美國硅谷、以色列特拉維夫政府服務(wù)創(chuàng)新型企業(yè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國硅谷、以色列特拉維夫政府服務(wù)創(chuàng)新型企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒近年來，我國各地政府致力于打造強(qiáng)化市場型、服務(wù)型、創(chuàng)新型政府，美國硅谷政府、以色列特拉維夫政府服務(wù)創(chuàng)新型企業(yè)經(jīng)驗(yàn),可提供重要啟示與借鑒。一、美國硅谷——政府如企業(yè)般經(jīng)營，扮演好多重角色在硅谷的成長歷程中，政府部門的作用是不可或缺的。硅谷的成功是政府扶持、引導(dǎo)并按市場規(guī)律運(yùn)作的結(jié)果。如果沒有政府的管理創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，硅谷不可能在20世紀(jì)50年代迅速崛起，更不會(huì)有之后幾十年的高速持續(xù)成長。1．政府職能：政府扮演好多重角色，撬動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政府在硅谷的成長和管理上，主要扮演了投資者、消費(fèi)者和組織者三重角色。此外，政府尤其是所在地地方政府作為“守夜人”的角色對推動(dòng)硅谷發(fā)展的作用也很明顯。第一，用經(jīng)濟(jì)手段來撬動(dòng)硅谷的發(fā)展。所謂的經(jīng)濟(jì)手段主要指運(yùn)用政府采購手段、直接對大學(xué)進(jìn)行投資和實(shí)行稅收政策等對硅谷的創(chuàng)新進(jìn)行支持。這包括：一是政府采購。美國政府的大量投資和消費(fèi)，極大地提高了硅谷的創(chuàng)新頻率，使硅谷的創(chuàng)新氣氛愈加濃厚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1955年至1963年期間，硅谷半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)35％到40％的營業(yè)額來自于政府采購。二是政府直接對目標(biāo)大學(xué)的研發(fā)進(jìn)行資助。因軍事需要，美國政府向具有科研能力的大學(xué)和其他科研機(jī)構(gòu)大量撥款，支持技術(shù)創(chuàng)新研究。例如斯坦福大學(xué)和加州大學(xué)伯克萊分校受政府資助，分別建立了后來享譽(yù)世界的斯坦福直線加速器中心和勞倫斯·伯克萊試驗(yàn)中心；硅谷的阿莫斯航空航天中心也因?yàn)榈玫酱罅空蒲薪?jīng)費(fèi)，迅速發(fā)展成為一個(gè)開發(fā)空間尖端技術(shù)的重要基地。三是稅收與金融支持。如對風(fēng)險(xiǎn)投資實(shí)行稅收優(yōu)惠。1978通過的稅收法案使資本利得稅率從49.5%降至28%。1981年美國國會(huì)將該稅率繼續(xù)降低至20%；允許養(yǎng)老基金管理者投資于風(fēng)險(xiǎn)投資，保證風(fēng)險(xiǎn)投資有足夠的資金；改革風(fēng)險(xiǎn)投資公司組織形式；推行小企業(yè)投資發(fā)展計(jì)劃，向風(fēng)險(xiǎn)投資者和風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)提供無償資金資助。第二，很好地充當(dāng)社會(huì)管理者的角色。這主要是指政府直接抓硅谷的基礎(chǔ)建設(shè)。一是對硅谷用地進(jìn)行擴(kuò)展規(guī)劃。例如斯坦福大學(xué)每次擴(kuò)建時(shí)，周圍的社區(qū)、環(huán)保主義者和其它特殊利益組織就會(huì)提出諸如空間、交通、瀕臨滅絕物種等問題。地方政府在協(xié)調(diào)各方利益的過程中發(fā)揮了重要的作用。二是對硅谷交通狀況進(jìn)行改善。在硅谷，私營公司很少介入道路交通等公共投資，因而投資交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減少交通阻塞和交往隔閡，是政府機(jī)構(gòu)的重要職能。三是幫助解決或緩解硅谷住房緊張局面。美國政府一般除了進(jìn)行低收入人群的多用戶住房建設(shè)外，并不充當(dāng)住房開發(fā)商的角色。但是由于硅谷產(chǎn)業(yè)的日益興旺，該地已成為美國住房價(jià)格最貴的地區(qū)。地方政府也逐漸仿照新加坡等國的做法，開始直接介入到住房建設(shè)中來。此外，地方政府在環(huán)境保護(hù)、能源提供等方面發(fā)揮著積極的作用。第三，發(fā)揮好“守夜人”的功能和作用。