從壓力型考核到公眾制度化參與

從“壓力型考核”到“公眾制度化參與”

【】D035【】A【】1009-4997(2010)04-0044-09一、引言：問題與方法社會科學研究中的“模式”是對重復發(fā)生的社會事實及因果機制的解釋，并且為理解現(xiàn)象確立了一套通則。關于中國目前上下級政府之間或一級政府內部層級間的權力控制策略，比較典型的有壓力型體制、晉升錦標賽等解釋模式。壓力型體制在學術界曾引起廣泛討論，其操作手法通常是：各級政府組織把任務和指標層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規(guī)定時間內完成，然后根據(jù)完成情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。其目的是要在行政性分權體制中保持上級對下級的行政壓力。[1](P28)壓力型體制下的政績考評方式主要有：各級政府和部門向上級定期匯報工作；官員定期向上級述職，匯報問題和成績；組織部門的調查；數(shù)量化的形式成為考評政績的主要方式。[2](P28)壓力型控制往往與政治競爭的策略結合在一起運用。作為一種行政治理模式的政治競爭，指的是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，引入競爭機制后競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標。它的主要特征是參賽人的競賽結果的相對位次，而不是絕對成績，決定最終的勝負。有學者將這類激勵機制稱為晉升錦標賽模式。[3](P117)無論是壓力型體制還是晉升錦標賽模式，都屬于行政體系的內部控制或垂直監(jiān)督。近年來，一種新型的考評與控制官僚模式在地方政府治理過程中已逐漸顯現(xiàn)，它的典型表現(xiàn)是各地廣泛開展的“萬人評議政府”活動。本文關注的核心問題為，新模式的產生與演進有著怎樣的內在機理？它的功能與局限分別是什么？新舊模式的轉型過程中遭遇了哪些問題，有何對策？本文選擇以杭州的政府績效考評作為研究樣本，擬對上述問題展開深入討論。在研究方法上，本文將以定性研究為主，以歷史比較研究為基本分析視角，同時采用了個案研究、文獻研究、訪談等具體方法。本文對個案進行了一項歷時性研究，將“公眾參與式”績效評價的十年歷程視為一個發(fā)展的連續(xù)譜，先做了三個階段的劃分，再比較不同階段的績效與問題、發(fā)展特征與策略機制，從中摸索出政府績效評價的發(fā)展軌跡，進而做出模式化的探討。本文對“公眾參與式”績效評價的研究立足于杭州的個案，全面剖析它的演進和變遷過程，總結它的績效與局限，進而在個案的基礎上對相關問題做出邏輯方面的把握和思考。在研究過程中收集和運用了一手的文獻資料，包括文件、講話、內部資料，通過對文獻的對比分析，力求還原案例的真實場景，同時也借助了其他研究性文獻。在調查研究方法上，本文主要采用了實地調查和訪談法，針對與研究有關的三類行動者而設計了訪談環(huán)節(jié)，著重加強對政府內部運作及博弈過程的了解。訪談收集到大量一手資料，并在甄別后運用到研究中，以對考評制度的變遷原委作出旁證和解釋。二、從“壓力型考核”到“公眾參與式”評價：地方政府績效考評的演進路徑杭州的政府績效考評工作已經(jīng)開展了近二十年，其制度變遷和發(fā)展過程在同類案例中都具有一定代表性。