中國(guó)行政制度史第三章3

30三月2023中國(guó)行政制度史第三章3專制主義中央集權(quán)制最大的特點(diǎn)就是皇權(quán)的至高無(wú)上，天下事無(wú)大小皆決于上。但由于全國(guó)事務(wù)紛繁，皇帝事實(shí)上不可能事必躬親，不可能日出詔敕，親傳口旨，必須有一套輔政機(jī)構(gòu)以體現(xiàn)其意圖，執(zhí)行其統(tǒng)治，輔佐其處理政務(wù)，這是指位“列百官之長(zhǎng)”的“相”職輔政制度，亦稱為“宰相制度”。在中國(guó)古代政治體制中，宰相制度居于核心地位，是連結(jié)政治制度各部分、尤其是皇帝與百官的中心環(huán)節(jié)。中國(guó)行政制度史第三章3第一節(jié)宰相制度的確立和演變中國(guó)行政制度史第三章3中央輔政機(jī)構(gòu)的體制，歷史上主要有兩種形式：一種是開(kāi)府施政宰相制；一種是參議輔政宰相制。開(kāi)府施政宰相制，是指作為百官之長(zhǎng)的宰相可以個(gè)人開(kāi)府，自辟僚屬，依照皇帝的政令，獨(dú)立行使權(quán)力。參議輔政宰相制，即設(shè)置有固定的宰相機(jī)構(gòu)，現(xiàn)任的宰相無(wú)權(quán)更換各機(jī)構(gòu)的屬員，宰相的變動(dòng)也不會(huì)導(dǎo)致宰相機(jī)構(gòu)和人事的變動(dòng)。宰相依照皇帝的旨意參與國(guó)家軍政事務(wù)的謀議和輔助決策，通過(guò)輔政機(jī)構(gòu)來(lái)傳達(dá)和執(zhí)行皇帝的旨意。中國(guó)行政制度史第三章3中國(guó)古代宰相制度的發(fā)展，經(jīng)歷了“三公制”、“三省制”、“內(nèi)閣制”三個(gè)階段變化：司馬光總結(jié)兩漢魏晉南北朝的宰相制度發(fā)展歷程，

“西漢以丞相總百官，而九卿分治天下之事；光武中興，身親庶務(wù)，事歸臺(tái)閣，尚書(shū)始重，而西漢公卿稍已失職矣；及魏佐漢，初建魏國(guó)，置秘書(shū)令，典尚書(shū)奏事。文帝受禪，改秘書(shū)為中書(shū)，有令、有監(jiān)，而亦不廢尚書(shū)。然中書(shū)親近，而尚書(shū)疏外矣；東晉以后，天子以侍中常在左右，多與之議政事，不專任中書(shū)，于是又有門下，而中書(shū)權(quán)始分矣。降及南北朝，大抵皆循此制?！保ā堕L(zhǎng)編》卷431）

中國(guó)行政制度史第三章3一、宰相制度的確立1.夏商西周時(shí)期：宰與相原來(lái)不是一個(gè)固定詞組，先秦時(shí)它們分別使用“宰”，在先秦最初是指掌管家務(wù)的總管。家就是國(guó)，家臣就是國(guó)家官員，“宰”成為官吏的通稱，如冢宰、內(nèi)宰、里宰?！俄n非子·說(shuō)難》云：“伊尹為宰，百里奚為虜”?！墩f(shuō)文》：“宰，辠人在屋下執(zhí)事者”；按“辠”是“罪”的本字，秦始皇嫌“辠”和“皇”兩個(gè)字太相似，遂用“罪”字替代“辠”字?！摆Ｔ住痹谏?、周已正式成為官名?！吨芏Y·天官》：“立天官冢宰，使帥其屬而掌邦治，以佐王均邦國(guó)”；其職掌，儼然是一人之下、百官之首的規(guī)模。

