事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)取向、機(jī)制及策略

事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)取向、機(jī)制及策略

盡管目前關(guān)涉事業(yè)單位規(guī)模改革的理論闡釋和策略建議很多，但我國事業(yè)單位編制改革在漸行深入中仍很大程度地沿襲著單純依據(jù)歷史狀況、行業(yè)比例乃至上級要求、領(lǐng)導(dǎo)意志概念化確定人員配置的思維定式，妥協(xié)姿態(tài)的操作傾向較明顯。尤其是在事業(yè)單位范圍廣泛，所屬單位、管轄部門不一以及層次復(fù)雜，機(jī)構(gòu)規(guī)格、職能性質(zhì)各異的情況下，已有的觀點(diǎn)和主張難以為事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)化、高質(zhì)量的人員編制約束與控制機(jī)制提供導(dǎo)引，更遑論根除事業(yè)單位人員冗余、“減而復(fù)增”及“吃空餉”、“吃飯財(cái)政”等歷史陳弊。因此，要解決困擾事業(yè)單位高效運(yùn)行的難題，就有必要摒棄既有經(jīng)驗(yàn)化判斷的思維限囿，遏制用編單位與管編部門“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，借用科學(xué)管理理論與方法，經(jīng)由規(guī)范化、程式化維度專注于事業(yè)單位人員編制的標(biāo)準(zhǔn)管理，將人員編制規(guī)劃集中于人員配置賴為參考的標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)，以實(shí)現(xiàn)人員編制管理由經(jīng)驗(yàn)式研究向科學(xué)化研究的轉(zhuǎn)變。并且，針對事業(yè)單位的復(fù)雜性狀和公益導(dǎo)向，有必要引入“復(fù)雜管理”及“目標(biāo)管理”理論，進(jìn)行事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的取向定位、機(jī)制分析及策略探究[1]，以為事業(yè)單位人員數(shù)額、結(jié)構(gòu)比例及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的準(zhǔn)確核定提供理論支持，進(jìn)而從源頭上消解日益嚴(yán)峻的編外人員問題。一、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的取向定位事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)管理，不應(yīng)停留于體制視角的理性探討和抽象演繹，而應(yīng)專注于機(jī)制層面的現(xiàn)象剖析和經(jīng)驗(yàn)歸納，針對既有編制標(biāo)準(zhǔn)的形式單一化、過程靜態(tài)化及導(dǎo)向行政化等問題，在理論探索與實(shí)踐突破進(jìn)程中進(jìn)行基本取向的規(guī)范和轉(zhuǎn)變，在“節(jié)支增效”主旨下以整體性、發(fā)展性及公益性的視維拓展及定位回歸，為作為事業(yè)單位“母管理”的編制管理改革厘定明確指向。（一）人員編制標(biāo)準(zhǔn)的整體性我國事業(yè)單位遍及社會經(jīng)濟(jì)文化生活的各個(gè)領(lǐng)域和方面。在行業(yè)劃分上，有教育、科研和綜合技術(shù)服務(wù)、文化藝術(shù)、新聞出版廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、農(nóng)林水牧、城市公用事業(yè)、交通、社會福利、機(jī)關(guān)附屬事業(yè)以及其他事業(yè)機(jī)構(gòu)等12個(gè)大類，近百個(gè)小類；在性質(zhì)上，分為全民所有、集體所有、社會集資、個(gè)人興辦及中外合資、合作和外資等；在類型上，分為國家財(cái)政全額撥款、差額補(bǔ)助和自收自支等；在層次上，包括國家級、省部級、地廳級、縣處級、區(qū)科級乃至股員級等。盡管不同行業(yè)、類型及區(qū)域、層次事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮的作用相差很大，但其人員編制核定卻長期使用單一化標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)常出現(xiàn)“挪編”、“擠編”的現(xiàn)象，導(dǎo)致編制外人員的存在成為事業(yè)單位人員編制管理中的常態(tài)。為此，在事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)上有必要克服單一模式，考慮事業(yè)單位面臨的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和職能任務(wù)要求及其“人員—職位”相匹配的復(fù)雜性，進(jìn)行整體性構(gòu)思，形成事業(yè)單位人員編制的復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)。