有人將杭州的政府績效考核分為三個發(fā)展階段：1992至1997年為初創(chuàng)階段，開始將企業(yè)責任制的管理方法引入市直單位：1998至2004年為發(fā)展階段，2000年杭州在全國率先開展“滿意單位和不滿意單位”評選活動，由社會各界群眾投票評選；2005年至今是深化階段，對考評體系進行了重大改革，整合了目標管理和社會評價。[4]從1992年起，杭州市政府在鄧小平南方談話的背景下開始借鑒企業(yè)責任制的辦法來管理下屬機構。官方的一份報告對此做了具體說明，即鄧小平南巡講話后，杭州的部分機關干部出于工資福利較低的原因，“下海”經(jīng)商辦企業(yè)，這對機關干部隊伍的穩(wěn)定帶來了一定的影響。于是杭州嘗試在市級機關推行目標管理責任制，就是為了把推進機關工作與調動機關工作人員積極性有效地結合起來。[5]當時實行目標管理責任制的主要目的有兩個：(1)確保市委、市政府提出的各項目標任務的全面完成；(2)通過實施考核獎勵，激發(fā)廣大機關干部的工作積極性。[6]具體流程是：每年年初，市里提出市直各單位的工作目標；年底或次年初，由系統(tǒng)內全體單位對各單位工作目標完成情況進行投票，評出先進單位并給予表彰。[7]有學者認為，借鑒企業(yè)責任體系建立的干部責任體系，是一項重要的控制地方干部機制，其核心在于有效地將競爭機制引入到地方官員考核中。黨委通過崗位目標責任制，根據(jù)干部對自己下達任務的完成情況決定其任用和提升，從而加強了對干部的控制。[8](P142)2000年，杭州市又決定實行“滿意單位不滿意單位評選”。這是一項針對市直機關的年度評選活動，以公眾作為績效評價主體，由市滿意辦（設在市直機關工委）負責組織實施。其主要特點是：來自9個社會層面的公眾依據(jù)一定標準對各類機關分別做出滿意度評價，再由市滿意辦就評價結果進行排位，產生若干“滿意單位”和“不滿意單位”，給予獎勵或處罰；連續(xù)兩年的“不滿意單位”（后改為三年），其領導班子將被調整。①從此“公眾參與式”績效評價正式走上前臺，而從這項制度的起源來看，它首先是地方領導人出于政績考慮而做出的主動選擇?！笆∥?、省政府領導和省直機關部門批評比較多、人民群眾和投資者意見比較集中的，也是我市部分機關的工作作風問題。機關作風沒有大的轉變，投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境就上不了新臺階，杭州必然在新一輪競爭中掉下隊來?！?000年10月市委、市政府作出決定，在市直機關開展?jié)M意不滿意單位評選活動，對機關存在的‘四難’頑癥下猛藥予以根治?！盵9]289-290“滿意單位不滿意單位評選”在實施過程中取得了明顯成效，集中表現(xiàn)在機關作風中“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的“四難”頑癥得到有力扭轉。然而公眾滿意度測評機制也因其科學性、合理性的問題而一直受到官僚機構非議，于是地方黨政領導層不斷對之做出調整和完善。2005年，杭州市著手建立綜合考評體系，將目標考核（45分）與社會評價（50分）整合到一個考評體系中來，還增加了領導考評（5分）項目，同時設立正局級的綜合考評委員會辦公室作為負責考評的專門機構。從實踐效果來看，綜合考評在相當程度上消解了社會評價對官僚部門的壓力，同時也擴大了黨政領導層的自由裁量權。最有力的證據(jù)就是“滿意單位不滿意單位評選”時期，每年都會產生“不滿意單位”，而實行綜合考評后，卻幾乎杜絕了這種情況。②再次回顧其發(fā)展路徑不難發(fā)現(xiàn)，杭州的政府績效考核模式經(jīng)歷了單一目標考核、公眾滿意度測評（外部評價與組織內部考核分立）、綜合考評（社會評價與組織考核相結合）這樣一個三階段、正反合的演進過程。