“相”，《說(shuō)文》：“相，省視也”；段玉裁注：“目接物，曰相；故凡彼此交接，皆曰相。其交接而扶助者，則為相瞽之相”章炳麟：“相之為名，本瞽師之扶掖者耳”。中國(guó)行政制度史第三章32.春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期

春秋時(shí)期，王室、諸侯、卿、大夫之間的激烈斗爭(zhēng)，使君臣之間以宗法關(guān)系為紐帶的世卿制發(fā)生動(dòng)搖。在卿大夫家臣制的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了宰相制。 公元前547年，齊景公即位之初，崔杼因策立有功為相，慶封為左相，這是最早的以“相”名官，雖然這時(shí)的相還是世襲卿大夫之職，還不能由國(guó)君自由任免，但文武分職已經(jīng)開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。 春秋、戰(zhàn)國(guó)時(shí)，“相”漸成為官司之專稱。 《呂氏春秋》稱：“相也者，百官之長(zhǎng)也?！?“宰相”一詞連稱大約是在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。 中國(guó)古代，“宰相”僅僅是一個(gè)通稱或俗稱，除了遼代以外，“宰相”從來(lái)不是正式官名。中國(guó)行政制度史第三章33.秦始皇時(shí)期正式確立

《史記·秦本紀(jì)》載：秦武王二年（前309）“初置丞相，樗里疾、甘茂為左右丞相。”秦始皇統(tǒng)一全國(guó)，沿襲前制，設(shè)左右丞相。（1)成為一個(gè)正式的常設(shè)官職 《唐六典》卷1說(shuō)：“秦變周法，天下之事皆決丞相府?！保?）有自己的屬官系統(tǒng) （3）用法律規(guī)定了丞相的職權(quán)：“掌丞天子，助理萬(wàn)機(jī)”、“丞相總百揆”（4）有重要意義，完成了春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)的政治體制轉(zhuǎn)型。徹底廢除了世卿世祿制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了皇權(quán)。中國(guó)行政制度史第三章3二、兩漢時(shí)期宰相制度的發(fā)展

1、三公宰相制：

西漢前期沿用秦制，以丞相、御史大夫、太尉為宰相，習(xí)慣上被稱為三公。 丞相：又名相國(guó)，“掌丞天子，助理萬(wàn)機(jī)”，事無(wú)不統(tǒng)，集政權(quán)、軍權(quán)、財(cái)權(quán)于一身。 御史大夫：“掌副丞相”。 太尉：“掌武事”，與丞相地位相等

中國(guó)行政制度史第三章3西漢初期將負(fù)有宰相職責(zé)的丞相、御史大夫、太尉稱之為“三公”，但三公之間地位并不平行，以丞相為核心。（一相制度、左右丞相制度）漢成帝綏和元年（公元前8年）變革宰相制度，太尉改稱大司馬、御史大夫改稱大司空，與丞相合稱“三公”，“分職授政”，地位平等，三公鼎立的制度得以確立，從此開(kāi)始“并相”時(shí)代。起到分散相權(quán)的作用。漢哀帝元壽二年（公元前1年）將丞相改為大司徒，與大司馬、大司空合稱“三公”，以大司馬居首。

中國(guó)行政制度史第三章32、辦事機(jī)構(gòu)龐大漢朝設(shè)丞相府（相國(guó)府），三公并相時(shí)，宰相辦公處稱為“三府”：丞相府、大司馬府、大司空府。府是宰相的政務(wù)機(jī)關(guān)，分曹治事，設(shè)掾?qū)俜止鼙妱?wù)，這些僚屬由宰相自辟。西漢的丞相府規(guī)模較大，以黃閣為相府的中樞，設(shè)有15曹，分管各項(xiàng)政務(wù)，屬官多時(shí)達(dá)360余人。作為“掌丞天子，助理萬(wàn)機(jī)”的丞相，通過(guò)丞相府所置的各種政務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行治理權(quán)。

