鄉(xiāng)村旅游業(yè)用地政策研究報告

-.z農(nóng)村旅游業(yè)用地政策研究摘要：鄉(xiāng)村旅游的興起，農(nóng)村旅游業(yè)用地需求大增，政府土地管理部門打著生態(tài)保護及農(nóng)用地保護旗幟，制定一些土地政策，約束和限制農(nóng)村集體土地用作旅游用地，即農(nóng)村土地用途管制與農(nóng)村土地性質(zhì)規(guī)則。本文從公平與效率的角度，以解決“三農(nóng)〞問題切入點，以開展農(nóng)村經(jīng)濟為基點，從土地利用政策、土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策、土地收益政策三方面對農(nóng)村集體土地作為旅游用地用途進展分析和探討。關(guān)鍵詞：旅游業(yè)用地集體土地公平與效率土地政策近年來，隨著旅游業(yè)成為國民經(jīng)濟開展的重要產(chǎn)業(yè)，各省、各地區(qū)都大力開展旅游產(chǎn)業(yè)，特別是對于旅游資源豐富，而經(jīng)濟不興旺的廣闊農(nóng)村地區(qū)，開展了大量的生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、農(nóng)業(yè)旅游、民俗風情旅游等，使得集體土地流轉(zhuǎn)旅游用地，帶動農(nóng)村經(jīng)濟開展。但由于我國農(nóng)村土地政策特殊性以及旅游業(yè)是一把雙刃劍〔資源信賴及環(huán)境破壞〕，將農(nóng)村土地作為旅游用地用用途是否可行，如何發(fā)揮土地政策作用，更好地促進農(nóng)村開展，解決“三農(nóng)〞問題及城鄉(xiāng)二元構(gòu)造等問題，成為當前迫切需要解決的問題。一、我國旅游業(yè)用地含義及農(nóng)村旅游業(yè)用地政策1、旅游業(yè)用地旅游業(yè)用地是一種新的土地利用方式，目前還沒有統(tǒng)一的定義。通常地，旅游用地指縣級以上人民政府批準公布確定的各級風景名勝區(qū)的全部土地,供人們進展旅游活動，具有一定的經(jīng)濟構(gòu)造和形態(tài)的旅游對象的地域組合。還有一個相近的旅游用地概念為：凡能為旅游者提供游覽、欣賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、保險、獵奇和考察研究等活動的土地。從上述兩定義可以看出，旅游用地的實質(zhì)都是旅游景區(qū)部的土地利用和功能布局，但這都是僅局限于狹義上的概念。從廣義上來講，旅游業(yè)用地不僅是狹義旅游景區(qū)土地，還將考慮有潛在旅游功能建立用地，農(nóng)用地和未利用地等。如果僅將旅游用地從狹義上的觀點，那就嚴重制約著我國旅游業(yè)的開展。而且嚴格的旅游用地規(guī)則和土地利用總體規(guī)則。導致了旅游業(yè)用地供需矛盾。本文所指的旅游用地是從廣義的層面上的旅游用地。2、我國現(xiàn)有農(nóng)村旅游業(yè)用地政策?物權(quán)法?建立用地使用權(quán)第一百三十七條“設(shè)立建立用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設(shè)立建立用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。〞?中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革開展假設(shè)干重大問題的決定?推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造戰(zhàn)略性調(diào)整中提到“因地制宜開展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)〞，以及健全嚴格規(guī)的農(nóng)村土地管理制度中提到“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。〞?土地管理法?里規(guī)定“集體土地轉(zhuǎn)為建立用地的，要按規(guī)定辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)。因而在農(nóng)村集體土地開發(fā)旅游景點，要改變土地用用途和土地利用方向，有些還需改變土地性質(zhì)，因而要辦農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)。從目前我國農(nóng)村土地政策而言，我國農(nóng)村集體土地作為旅游用地政策上不支持，經(jīng)濟本錢很大。二、我國農(nóng)村旅游業(yè)用地政策問題分析“三農(nóng)〞問題及城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元構(gòu)造問題都是制約農(nóng)村經(jīng)濟開展最重要因素，農(nóng)村開展旅游經(jīng)濟，是農(nóng)業(yè)構(gòu)造產(chǎn)業(yè)升級的表現(xiàn)，針對我國農(nóng)村旅游業(yè)用地現(xiàn)狀，提出在旅游用地利用過程中的問題，并且從農(nóng)村旅游用地性質(zhì)、旅游用地利用、旅游用地收益分配角度進展公平與效率分析。1、農(nóng)村旅游業(yè)用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的角度，鄉(xiāng)村旅游農(nóng)村旅游業(yè)用地性質(zhì)問題是關(guān)鍵問題，現(xiàn)有的農(nóng)村旅游包括休閑娛樂型、收獲品嘗型、運動養(yǎng)生型、觀光審美型、認識學習型和復合型。