清潔生產(chǎn)促進法

清潔生產(chǎn)從全過程控制污染關(guān)于《清潔生產(chǎn)促進法》的有關(guān)解釋一、制定清潔生產(chǎn)促進法的意義和必要性清潔生產(chǎn)，是國際社會在總結(jié)了工業(yè)污染治理的經(jīng)驗教訓后提出的一種新型污染預(yù)防和控制戰(zhàn)略，以后又將清潔生產(chǎn)的要求逐步擴展到服務(wù)領(lǐng)域和產(chǎn)品，并開始探索建立“循環(huán)經(jīng)濟”和“循環(huán)社會”。清潔生產(chǎn)的實質(zhì)，是貫徹污染預(yù)防原則，從生產(chǎn)設(shè)計、能源與原材料選用、工藝技術(shù)與設(shè)備維護管理等社會生產(chǎn)和服務(wù)的各個環(huán)節(jié)實行全過程控制，從生產(chǎn)和服務(wù)源頭減少資源的浪費，促進資源的循環(huán)利用，控制污染的產(chǎn)生，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。在過去的一個世紀里，世界上許多國家因經(jīng)濟高速發(fā)展帶來了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，并導(dǎo)致了一系列震驚世界的環(huán)境公害事件。為了減輕污染對環(huán)境和公眾健康的危害，企業(yè)界采取了各種污染治理措施，按排放標準和技術(shù)要求對產(chǎn)生的污染物進行處理后再向環(huán)境排放。這種“末端治理”模式雖然取得了一定的環(huán)境效果，但也存在著明顯的缺陷和不足：一是治理代價高，影響企業(yè)競爭力和經(jīng)濟效益，致使企業(yè)界缺乏治理污染的主動性和積極性；二是治理技術(shù)難度大，并存在污染轉(zhuǎn)移的風險；三是無助于減少生產(chǎn)過程中的資源浪費；四是政府行政監(jiān)督管理的成本過高。面對上述困境，一些企業(yè)通過提高生產(chǎn)過程中的資源利用效率，削減污染物，取得了良好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，進而總結(jié)形成了廢物最小量化、源頭削減、無廢和少廢工藝、污染預(yù)防等新的生產(chǎn)和污染防治戰(zhàn)略。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在歸納上述做法的基礎(chǔ)上，于1989年提出了“清潔生產(chǎn)”的戰(zhàn)略及推廣計劃。清潔生產(chǎn)的英文是CleanerProduction，意為“更清潔的生產(chǎn)”，它是一個相對的概念，所謂清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝、清潔產(chǎn)品、清潔能源和原料都是同現(xiàn)有常規(guī)技術(shù)、工藝、產(chǎn)品、能源和原料相比較而言的。1993年以來，我國正式開始推行清潔生產(chǎn)。大量試點工作的經(jīng)驗證明，實施清潔生產(chǎn)，可以節(jié)約資源，削減污染物，降低污染治理設(shè)施的建設(shè)和運行費用，提高企業(yè)經(jīng)濟效益和競爭能力；實施清潔生產(chǎn)，將污染物消除在源頭和生產(chǎn)過程中，可以有效地解決污染轉(zhuǎn)移問題；實施清潔生產(chǎn)，可以挽救一大批因污染嚴重而瀕臨關(guān)閉的企業(yè)，緩解就業(yè)壓力和社會矛盾；實施清潔生產(chǎn)，可以從根本上減輕因經(jīng)濟快速發(fā)展給環(huán)境造成的巨大壓力，降低生產(chǎn)和服務(wù)活動對環(huán)境的破壞，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的“雙贏”，并為探索和發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟”奠定良好的基礎(chǔ)。我國環(huán)境污染嚴重的根本原因在于多數(shù)企業(yè)尚未從根本上擺脫粗放經(jīng)營方式，結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)裝備落后，能源與原材料消耗高、浪費大，資源利用率低。而解決環(huán)境污染的根本出路在于實施清潔生產(chǎn)，預(yù)防污染的發(fā)生。但在我國現(xiàn)階段，要么不少企業(yè)和政府部門對清潔生產(chǎn)缺乏了解和認識，不開展清潔生產(chǎn)；要么企業(yè)想實施清潔生產(chǎn)卻缺乏必要的政府支持和法律保障，遇到大量自身難以克服的障礙；現(xiàn)行環(huán)境管理制度從總體上看傾向于“末端治理”，也在一定程度上影響了清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略的實施。如何克服清潔生產(chǎn)實施中的障礙，一些國家積累了不少有益的經(jīng)驗。立法是主要手段之一。