中國(guó)行政制度史第三章33、職責(zé)權(quán)限大西漢時(shí)期宰相的職責(zé)無(wú)所不統(tǒng)、無(wú)所不包，（1）幾乎參與所有國(guó)家重大事務(wù)的決策，（2）掌握選用、任免官吏的權(quán)力、（3）有總領(lǐng)百官，主持朝議和奏事的權(quán)力、（4）有封駁詔書(shū)、對(duì)上諫諍和對(duì)下執(zhí)行誅罰的權(quán)力、（5）有主管郡國(guó)上計(jì)與考課百官的權(quán)力。（6）還有一定的立法、司法和軍事權(quán)力。兩漢時(shí)期，宰相涉權(quán)之廣、職權(quán)之重，是后代宰相無(wú)法比擬，凡國(guó)家要政無(wú)所不及

中國(guó)行政制度史第三章3漢代名相陳平：“上佐天子理陰陽(yáng)、順?biāo)臅r(shí)；下?lián)崛f(wàn)民、明庶物；外鎮(zhèn)四夷諸侯；內(nèi)使卿大夫各盡職務(wù)?！碧锿`“入奏事，坐語(yǔ)移日，所言皆聽(tīng)。薦人或起家至二千石，權(quán)移主上。上乃曰：‘君除吏已盡未？吾亦欲除吏’”?！妒酚洝肪硪话倨摺段浒埠盍袀鳌?。

中國(guó)行政制度史第三章34、中外朝制和尚書(shū)臺(tái)的出現(xiàn)（1）中外朝制：漢代的中央官制從漢武帝時(shí)期發(fā)生了重要的變化，這就是有了中外朝官的劃分。中外朝制是指中朝和外朝形成的兩套并行的處理政務(wù)的官員系統(tǒng)。“中朝，內(nèi)朝也。大司馬、左右前后將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝。丞相以下至六百石為外朝也?！睗h武帝時(shí)為防止臣下專權(quán)，將政務(wù)中樞從三公府移入內(nèi)廷，提拔一批中下層官員及親信大臣充任高級(jí)侍從，擔(dān)任尚書(shū)、侍中、給事中等官職，組成私人秘書(shū)班子幫助決策，此為中朝官。丞相為首的百官為外朝官。從此中樞體制發(fā)生變化，中朝議決，外朝執(zhí)行，國(guó)家的行政管理重心從朝廷向?qū)m廷轉(zhuǎn)移，起到了加強(qiáng)皇權(quán)，削弱相權(quán)的作用。

中國(guó)行政制度史第三章3（2）尚書(shū)臺(tái)的出現(xiàn)：` 皇帝在剝奪丞相的中樞決策權(quán)后，又蓄意剝奪其行政執(zhí)行權(quán)。東漢初年，光武帝劉秀將尚書(shū)從少府中獨(dú)立出來(lái)，設(shè)尚書(shū)臺(tái)，在某種程度上已經(jīng)發(fā)揮了宰相的作用?！短屏洹肪?稱：“及光武親總吏職，天下事皆上尚書(shū)，與人主參決，乃下三府?！鄙袝?shū)臺(tái)正式成為國(guó)家政務(wù)的中樞機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)和官吏設(shè)置大大擴(kuò)張。其機(jī)構(gòu)名稱為“尚書(shū)臺(tái)”，分六曹辦事。有令一人、仆射一人、尚書(shū)六人，稱為“八座”。尚書(shū)臺(tái)長(zhǎng)官尚書(shū)令則成了直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，總攬一切政令的長(zhǎng)官，成為實(shí)際上的宰相。中國(guó)行政制度史第三章3

“眾務(wù)悉歸尚書(shū)，三公但受成而已”

東漢人仲長(zhǎng)統(tǒng)：“三公之職，備員而已”、陳忠“今之三公，雖當(dāng)其名，而無(wú)其實(shí)，選舉誅賞，一由尚書(shū)，尚書(shū)見(jiàn)任，重于三公”。三公因此緩慢演變成為一種榮譽(yù)虛銜，不再是握有實(shí)權(quán)的職事官。

