論民事公訴制度之建構(gòu)

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一、各國民事公訴制度之歷史考察

民事公訴制度肇端于法國。1804年的《法國民事訴訟法典》中規(guī)定檢察官通過起訴或其他方式可以介入“關(guān)于國家之安寧之訴訟；關(guān)于官府之訴訟；關(guān)于屬于官之土地之訴訟；關(guān)于邑并公舍之訴訟；關(guān)于國貧之人不公贈與之訴訟等民事案件?！贝送?還規(guī)定“雖于其他之訴訟,若認為必要自己干涉時,皆求得其訴訟之報告。”1976年《法國民事訴訟法典》對檢察機關(guān)提起民事訴訟制度作了更詳細、系統(tǒng)的規(guī)定。譬如該法第421條規(guī)定：“檢察機關(guān)可作為當事人起訴，或作為聯(lián)合當事人參加訴訟。檢察機關(guān)在法律規(guī)定的案件中,代表其它人。”第423條還規(guī)定：“除上述案件外,在公法秩序受到侵害時,它可以為維護公法秩序而提起訴訟。”與民事訴訟規(guī)定相適應(yīng),1804年的《拿破侖民法典》從實體法角度也規(guī)定民事公訴制度。例如對尊卑血親結(jié)婚違反善良風(fēng)俗或違反刑事法律規(guī)定的婚姻,檢察官可以向法院提起婚姻無效的訴訟；為維護無行為能力人利益的案件。檢察官可以向法院提出要求指定財產(chǎn)管理人和提出要求開始對無行為能力人進行監(jiān)護的訴訟等。

在德國,根據(jù)《德國民事訴訟法》、《宣告失蹤人死亡法》和《法院組織法》的規(guī)定,檢察院在以下三類案件中可以提起或參加民事訴訟：(一)宣告婚姻無效的案件(包括確認婚姻是否存在）；(二)可以申請法院宣告精神病人或能力有缺陷的人為無行為能力人的案件；(三)可以申請法院宣告失蹤人死亡的案件。

在日本,民事公訴制度在很多法典中都有體現(xiàn)。例如,在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事訴訟法》、《破產(chǎn)法》和《非訴案件程序法》等法律中,都有民事公訴制度的具體規(guī)定。根據(jù)日本非訴程序法的有關(guān)規(guī)定,對于法人案件、信托案件、公司及拍賣、整頓、清算案件,法院根據(jù)檢察官的請求在職務(wù)上進行審判時,應(yīng)通知檢察官,檢察官對案件陳述意見并參與詢問。在該程序中,檢察官的請求是法院啟動訴訟程序、進行審判的前提,在效果上同一般民事訴訟中原告的起訴相似。因此,盡管屬于非訟程序,將檢察官的請求看作廣義的起訴也不無道理。

英美法系國家的民事公訴制度產(chǎn)生較晚。與大陸法系國家相比,尚有以下區(qū)別：其刑事公訴制度設(shè)置在先,而民事公訴制度設(shè)置在后。在大陸法系國家,自檢察制度誕生之時起,民事公訴制度就包含于其內(nèi)。民事公訴制度上另一區(qū)別則表現(xiàn)在這一制度的法律淵源上。英美法系國家以判例法為主,民事公訴制度也是從判例發(fā)展而來。在英國,檢察長最早是作為國王的代表,在涉及王室權(quán)益,尤其是皇權(quán)受到侵害時,以國王皇室的名義提起訴訟。對于涉及公益的案件,為防止重復(fù)起訴,檢察長可應(yīng)告發(fā)人的請求以檢察長的名義提起訴訟,稱為“告發(fā)訴訟案件”。但事實上,對這些案作起訴與否,不取決于告發(fā)人,而取決于檢察長。只要公共利益有遭受侵害之虞或正在受到非法侵害的事實存在,檢察長就可以依職權(quán)提起訴訟,檢察長不負擔訴訟費用。美國的檢察機關(guān)與英國的檢察機關(guān)相似,主要負擔刑事公訴的任務(wù),是公訴機關(guān)。但是,在法律授權(quán)的情況下,美國的檢察機關(guān)也可以提起民事訴訟。如《美國法律大全》第28卷第547條規(guī)定,當民事案件涉及聯(lián)邦利益時,聯(lián)邦檢察官就可以提起訴訟或出庭為聯(lián)邦政府辯護。這些民事案件主要包括：(一)稅收方面,對納稅人偷稅、漏稅的行為,檢察官可以提起民事訴訟,要求支付稅款：在納稅人通過法庭追還超額稅款時,檢察官還可以出席法庭替稅款和規(guī)費征收人辯護。(二)聯(lián)邦征用土地引起的民事糾紛。(三)有關(guān)通過詐欺手段獲取撫恤金、養(yǎng)老金案件,檢察官可以提起民事訴訟進行追索。(四)對違反《反托拉斯法》而引起的爭議,檢察官可以提起民事訴訟。(五)有關(guān)《國民銀行法》且涉及到聯(lián)邦利益或其官員的案件,檢察機關(guān)可以提起民事訴訟為政府辯護。此外,在近年來環(huán)境保護等方面,越來越多的法律授權(quán)檢察官對污染者提起民事訴訟,并且,立法力度有所加強。例如,1969年的環(huán)境保護法、l970年的防止空氣污染條例和防止水污染條例、1972年的噪音控制條例、防止港口和河流污染條例、危險貨物運輸條例等等,均授權(quán)檢察官提起相應(yīng)的民事訴訟。

