城際鐵路PPP項目咨詢實踐與思考

城際鐵路PPP項目咨詢實踐與思考一、國內(nèi)常見的軌道交通PPP模式PPP是英文“Public-PrivatePartnership”的簡寫，按照國內(nèi)項目實踐來說是指政府公共部門通過出資代表與社會資本方建立一定時間周期（一般大于１０年）的伙伴關系并提供公共服務的一種投融資模式。根據(jù)財政部已經(jīng)公布的三批示范項目來看，軌道交通類的ＰＰＰ項目按照政府資金投入階段的不同可以分為兩類操作模式，大部分的項目采用前補償模式（Ａ、Ｂ包模式），另一種是后補償模式（運營補償模式）。前補償模式下政府方的實施機構一般負責前期工作和土建工程的部分或全部，社會資本主要承設備采購和運營維護，這種模式的優(yōu)點是政府對土建工程的控制力強，通過招標可以有效降低土建工程建設成本，同時也降低項目公司本金投入進而降低了項目公司融資風險，但是這種模式也不可避免的帶來了政府前期資金投入較大的問題，在目前城際鐵路項目很多由財力相對較弱的縣市主導情況下，本級政府一般公共預算支出占比很滿足財政承受能力論證的要求。后補償模式下根據(jù)項目資本金要求，政府方出資代表與社會資本方按照一定的出資比例組建項目公司，由項目公司負責完成軌道交通項目的投資、建設和運營。這種模式的體現(xiàn)了ＰＰＰ項目全生命周期的特點，一方面可以有效降低建設期政府支出責任，另一方面可以吸引融資能力更強，建設運營經(jīng)驗更豐富的社會資本的參與項目公司，從而提高整體項目的效率。但是這種模式的操作難度也由于項目的復雜性而大幅度提高，特別是由于客流和運營成本的不確定性，往往會造成談判過程中關于補貼機制、調(diào)節(jié)機制的設定成為雙方爭奪的焦點，因此這種模式也帶來了項目總體成本偏高的問題。具體選擇那種模式需要根據(jù)項目總投資、資本金比例、財政承受能力、融資成本、商業(yè)客流預測及票務收入情況、社會資本市場測試情況等多種因素綜合考慮確定。二、城際鐵路PPP項目的特點1、客流特點目前國內(nèi)的城際軌道交通往往連接的是跨行政區(qū)域的市縣或組團，在這種線路條件下一般城際線路兩端、或者一端的人口分布密度相對較大，而沿線站點人口分布密度較小，這也造成了一方面城際線路客流分布差異懸殊，另一方面就是城際線路開通初期客流普遍不足的問題。這個問題往往在項目立項、可研階段為了爭取項目順利通過而被掩蓋了，因此對于擬采用ＰＰＰ模式的城際軌道交通項目來說，重新進行商業(yè)客流預測是十分重要，它是預測客票收入、可行性缺口補貼金額的重要測算依據(jù)。從實踐經(jīng)驗來看，商業(yè)客流預測值比可研階段的客流預測值會偏小20%-40%左右，且近期、中期、遠期客流增長幅度相對城市軌道交通來說更為緩慢。因此，在城際線路的客流不足風險相對較高的情況下，采用城市軌道交通PPP項目的影子票價或者公里票價的對賭機制可能造成未來與社會資本發(fā)談判過程中爭議過大，無法達成共識的窘境。因此而政府方由于控制沿線規(guī)劃對于培育客流起到了至關重要的作用，因此在客流風險分配方面應承擔主要或者全部的責任。在ＰＰＰ協(xié)議中應強調(diào)實施機構、社會資本方在培育沿線客流方面相關責任，特別是沿線站點周邊的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、交通接駁等內(nèi)容需要充分考慮社會資本方的建議。2、運營成本特點城際軌道交通運營成本是可行性缺口補貼的重要依據(jù)，一般是由人力成本、電費、其他成本三部分組成，其中人力成本占總成本的約50%左右，電費約占總成本的30%%，其他成本約占總成本的20%。人力成本估算是城際軌道交通PPP項目中最核心的部分，在考慮人力成本時不但要根據(jù)車站數(shù)量、運營里程、車輛編組、服務外包計劃等因素，還需考慮城際鐵路項目資源共享比較困難的特點，在項目前期充分預估合理的職工人數(shù)。電費包括動力照明電費和牽引供電電費兩個部分，動力照明部分的電費主要根據(jù)可研或者初步設計提供的數(shù)值為準。牽引供電電量往往和車輛編組和運營組織方案有關，由于商業(yè)客流的預測變化可能引起牽引供電量的較大變化，因此牽引供電電量應以商業(yè)客流預測調(diào)整后的初步設計為準。