先是政府領導層發(fā)現(xiàn)了單一目標考核對于矯治官僚自主性的功能缺陷，于是開始實行“滿意單位和不滿意單位評選”，欲求以“參與式”績效評價對壓力型考核的弱點加以彌補；然而公眾滿意度測評隨后又遭遇官僚機構的抵觸和質疑；作為官僚部門與黨政領導層博弈的結果，績效考核手段再次被重組，表現(xiàn)為綜合考評體系的建立，以組織考核平衡公眾滿意度測評的結果，也導致績效考評從強激勵滑向了弱激勵。三、壓力型目標考核的技術缺陷在壓力型體制與政治競爭等控制模式中，目標考核是慣常使用的一項核心策略，即上級事先下達工作目標或考核指標，最后根據(jù)目標完成情況來對下級實施獎勵或處罰。具體操作時包含了指標、任務的確定、派發(fā)、完成和評價四個階段。[10](P30-33)從杭州政府績效評價的發(fā)展歷程看，壓力型目標考核一直在其中占有重要位置。例如，綜合考評時期又增設了創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)目標的加分項目，以督促政府部門提高工作績效。然而不可否認，壓力型目標考核也存在固有缺陷，并導致了一些問題，這就成為后來實行“公眾參與式”績效評價的動因。（一）目標考核的不足首先在于透明度不高，也就是所謂的信息不對稱。1.全部考核過程都在政府系統(tǒng)內部完成，屬于封閉的內部管理性質，外界對考核情況無從知曉、無力影響。而政府內部運作的考核往往就會缺少自我約束、自我監(jiān)督的動力。杭州市考評辦主任伍彬指出了這方面缺陷：“考核起來，不大拉得下臉，明明看到問題，對方一解釋，原來要扣分的，領導一說，就算了，部門之間不大拉得開分數(shù)，扣分扣不下去?！盵11]透明度不高還導致政府績效考核缺少自我發(fā)展的動力，包括考核手段和目的都比較單一。曾有論者批評壓力型考核體制往往帶有上級的主觀性、隨意性，其客觀性、可靠性、科學性難以保證。[12](P109)2.透明度不高的問題也發(fā)生在領導層與官僚部門之間，包括目標考核過程中。由于信息不對稱狀態(tài)的必然性以及官僚機構的刻意蒙蔽，領導層事實上很難了解下屬部門在行政過程中的實際績效，也就影響了他們對后者工作評價的準確性。僅憑目標考核并不足以矯正官僚部門的利益自主性。（二）目標考核本身是以“合格”而非“優(yōu)秀”為主要標準的評價機制，與后來實行的公眾滿意度測評的差距就在于不能拉開考核對象之間的差距，進而調動其工作積極性。有內部人士指出：“（目標考核）控制力度還是有的，能保證一定量的公共產品供給，不能說多優(yōu)秀，至少是合格地供給產品，讓部門做到60分的努力?！C合考評是為了評出優(yōu)秀、良好的等級。它們不大一樣?！雹郏ㄈ┠繕丝己说娜毕菰诤艽蟪潭壬线€由于減壓機制的存在。有學者歸納了兩種減壓閥：關系，即非正式的制度；統(tǒng)計方法和手段，即制度的非正式化。例如下級部門會盡量利用各種關系與上級討價還價，以求降低指標任務額度，或是突出成績，隱藏失誤。下級部門也可以利用統(tǒng)計工作的漏洞，在統(tǒng)計數(shù)字上做文章。[13](P34)在杭州政府績效評價過程中，相關的減壓策略也被考核對象一再運用，這抵消了壓力型考核的一部分效能。（四）由于排除了公眾的參與，目標考核不能令官僚機構切實體察到來自公眾的壓力和要求，以致責任性和回應性不強。有學者曾批評壓力型體制僅由上級政府決定下級政府命運，下級政府對上負責對下（指公民）不負責，公民無實質意義上的參與、知情和監(jiān)督可言。[14]這些同樣也是目標考核存在的問題。以上技術缺陷困擾著政府績效考核目標的實現(xiàn)。