在民事公訴制度發(fā)展史中,前蘇聯(lián)及東歐社會主義國家的民事公訴制度也不容忽視。這些國家的法律也規(guī)定了檢察機關(guān)提起民事公訴的權(quán)利。如1962年的《前蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟法綱要》第29條第1款規(guī)定：“檢察長從維護國家利益、社會利益或保護公民權(quán)利和法律保障的利益出發(fā),有權(quán)提起民事訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟?！钡?這些社會主義國家的檢察機關(guān)在性質(zhì)和法律地位上都與資本主義國家的檢察機關(guān)不同,它們被普遍地確定為國家法律監(jiān)督機關(guān)。民事公訴制度還應(yīng)當同檢察機關(guān)雇行法律監(jiān)督職能的宗旨相聯(lián)系。

我國現(xiàn)代意義上的檢察制度出現(xiàn)在清末。清末變法,引進了大陸法系模式檢察制度,民事公訴制度得以確立。至今,我國臺灣地區(qū)仍然保留著民事公訴制度。中華人民共和國成立以后,有關(guān)法律也相繼規(guī)定了檢察機關(guān)的民事起訴權(quán)。1954年的《中華人民共和國檢察院織織法》第4條規(guī)定人民檢察院“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參與訴訟”,并且還進行了具體實踐。但是,隨著1957年的反“右”斗爭的開始和擴大以及“無產(chǎn)階級文化大革命”的進行,民事公訴制度隨之夭折。直到1979年民事訴訟法的開始起草,要求規(guī)定民事公訴制度的呼聲一時高漲。但是,限于當時檢察機關(guān)自身認識水平不高等原因,在1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》本中,未包含該制度。1991年修改民事訴訟法時,又由于有關(guān)部門的反對,增加該制度的提議最后仍未被立法機關(guān)采納。

從兩大法系的主要資本主義國家、前蘇聯(lián)及東歐社會主義國家和我國檢察制度的近現(xiàn)代發(fā)展史可以得知,檢察機關(guān)提起民事訴訟應(yīng)當說是一種通例。在我國民事訴訟法中引入這一制度與國際上的通行做法相一致,是符合世界潮流和我國改革開放、建設(shè)社會主義法治國家需要的。

二、我國當前建立民事公訴制度的必要性和可能性

改革開放二十余年,我國經(jīng)濟、政治、文化和法制等各方面都發(fā)生深刻的變化,但是,由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制剛剛建立,尚不完善,因此,經(jīng)濟體制改革仍需深入。與此相適應(yīng),我國的法制也十分不健全,也需要不斷的完備,尤其是民事法律領(lǐng)域。由于現(xiàn)行民事訴訟法中沒有規(guī)定民事公訴制度,導(dǎo)致實踐中國家利益和社會公共利益得不到有效的法律保障。例如,隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展,環(huán)境污染等公害事件日益增多。這些事件涉及到大范圍、不特定多數(shù)人的利益,當損害事實發(fā)生以后,多數(shù)情況下受害人個人是不愿向法院提起訴訟,其原因在于：一是考慮自己提起訴訟無法承擔高額的訴訟費用；二是考慮自己與侵害人實力的懸殊,沒有過多精力進行訴訟。群體訴訟機制作用在實踐中又得不到充分而有效的發(fā)揮,結(jié)果導(dǎo)致眾多人的利益得不到有效的法律保護。再如,一些國有企業(yè)對國家、人民利益的淡漠,造成其國有資產(chǎn)流失嚴重。“據(jù)統(tǒng)計,改革開放16年中,國有資產(chǎn)每天以1億元的速度流失,表現(xiàn)形式中相當一部分是當事人之間惡意串通,損害國家利益或是違反法律或是違反社會公共利益或是以合法的形式掩蓋非法的目的。賦予檢察機關(guān)將侵害國家利益成社會公共利益的民事違法行為提交法院予以制裁,防止國資流失,顯得尤為重要?！雹?/p>

進而言之,我國當前建立民事公訴制度是社會化大生產(chǎn)和經(jīng)濟體制改革的客觀要求。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,社會主義社會化程度越來越高,它使國民經(jīng)濟與社會的經(jīng)濟關(guān)系和活動成為一個協(xié)調(diào)系統(tǒng)。反之,這種協(xié)調(diào)系統(tǒng)已成為現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)存在和發(fā)展的必要條件。但是,我國社會生產(chǎn)和生產(chǎn)關(guān)系非常龐大和復(fù)雜,自發(fā)的協(xié)調(diào)不可能實現(xiàn),這與我國的社會主義經(jīng)濟的性質(zhì)是不相容的。所以,必須要求國家運用權(quán)力實行控制。而以監(jiān)督民事法律關(guān)系為表現(xiàn)形式的民事公訴制度,就是為了達到控制微觀經(jīng)濟活動,使之符合國民經(jīng)濟和國家整體利益及其發(fā)展要求的重要手段。