美國政府制定了一套嚴(yán)密的法規(guī)，從游戲規(guī)則上營造硅谷創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“生態(tài)環(huán)境”，為硅谷的創(chuàng)新人才提供了自由廣闊的創(chuàng)新舞臺(tái)。對硅谷成長影響較大的規(guī)則，有創(chuàng)業(yè)、稅收、移民、金融、反壟斷等方面的法律和政策措施，以及各類支持技術(shù)創(chuàng)新的計(jì)劃和法案。如小企業(yè)投資法、小企業(yè)研究計(jì)劃、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策、對外貿(mào)易政策等都有力地支持了風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展。政府還通過放寬創(chuàng)業(yè)政策、明確產(chǎn)權(quán)、允許技術(shù)入股，為企業(yè)上市創(chuàng)造條件等，營造了一個(gè)開放的、公平競爭的市場環(huán)境和完善的公共服務(wù)系統(tǒng)，為創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)立和成長提供適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為硅谷的發(fā)展提供了適宜的外部環(huán)境。2．政府運(yùn)作：像經(jīng)營企業(yè)般管理政府，把公眾當(dāng)作客戶以米爾皮塔斯市為例，政府的運(yùn)作在理念上和企業(yè)沒有太大的區(qū)別，這不僅保證了政府的高效能和責(zé)任感，也保證了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略前瞻性和可操作性的統(tǒng)一，并建立起政府和企業(yè)的良好合作關(guān)系。第一，把公眾當(dāng)客戶，對“客戶”有求必應(yīng)。像經(jīng)營企業(yè)一樣管理政府，一個(gè)非常重要的前提就是把公眾當(dāng)作政府的客戶。米爾皮特斯市以為客戶服務(wù)的精神及時(shí)而細(xì)致地滿足公眾的需求。以創(chuàng)辦公司為例，該市的電子政府服務(wù)系統(tǒng)就可以提供網(wǎng)上申請的便利，高科技公司和市民可以一年365天，一天24小時(shí)，甚至圣誕節(jié)當(dāng)天都可以提出創(chuàng)辦公司的申請，絕不耽誤公司的作業(yè)。盡管一些服務(wù)并不都是免費(fèi)的，但是高科技公司樂于接受，因?yàn)閷Ω呖萍脊緛碚f，時(shí)間就是金錢，一旦耽誤就意味著巨大的損失。第二，引進(jìn)企業(yè)管理方略。為了更好地為客戶特別是企業(yè)客戶服務(wù)，米爾皮特斯市在制訂和執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)引入了企業(yè)戰(zhàn)略管理方略。其要點(diǎn)是將日常業(yè)務(wù)決策和長期計(jì)劃決策結(jié)合，形成一系列的管理業(yè)務(wù)；政府分析環(huán)境的變化趨勢和自身能力與條件，并在此基礎(chǔ)上確立政府的戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、具體措施和控制手段，使政府能力與其目標(biāo)和所處環(huán)境實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一。在戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施過程中，為了把長遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)的結(jié)合統(tǒng)一到政府職能的運(yùn)作和每個(gè)工作人員的日常工作中，他們運(yùn)用全面質(zhì)量管理模式，把每個(gè)部門、崗位和個(gè)人的責(zé)任、任務(wù)落到實(shí)處，并與考核、獎(jiǎng)懲相掛鉤。同時(shí)，把宏觀目標(biāo)具體化，以一種市民容易理解和接受的方式分解成若干層次的目標(biāo)，從而逐個(gè)擊破，最后實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)。這樣，政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施措施得到有效地落實(shí)，政策的效果得到客觀的評價(jià)并能及時(shí)調(diào)整。第三，與企業(yè)競爭人才。米爾皮特斯市地處高新科技公司云集的硅谷，人才是競爭的關(guān)鍵。