美國1990年通過了《污染預(yù)防法》；德國1994年公布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》；日本1991年以來先后制定了《資源有效利用促進法》、《推動建立循環(huán)社會基本法》和《容器包裝再利用法》等促進實施清潔生產(chǎn)的專門法律；加拿大和許多歐盟國家也在其原有的環(huán)境和資源立法中增加了大量推行清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范和政策規(guī)定。二、關(guān)于本法的調(diào)整范圍《清潔生產(chǎn)促進法》第二條規(guī)定“本法所稱清潔生產(chǎn)，是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害?！钡谌龡l規(guī)定“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)，從事生產(chǎn)和服務(wù)活動的單位以及從事相關(guān)管理活動的部門依照本法規(guī)定，組織、實施清潔生產(chǎn)?！北痉ǖ倪m用范圍是以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對清潔生產(chǎn)的定義為主要參考確定的。適用的范圍包含了全部生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域。本法之所以這樣規(guī)定，一是因為目前國內(nèi)外對清潔生產(chǎn)的認識已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域也已開始推行清潔生產(chǎn)；二是本法規(guī)定的政府職責是以支持、鼓勵措施為主，這個范圍宜寬不宜窄，事實上也沒有必要對不同的生產(chǎn)領(lǐng)域制定不同的清潔生產(chǎn)促進法，如工業(yè)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)促進法、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)促進法、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)促進法等；三是由于清潔生產(chǎn)的推行是一個漸進的過程，法律應(yīng)當為其未來的發(fā)展留下空間，如果規(guī)定過窄，反而會對今后清潔生產(chǎn)的推行造成障礙?？紤]到法律的可操作性，本法著重對工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)推行和實施作了具體規(guī)定，對農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)，只提了原則性要求。對于公民個人在生活領(lǐng)域如何“清潔地”消費產(chǎn)品的問題，法律沒有涉及。這樣規(guī)定，既可以滿足當前工業(yè)等領(lǐng)域推行清潔生產(chǎn)的迫切需要，也可以為今后在其他領(lǐng)域推行清潔生產(chǎn)提供必要的法律依據(jù)和活動空間。三、關(guān)于政府及其有關(guān)主管部門推行清潔生產(chǎn)的責任《清潔生產(chǎn)促進法》第二章“清潔生產(chǎn)的推行”，對政府及有關(guān)部門明確規(guī)定了要支持、促進清潔生產(chǎn)的具體要求，其中包括制定有利于清潔生產(chǎn)的政策、制定清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、發(fā)展區(qū)域性清潔生產(chǎn)、為企業(yè)提供清潔生產(chǎn)的技術(shù)信息和技術(shù)支持、組織清潔生產(chǎn)的技術(shù)研究和技術(shù)示范、組織開展清潔生產(chǎn)教育和宣傳、優(yōu)先采購清潔產(chǎn)品等。這樣規(guī)定，有利于政府為生產(chǎn)經(jīng)營者自愿實施清潔生產(chǎn)提供支持和服務(wù)，創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。本法對政府及有關(guān)部門提出的要求，歸納了當前國內(nèi)外政府在推行清潔生產(chǎn)方面的主要經(jīng)驗，突出了政府的引導(dǎo)和服務(wù)功能。本法第五條規(guī)定“國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門負責組織、協(xié)調(diào)全國的清潔生產(chǎn)促進工作。國務(wù)院環(huán)境保護、計劃、科學技術(shù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政主管部門，按照各自的職責，負責有關(guān)的清潔生產(chǎn)促進工作?！薄翱h級以上地方人民政府負責領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的清潔生產(chǎn)促進工作?？