我國當前建立民事公訴制度既有理論的準備、歷史的基礎(chǔ)，又有現(xiàn)實的可能性。列寧的國家干預(yù)理論為我國國家必要時依法強制當事人行使或不行使其“私法”上權(quán)利提供了理論上的準備。民事公訴制度二百年來的成功實踐,也為借鑒外國民事公訴制度方面的先進經(jīng)驗提供了可靠的歷史依據(jù)?！皺z察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),其監(jiān)督職能尚不完備,只限于參與和監(jiān)督刑事活動,這不適應(yīng)于發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟和社會主義民主政治的需要,與‘法律監(jiān)督機關(guān)’性質(zhì)不相符。國家法律不僅包括刑法、刑事訴訟法,還包括民法、民事訴訟法、經(jīng)濟法、行政法、行政訴訟法以及其它法律等等。國家法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當具有監(jiān)督國家基本法律實施的功能,但是,由于種種原因,我國檢察機關(guān)基本上是刑事法律監(jiān)督機關(guān),僅對刑事審判活動、刑事執(zhí)行活動實施監(jiān)督,而對民事、經(jīng)濟、行政等法律的實施則沒有實行監(jiān)督?！雹诜粗?檢察機關(guān)職能不完備的現(xiàn)狀,為其

將來自身的完善提供了廣闊的空間,為民事公訴制度的建立提供了潛在的可能性。

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①劉耕.人民檢察院可以提起民事訴訟[J].法學(xué),1987，（7）。

②孫謙，檢察制度改革芻議[J].法學(xué)研究,1988，（6）：第21頁。

三、我國民事訴訟制度之構(gòu)建

(一)我國民事公訴制度的基本原則

民事問題本屬于私法領(lǐng)域,更強調(diào)私法自治；民事訴訟作為解決民事紛爭的一種法律機制,歷來被認為應(yīng)有爭議雙方的自然人、法人等社會個體分別充任原告、被告及第三人,由法院居中裁斷。檢察機關(guān)以提起民事訴訟的方式介入到民事領(lǐng)域,勢必與傳統(tǒng)的法律觀念及訴訟模式相沖突。但該制度能得以生存和發(fā)展,即說明了其存在具有合理性；同時鑒于民事公訴不同于一般公民、法人的起訴,因此,法律還應(yīng)對其有特殊的要求與限定。這種檢察機關(guān)提起民事訴訟制度根據(jù)和指導(dǎo)其正確運作的特殊規(guī)則,即民事公訴的基本原則。從這一制度的發(fā)展史上看,在其基本原則問題上存在兩種具有代表性的學(xué)說:一為“公益說”；①一為“干預(yù)說”。②

l、“公益說”。該說主要流行于資本主義國家,是資本主義國家的一種代表性學(xué)說。該說認為,檢察機關(guān)提起民事訴訟必須是為了維護社會公共利益,檢察機關(guān)是公益的代表。

在自由資本主義時期,剛剛擺脫封建專制壓迫的新興資產(chǎn)階級,深刻體會到國家專制陰影籠罩下審判制度的黑暗和恐怖。在他們建立自己的政權(quán)以后,便極力地排斥國家干。表現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域中,國家采取放任主義,實行完全的市場經(jīng)濟。反映在法律層面,則是公法和私法之間存在的嚴格劃分界限。強調(diào)私法(私權(quán))優(yōu)先,國家公法(公權(quán))為保護私法而存在。在這種情況下國家干涉的范圍是極其狹小的。國家甚至被認為是維護私權(quán)的“守夜人”。然而,民事公訴制度的建立,又反映了資產(chǎn)階級認識到自由不能毫無限制,作為法律監(jiān)督者檢察機關(guān),在必要時需要代表公益對民事訴訟進行參與和監(jiān)督。正如馬克思曾經(jīng)指出的那樣：“資產(chǎn)階級不允許國家干涉他們的私人利益,資產(chǎn)者賦予國家權(quán)力的多少只限于為保證他們自身的安全和維持競爭所必須的范圍之內(nèi)?！币虼耍瑖掖砉鎸λ椒P(guān)系進行調(diào)整就成為必然。在以確立民法“三大原則”并以標榜權(quán)利本位、個人本位著稱于世的《拿破侖民法典》(1804年)中,也不得不規(guī)定：“個人不得以特別約定違反有關(guān)公共秩序和善良風(fēng)俗的法律?！?第6條)同時,也是在該原則下指導(dǎo),該法典———————————————————————————————