要想超越硅谷的其他城市，甚至要做到世界最好，不僅要和硅谷地區(qū)的其他城市爭奪人才，也要與高科技公司開展人才的爭奪戰(zhàn)。因此，他們付給政府雇員比美國其他城市都高的薪金，而且還從別的高科技企業(yè)挖來人才。除了優(yōu)厚的報(bào)酬，政府對個(gè)人價(jià)值的珍視也是一個(gè)重要原因。政府給雇員獎(jiǎng)勵(lì)以認(rèn)同他們的表現(xiàn)，例如舉行表揚(yáng)員工的工作餐會(huì)，頒發(fā)服務(wù)獎(jiǎng)狀給那些服務(wù)了5年、10年、15年或25年的員工，就像私人公司表揚(yáng)長期員工一樣，從而增強(qiáng)員工作為米爾皮特斯市政府一員的使命感和自豪感。此外，工作內(nèi)容的挑戰(zhàn)性也是吸引他們的原因之一。第四，精簡機(jī)構(gòu)，降低政府運(yùn)作成本。與優(yōu)厚薪酬配套的是精干的政府結(jié)構(gòu)，這樣既能提高工作效率，又能降低運(yùn)作成本。市政府的機(jī)構(gòu)只有6個(gè)大的部門，分別是人力資源部、行政管理部、信息服務(wù)部、財(cái)政金融部、救火與緊急救護(hù)部以及警察局，2001年政府雇員中全職的只有444人，兼職的有272人。政府各部門各司其職，但是也經(jīng)常以任務(wù)小組的形式合作完成一些比較重要的工作。二、以色列特拉維夫——中央地方各司其職，堅(jiān)持服務(wù)型政府定位土地貧瘠、水資源極端短缺，建國初有近2/3的土地被沙漠覆蓋，在自然資源優(yōu)勢嚴(yán)重不足的情況下，以色列依然創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)迅猛增長的奇跡，成為中東地區(qū)唯一的一個(gè)發(fā)達(dá)國家。2020年新冠疫情讓使各國經(jīng)濟(jì)受到較大影響，多數(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)創(chuàng)近年新低，但以色列經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新發(fā)展表現(xiàn)依然強(qiáng)勁，多項(xiàng)指標(biāo)創(chuàng)出歷史新高。其中，2020年出口額將達(dá)到1320億美元；對外直接投資增長20%達(dá)到了250億美元（其中100億美元屬于高科技投資）；外匯儲(chǔ)備占GDP的比例在經(jīng)合組織國家中排名第三，外匯儲(chǔ)備總額達(dá)到1700億美元。2020年世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2020年全球競爭力報(bào)告》中，以色列以全球第26位的成績領(lǐng)先中東和北非。究其本質(zhì)，以色列競爭力的優(yōu)勢得益于強(qiáng)大的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，以色列常被人們成為“創(chuàng)新的國度”，而位于以色列西海岸的特拉維夫，以不到以色列總?cè)丝?%的40萬人口，成為了以色列經(jīng)濟(jì)和科技中心，占據(jù)以色列60%以上的創(chuàng)新種子公司，被譽(yù)為以色列的“創(chuàng)新之城”、“歐洲創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者”和“僅次于硅谷的創(chuàng)業(yè)圣地”。特拉維夫在科技創(chuàng)新取得的成績，離不開政府的精準(zhǔn)戰(zhàn)略導(dǎo)向和服務(wù)支持?？偨Y(jié)特拉維夫科技創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)對于我國推動(dòng)科技創(chuàng)新、加快數(shù)字化政府平臺(tái)建設(shè)具有一定的啟示借鑒作用。1．國家層面：持續(xù)堅(jiān)守科技戰(zhàn)略導(dǎo)向，完善科創(chuàng)體系與政策國家層面，以色列在支持科技創(chuàng)新的舉措可以總結(jié)為以下三點(diǎn)：第一，持續(xù)性戰(zhàn)略導(dǎo)向是科技創(chuàng)新的根本。特拉維夫在科技創(chuàng)新取得的成績，離不開以色列政府精準(zhǔn)持續(xù)的科技戰(zhàn)略導(dǎo)向。從以色列在多個(gè)度量科技創(chuàng)新指標(biāo)的表現(xiàn)情況可以得出結(jié)論，以色列始終在堅(jiān)持國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。