中國(guó)行政制度史第三章3三、魏晉時(shí)期宰相制度的發(fā)展魏晉南北朝時(shí)期是由開(kāi)府施政宰相制向參議輔政機(jī)構(gòu)制過(guò)渡的承前啟后時(shí)期。1、太師、太傅、太保為三師。太尉、司徒、司空為三公，皆為榮譽(yù)虛職?！鞍斯辈⒅茫杭刺珟煛⑻?、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍，皆為榮譽(yù)虛職。2、三省制度是在魏晉南北朝時(shí)期逐漸形成尚書(shū)省，分領(lǐng)諸曹，主持國(guó)家各種行政事務(wù)；門下（侍中）省，掌宮廷禮儀，輔助皇帝決策和糾正文書(shū)與政令的違闕；

中書(shū)?。ūO(jiān)），主管出納文書(shū)、草寫(xiě)詔令。

中國(guó)行政制度史第三章3尚書(shū)?。褐袊?guó)古代中央政府中樞機(jī)構(gòu)之一?！吧袝?shū)”的設(shè)置在秦朝時(shí)就已經(jīng)有了?！端螘?shū)·百官上》說(shuō)：“秦世，少府遣吏四人在殿中主文書(shū)，故為之尚書(shū)?！鄙袝?shū)是皇帝身邊親近的司秘書(shū)之職的官員。東漢光武帝時(shí)，將尚書(shū)從少府中獨(dú)立出來(lái)，設(shè)尚書(shū)臺(tái)，尚書(shū)臺(tái)正式成為國(guó)家政務(wù)的中樞機(jī)構(gòu)。南朝梁時(shí)，成立尚書(shū)省，至隋唐正式確立三省制度，尚書(shū)省成為執(zhí)政的宰相機(jī)構(gòu)之一，主要職任在負(fù)責(zé)指揮執(zhí)行各項(xiàng)政策，領(lǐng)導(dǎo)六部行政。中國(guó)行政制度史第三章3中書(shū)?。褐袊?guó)古代中央政府的政務(wù)中樞機(jī)構(gòu)之一。魏始置，以秘書(shū)監(jiān)改稱而來(lái)。由于尚書(shū)遷出宮內(nèi)，魏文帝曹丕將原在魏王府典尚書(shū)奏事的秘書(shū)監(jiān)改為中書(shū)監(jiān)，設(shè)在宮中，主管出納政令。后又改稱中書(shū)省，以中書(shū)監(jiān)、中書(shū)令為長(zhǎng)官。東晉南朝時(shí)設(shè)中書(shū)舍人，分署與尚書(shū)諸曹相對(duì)應(yīng)，承理各方面的詔令奏章。隋初因避諱改內(nèi)史省。唐復(fù)稱為中書(shū)省，與尚書(shū)省、門下省共為相府，是秉承皇帝意旨掌管國(guó)家機(jī)要大事、發(fā)布政令的機(jī)構(gòu)。

中國(guó)行政制度史第三章3曹魏時(shí)，中書(shū)省因“掌贊詔命，記會(huì)時(shí)事，典作文書(shū)，以其地在樞近，多承寵任，是以人因其位，謂之鳳凰池”。兩晉承襲魏中書(shū)制度，中書(shū)權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大，時(shí)而凌駕尚書(shū)臺(tái)之上，成為實(shí)際上的宰相。荀朂因功由中書(shū)監(jiān)升任尚書(shū)令，“惘惘悵恨”，對(duì)賀者說(shuō)：“奪我鳳凰池，諸君賀我耶？”《晉書(shū)·荀勖傳》馬端臨《文獻(xiàn)通考》：魏晉以來(lái)，“凡任中書(shū)者，皆運(yùn)籌帷幄、佐命移祚之人?！?/p>