①楊柏林,金海洲.論檢察機關(guān)提起民事訴訟[J].中央檢察官管理學(xué)院報(京)1998,(1):第29-36頁。

②李茂勛.民事檢察活動原則[J].政治與法律,1987,(5):第54-55頁。

又進一步規(guī)定了對于近親結(jié)婚或尊卑血親結(jié)婚等違反善良風(fēng)俗必須得到維護,檢察機關(guān)可以向法院提起婚姻無效的訴訟等。1906年頒布的《法國民事訴訟法典》中規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)參與“國之安寧之訴訟”等涉及公共利益的案件?？梢哉f,自民事公訴制度產(chǎn)生之時起,它就浸透著濃厚的公益思想。資本主義進入壟斷時期以后,“個人本位主義”的法律指導(dǎo)思想為“國家本位主義”所取代,出現(xiàn)了“所有權(quán)社會化”、“契約自由之限制”、“無過失責(zé)任”等新的變化，公序良俗原則得強化,“禁止權(quán)利濫用”原則得以確立。完全自由主義市場經(jīng)濟自身存在的弊端,促使國家干涉范圍的進一步擴大,美國的羅斯福“新政”即為最典型之代表。社會經(jīng)濟生活、思想觀念的深刻變化,也促使檢察機關(guān)為保護公益而提起民事訴訟這一職能的進一步強化。社會公益內(nèi)容相當廣泛,主要包括政治利益、道德利益和經(jīng)濟利益,并且,后者所占比重越來越大。在這種背景下,檢察機關(guān)提起民事訴訟介入民事領(lǐng)域的范圍得以擴張。如美國檢察官對環(huán)境污染等公害有權(quán)代表公益起訴；檢察官對所有違反托拉斯法而破壞競爭秩序的經(jīng)濟糾紛案件有權(quán)提起訴訟等。l976年從新修訂的《法國民事訴訟法典》第423條規(guī)定,檢察機關(guān)“在公法秩序受到侵害時,可以為維護公法秩序而提起訴訟”。日本在1947年頒布的《檢察廳法》第4條規(guī)定檢察官“作為公益代表人,從事其他法令規(guī)定的屬于其權(quán)限的事務(wù)(主要指民事事務(wù))”。維護社會公益是民事公訴的出發(fā)點和歸宿,是西方資本主義國家檢察機關(guān)提起民事訴訟普遍遵循的基本原則。

2、“干預(yù)說”。此說發(fā)端于前蘇聯(lián),并得到保加利亞、波蘭、前捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐社會主義國家的認同。該說認為,檢察機關(guān)提起民事訴訟是基于國家對私法關(guān)系的干預(yù)。

在處理國家與私法關(guān)系的方式上,與西方資本主義國家相比,前蘇聯(lián)及東歐社會主義國家更強調(diào)國家的干預(yù),并且形成了一種獨特的模式。這些國家的民事公訴制度的建立是同列寧干預(yù)“私法”關(guān)系的思想分不開的。列寧曾經(jīng)指出：“我們不承認任何‘私人’的東西,在我們看來經(jīng)濟領(lǐng)域中的一切都屬于公法范圍,而不是什么‘私人’的東西,我們?nèi)菰S的只是國家資本主義由此必須擴大國家對私法關(guān)系的干預(yù)；擴大國家廢除‘私調(diào)人’契約的權(quán)力；不是把羅馬法典，而是把我們革命的法律意識運用到民事法律關(guān)系上去?！痹谶@一思想的指導(dǎo)下,前蘇聯(lián)及東歐社會主義國家建立了民事公訴制度。并且規(guī)定檢察長從維護國家利益、社會利益或保護公民的權(quán)利出發(fā),有權(quán)提起民事公訴?！案深A(yù)說”本質(zhì)上也是維護社會公共利益。但是這種對公益的維護是在公法、私法界限被抹殺、國家干預(yù)私法關(guān)系權(quán)力和廢除私人契約權(quán)被不當擴大基礎(chǔ)上的；在經(jīng)濟上同“一大二公”的計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系。因此,檢察機關(guān)在這種維護公益的原則下提起民事訴訟,干預(yù)民事活動,會不可避免的侵犯公民、法人的私人合法權(quán)益,損害民事主體獨立、自主的意志和地位。這同我國當前建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制、強調(diào)尊重市場主體的獨立法律人格和合法權(quán)益等改革開放的基本政策是背道而馳的、是不相容的。

對上述兩種觀點(或?qū)W說)考察和分析可以看出,通過建立民事公訴制度的方式來保護公益是一種國際通例。因此,在我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的時期,樹立民事主體個人獨立、自主意志和地位的同時,必須借鑒和吸收世界各國在國家干預(yù)民事活動方面的成功經(jīng)驗,建立具有我國特色的民事公訴制度,維護國家利益和社會利益。當前,確立我國檢察機關(guān)提起民事訴訟的公益原則,應(yīng)注意以下幾點：

(1)檢察機關(guān)有權(quán)提起以維護社會公益為目的民事訴訟,干預(yù)私法關(guān)系。我國已經(jīng)確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標,而實行市場經(jīng)濟又離不開國家的必要調(diào)控和干預(yù),其手段包括：經(jīng)濟手段、行政手段和司法手段。檢察機關(guān)代表國家為維護社會公益而提起民事訴訟,依法對市場經(jīng)濟進行干預(yù),是一種重要的司法干預(yù)手段,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要。

(2)嚴格堅持公法、私法的劃分,尊重公民、法人的獨立的民事主體地位、意思自由和合法權(quán)益。干預(yù)的本身并非目的,而只是實現(xiàn)目的的一種手段。通過干預(yù),維護國家利益、社會公共利益以及平等的競爭秩序；相反,這種秩序的建立又為私法關(guān)系的健康發(fā)展營造了良好的社會環(huán)境,這才是國家運用司法手段干預(yù)民事活動關(guān)系的真正目的所在。

(3)應(yīng)明確檢察機關(guān)提起民事訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公益、而不是為了維護某些特定人利益。檢察機關(guān)不是某個公民或法人的代理人。(而是代表公益。)