[2](P13-15)在各類事業(yè)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上，不僅要選取事業(yè)單位所屬地域地理因素、人口狀況或社會發(fā)展水平等重要因素作為依據(jù)，還應(yīng)根據(jù)不同事業(yè)單位的組織特征、運(yùn)行規(guī)律及發(fā)展階段、行業(yè)性質(zhì)，在確定基礎(chǔ)影響因素的前提下選擇不同參照系來制定宏觀及微觀編制標(biāo)準(zhǔn)及方案，并詳細(xì)規(guī)定相關(guān)類型事業(yè)單位與該類機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)相異時(shí)的比例關(guān)系。[3]（二）人員編制標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展性順應(yīng)現(xiàn)代社會知識化、信息化的要求，事業(yè)單位不斷拓展公共服務(wù)領(lǐng)域并強(qiáng)調(diào)提升公共服務(wù)效能。但由于現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制生成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架，習(xí)慣于以審批為載體的計(jì)劃配置方式，疏于正視不斷變化的新情況和新問題，因而在事業(yè)單位職能任務(wù)增置或縮減時(shí)，仍然沿襲既有的人員編制框架，導(dǎo)致“空編”及“超編”狀況，不得不以編外人員的不斷擴(kuò)充來滿足現(xiàn)實(shí)需求。對此，在事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)定位上要變靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)化管理，依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)對人員編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和均衡優(yōu)化。對于弱化或取消職能的機(jī)構(gòu)職位，要相應(yīng)減少編制，而對于加強(qiáng)或新增職能的機(jī)構(gòu)職位，要盡量挖掘潛力相應(yīng)增設(shè)編制，從而保證事業(yè)單位編制總量與國民經(jīng)濟(jì)狀況和社會發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系，達(dá)到最適合的編制管理狀態(tài)。（三）人員編制標(biāo)準(zhǔn)的公益性事業(yè)單位盡管在不同時(shí)期、不同地區(qū)的分類有所區(qū)別，但作為介于政府和企業(yè)之間的公益性服務(wù)組織，顯現(xiàn)的應(yīng)是“非政府、非企業(yè)、非營利”的基本特性，側(cè)重于在公共事務(wù)、社會管理等領(lǐng)域提供公益性服務(wù)。然而長期以來，事業(yè)單位定位卻多是“二政府”、“準(zhǔn)企業(yè)”甚或“變相營利組織”，運(yùn)行方式帶有濃厚的行政色彩，在編制標(biāo)準(zhǔn)上也明顯標(biāo)示以行政需求和政府目標(biāo)為核心的政府意志，這種模糊化行政控制引致“錯(cuò)編”、“混編”現(xiàn)象，在編外人員配設(shè)上泯沒了事業(yè)單位賴為指向的服務(wù)型訴求及社會化趨勢。因此，應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)“行政化”導(dǎo)向，基于事業(yè)單位公共服務(wù)狀況，正視與公益性密切相關(guān)因素對確立事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵意義，將關(guān)涉公共服務(wù)狀況的地域面積、人口規(guī)模、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)水平、社會發(fā)展?fàn)顩r及公共服務(wù)程度等因素作為事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的核心參數(shù)，充分考慮其與公益性服務(wù)要求的相關(guān)度，以及這些因素的成熟度、滿意度和美譽(yù)度等，將其作為人員編制標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量層面的基本訴求。[4]二、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制分析以“整體性、發(fā)展性、公益性”取向?yàn)閷?dǎo)引，針對事業(yè)單位人員編制運(yùn)行中管理環(huán)境、管理方式及參與其中的管理主體等編制系統(tǒng)要素彼此依存和自動(dòng)調(diào)節(jié)的復(fù)雜機(jī)理，應(yīng)充分把握人員編制與機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限之間的關(guān)系，從編制標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)成要素等角度進(jìn)行組織機(jī)制、職能機(jī)制及構(gòu)造機(jī)制的多維度分析，抓住人員編制標(biāo)準(zhǔn)的制約性因素，確立差異化的編制標(biāo)準(zhǔn)體系。