杭州市為績效考評設定的發(fā)展目標是從傳統(tǒng)的目標責任制考核向功能型績效管理跨越，這就要求加強過程管理，從重結果、輕管理向結果和過程的并重轉變。④然而過程管理正是以結果為導向的目標考核所無法完成的任務，政府領導層要想了解更全面的官僚行政的信息、改善信息不對稱狀態(tài)、督促部門提高工作績效，就必須借助相對獨立的監(jiān)控機構和廣泛的公眾參與。此外，以往有論者批評常規(guī)的績效評價方式缺乏政府服務對象人民群眾的參與、監(jiān)督和批評，評價結果缺乏可信性和說服力。[15](P91)這說明對壓力型考核體制還需做出更大的改進，包括吸納公眾參與績效評價。四、“參與式”績效評價：以公眾“制度化參與”為中心的控制官僚模式地方政府發(fā)起的“參與式”績效評價已經(jīng)在實踐中逐漸生發(fā)出一種以公眾“制度化參與”為中心的控制官僚模式，它以吸納公眾參與為主要特征，其意圖是實現(xiàn)垂直監(jiān)督與水平監(jiān)督、內部控制與外部制約的統(tǒng)一，它也標示著壓力型官僚控制模式的一次轉型。（一）內涵要旨從“滿意單位不滿意單位評選”到后來的綜合考評，杭州市一直貫徹著以公眾的“制度化參與”來控制官僚部門的思路。杭州市考評辦主任伍彬就是以“公民導向，注重績效”作為綜合考評的要點。[16]參與績效評價的近15000人來自9個社會層面，既包括各類精英人群，例如黨代表、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表、專家學者乃至退休干部等等，也包括普通市民代表，后者達到萬人左右，占總人數(shù)的2/3，權重也高于其他社會層面。⑤值得一提的是，為了全面評價市級機關工作績效，杭州還邀請了上下級政府的一些代表來參與投票，不過政府官員無論在投票人數(shù)還是權重上都不占優(yōu)勢。這些特點都彰顯了公眾參與的特質。以往我國各地關于政府績效評估的探索主要集中在目標責任制與組織績效評估、社會服務承諾制與組織績效評估、效能監(jiān)察與組織績效評估、效能建設與組織績效評估等方面，[17]這些策略多以上級組織作為考核下級組織的唯一主體。而杭州“參與式”績效評價的要旨在于兼顧了目標管理和公眾參與，它在體制內的常規(guī)考核方法之外又引入了公眾參與，從而使評價主體由單一趨向多元，打破了傳統(tǒng)考核的封閉性。（二）功能1.參與式績效評價的功能改善了政府與社會的溝通：通過外界公眾反映的官僚行政信息，領導層緩解了信息不完備和不確定性問題，并且迫使官僚機構不斷改進公共服務，增強責任性與回應性；同時政府行為的透明度也得以提高，讓公眾能了解并參與政府過程；民意基礎為政府體系內部的獎懲提供了更為合理的依據(jù)，鞏固了領導層的權力優(yōu)勢。有研究者認為，“政府通過創(chuàng)制評選活動，可以聽取社會對政府運作績效的評價，了解政府自身存在的問題，便于上級對下級部門的監(jiān)控和懲戒，更有效地履行政府職能，從而實現(xiàn)在城市間吸引人才、在資金的競爭中勝出。”[18]2.也有人從公眾滿意度測評的技術優(yōu)勢出發(fā)，認為可以避免傳統(tǒng)考評中的“光環(huán)效應”、“居中趨勢”、“偏緊或偏松”、“個人偏見”和“考核盲點”等現(xiàn)象；一個部門很難同時影響多個部門評分，評選最終獲得的信息更準確和全面，有助于參評單位改進和提高等等。[19](P28)值得一提的是，政治競爭策略在“參與式”績效評價機制中也得到靈活運用：一方面，考評排名靠前的單位和工作人員獲得物質獎勵，另一方面，排位靠后的則接受通報和扣發(fā)年終獎的處罰，末位單位甚至有被調整領導班子的可能，如此就形成了較大的競爭壓力。