其他成本中設備更新改造成本也需要慎重的考慮，一方面國內(nèi)對于城際軌道交通的設施設備（除了電扶梯外）還沒有出臺強制性報廢規(guī)范，另一方面軌道交通行業(yè)同行內(nèi)對于設施設備更新的同行做法都是按照運行實際情況采用適當延長使用壽命或者采用部分更新的方式。因此在PPP協(xié)議中要設置必要的獎勵、調(diào)節(jié)機制以鼓勵社會資本方加強對設施設備的養(yǎng)護，保證安全下盡量延長設施設備的使用壽命以降低全生命周期下的使用成本。3、投融資特點城際鐵路這類大型基礎設施項目的投資額一般都在100億至200億之間，資金需求量巨大，因此對于融資成本的敏感度是極高的。對于PPP項目來說，如果按照30年的特許經(jīng)營起來看，以五年以上期商業(yè)貸款利率計算并考慮一定的補貼利潤，項目總投資額將會達到300億以上。因此，如何有效降低融資成本，充分利用各級政策性基金是城際鐵路PPP項目成功落地和順利開展的重要保證，同時也是采購社會資本方的重要條件。在利用政策性基金方面，很可能會出現(xiàn)基金利用時的限制條件，需要在實施方案編制過程中提前考慮。比如政策性基金對于本金和利息返還的路徑、方式、年限等都提出一定的要求，需要在設計投融資模式和財務測算過程中充分的考慮。例如某城際鐵路項目，前期方案中為了降低成本采用政府不分紅的方式，但是后期想引人基金作為政府出資過程中，政策性基金要求從項目公司返還本息，這就與已經(jīng)批復的實施方案產(chǎn)生了矛盾，也導致整個項目的財務測算模型產(chǎn)生重大的變化，在這種情況下會對引人政策性基金造成障礙。因此，融資洽談工作應盡量提前開展，盡早明確融資條件，避免對項目實施造成不利的影響。4、風險分配特點城際鐵路PPP項目從投資、建設、運營、移交過程中都會產(chǎn)生各類風險，其應在實施機構和項目公司間合理的分配。風險分配的原則首先是承擔該風險的一方對該風險有控制力并能有效降低該類風險發(fā)生時所帶來的損失，其次風險分配中要考慮風險和收益相對應，即承擔風險的同時也享有由此帶來的收益機會。在城際鐵路PPP項目中我認為比較重要的是融資風險、工程建設風險、票務收入風險和運營成本風險的合理分配。融資風險應由社會資本方承擔，融資能力是選擇社會資本方很重要的考慮因素。可以在招標中約定融資成本下浮率方式控制融資成本。當然，實施機構應采取有效措施協(xié)助社會資本方提供必要的融資便利并充分利用各類政策基金。建設工程風險由社會資本發(fā)承擔，在實際操作中往往采用以批復的初步設計概算額作為雙方約定投資總額基數(shù)。超出部分由社會資本方承擔，投資節(jié)約部分也由社會資本方享有。需要特殊考慮的是如果建設期內(nèi)雙方協(xié)議中包含了設計、工程變更條款并按要求實行工程保險的項目，原則上基本預備費應該降低或者取消。在這一點上可能會與傳統(tǒng)招投標建設模式會有所不同?？推笔杖腼L險方面，由于政府在沿線綜合開發(fā)規(guī)劃和培育客流方面承擔主要責任，此外大部分的軌道交通項目的票價定價權也在政府手中，因此這類風險應由政府承擔。也就是說，當票務收入低于同社會資本方協(xié)議中約定的分年票務收入時，由實施機構補足票務收入缺口。同時，當票務收入超過約定的分年票務收入時，理應由實施機構享有超額部分的收益。運營成本風險方面，除通脹因素外的人力成本增加、電費增加、養(yǎng)護成本增加應由社會資本方承擔等和運營風險需要在實施方案和PPP協(xié)議中合理分配。當然在尚未網(wǎng)絡化運營的城際鐵路情況下，應設置相應的成本調(diào)節(jié)機制，具體應該設置那些成本調(diào)節(jié)機制可以參考本文第三節(jié)內(nèi)容。三、城際鐵路PPP項目補貼機制補貼機制的成功與否往往要遵循以下幾點原則：（1）風險與收益的平衡；（2）要符合行業(yè)特點和規(guī)律；（3）要和運營績效掛鉤；（4）操作簡便（5）要設置必要的調(diào)整機制。在遵循以上幾點原則下，城際鐵路PPP項目的補貼機制可以從兩方面進行考慮：1、補貼模式城際鐵路PPP項目的補貼可以分為建設期補貼和運營期補貼。