（一）人員編制標(biāo)準(zhǔn)的組織機(jī)制確定事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)，首先要考慮其所在機(jī)構(gòu)的行業(yè)、性質(zhì)、類型及地區(qū)、層次，以事業(yè)單位分類管理為基礎(chǔ)，依據(jù)不同類別和規(guī)格生成不同的人員編制管理坐標(biāo)。在宏觀意義上，根據(jù)《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，所有事業(yè)單位按社會功能可劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營的三個(gè)大類。而從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又可按市場配置資源程度分為公益一類、二類和三類三個(gè)小類。在微觀意義上，根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，在事業(yè)單位內(nèi)部按照工作性質(zhì)分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位三個(gè)類別。同時(shí)，在縱向結(jié)構(gòu)上根據(jù)難易程度、責(zé)任大小，任職資格條件也可沿襲既有的等級體制，區(qū)分為國家級、省部級、地廳級、縣處級、區(qū)科級乃至股員級。針對目前事業(yè)單位性質(zhì)類型、規(guī)格層級的復(fù)雜情勢，在為編制標(biāo)準(zhǔn)確定分類基準(zhǔn)時(shí)，要充分考慮事業(yè)單位和政、黨、群、企“混沌邊緣”的清晰化問題。依據(jù)編制標(biāo)準(zhǔn)的公益性導(dǎo)向，對行政類事業(yè)單位，可將其與現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)整合，抑或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，其人員編制標(biāo)準(zhǔn)依照“精簡效能”原則由中央編辦另行下達(dá)。而對經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位，可將其從事業(yè)單位序列中剝離，轉(zhuǎn)為企業(yè)，改核定編制標(biāo)準(zhǔn)為核定政府購買服務(wù)量或者項(xiàng)目撥款。至于公益服務(wù)事業(yè)單位，可基于職位目標(biāo)，以“工作差異化”為導(dǎo)引，依據(jù)職責(zé)效能而非身份地位確定屬性規(guī)格，并進(jìn)行縱向和橫向的職群或職等細(xì)分與梳理。以事業(yè)單位回應(yīng)民愿、關(guān)注民生的公益性職能為根基，在橫向上實(shí)現(xiàn)行政職位和專業(yè)職位的二元規(guī)劃及細(xì)分，在縱向上實(shí)現(xiàn)決策職位和執(zhí)行職位的二元?jiǎng)澐旨凹?xì)化，充分重視專業(yè)性職位及決策性職位在編制管理上的貢獻(xiàn)價(jià)值和功用地位，在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上盡量向一線職位和重點(diǎn)職位傾斜，以滿足社會公共服務(wù)的需求。另外，還需對傳統(tǒng)職位分類制度進(jìn)行不同程度的調(diào)整和改造，對調(diào)整后的組織部門、職位體系進(jìn)行名稱規(guī)范和清理，構(gòu)建事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)賴以根植的立體性“網(wǎng)狀組織系統(tǒng)”。[5](P135-138)（二）人員編制標(biāo)準(zhǔn)的職能機(jī)制事業(yè)單位人員編制作為困擾組織發(fā)展的頑固性問題，其標(biāo)準(zhǔn)影響因素尚處于不斷探討之中?？紤]到編制管理因多階段性、多變化性而呈現(xiàn)的不確定性，有必要以“管理復(fù)雜性”為切入點(diǎn)進(jìn)行分析[6]，基于機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)與組織職能的密切關(guān)聯(lián)，改變“定事—定編—定員—定費(fèi)”的直線路向，代之以“因事設(shè)編”、“以事定費(fèi)”、“以事選人”及“以費(fèi)限編，以人優(yōu)編”的循環(huán)途徑。在事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)以“因事設(shè)編”為基點(diǎn)考慮事業(yè)單位組織職能對人員編制的影響。這可歸納為涉及職能過程和職能結(jié)果的工作任務(wù)和工作效益兩個(gè)方面，具體涵蓋工作流程及環(huán)節(jié)、工作職責(zé)及范圍、工作效率與效益乃至工作時(shí)間等。