中國(guó)行政制度史第三章3門下?。褐袊?guó)古代中央政府的中樞機(jī)構(gòu)之一。

由皇帝的侍從機(jī)構(gòu)侍中寺改設(shè)?！伴T下”意指“宮門之下”，凡入值宮殿、掌管宮內(nèi)事務(wù)的官吏，大都屬門下的范圍，如侍中等，無(wú)定員。這些官員由于是皇帝身邊的親近大臣，很得皇帝信任。漢武帝后，侍中作為重大決策之參謀、顧問(wèn)人員，逐漸參與政事。東漢時(shí)，侍中成為正式職官，但沒(méi)有固定員數(shù)、職掌、機(jī)構(gòu)。曹魏之侍中已獲得宰相的部分職權(quán)，主要職責(zé)是侍從左右，起參謀、諫諍作用。西晉始正式名為門下省，明確規(guī)定其職掌是“備切問(wèn)近對(duì)，拾遺補(bǔ)闕”。隋唐沿置，與中書(shū)省同掌機(jī)要，并負(fù)責(zé)審查詔令，簽署章奏，有封駁之權(quán)。

中國(guó)行政制度史第三章3四、隋唐時(shí)期的三省制度1、隋代：隋代在前代基礎(chǔ)上重新厘定中央官制，確立了以三省六部為核心的中央行政管理體制。三省即尚書(shū)省、門下省、內(nèi)史（唐改中書(shū)）省，共同組成為中央輔政機(jī)構(gòu)，三省長(zhǎng)官同為宰相之職。但三省的職責(zé)分工和運(yùn)行機(jī)制并未明確。“隋代雖置三公，以高官不除。其秉國(guó)鈞者惟內(nèi)史、納言，而尚書(shū)令事無(wú)不統(tǒng)，即不預(yù)機(jī)事，亦稱政本之地”。

中國(guó)行政制度史第三章32、唐代的三省制度唐代三省制度的三省指尚書(shū)省，中書(shū)省、門下省中書(shū)省是秉承皇帝意旨掌管國(guó)家機(jī)要大事、發(fā)布政令的機(jī)構(gòu)，其長(zhǎng)官稱中書(shū)令；門下省與中書(shū)省同掌機(jī)要，并負(fù)責(zé)審查詔令，簽署章奏，有封駁之權(quán)，其長(zhǎng)官稱侍中；尚書(shū)省是中央執(zhí)行政務(wù)的總機(jī)構(gòu)，下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，其長(zhǎng)官稱尚書(shū)令。凡朝廷有軍國(guó)大事，則中書(shū)出令（決策），門下封駁（審議），尚書(shū)受而行之（執(zhí)行）。三省制度的形成是我國(guó)古代政治制度的重大變化，它標(biāo)志著宰相權(quán)力已被三省分掌，秦漢時(shí)期的獨(dú)相制被群相制代替，它是皇權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)的結(jié)果。中國(guó)行政制度史第三章3“唐制：每事先經(jīng)中書(shū)省，中書(shū)做定將上，得旨，再下中書(shū)，中書(shū)以付門下?；蛴形串?dāng)，則門下繳駁，又還中書(shū)，中書(shū)又將上，得旨，再下中書(shū)，中書(shū)又付門下。若可行，門下又下尚書(shū)省，尚書(shū)但主書(shū)撰奉行而已”。這是正常的三省運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)還規(guī)定三省長(zhǎng)官對(duì)較重大的事務(wù)共同議政于門下省的政事堂，后遷往中書(shū)省，到唐玄宗時(shí)，改稱中書(shū)門下。

中國(guó)行政制度史第三章3唐初，尚書(shū)左右仆射二人及侍中、中書(shū)令各二人是當(dāng)然的宰相，在門下省政事堂辦公，非三省長(zhǎng)官不得入政事堂?！捌淦肺患瘸纾挥p以授人，故常以他官居宰相職，而假以他名”。唐太宗時(shí)就已出現(xiàn).一是以資格較淺的官員加“參議朝政”、“參知機(jī)務(wù)”、“參知政事”、“專典機(jī)密”、“參議得失”等名號(hào)而預(yù)宰相事；二是給一些資格較老的元?jiǎng)坠Τ技印捌秸率隆被颉巴贰泵?hào)，使其可以繼續(xù)預(yù)聞宰相事務(wù)。目的在于分化和削弱三省長(zhǎng)官的權(quán)力。貞觀十七年（公元643年），“肖瑀為（太子）太保，李世勣為詹事，瑀、世勣并同中書(shū)門下三品。同中書(shū)門下三品自此始”。后又出現(xiàn)“同中書(shū)門下平章事”，“同中書(shū)門下”則正式成為宰相的職名。