建設期補貼可以分為直接模式和間接模式，前文中所述的前補償模式（A、B包模式）其實就是建設期直接補貼模式，建設期間接補貼往往是利用軌道交通的綜合開發(fā)，也就是將軌道交通的正外部性通過綜合開發(fā)的方式進行內(nèi)化，而間接產(chǎn)生補貼效果，但是這種方式受制于國家的土地政策影響，各地方操作差異很大，采用這種間接補貼方式的PPP項目也相對較少。運營期補貼也可以分為直接模式和間接模式。直接模式主要是依據(jù)財政承受能力、票務收入、非票務收入、運營成本、分年貸款本息以及社會資本合理回報等因素確定，具體補償公式參考如下：分年可行性缺口補助金額＝分年社會資本回報＋分年運營資金缺口；其中：分年運營資金缺口＝運營成本－（客票收入＋非客票收入）＋分年貸款本息償還金額。以上公式中的分年社會資本回報為了避免相關政策所不容許的固定回報、政府兜底等情況，可以依據(jù)社會資本方的投資金額、投資比例、投資時間、社會資本回報率（可以采用基準利率上浮一定比例確定）以及回報方式（等額本金或等額本息）等因素測算確定。運營成本、客票收入、非客票收入是以及社會資本投標時所填報的數(shù)據(jù)為準，分年貸款本息償還金額以社會資本投標時所填報的融資成本為準進行核算。運營期的間接補貼主要是依靠政府方協(xié)助下幫助項目公司獲得財稅、價格的優(yōu)惠政策的方式間接降低項目公司運營成本，或增加項目公司收入。主要包括企業(yè)從事基礎設施項目三減三免所得稅優(yōu)惠、電價優(yōu)惠、社保費率優(yōu)惠以及其他優(yōu)惠政策等。2、調(diào)整機制由于城際鐵路特許經(jīng)營時間一般比較長，期間的客流、運營成本不確定性較高的特點，在PPP協(xié)議中協(xié)商設置可操作性強的補貼調(diào)整機制是非常必要的內(nèi)容。按照建設時序可以分為融資階段的融資成本調(diào)整、建設階段的投資額調(diào)整、運營期的收入和運營成本調(diào)整。運營期的收入和運營成本調(diào)整涉及的內(nèi)容比較復雜，調(diào)整的原則：（1）以社會資本投標時所報的數(shù)據(jù)作為雙方約定的限值；（2）確定超過限值后的分擔比例。本文只列舉一些常見的調(diào)整項。首先，是投標時成本基數(shù)的調(diào)整，要明確調(diào)整的偏差范圍以及調(diào)整的次數(shù)和時機。其次，是單項調(diào)整如：客票收入調(diào)整、運營績效考核調(diào)整、電價調(diào)整、社保費率調(diào)整、設備設施購置更新調(diào)整、稅收調(diào)整等。四、城際鐵路PPP項目經(jīng)常遇到的問題1、土地捆綁的問題根據(jù)多部委聯(lián)合發(fā)布的財金【2016】91號文中的規(guī)定“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤?！保虼嗽谥贫▽嵤┓桨笗r，不能將項目公司或者關聯(lián)方從事土地二級開發(fā)中所產(chǎn)生的土地出讓收入直接返還給項目公司，而是需要將其納入政府基金預算收入后，根據(jù)年度預算撥付給項目公司作為可行性缺口補貼。在這種模式下，如果項目公司參與商業(yè)性土地的招拍掛，前期會發(fā)生大量的拍地資金，而資金的回流速度相對緩慢，這會增加造成項目公司經(jīng)營風險。對于政府方來說，為了彌補項目公司拿地成本也會導致了政府補貼的加大，在這種情況下雙方對于城際鐵路PPP項目捆綁沿線土地綜合開發(fā)這種模式都很難接受。因此，我建議要慎重對待PPP+TOD這種聯(lián)動建設開發(fā)模式，要充分調(diào)研項目所在地的土地政策、土地出讓收支路徑的基礎上再考慮設計這種模式的可行性。2、投資人回報路徑的問題投資人的回報路徑問題在國內(nèi)PPP項目理論和實踐中討論的不多。對于城際軌道交通PPP來說，這將是社會資本方極其關注的問題，也是項目順利落地的重要保障。目前軌道交通PPP項目常見的回報路徑采用的是股東利潤分配（股東分紅）的方式，但是股東利潤分配是建立在項目公司實際存在可分配利潤并經(jīng)過年度審計的條件下，但是對于城際鐵路PPP項目公司來說可能會因為由于非項目公司原因?qū)е碌慕?jīng)營虧損而使投資人無法從項目公司獲取