杭州市目前在對部門領導班子的年度考核中已經(jīng)初步運用了綜合考評結果，評為滿意、先進單位的部門，領導班子的優(yōu)秀名額相應增加5%，而排位靠后10%的單位，領導班子成員考核等次不能評為優(yōu)秀。⑥經(jīng)常不能評上優(yōu)秀等次的部門領導，在提拔任用時會引來非議，影響其正常升遷。此外，從歷史比較的眼光看，“參與式”績效評價的進步性還體現(xiàn)在它以不同于以往的群眾運動方式來監(jiān)督甚至沖擊官僚機構的做法，它對于控制官僚和公民參與富有雙重意義，在管理干部的同時也兼顧了維系穩(wěn)定和解決民生問題。（三）制度與過程所謂的“公眾制度化參與”的控制官僚模式，其主要特點在于：(1)在過程中引入了“公眾滿意度測評”，以自下而上地加強對官僚機構規(guī)制，并且實現(xiàn)了與領導層自上而下垂直控制的對接；(2)通過制度建設來規(guī)范公眾的參與行為，使參與保持在有序和可控的范圍內。相比之下，以往的控制官僚模式要么只有統(tǒng)治者垂直監(jiān)督的單一策略，要么就是大眾的參與脫離了法律與程序控制，導致社會失序。新的官僚控制模式包含著兩個要點：制度與過程。制度與過程之間存在一定的因果聯(lián)系，它們通過行動者勾連在一起，所謂的行動者包括政府領導層、官僚機構與公眾。政府領導層是績效考評機制的初始供給者，而制度實施過程中的多方角力不但在很大程度上決定了制度的最終績效，還成為其改進與變遷的動力。調整后的考評制度又將影響到下一輪各方的行動選擇。作為均有著理性目標的行動者，政府領導層與官僚機構在官僚自主性問題上處于對立態(tài)勢，公眾則是領導層為加強控制力而引入的新的變量，他們（尤其是政府領導層與官僚機構）基于理性自利的互動過程一次次決定了政府績效評價的走向。行動者亦是在績效考評機制這樣一個既有的制度構架下博弈，他們認可規(guī)則締造的約束或激勵，換言之，績效考評是將三類行動者聯(lián)結在一起的中介機制。（四）局限性1.若就控制官僚的功能而論，“公眾參與式”績效評價的主要局限在于仍然未能壓縮干部獎懲的彈性空間，而這正是體制內監(jiān)督的痼疾。由于政府領導層對公眾“制度化參與”的主導和支配地位，這種考評模式不同于完全由公眾發(fā)起的異體監(jiān)督，還帶有很強的同體監(jiān)督色彩，或者說是異體與同體監(jiān)督的混合形式。尤其體現(xiàn)在最終的處罰力度上，混合監(jiān)督仍然可能對“不滿意單位”網(wǎng)開一面。例如，市藥監(jiān)局是“滿意單位不滿意單位評選”時期唯一連續(xù)兩次被評為“不滿意單位”的機構（2001和2002年度），也曾受到最嚴厲的處罰，但也有人對此持不同看法：“滿意辦的人對這個結果（處理藥監(jiān)局）認為是比較重的處罰，蠻嚴厲的?！覀冞@里沒當成是很大的事來討論，也沒覺得是小事，有點微妙。嚴格按照制度來說，已經(jīng)是很重的處罰，但又沒很多人為他們叫屈，口氣并不嚴重。如果真的很嚴重，那么對別人心理上的沖擊也應該會很大?！雹咭陨险f法認為，表面上很嚴厲的處罰，在實際執(zhí)行時又可能有較大的回旋余地，這也是同體監(jiān)督的固有弊端。彈性空間的另一顯著表現(xiàn)是，此次處罰過后杭州修改了績效評價的獎懲辦法，原先若連續(xù)兩年被評為“不滿意單位”就要依照有關規(guī)定和干部管理權限調整其領導班子，從2003年度起期限放寬到連續(xù)三年?！安粷M意單位”的產生也采取了一項新的辦法，即在實行淘汰制的同時設置達標線，只有處于末位同時得分又低于達標線的才被評定為“不滿意單位”。