(4)檢察機關(guān)在為了公益而提起民事訴訟時,不受民事上“不告不理”原則的限制,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有違反社會公共利益的民事行為或侵犯社會公共利益的侵權(quán),即可自主決定提起訴訟。

(5)正確認識社會公共利益內(nèi)容的范圍。社會公共利益,簡稱“社會公益”，俗稱“公序良俗”,它包括：政治利益、經(jīng)濟利益、道德利益等等。它們常常以潛在的形式表現(xiàn)出來。即在通常情況下,人們感覺不到它們的存在,一旦這些利益為人們所侵害,它們就會凸現(xiàn)出來,為人們所認知。我國《民法通則》規(guī)定：“民事活動應(yīng)當尊重社會公德,不得損害社會公共利益,破壞國家計劃,擾亂社會經(jīng)濟秩序?！蓖瑫r規(guī)定違反法律或社會公益的民事行為無效。這是“公益”原則在我國實體法中的體現(xiàn)。實踐中,侵犯社會公共利益的類型有很多,主要有以下幾種：⑴危害國家公序的行為；⑵危害家庭關(guān)系的行為；⑶違反道德的行為；⑷違反人權(quán)和人格尊嚴的行為；⑸限制經(jīng)濟自由的行為；⑹違反公平競爭的行為；⑺違反消費者保護的行為；⑻違反勞動保護的行為；⑼暴利行為；⑽污染環(huán)境和破壞自然資源的行為等。當然,檢察機關(guān)并非對所有的違反社會公共利益的行為都可以提起民事訴訟。

(二)民事公訴案件的范圍

民事公訴案件有別于普通的民事訴訟案件,因此,其應(yīng)當有一個相應(yīng)的范圍。縱觀法、德、英、美以及前蘇聯(lián)等國有關(guān)法律規(guī)定,檢察機關(guān)提起民事訴訟案件的范圍歸納起來主要有以下幾種：1、關(guān)于自然人人身方面的案件。如婚姻案件,絕大多數(shù)國家都規(guī)定了檢察機關(guān)(官)可以提起婚姻無效之訴；禁治產(chǎn)案件,檢察機關(guān)可以申請法院進行禁治產(chǎn)宣告、撤消禁治產(chǎn)等；死亡宣告案件,檢察機關(guān)有權(quán)申請法院為死亡宣告,或撤消死亡宣告；親子關(guān)系案件等。2、關(guān)于法人方面的案件(或稱法人事件)。如法人解散案件；法人清算案件；變更法人組織,選任臨時管理人代行董事職權(quán)案件；公司法人的整頓及破產(chǎn)案件等。3、宣告民事行為無效的案件。如合同的無效、遺囑的無效以及無主物收歸國有的案件等。4、侵權(quán)案件。包括侵害不特定人的社會公共利益的案件,如環(huán)境保護案件；侵害國家、政府、皇室、公民、法人以及其他特定對象,并損害社會公共利益的案件,如偷漏稅案件、違反托拉斯案件、撫恤金、養(yǎng)老金以及欺詐案件(美國)；涉及皇室權(quán)益案件,告發(fā)訴訟案件(英國)；涉及國家、合作社和其他社會團體重大利益的案件(阿爾巴尼亞)；管轄權(quán)爭議案件；為學(xué)生追繳學(xué)習(xí)膳食宿費案件和公有財產(chǎn)爭議案件(法國)等等。在我國,就檢察機關(guān)提起民事訴訟案件的范圍主要有以下幾種觀點:

觀點一：認為民事公訴案件的范圍為：1、無確定原告；2、原告無力、不愿、不敢告訴的案件；3、涉外民事案件；4、民事或經(jīng)濟案件中涉及或可能涉及國家或社會重大利益的案件；5、當事人不服國家行政機關(guān)處理的行政訴訟案件；6、檢察機關(guān)有必要參加訴訟的民事案件。

觀點二：認為民事公訴案件的范圍為：l、公害案件；2、當事人惡意串通的案件；3、沒有具體原告的案件。

觀點三：認為民事公訴案件的范圍為：l、嚴重損害國家利益、集體利益人起訴的案件；2、損害社會公共利益、侵害公民權(quán)益而無人起訴的案件；3、人民法院既不受理也不作出不予受理裁定的案件。