農(nóng)地包括建立用地，農(nóng)用地和未利用地。而旅游業(yè)用地作為一種商業(yè)經(jīng)營用地，由經(jīng)營性工程一般指商業(yè)、旅游、娛樂、金融、效勞業(yè)、商品房等工程，經(jīng)營性用地一般是指經(jīng)營性工程的用地，按照現(xiàn)行的政策，經(jīng)營性工程用地采用招標、拍賣、掛牌方式供地。農(nóng)村旅游業(yè)用地是在集體土地上將具有旅游功能的土地劃定旅游用地。從農(nóng)村旅游用地產(chǎn)權(quán)的價值目標，農(nóng)村旅游用地產(chǎn)權(quán)政策鼓勵與約束，農(nóng)村旅游用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策公平三條思路分析得出：1〕農(nóng)村旅游用地價值目標不明。農(nóng)村土地是集體的，要成為旅游業(yè)用地，有一局部旅游業(yè)用地性質(zhì)仍然還是集體土地，這是農(nóng)用地要開展為旅游用地，個人認為，要想讓農(nóng)村經(jīng)濟得到開展，從根本上要改變土地性質(zhì)，先需要被征收，進展農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為國有建立用地，然后變?yōu)閲猩虡I(yè)經(jīng)營用地。當前，政府首要的道德要求和價值目標是維護農(nóng)村社會公共利益和農(nóng)村經(jīng)濟開展，兼顧土地生態(tài)平安和資源平安。2〕農(nóng)村旅游用地性質(zhì)不當。從農(nóng)村旅游用地政策鼓勵與約束來看，農(nóng)村旅游用地本身存在著缺陷。農(nóng)村旅游用地與城市旅游用地的差異，城市旅游用地是國有商業(yè)經(jīng)營的，而農(nóng)村旅游用地是集體商業(yè)效勞用地，個人認為，這兩者所經(jīng)濟效益的差異就表現(xiàn)在土地性質(zhì)上。沒有考慮到農(nóng)村旅游用地特殊的特點，經(jīng)濟根底差，交通配套跟不上等。農(nóng)村旅游業(yè)用地更需要像城市旅游業(yè)用地一樣，才能發(fā)揮更高的經(jīng)濟效益。〔3〕農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)受限制，農(nóng)村旅游用地政策不公平。農(nóng)村的土地只能是集體組織所有，土地流轉(zhuǎn)之后，其它集體組織或者是城市居民到農(nóng)村來搞承包經(jīng)營受到限制，也即農(nóng)村的土地用途管制，土地流轉(zhuǎn)后，不能改變土地的使用用途。而對農(nóng)村集體土地承包者來說，并不能到達真正的民有民營，不能按照自己最有效經(jīng)營方式或者用途去使用自己的承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村旅游業(yè)的開展受到限制，制約農(nóng)村經(jīng)濟的開展。2、農(nóng)村旅游業(yè)用地利用角度。從農(nóng)村旅游用地利用政策效益效率，農(nóng)村旅游用地利用政策世代義務來看我國農(nóng)村旅游用地利用：〔1〕我國鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)整只在規(guī)模而不是在產(chǎn)業(yè)構(gòu)造上，農(nóng)村土地利用效率低。農(nóng)村土地的利用效率低，而在土地流轉(zhuǎn)中，只在規(guī)模上進展調(diào)整，能提高的效益幅度有限，只要產(chǎn)業(yè)構(gòu)造沒有調(diào)整，因而開展旅游用地的流轉(zhuǎn)難度較大。在十七屆三中全會的?決定?中“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。〞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用途的管制，即農(nóng)村集體土地向經(jīng)營商業(yè)用地轉(zhuǎn)化難度大。這樣農(nóng)村土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，而小產(chǎn)權(quán)房的問題同樣決定著建立用地的制約，因而，在農(nóng)村開展旅游用地相當困難，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途管制，鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民進展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，而不是鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟的開展和縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元構(gòu)造。限定了農(nóng)民只能在農(nóng)村進展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，根本的三農(nóng)問題還是沒有解決?！?〕農(nóng)村旅游業(yè)用地與耕地矛盾突出，發(fā)民農(nóng)村旅游業(yè)，在一定程度上要使用耕地，而且中國18億耕地紅線不動搖政策，限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為旅游業(yè)用地。耕地資源具有不可再生性和使用用途的不可逆性，使得農(nóng)村旅游業(yè)用地受到了極大的限制。