中國(guó)行政制度史第三章3五、宋元時(shí)期的宰相制度

1、宋代的二府三司制： 宋代中央行政體制。二府指“中書(shū)門下”和“樞密院”；三司指“鹽鐵”、“度支”和“戶部”。 中書(shū)門下是宰相機(jī)構(gòu)，掌握人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、諫諍權(quán)等； 樞密院是最高軍政機(jī)關(guān)，由文官充任； 三司總管國(guó)家財(cái)政事務(wù)。 軍、政、財(cái)權(quán)互不統(tǒng)屬，宰相權(quán)力分散，互相制衡，加強(qiáng)了皇權(quán)。

中國(guó)行政制度史第三章3三司宋代設(shè)三司使“以總國(guó)計(jì)，應(yīng)四方貢賦之入，朝廷不預(yù)，一歸三司。通管鹽鐵、度支、戶部。號(hào)曰計(jì)省，位亞執(zhí)政，目為計(jì)相”，從宰相事權(quán)中分出財(cái)權(quán)，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，進(jìn)而與中書(shū)省、樞密院形成二府三司宰相體制。

中國(guó)行政制度史第三章3樞密院樞密使制始于唐代后期?；实凼褂没鹿俟軝C(jī)務(wù)、傳達(dá)詔旨，在玄宗李隆基時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始。唐代宗李豫開(kāi)始以宦官充當(dāng)“內(nèi)樞密使”參預(yù)國(guó)家政事。樞密使由宦官擔(dān)任，在禁中辦公，執(zhí)掌機(jī)密，隨時(shí)參與決策，左右朝政，在名義上是“內(nèi)外之臣，事猶一體，宰相、樞密共參國(guó)政”，實(shí)際上則是樞密詣中書(shū)門下“出斜封文書(shū)”，令宰相發(fā)之，宰相承命而已。至宋代，樞密院與中書(shū)對(duì)持文武二柄，號(hào)為“二府”。樞密院職“掌軍國(guó)機(jī)務(wù)、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治”。其職責(zé)不僅限于軍務(wù)。明代改樞密院為大都督府。

中國(guó)行政制度史第三章32、元代

元代廢三省制，實(shí)行一省制，即以中書(shū)省為政務(wù)中樞，它既承漢代以來(lái)宰相“佐天子，理萬(wàn)機(jī)”的職權(quán)，又有“典領(lǐng)百官，會(huì)決庶務(wù)”的責(zé)任，“凡軍國(guó)重事，無(wú)不由之”，是皇帝以下的最高政務(wù)機(jī)構(gòu)。 樞密院是全國(guó)最高軍事機(jī)關(guān)，“掌天下兵甲機(jī)密之務(wù)。凡官禁宿衛(wèi)，邊庭軍翼，征討戍卒，簡(jiǎn)閱差遣，舉功轉(zhuǎn)官，節(jié)制調(diào)度，無(wú)不由之。”

中國(guó)行政制度史第三章3六、明清時(shí)期宰相制度的衰落1、明（1）撤銷中書(shū)省，廢除丞相制度明朝初期，在中央朝廷，設(shè)置中書(shū)省、都督府、御史臺(tái)等三大機(jī)關(guān)系統(tǒng)，保留了三大府分理行政、軍事、監(jiān)察事務(wù)的制度。中書(shū)省組織龐大，職權(quán)很重。胡惟庸任丞相時(shí)，“專生殺黜陟，以恣威福。內(nèi)外諸司封事入奏，惟庸先取視之，有病己者輒匿不聞。由是奔競(jìng)之徒，趨其門下。”