觀點四：認為民事公訴案件的范圍為：1、公害案件；2、國有資產(chǎn)流失案件；3、其他公共利益受到損害的案件。

上述國家法律規(guī)定的檢察機關(guān)提起民事訴訟案件的類型,以及我國學(xué)者對民事公訴案件范圍的不同觀點,大部分可以為我國當前建立民事公訴制度所借鑒。但是,由于我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不完善的現(xiàn)狀,我們認為,在確立民事公訴制度之初,對檢察機關(guān)提起民事訴訟的范圍的規(guī)定不宜過寬。根據(jù)我國的實際,參照他國的經(jīng)驗,在確立民事公訴制度時應(yīng)遵循以下原則：1、公益原則,即民事公訴案件必須與維護社會公共利益的目的相一致。如果案件純屬于私法自治的范圍,純粹或主要涉及公民、法人的個人利益,即使無人起訴、不愿起訴、乃至不敢起訴,檢察機關(guān)也無權(quán)提起訴訟。2、與檢察機關(guān)法律地位相適應(yīng)原則。我國檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān),履行法律監(jiān)督職能。它不是行政機關(guān),而是一種完全的司法機關(guān)。由于我國檢察機關(guān)與外國檢察機關(guān)在性質(zhì)上的差異,就決定了我國檢察機關(guān)在“一府兩院”的體制下,不可能像外國檢察機關(guān)那樣可以作為行政機關(guān)或王室的法律顧問代表其向法院提起民事訴訟。3、與我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)原則。當前,我國正處于市場經(jīng)濟體制初建時期,這必然涉及到國企改革的深化,國有資產(chǎn)的合理使用、處分以及眾多的社會公共資源的開發(fā)和利用等問題。這在本質(zhì)上是一種權(quán)利和義務(wù)的重新整合,是利益的再分配,其中不可避免地出現(xiàn)公民、法人的個人利益和社會公共利益的激烈碰撞和沖突。在經(jīng)濟領(lǐng)域,社會公共利益的突出表現(xiàn)在“公害事件”和“國有資產(chǎn)的流失事件”兩個方面。前者是對大范圍特定多數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)益的侵害后者是對不特定多數(shù)人利益的侵害。這都是對社會公共利益的侵犯。因此,我們認為,目前民事公訴的重點應(yīng)放到侵犯國家財產(chǎn)所有權(quán)、損害社會公共利益的案件、環(huán)境污染案件和擾亂經(jīng)濟秩序的案件上來。這是時代的要求,是改革開放對檢察機關(guān)提出的新任務(wù)。

根據(jù)上述原則,可以將我國民事公訴案件歸納為四類：l、國有資產(chǎn)嚴重流失的案件；2、環(huán)境污染等社會公害案件；3、嚴重影響市場秩序的案件；4、其他損害社會公共利益案件。

（三）檢察機關(guān)在民事公訴中的法律地位

在傳統(tǒng)的民事訴訟活動中,只有明確的原告、被告存在,爭議的發(fā)生及其間民事權(quán)利與義務(wù)也由當事人雙方行使或負擔。他們在訴訟中的法律地位也是確定的。而在由檢察機關(guān)提起的民事訴訟中,由于訴訟主體的增加,訴訟結(jié)構(gòu)的變化,再加上檢察機關(guān)自身特有的性質(zhì),這就決定了不可避免地出現(xiàn)檢察機關(guān)在民事訴訟中法律地位的問題。就此問題,在理論上和實踐中一直存在不同的觀點,歸納起來主要有以下幾種:

1、“法律監(jiān)督說”。①該說的發(fā)展經(jīng)歷了兩個時期,這兩個時期的劃分是以其研究方法的不同為依據(jù)的。前期持此觀點的學(xué)者以檢察機關(guān)的法律監(jiān)督與提起民事訴訟的對立性為基礎(chǔ)論述該說的。他們認為,人民檢察院提起民事訴訟不是基于當事人的訴權(quán),而是基于法律監(jiān)督權(quán)。在訴訟中不是實體權(quán)利主體,人民法院判決的實體后果不適用于人民檢察院。而后期持此觀點的學(xué)者對該說的論述是建立在檢察機關(guān)法律監(jiān)督與提起民事訴訟的一致性的基礎(chǔ)上的。他們認為,在民事訴訟中,檢察機關(guān)的法律地位只能是法律監(jiān)督。此時,監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)。其轉(zhuǎn)化的依據(jù)便是在維護法制方面,監(jiān)督與起訴之間存在內(nèi)在的聯(lián)系,二者都具有維護法律的作用。起訴可以作為監(jiān)督的形式,監(jiān)督可以通過起訴而實現(xiàn),二者是內(nèi)容與形式的關(guān)系,是相互統(tǒng)一的。

2、“當事人說”。②該說認為,檢察機關(guān)提起民事訴訟,其地位是“訴訟當事人”,享有當事人的權(quán)利,承擔當事人的義務(wù),與其他當事人處于平等地位。如法國民事訴訟法規(guī)定,檢察官提起民事訴訟是“主要當事人”。更進一步講,檢察機關(guān)處于原告地位。檢察機關(guān)不僅僅是程序上原告,也是實體意義上的原告。既然檢察機關(guān)發(fā)動這場訴訟,就不能不對訴訟的結(jié)果負責(zé),就應(yīng)該享有處分權(quán)。如敗訴,檢察機關(guān)就應(yīng)向?qū)Ψ疆斒氯顺袚嗤拿袷仑?zé)任。

3、“國家監(jiān)訴人說”。該說主要流行于前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家以及我國。在我國,持該觀點的代表人物是已故著名檢察理論家王桂五教授。該觀點認為,檢察機—————————————————————————————————

①孫謙,劉立憲.民事檢察理論研究綜述(1989-1999)[M].北京:中國檢察出版社2000版，第237-238頁。

②孫謙，民事檢察理論綜述(1979-1989)[M].北京:中國檢察出版社1990版，第363頁。

關(guān)在民事訴訟中處于法律監(jiān)督機關(guān)代表人的地位,但是賦予訴訟性質(zhì)。它提起民事訴訟必須與一般民事訴訟相區(qū)分,不能被視為一般訴訟當事人。因此,檢察機關(guān)在其提起的民事訴訟中處于“國家監(jiān)訴人”的法律地位。