h級以上地方人民政府經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門負責組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的清潔生產(chǎn)促進工作?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護、計劃、科學技術(shù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政主管部門，按照各自的職責，負責有關(guān)的清潔生產(chǎn)促進工作。”本法這樣規(guī)定，主要是考慮到清潔生產(chǎn)不同于單純的污染控制，不能僅僅依靠單一部門的監(jiān)督管理，而是需要政府從多個角度、多個環(huán)節(jié)對生產(chǎn)經(jīng)營者進行引導(dǎo)、鼓勵、支持和規(guī)范。因此，在推行清潔生產(chǎn)的體制問題上，本法強調(diào)了經(jīng)貿(mào)委和環(huán)保局等有關(guān)部門之間的密切配合。四、關(guān)于對生產(chǎn)經(jīng)營者的清潔生產(chǎn)要求《清潔生產(chǎn)促進法》第三章“清潔生產(chǎn)的實施”，規(guī)定了對生產(chǎn)經(jīng)營者的清潔生產(chǎn)要求。本法對生產(chǎn)經(jīng)營者的清潔生產(chǎn)要求分為指導(dǎo)性要求、強制性要求和自愿性規(guī)定三種類型。其中，指導(dǎo)性的要求不附帶法律責任。屬于此類要求的法律規(guī)定包括有關(guān)建設(shè)和設(shè)計活動優(yōu)先考慮采用清潔生產(chǎn)方式；按照清潔生產(chǎn)要求進行技術(shù)改造；普通企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核等。自愿性的規(guī)定主要是鼓勵企業(yè)自愿實施清潔生產(chǎn)，改善企業(yè)及其產(chǎn)品的形象，相應(yīng)可以依照有關(guān)規(guī)定得到獎勵和享受政策優(yōu)惠。屬于此類的規(guī)定包括企業(yè)自愿申請環(huán)境管理體系認證等。強制性的要求規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者必須履行的義務(wù)。其中包括對部分產(chǎn)品和包裝物要進行標識和強制回收；部分企業(yè)要進行強制性的清潔生產(chǎn)審核；對污染嚴重的企業(yè)要按照國家環(huán)?？偩值囊?guī)定公布主要污染物排放情況等。本法關(guān)于指導(dǎo)性的要求比重較大，強制性規(guī)范比重較小，這樣設(shè)計突出了“促進法”的特點，淡化了行政強制性色彩，以利于引導(dǎo)、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者實施清潔生產(chǎn)。五、關(guān)于清潔生產(chǎn)的鼓勵措施和法律責任為了有效地推行清潔生產(chǎn)，除了加強宣傳、提供必要的技術(shù)支持以外，還應(yīng)當對實施清潔生產(chǎn)者給予多方面的鼓勵，同時對少數(shù)應(yīng)當采取清潔生產(chǎn)措施而拒不為之的企業(yè)給予處罰。本法將鼓勵措施作為一章，對實施清潔生產(chǎn)的企業(yè)規(guī)定了表彰獎勵、資金支持、減免增值稅等措施，明確實施清潔生產(chǎn)者可以從多方面獲益。例如，第32條規(guī)定：“國家建立清潔生產(chǎn)表彰獎勵制度。對在清潔生產(chǎn)工作中做出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予表彰和獎勵?！钡?3條規(guī)定：“對從事清潔生產(chǎn)研究、示范和培訓，實施國家清潔生產(chǎn)重點技術(shù)改造項目和本法第29條規(guī)定的自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術(shù)改造項目，列入國務(wù)院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關(guān)技術(shù)進步專項資金的扶持范圍?！钡?4條規(guī)定：“在依照國家規(guī)定設(shè)立的中小企業(yè)發(fā)展基金中，應(yīng)當根據(jù)需要安排適當數(shù)額用于支持中小企業(yè)實施清潔生產(chǎn)?！钡?6條規(guī)定：“企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓的費用，可以列入企業(yè)經(jīng)營成本?！北痉▽\用稅收手段支持清潔生產(chǎn)，做出了突破性的規(guī)定。第34條明確規(guī)定“對利用廢物生產(chǎn)產(chǎn)品的和從廢物中回收原料的，稅務(wù)機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，減征或者免征增