中國(guó)行政制度史第三章3洪武十三年（1380年）撤銷中書(shū)省，宣布永遠(yuǎn)廢除丞相一職。并提高六部的官秩職權(quán)，直接由皇帝領(lǐng)導(dǎo)指揮。朱元璋：“自秦始制丞相，不旋踵而亡。漢、唐、宋雖有賢相，然其中多少人專權(quán)亂政”。他規(guī)定，廢除丞相之后，“事權(quán)歸于朝廷”，“嗣君不許復(fù)立丞相，臣下敢以請(qǐng)者，置重典?！?/p>

中國(guó)行政制度史第三章3（2）、明代內(nèi)閣制度的建立

以一個(gè)人的時(shí)間精力來(lái)駕馭一個(gè)封建大帝國(guó)國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，是極難做到的。僅洪武十七年（公元1384年）九月十四日到二十一日，八日之間，收到中央和地方各部門的奏件就有1660份，其中反映的事件共有3391件。要求皇帝一一親自批答如此浩繁的章奏，一一裁決如此眾多的事件，顯然是不可能的，設(shè)置一定形式的輔政機(jī)關(guān)仍然很有必要。中國(guó)行政制度史第三章3內(nèi)閣內(nèi)閣本來(lái)并不是一個(gè)機(jī)關(guān)部門的名稱。明代早期，朱元璋使用翰林院的學(xué)土、編修、侍讀等文學(xué)侍從官員協(xié)助做一些文墨工作。具體職責(zé)是幫助皇帝閱看各機(jī)關(guān)送來(lái)的章奏和執(zhí)行封駁的工作，并根據(jù)皇帝的意圖草擬處理意見(jiàn)等等，后來(lái)逐漸被稱為內(nèi)閣學(xué)士或大學(xué)士。調(diào)來(lái)的人有的便被稱為“入閣”，品秩較低，后內(nèi)閣品秩提高，權(quán)力增大，體制也逐步完善。中國(guó)行政制度史第三章3（3）“票擬”和“批紅”是明代國(guó)家大事的決策處理程序。所謂票擬，也叫票旨，對(duì)于來(lái)自全國(guó)各方面的奏章，在送呈皇帝批示以前，由內(nèi)閣學(xué)士“用小票墨書(shū)”，貼在各奏疏的對(duì)面上以進(jìn)呈，稱為票擬。這實(shí)際上就是代擬好“御批”的稿本，供皇帝采納。

批紅：皇帝用紅筆在奏章和票擬上批答稱為批紅。內(nèi)閣的“票擬”終究不過(guò)是給皇帝提供參考的初步意見(jiàn)，最后的拍板定案仍決定于皇帝。內(nèi)閣權(quán)力的有無(wú)及大小，內(nèi)閣實(shí)際地位的高低，也主要表現(xiàn)在所擬“票擬”被采納的程度上。中國(guó)行政制度史第三章3（4）明代內(nèi)閣制度與前宰相制度的不同1、從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，歷朝宰相皆定員定制，明大學(xué)士無(wú)定員定制。2、從地位看，歷朝宰相皆是法定的最高行政長(zhǎng)官，六部是其法定的下屬部門。明大學(xué)士不是最高行政長(zhǎng)官，六部也不是其法定的下屬部門。3、從職權(quán)上看，歷朝宰相皆擁有法定職權(quán)，即參與決策和行政執(zhí)行權(quán)，而明大學(xué)士?jī)H是皇帝的顧問(wèn)，沒(méi)有法定的決策和行政執(zhí)行權(quán)。中國(guó)行政制度史第三章32、清代議政王大臣會(huì)議和軍機(jī)處（1）議政王大臣會(huì)議：清代的議政王大臣會(huì)議，又稱“國(guó)議”，是清初的中樞決策機(jī)構(gòu)。隨著滿族軍政力量的擴(kuò)張，亟需處理日趨復(fù)雜的事務(wù)，努爾哈赤在八大貝勒（旗主）會(huì)議的基礎(chǔ)上，增設(shè)了若干名理政聽(tīng)訟大臣，稱議政大臣?；侍珮O繼位后，為了抑裁八大貝勒的權(quán)力，開(kāi)始逐步提高議政大臣的地位。崇德二年（公元1637年），設(shè)八議政大臣，總理一切事務(wù)，正式確定議政王大臣會(huì)議為中央輔政機(jī)關(guān)。撤銷于乾隆五十七年（公元1792年），共存在過(guò)155年。