從科研經(jīng)費(fèi)的投入來看（科研經(jīng)費(fèi)/GDP），以色列多年來一直注重科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入，科研經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重持續(xù)維持在4%以上，顯著高于其他發(fā)達(dá)國家和地區(qū)；從每千人中的研究人員指標(biāo)來看，根據(jù)世界經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年年底，以色列每千人中研究人員數(shù)量遠(yuǎn)高于其他國家為84人，而美國為9.4人、日本為9.9人、瑞典為14.8人、俄羅斯為5.6人、中國僅為2.4人。同時(shí)，以色列人口僅占世界人口的0.2%，卻誕生了12位諾貝爾獎(jiǎng)得主，獲得諾貝爾獎(jiǎng)162項(xiàng)，占諾貝爾獎(jiǎng)總數(shù)的20%；戰(zhàn)略引導(dǎo)精準(zhǔn)、專注重點(diǎn)創(chuàng)新領(lǐng)域，專攻于計(jì)算機(jī)軟硬件技術(shù)創(chuàng)新、通信科技創(chuàng)新以及生物醫(yī)藥創(chuàng)新。以色列具有大量的初創(chuàng)企業(yè)（種子階段的企業(yè)和研發(fā)階段的企業(yè)）。產(chǎn)生這些企業(yè)一方面緣于政府的各類資金支持，另一方面還緣于以色列成熟、活躍而龐大的風(fēng)險(xiǎn)資本市場。根據(jù)美國中央情報(bào)局相關(guān)統(tǒng)計(jì)，以色列的人均風(fēng)險(xiǎn)投資2008年達(dá)到270多美元，大約是美國的2.5倍、英國的5.5倍、中國的50多倍。圖F7.1主要國家和地區(qū)研發(fā)投入占比（單位：百分比）資料來源：OECDInnovationandTechnologyData、董潔等（2020），民生銀行研究院整理第二，完善的科技創(chuàng)新體系是科技創(chuàng)新的最大保障。以色列擁有一套完整清晰、分工明確的科技創(chuàng)新體系?？萍嘉瘑T會(huì)、科技與太空部、首席科學(xué)家辦公室和下屬各級執(zhí)行機(jī)構(gòu)等是以色列負(fù)責(zé)科技創(chuàng)新的政府行政機(jī)構(gòu)。政府部門自上而下履行各自的行政職能，科研規(guī)劃、項(xiàng)目管理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都有專人負(fù)責(zé)，并且分工明確。2016年以色列國家技術(shù)與創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（NationalAuthorityforTechnologyandInnovation）的成立，更是標(biāo)志著以色列國家創(chuàng)新體系更加完善。第三，優(yōu)惠的政策傾斜是科技創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力。從1959年頒布的《資本投資鼓勵(lì)法》到2010年頒布的《天使法》，以色列政府為支持科技創(chuàng)新發(fā)展制訂了一系列科技政策。政策涵蓋了為科技研發(fā)機(jī)構(gòu)提供資金資助、稅收優(yōu)惠；鼓勵(lì)招商引資、創(chuàng)新型企業(yè)開展國際合作，發(fā)揮優(yōu)勢共同進(jìn)步；為初創(chuàng)公司提供更多便捷的融資渠道以及金融、稅收等方面的支持。以色列政府支持科技創(chuàng)新的政策及政策內(nèi)容詳見下表。表F7.1以色列政府支持科技創(chuàng)新的主要政策資料來源：董潔等（2020），民生銀行研究院整理2．城市層面：精準(zhǔn)高效融資策略，堅(jiān)持服務(wù)型政府定位特拉維夫市政府層面支持科技創(chuàng)新的舉措：一方面，精準(zhǔn)高效的融資策略是科技創(chuàng)新的金融支持。從以色列特拉維夫市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，特拉維夫政府建立了非常詳細(xì)的各類企業(yè)的發(fā)展情況數(shù)據(jù)庫，包括企業(yè)的規(guī)模、人數(shù)、區(qū)位、產(chǎn)品市場、發(fā)展階段、生產(chǎn)規(guī)模、主要融資形式、當(dāng)前的主要問題等，并實(shí)時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)和企業(yè)動(dòng)態(tài)。金融機(jī)構(gòu)通過專業(yè)的金融分析工具，分析各類企業(yè)的最優(yōu)融資模式和規(guī)模，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也促進(jìn)資本配置的有效性和合理性的提高。