4、“國家訴訟人說”。該說認為,檢察機關(guān)在提起的民事訴訟中既不同于原告人,

又不同于原告的訴訟代表人,其具有雙重法律地位；既是國家和社會公益的代表者,又是

國家法律的監(jiān)督者。因此,檢察機關(guān)在其提起的民事訴訟中處于“國家訴訟人”的地位。

同時，還認為，在檢察機關(guān)提起的民事訴訟中，之所以稱檢察機關(guān)為“國家訴訟人”，

是為了便于與在刑事訴訟中檢察機關(guān)的“刑事公訴人”的地位相區(qū)別。

5、“國家公益人說”。該說認為,檢察機關(guān)在提起的民事訴訟中應(yīng)處于“國家公益人說”之地位?！皣夜嫒恕钡牡匚皇怯蓹z察機關(guān)的性質(zhì)和職能決定的。檢察機關(guān)以“公益人”的身份對涉及國家利益、社會公益,民事當事人不敢、不愿、不能或怠于起訴的案件提起民事訴訟,才能體現(xiàn)出檢察機關(guān)代表國家和社會公益履行國家賦予的法律監(jiān)督職能的特點。該說還認為,“國家公益人”的地位是國家干預(yù)原則的體現(xiàn)。國家干預(yù)原則是列寧提出的一項法制原則。我國正處于社會主義初級階段,實行以共有制經(jīng)濟為基礎(chǔ),多種經(jīng)濟成份共同發(fā)展的經(jīng)濟制度,這就決定民事權(quán)利的行使必然涉及國家、集體和個人利益。因此,國家必須對民事主體非法行使處分權(quán)的行為進行干預(yù)。這種干預(yù)職權(quán)除人民法院行使以外,主要由檢察機關(guān)行使。此外,“國家公益人”的地位與“國家公訴人”的地位是相對而成立的。

6、“特殊原告”地位說。該說認為,人民檢察機關(guān)對于重大復(fù)雜的民事案件,在起訴機制受到阻卻的時候,依法向人民法院提起民事訴訟。處于特殊原告地位。該說還認為,在檢察機關(guān)提起的民事訴訟中,檢察機關(guān)只是程序上的原告,與普通意義上的原告的最大區(qū)別就是其始終不失其法律監(jiān)督者的地位。在反訴問題上,由于檢察機關(guān)不具有民事實體的權(quán)利,因此,不能成為反訴的對象。而被反訴的對象只能是檢察機關(guān)提起訴訟所要保護的民事關(guān)系的另一方當事人。

以上觀點皆是從某一特定角度來論述檢察機關(guān)在提起民事訴訟中的地位。雖充分認識到檢察機關(guān)自身性質(zhì)與其在提起訴訟中身份的關(guān)系,但是,又都局限于傳統(tǒng)觀念,不能全面地、正確地認識和把握檢察機關(guān)在提起民事訴訟中的地位。

正確認識和確定檢察機關(guān)在提起民事訴訟的法律身份是一個極為重要的問題。如果檢察機關(guān)在提起訴訟中的法律身份不明或不當,必然會削弱檢察機關(guān)提起民事訴訟中的作用,影響訴訟的良性運行。我們認為,研究這一問題,既要繼承傳統(tǒng)理論又要突破陳規(guī),從多角度認識和把握。

從檢察機關(guān)啟動民事訴訟程序這一結(jié)果看,檢察機關(guān)能夠發(fā)揮與普通原告相似的訴

訟功能，在此意義上稱其原告，是有一定道理的。而檢察機關(guān)是代表國家利益和社會公益提起民事訴訟,顯然具有公訴色彩。一般原告起訴皆是為了自己的實體民事權(quán)益,在性質(zhì)上屬于自訴范疇。也正是在此意義上,原告才能被稱為當事人。檢察機關(guān)提起民事訴訟不是為了某一檢察機關(guān)自身的民事權(quán)利,在性質(zhì)上是“他訴”或“公訴”。顯然,用傳統(tǒng)的當事人或原告概念套用于檢察機關(guān)的法律身份是不妥當?shù)摹?/p>

從民事訴訟的機制上看,傳統(tǒng)機制要求先有民事主體糾紛的出現(xiàn),然后,由民事主體一方將該糾紛提交法院,法院對此進行裁斷,從而消除糾紛,理順民事關(guān)系。在檢察機關(guān)提起民事訴訟的情況下,“糾紛”已經(jīng)超出民事主體雙方的范圍,甚至有時在當事人之間并不存在“糾紛”。但是,他們之間的某一特定民事關(guān)系的存在,將對社會公益帶來危害；或某一民事主體的侵權(quán)行為已經(jīng)侵害了相當大范圍的社會公益,但沒有任何一個特定的受害者將該損害問題提交法院,使其在外觀上成為“糾紛”。檢察機關(guān)與被告之間的關(guān)系除形式上類似原告、被告的關(guān)系之外,在實質(zhì)上完全與普通民事訴訟中原告、被告之間關(guān)系不同。由于檢察機關(guān)與被訴主體地位的不平等性,就決定了檢察機關(guān)提起民事訴訟中不能適用傳統(tǒng)的民事訴訟機制。與此相適應(yīng),在傳統(tǒng)的訴訟格局中也難以找到檢察機關(guān)的合適位置和身份。