中國(guó)行政制度史第三章3（2）文館、內(nèi)三院、內(nèi)閣

文館：清初設(shè)置，命儒臣翻譯漢文經(jīng)典，并記錄本朝歷史，是清內(nèi)閣最早的組織形式。內(nèi)三院：清初的中央文書(shū)機(jī)構(gòu)。1636年皇太極改文館為內(nèi)三院，包括內(nèi)國(guó)史院（撰擬招令、編篡國(guó)史）、內(nèi)秘書(shū)院（掌管起草敕諭和收錄各政府機(jī)構(gòu)的奏疏）、內(nèi)弘文院（講經(jīng)注史，頒布詔書(shū)）。內(nèi)閣：順治十五年（公元1658年），改內(nèi)三院為內(nèi)閣，由大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士、學(xué)士、侍讀學(xué)士等組成，其成員多由翰林院官員兼充，大學(xué)士分兼殿閣銜。（三殿三閣：中和殿、保和殿、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣，到乾隆時(shí)除去中和殿，增補(bǔ)體仁閣，以三殿三閣為大學(xué)士銜，遂為定制。）

中國(guó)行政制度史第三章3南書(shū)房

為了防范議政王大臣會(huì)議對(duì)皇權(quán)的威脅?？滴跏辏ü?677年）設(shè)立南書(shū)房，又名南齋，抽調(diào)一些翰林院官到南書(shū)房辦事，重要的諭旨都直接命南書(shū)房撰擬，南書(shū)房實(shí)際上成為皇帝的機(jī)要秘書(shū)處。許多重大政務(wù)已不再交付議政王大臣會(huì)議討論，直接由南書(shū)房傳渝或遵旨起草上諭，甚至收納來(lái)自各地的密奏小折，進(jìn)一步加強(qiáng)了皇權(quán)。

中國(guó)行政制度史第三章3軍機(jī)處

清朝自雍正開(kāi)始設(shè)置的中樞決策機(jī)構(gòu)。雍正帝為了秘密籌備對(duì)西北兩路用兵，從雍正四年（公元1726年），設(shè)立軍需房，在宮內(nèi)辦公，在內(nèi)閣挑選謹(jǐn)密可靠的人員參加工作。雍正七年，軍需房改名為軍機(jī)處。成為輔佐皇帝工作的主要中樞決策機(jī)構(gòu)，一直存在到清末改設(shè)內(nèi)閣總理大臣時(shí)止，共存在了約180年。它是由內(nèi)廷官擴(kuò)展為中樞官的最后壓軸，是君主獨(dú)裁專制進(jìn)入頂峰的產(chǎn)物。它的設(shè)置徹底清除了宰相制度的殘余和影響。軍機(jī)處沒(méi)有下屬機(jī)構(gòu)，雖然權(quán)力很大，但并不同于宰相，仍同于皇帝的秘書(shū)班子。

中國(guó)行政制度史第三章3清朝從三院長(zhǎng)官到內(nèi)閣大學(xué)士，再到軍機(jī)大臣、總理大臣、內(nèi)閣政務(wù)大臣，宰相權(quán)力日趨淡化，皇帝集權(quán)則達(dá)到極點(diǎn)。而隨著清王朝的滅亡，中國(guó)古代的宰相制也終于走到它的歷史盡頭。中國(guó)行政制度史第三章3第二節(jié)

皇權(quán)與相權(quán)的關(guān)系中國(guó)行政制度史第三章3一、宰相制