近年來，在一些興旺省份的農(nóng)村經(jīng)濟開展過程中，大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，比方建廠房等，大量的農(nóng)用地的減少和不可恢復性，使得農(nóng)村建立用地的利用方面難度更大。因而旅游用地來說，更是難上加難，因為農(nóng)村旅游用地經(jīng)濟效益不能得到保證，旅游業(yè)又具有資源依賴和環(huán)境破壞的劣勢，因而農(nóng)村旅游用地的取得難度很大。農(nóng)村土地成為旅游用地對后代的義務是不真的很重要.難道農(nóng)民的后代只能待在農(nóng)村進展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。只要集體土地是集體所有，人們就沒有必要擔憂后代沒有土地?！?〕根據(jù)土地利用生命周期理論，農(nóng)村旅游業(yè)開展，對農(nóng)村土地旅游的需求相當大，在于農(nóng)村旅游用地供給來看，因為農(nóng)村旅游業(yè)的開展具有旅游地的開展階段可以分為介入期、探索期、開展期、穩(wěn)定期、滯長期和衰弱期等六個不同時期。因而農(nóng)村旅游業(yè)用地供給者有一定的擔憂。一般地，農(nóng)村旅游只是經(jīng)濟開展到一定階段，一種逆城市化進程中新生事物。農(nóng)民能否承受農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜斡玫兀糜螌W者和經(jīng)濟學家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成旅游用地的態(tài)度都影響著旅游業(yè)用地的利用?！?〕根據(jù)旅游可待續(xù)利用理論，農(nóng)村旅游業(yè)用地能否可待續(xù)經(jīng)營仍存疑慮。在短期效率和可待續(xù)開展問題上存在著爭論。土地可持續(xù)利用要求對于土地利用要做到：用地構(gòu)造合理、用地和養(yǎng)地結(jié)合、堅持節(jié)約用地與集約經(jīng)營相結(jié)合、開發(fā)利用與綜合整治相結(jié)合?，F(xiàn)行的農(nóng)村旅游業(yè)開發(fā)過程中，存在著一種短期的開發(fā)行為，因為旅游目的地旅游和游客旅游決定著鄉(xiāng)村旅游的開展。3、農(nóng)村旅游用地收益分配角度?！?〕農(nóng)村旅游業(yè)用地收益穩(wěn)定與否是農(nóng)村開展旅游用地的瓶頸。通常地，農(nóng)村土地就是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就意味著貧窮，賺不到錢。即使沒有穩(wěn)定的高收入來源，但是農(nóng)民還得進展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到旅游商業(yè)的過渡中，農(nóng)民可能存在一定的不適應，沒有冒險精神或者對農(nóng)村土地進展旅游開發(fā)觀念的轉(zhuǎn)變，對旅游用地的收益不確定。〔2〕農(nóng)村旅游用地收入如何分配問題。農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到旅游業(yè)開發(fā)過程中，即土地用途發(fā)生改變，如果集體組織自行進展旅游開發(fā)，集體收益如何分配存在著問題，如果集體土地讓其它企業(yè)來開發(fā)經(jīng)營，這樣經(jīng)營旅游商業(yè)用地的收益，這局部收入又如何分配，已經(jīng)成為影響農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的重要因素，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得不到收入，肯定不干。農(nóng)民進展旅游用地生產(chǎn)時，有高收入就能帶動農(nóng)村經(jīng)濟開展，從而很好的解決三農(nóng)問題，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元構(gòu)造?！?〕農(nóng)村旅游用地難以公正公平。誰有獲取農(nóng)村旅游用地經(jīng)營的權(quán)利，是集體組織部人員，還是有錢的投資者，誰更能有這個能力或者更適合來獲取這個權(quán)利。在土地流轉(zhuǎn)過程中，是否真的按公正公平的角度來考慮，這都是一個問題。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)為旅游用地之后，會存在很多后患有待去解決。農(nóng)民失去土地后，需要有所保障的問題，還是值得思考的。農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是為了滿足自身的根本生存權(quán)，而進展土地流轉(zhuǎn)是為了土地的開展權(quán)，使自己得到更好的生活水平。三、農(nóng)村旅游業(yè)用地政策建議1、農(nóng)村土地用途應有新思維，自主提供旅游業(yè)用地。農(nóng)村土地不僅只是為土地平安和糧食生產(chǎn)的責任，它更需要為開展農(nóng)村經(jīng)濟，因為農(nóng)村土地使用用途的新思維才是解決農(nóng)村經(jīng)濟開展的最值得思考的問題。個人覺得，農(nóng)村土地在旅游業(yè)用地過程中，應該有自主出讓的權(quán)利，實現(xiàn)真正意義上的集體化。集體土地上的旅游業(yè)用地經(jīng)濟效益與城市國有土地旅游業(yè)用地經(jīng)濟效益有很大的差異，農(nóng)村旅游業(yè)用地在開發(fā)上受到限制，因為在經(jīng)營過程中，經(jīng)營者并不能徹底地行使處分權(quán)，使之按照最高最正確使用原則利用。