換言之，即便是末位單位，只要綜合得分高于達標線，就可以免于淪為“不滿意單位”。⑧這意味著將原先相對嚴厲的“淘汰制”轉換為較為溫和的“達標制”+“淘汰制”。2.控制功能的局限性還體現(xiàn)在“參與式”績效評價對于不同層次對象所產生的壓力也很不均衡。它固然對官僚機構及部門負責人產生了較大壓力，但很難再下壓到普通職員身上，后者依然可以自行其是，特別是在工作作風方面。在控制官僚過程中，現(xiàn)有的“公眾參與式”績效評價易出現(xiàn)壓力的不足、過濾或中斷現(xiàn)象。因此，它也需要借助壓力型考核來發(fā)揮效力，例如在部門內部建章立制，將壓力層層下壓、把責任落實到個人。五、回歸綜合考評：組織考核vs.社會評價（一）轉型動因從2005年度起，杭州的政府績效評價又從以公眾滿意度測評為中心轉向綜合考評，即“目標考核+領導考評+社會評價”的考評模式。這次轉型的動因是復雜的，主要原因在從一開始官僚機構就對“滿意單位不滿意單位評選”持有疑義。就考核的功能而論，公眾滿意度測評的固有缺陷在于主觀性強、憑借知覺而不是理性評判、公眾可能因信息不對稱而達不到有效、公正的評價等等。這項弱點引發(fā)了很多質疑，有人集中研究過2000至2003年度的四次“滿意單位不滿意單位評選”活動，發(fā)現(xiàn)機關內部的抵觸情緒日益強烈。由于牽涉到切身利益，一些部門抓住評選方案中的一些不盡合理的部分，提出種種理由為自己開脫，對評選方案有抗拒心理。[20](P22)杭州黨政領導層也承認公眾滿意度測評在科學性方面的問題，同時積極尋找解決之策。在實行“滿意單位不滿意單位評選”期間，他們曾組織有關課題組對評選活動和目標考核做過比較：“滿意不滿意純粹是市民對政府工作的知覺，有較大的主觀性。完整的政府部門工作績效應該有兩個部分組成：目標責任制完成情況和服務對象的滿意度。目標責任制考核更直接、更細、更客觀，考核部門對信息了解比較透徹，考核雙方彼此也比較了解，評價的信度較高。”他們由此得出結論，只有把滿意度評價與目標考核有機結合起來才能客觀評判一個部門的工作情況，而僅僅依據(jù)滿意度評選就貿然對參評部門進行淘汰式的考核缺乏科學性。[21]這一結論無疑為目標考核后來的回歸提供了部分依據(jù)。此外，2000至2004年度的目標考核與“滿意單位不滿意單位評選”兩種考核機制處于分立和并行狀態(tài)，二者由分設于市政府辦公廳的市目標辦和市直機關黨工委的市滿意辦分別組織實施，這也帶來了一些問題，例如兩套系統(tǒng)評價結果的不一致，影響了評價結果的認可度。因此，建立綜合考評體系也有整合考評資源的考慮。（二）效果評析官方人士認為綜合考評通過對組織考核與社會評價兩種考評方法的整合，較好地解決了“自上而下”考評的信度缺失和“自下而上”評價的效度缺失問題。[22]這一結論的得出可能更多是出于邏輯推理，然而現(xiàn)實情況又未必盡然如此。如前所述，綜合考評使原本評選活動對官僚機構的強激勵滑向了弱激勵。最有力的證據(jù)為：“滿意單位不滿意單位評選”時期，年年都有“不滿意單位”產生，對政府部門觸動很大；然而綜合考評實施五年以來（2005至2009年度），只在2008評出了市安監(jiān)局一例“不滿意單位”，而且是因為突發(fā)事故。于是有人對綜合考評與干部個人的關系做了如下詮釋：“領導干部只要不倒數(shù)，倒數(shù)很難看，就不會影響政績。在這種體制下，只要不出事就沒問題?！雹崴^的“出事”就是類似2008年11月地鐵工程事故這樣的“大事件”，導致杭州市安監(jiān)局成為“不滿意單位”。