從我國檢察機關(guān)的地位上考察,檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān),檢察機關(guān)提起民事訴訟必然具有履行法律監(jiān)督職責(zé)的性質(zhì)。但是,就此得出檢察機關(guān)在提起民事訴訟中就是處于“當事人”、或“法律監(jiān)督者”、或“國家監(jiān)訴人”、或“國家訴訟人”、或“國家公益人”、或“特殊原告”的地位是不妥的。其理由為:⑴在民事公訴案件中,檢察機關(guān)自身特有的性質(zhì)就決定了其不同于一般的當事人。它提起民事訴訟不是為了白己利益,而是為了國家利益、社會利益,這與一般的民事訴訟中當事人自身利益而提起民事訴訟是明顯不同的。因此,在民事公訴案件中,將檢察機關(guān)稱為“當事人”是不妥的。⑵“法律監(jiān)督者”是檢察機關(guān)在憲法上的地位,將其套用于具體的民事訴訟中明顯不合適。法律監(jiān)督的范圍十分廣泛,它包括對刑事活動的監(jiān)督、民事活動的監(jiān)督、行政活動的監(jiān)督等等。而民事監(jiān)督相對來講,其范圍比較狹窄。如將“法律監(jiān)督者”來界定檢察機關(guān)在民事公訴中的法律地位,其范圍顯然較寬。⑶檢察機關(guān)提起民事訴訟,在維護國家利益的同時,也維護了法律秩序,監(jiān)督了有關(guān)民事法律的實施。檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能通過訴訟的方式得以初步實現(xiàn)。但是,檢察機關(guān)提起民事訴訟以后,其自己已經(jīng)成為訴訟的參加人之一,如果其此時是“監(jiān)訴人”,它要監(jiān)督的范圍是整個訴訟活動,不但監(jiān)督審判機關(guān)、其他訴訟參加人,還包括監(jiān)督自己,這在邏輯上是講不通的。⑷“國家訴訟人”、“國家公益人”,這兩種稱謂的確定都是建立在與“刑事公訴人”相對應(yīng)的基礎(chǔ)上的。但是,二者對檢察機關(guān)在提起民事訴訟中的地位界定也是不妥的?！皣以V訟人”,就其表述而言要比“國家公訴人”范圍大,很容易被人們誤解為“國家訴訟人”包括“刑事公訴人”。而在實踐上,“國家訴訟人”不能充分體現(xiàn)出檢察機關(guān)提起民事訴訟的特色。⑸“特別原告”雖然表述出檢察機關(guān)在提起訴訟中的地位不同于一般民事訴訟中原告的地位,但仍未擺脫傳統(tǒng)民事訴訟機制的窠臼。

我們認為,把將檢察機關(guān)在民事公訴中的法律地位確定為民事公訴人,將會彌補上述觀點的缺陷,從而全面而準確地體現(xiàn)堅持出檢察機關(guān)作為特殊起訴者的地位。其理由為⑴從起訴主體的特殊身份看,檢察機關(guān)是行使國家監(jiān)督權(quán)的專門機關(guān),依照國家干預(yù)原則,代表國家向法院提出追究民事被告人的法律責(zé)任的要求,而不是代表民事主體(公民或法人)起訴。⑵從檢察機關(guān)提起民事訴訟的目的上看,其目的是通過指控民事主體的違法行為,糾正違法、制裁違法,維護國家利益和社會公益,而不是完全為了某一個特定民事主體的利益,至于訴訟最終會保護某一特定民事主體的利益,這只是正義得以延伸的結(jié)果。⑶從檢察機關(guān)與被告人的關(guān)系上看,檢察機關(guān)是站在國家法律的立場上對被告人的民事違法行為進行檢察,在確認有違法情況的前提下行使追訴權(quán)。二者的關(guān)系非當事人之間的關(guān)系,而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。⑷從檢察機關(guān)提起的民事案件的范圍看,檢察機關(guān)只對民事主體違法濫用處分權(quán)造成國家利益和社會公益遭受侵害或有侵害之虞的民事案件提起訴訟。在此情況下,檢察機關(guān)與案件事實并無直接利害關(guān)系,只所以提起民事訴訟,完全是為了維護法律的權(quán)威,維護國家利益和社會公益的需要。至于涉及公民個人利益的民事案件,檢察機關(guān)堅持當事人自由處分訴訟權(quán)利民事權(quán)利的原則,不予干涉,僅向一方提供必要的幫助,由其自己決定是否起訴。

總之,檢察機關(guān)在其提起的民事訴訟中,不是任何意義上的當事人。由它提起的民事訴訟,所參照公訴程序進行,即提起公訴、支持公訴,對法院的民事審判活動的合法性進行法律監(jiān)督。

(四)關(guān)于建立民事公訴制度的立法建議

在我國關(guān)于建立民事公訴制度的爭論已二十余年的歷史,但是至今該制度仍未建立,這不能不說是我國民事檢察監(jiān)督檢查制度的一大缺憾。這一問題應(yīng)引起立法機關(guān)的重視,盡快