雖然大部分融資交由市場，但特拉維夫市政府依然舉辦各種創(chuàng)業(yè)競賽，選出最優(yōu)的團(tuán)隊(duì)給予支持。政府一旦將資本注入之后，就將其所有權(quán)和使用權(quán)徹底交給企業(yè)、團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，企業(yè)失敗無需返回資本，如果成功，則需逐年返回資本?？萍紕?chuàng)新不僅需要大量的初始投入，還需要企業(yè)有能夠承受創(chuàng)新失敗的資本支持。特拉維夫政府的這一舉措，大大減輕了企業(yè)創(chuàng)新失敗后的負(fù)擔(dān)，精準(zhǔn)有效的刺激了企業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)。另一方面，定位服務(wù)型政府、搭建溝通平臺(tái)，營造科技創(chuàng)新氛圍。特拉維夫政府將自己定位為服務(wù)型政府，并且與其構(gòu)建全球創(chuàng)新中心的城市領(lǐng)導(dǎo)意志相匹配，打破了耶路撒冷的文化傳統(tǒng)與相對保守的文化氛圍，以一種更加開放、寬容的姿態(tài)迎接世界各地的人口。特拉維夫政府實(shí)現(xiàn)了全城的Wi-Fi覆蓋，并且全部免費(fèi)使用。在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推出了專門服務(wù)于創(chuàng)業(yè)者的網(wǎng)站，以網(wǎng)頁地圖的形式將各種有利于創(chuàng)業(yè)的政策制度、投資機(jī)構(gòu)、可用辦公室、研發(fā)中心的研究領(lǐng)域、所需人才等相關(guān)信息都公開出來，極大的簡化和縮減了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員信息檢索的過程和時(shí)間。為進(jìn)一步落實(shí)服務(wù)型政府職能，由特拉維夫市政府贊助在城市中心商業(yè)區(qū)修建了一個(gè)集知識(shí)交流、圖書共享、創(chuàng)業(yè)辦公的中心樞紐。辦公區(qū)投入使用后，市政府會(huì)進(jìn)行持續(xù)贊助，不僅會(huì)以極低的價(jià)格租賃給最具成功可能性的企業(yè)，這個(gè)空間還集中了政府提供的信息咨詢、培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，方便任何一個(gè)團(tuán)隊(duì)來咨詢創(chuàng)業(yè)計(jì)劃。如果可行，可以馬上給予辦公空間和提供相關(guān)手續(xù)辦理，這就大大縮短了創(chuàng)業(yè)失敗可能帶來的巨大時(shí)間成本。這種高效性、集聚性，大大促進(jìn)了特拉維夫的創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍的增長。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，以色列67%的種子階段的創(chuàng)業(yè)公司，都集中在特拉維夫地區(qū)。三、啟示與借鑒1.戰(zhàn)略精準(zhǔn)持續(xù)至關(guān)重要，可引入企業(yè)管理方略助其落地。特拉維夫在科技創(chuàng)新取得的成績，就離不開以色列政府精準(zhǔn)持續(xù)的科技戰(zhàn)略導(dǎo)向。而米爾皮特斯市在制訂和執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)則嘗試引入了企業(yè)戰(zhàn)略管理方略，這使得政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施措施得到有效地落實(shí)。2.依靠傾斜政策培育創(chuàng)新動(dòng)力，其中金融支持不可或缺。硅谷和以色列的案例都充分表明，優(yōu)惠的政策傾斜是科技創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力，這包括政府采購、政府直接對目標(biāo)大學(xué)的研發(fā)進(jìn)行資助、以及稅收與金融支持。其中精準(zhǔn)高效的融資策略尤為值得一提，政府的資金資助在其中發(fā)揮了重要的作用。3.科技創(chuàng)新及社會(huì)管理體系的構(gòu)建離不開高素質(zhì)人才隊(duì)伍。從硅谷和以色列的案例來看，政府部門自上而下履行各自的行政職能，對于創(chuàng)新體系的構(gòu)建來說至關(guān)重要，同時(shí)政府還要扮演好社會(huì)管理者的角色。這對于政府雇員的個(gè)人素質(zhì)提出了很高的要求，米爾皮特斯市的成