⑩這也似乎證實了之前的一個預測，即組織考核（目標考核與領導考評）會對社會評價起到平衡作用，并在一定程度上減輕官僚機構的壓力。有人對綜合考評的實際作用發(fā)出更尖銳的批評：“我覺得規(guī)則越改越細了，雖然更復雜，但是也更合理了。但是結果也越來越不痛不癢，不如前面兩年對機關作風觸動大?！F(xiàn)在的考評好像變成發(fā)獎金的借口了，現(xiàn)在老百姓也不議論，也不當回事了，沒有什么有沖擊力的東西。常規(guī)化以后沒有冷門，反正也就這樣了。再說機關作風也好了不少，像現(xiàn)在這種考法每年能過關，也沒什么意義了。”(11)綜合考評畢竟是在政府主導下展開的，公眾參與的進程由此受到政府的嚴格控制。領導層在遇到官僚機構的抵制時，也傾向于犧牲公眾參與來換取官僚體系內部的穩(wěn)定，最明顯的做法就是用目標考核來分散社會評價對官僚機構的壓力，用領導考評來修正或“糾偏”社會評價的結果。無獨有偶，南京市的“萬人評議機關”模式在2004年也轉為綜合評價，不再是單一的群眾評議，還包括工作考核部分。[23](P132)可見，政府領導層與官僚部門的博弈均衡往往以外部行動者——社會公眾的參與為代價，也說明“參與式”績效評價與一般意義上的參與式民主還有一定差距。（三）考核悖論績效考評激勵作用的消退在很大程度上與組織考核的回歸及社會評價比重的降低有關，也可以說是因為目標考核在實際運行過程中產生了悖論。這一悖論為：目標考核原本在制度設計上應成為運轉壓力型體制的有效工具和控制官僚的有力手段，但在實踐中卻蛻變?yōu)楣倭艡C構的減壓途徑。若考察悖論的起因，可以追溯到考核目標的制定階段。目標考核通常包括職能工作目標和共性工作目標兩部分。從杭州績效考核目標出臺步驟來看，考核目標雖然經(jīng)歷了“各系統(tǒng)牽頭部門→市目標辦→分管市領導→市綜合考評委員會”的層層審核，但首要的目標制定環(huán)節(jié)，竟然是由作為測評對象的各部門自己完成的?！案鲉挝话凑崭髯怨ぷ魅蝿蘸鸵?，根據(jù)目標的重要程度、完成的工作量及難易程度，劃分目標類別，提出具體的工作內容和標準。職能工作目標項目控制在10項以內。其他相關綜合性工作目標和共性目標，由相關職能部門提出?！?12)“共性目標涉及到各部門都要做的工作，例如保先，作風建設年也會設為共性目標，還有市委、市政府報告的完成情況、廉政建設、依法行政等等。個性目標（職能工作目標）是根據(jù)每個單位情況定的目標。有一部分是上級定的，有一部分是自己上報的。每個部門的年初工作布置會，定下來三部分工作：常規(guī)性的工作；上級布置的必須完成的工作；領導要求的重點、特色工作。再報告考評辦成為個性目標?！鄯猪椖恳话阍诠残岳锩?，個性目標完成情況也都是自己上報的，扣分機率蠻小的?！?13)既然主要的職能工作目標先由考評對象提出，政府領導層只保留審核確定的權力，甚至連目標完成情況也是官僚部門自行上報，那么他們自然會利用這一規(guī)則允許的機會為自身減輕工作壓力。“的確是這樣，目標的設置會有問題，設得比較低，留有余地，大家都是90幾分，拉不開差距。雖然都是根據(jù)市委全會報告、人大報告拿出來的目標，但都是一般性的。我感覺目標控制比較低?！?14)然而面對這樣的機會主義行為，政府領導層卻基本持放任的態(tài)度，公眾則幾乎沒有表達意見的渠道，于是在行動者的博弈進程中出現(xiàn)了最有利于官僚部門的機會結構，其結果可能導致目標考核淪為形式。這就揭示了官僚部門為何在社會評價與目標考核兩項考評機制之間更偏好后者的原因：盡管的確有客觀性、公平性的考慮，但更重要的原因是“目標考核”給他們留下了較大的自主操作空間，從而可以在很大程度上平衡來自“社會評價”的壓力。（