農(nóng)村土地的處分權(quán)和收益權(quán)都受到管制，使用受到限制。政府不應該規(guī)定農(nóng)村土地使用用途，農(nóng)村土地不應只肩負著做農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和一般居住建立用地，在新時期，農(nóng)村土地有開展農(nóng)村經(jīng)濟，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整和升級的使命。只有當集體農(nóng)民有自主權(quán)利，將自己的土地朝最高最正確使用原則方向去使用。國有土地就能用于旅游開發(fā)，農(nóng)村土地用作旅游用地就受到限制，這是不公平性的表達。農(nóng)村集體土地只能作于農(nóng)民住房建立和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能用于旅游業(yè)開發(fā)建立，這是沒有效益的表現(xiàn)。農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)完整性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只是規(guī)模上的流轉(zhuǎn)，而并不是真正的產(chǎn)業(yè)升級或者產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整。2、農(nóng)村旅游業(yè)用地性質(zhì)是有所突破。即開展農(nóng)村旅游業(yè)用地可以是集體性質(zhì)旅游用地和國有土地性質(zhì)旅游用地。在城市國有土地流轉(zhuǎn)中，獲取旅游業(yè)用地方式有，按照?招標拍賣掛牌出讓國有土地使用規(guī)定?中規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。農(nóng)村和城市土地的性質(zhì)是不同，這就為什么當初土地制度要劃分為集體所有和國家所有所考慮的。城市旅游用地都是屬于建立用地，用于旅游開發(fā)經(jīng)營的。而農(nóng)村旅游用地用于旅游開發(fā)經(jīng)營是為了開展農(nóng)村經(jīng)濟、盤活農(nóng)村土地。農(nóng)村旅游用地還有生態(tài)環(huán)境的使命，有保護弱勢群體的功能，對整個“三農(nóng)〞問題來講，農(nóng)村旅游業(yè)用地不應該只是實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化。3、農(nóng)村旅游用地開發(fā)理念和開發(fā)模式要實現(xiàn)創(chuàng)新。農(nóng)村旅游業(yè)用地要實現(xiàn)經(jīng)濟效率與國家平安功能的結(jié)合。城市旅游業(yè)用地為商業(yè)經(jīng)營性用地，導致大量生態(tài)和資源破壞，旅游開發(fā)成了全社會的公敵。城市旅游用地的開發(fā)就是開發(fā)商榨取城市旅游用地，實現(xiàn)利潤最大化的根本途徑，因為城市旅游用地的獲取方式是招、拍、掛，開發(fā)商獲取土地所付出的本錢巨大。他們只看重開發(fā)贏利，無視帶來的生態(tài)資源破壞。當前農(nóng)村旅游業(yè)用地開發(fā)都是一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營性用地，著重強調(diào)農(nóng)村土地生態(tài)平安。因而農(nóng)村旅游業(yè)用地開發(fā)擺脫現(xiàn)有成見，就得在開發(fā)理念上有所突破創(chuàng)新。農(nóng)村旅游用地的開發(fā)要追求的是農(nóng)村經(jīng)濟開展和生態(tài)資源保護。農(nóng)村旅游業(yè)用地即要實現(xiàn)經(jīng)營性用地，那就是實現(xiàn)經(jīng)濟效率最大化，這局部必須要實現(xiàn)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)集體土地招、拍、掛，類似于城市旅游業(yè)用地開發(fā)。農(nóng)村還有生態(tài)土地平安功能，因而要有局部留有集體自己開發(fā)，這就是現(xiàn)今的鄉(xiāng)村旅游開展模式，實現(xiàn)國家糧食平安土地生態(tài)平安。因而在農(nóng)村旅游用地出讓的過程中，要考慮的是旅游用地的開發(fā)模式，而不是將農(nóng)村土地出讓給竟報價最高方。4、農(nóng)村旅游業(yè)用地政策要以民為本，在開發(fā)的過程中，實現(xiàn)可持續(xù)開展。一要以農(nóng)民為本。完善農(nóng)村旅游業(yè)用地用途管制，使農(nóng)村土地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造升級。農(nóng)民對農(nóng)村土地的思維定勢就是進展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如何采用新技術(shù)、新品種提高產(chǎn)量。要使其承受旅游開發(fā)很難，他們的旅游概念就是風景名勝區(qū)和旅游景點。對農(nóng)民來說，沒有利益好處的事他們不干，沒有持續(xù)利益，不能給其子謀福祉的事也不干。二要以投資者為本，只有滿足這兩點，才有旅游用地供給。對于開發(fā)商或者投資者來說，商人就是要有利可圖，只要符合他們的商業(yè)運作模式。對游客來說，只有滿足他們的休閑度假等旅游功能時，他們才會來進展旅游消費，才有旅游用地需求。有旅游用地的需求和供給才能開展農(nóng)村旅游