[7]因而，可直接以公眾服務(wù)需求來平衡各職位人員的工作分工，也可基于考慮寬放因素的凈時(shí)間研究來探索合適的人員編制標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)公共服務(wù)水平、收益及滿意狀況的工作職責(zé)或工作效能等對人員編制的影響。[8]除了考慮組織職能對人員編制的正向效應(yīng)外，也需正視“負(fù)向性”職能對人員編制的影響，不能忽視“組織、人事、財(cái)政一體化”機(jī)制中的人力成本預(yù)算與人員配置安排。因此，在事業(yè)單位人員編制上應(yīng)遵循“以事定費(fèi)、以事選人”的原則，并考慮以此為基礎(chǔ)的“以費(fèi)限編，以人優(yōu)編”要求，分析人力成本投入產(chǎn)出比，在對歷史人力成本與人員數(shù)量予以回歸分析的基礎(chǔ)上考慮未來目標(biāo)以確定編制標(biāo)準(zhǔn)。[9]同時(shí)，要考慮編制與人事安排的關(guān)系，充分認(rèn)識人員優(yōu)化對機(jī)構(gòu)編制的反向影響，強(qiáng)調(diào)個(gè)人勝任能力與編制狀況的“匹配”與“反匹配”，保持“人員—組織”相適應(yīng)的編制動(dòng)態(tài)調(diào)整。[10]各組織系統(tǒng)中專業(yè)化分工和協(xié)作要求各部門及人員之間保持一定的比例關(guān)系，事業(yè)單位也不例外。各部門、職位人員編制標(biāo)準(zhǔn)必然會受同行業(yè)標(biāo)桿性編制標(biāo)準(zhǔn)或是既有的歷史編制狀況的影響，因而可以在橫向和縱向角度的“職能比對”基礎(chǔ)上，參照行業(yè)或歷史人員規(guī)模比例或數(shù)量狀況規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)。此外，還會受到事業(yè)單位所處地域、階段及經(jīng)濟(jì)、政治、科技等因素的影響，因而在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上也應(yīng)基于“職能順應(yīng)”的要求，顧及政策背景、經(jīng)濟(jì)狀況、技術(shù)條件及組織資源、能力等因素的制約作用?；诟黝愐蛩貙κ聵I(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)影響層面的不同，我們可以從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面構(gòu)建職能因素體系。在微觀上，要考慮組織業(yè)務(wù)分工基礎(chǔ)上“正向”職能的產(chǎn)出價(jià)值，將事業(yè)單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)下的工作量和價(jià)值量要求作為編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性影響因素；同時(shí)也顧及事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算和人事安排中作為“負(fù)向”職能的人力資本和人力資源的投入，參照國外公共部門或國內(nèi)政府機(jī)構(gòu)的成本和資源投入狀況，在控制財(cái)政比例和確定資源規(guī)劃方向的前提下進(jìn)行零基預(yù)算和規(guī)劃。而在中觀及宏觀層面上，則應(yīng)基于“參照”職能考慮人員編制的同行水平和歷史狀況，慮及事業(yè)單位標(biāo)桿部門中及歷史狀態(tài)下的人員編制狀況和比例，參考人員配置環(huán)境要素，依據(jù)事業(yè)單位外部環(huán)境狀況，總體把握和適當(dāng)調(diào)整事業(yè)單位人員飽和度和相應(yīng)的編制規(guī)模。[11]（三）人員編制標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造機(jī)制通過對事業(yè)單位進(jìn)行組織梳理和職能解析，可以確定相對應(yīng)的編制規(guī)劃方法體系，形成編制標(biāo)準(zhǔn)，“根據(jù)自身狀況于不同時(shí)期運(yùn)用不同方法的非固定”的“內(nèi)在精簡”模式，而非“下指標(biāo)”、“一刀切”的“外在精簡”[12]，以滿足事業(yè)單位資源整合和配置優(yōu)化的要求。在公益一類部門、行政決策類職位編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上，由于其強(qiáng)調(diào)職能過程及成本控制，可以對應(yīng)選擇工作職責(zé)要求、具體成本限制等方法，同時(shí)參考?xì)v史水平、同行水平、組織資源及社會發(fā)展?fàn)顩r。而關(guān)于公益二類部門、行政決策及行政執(zhí)行類職位的編制標(biāo)準(zhǔn)，由于主要強(qiáng)調(diào)職能結(jié)果、成本控制及人事匹配，可以對應(yīng)選擇工作效能需求、具體成本限制或工作效能需求、具體成本限制及人員素質(zhì)要求，同時(shí)參照同行水平、歷史水平、社會發(fā)展?fàn)顩r及政策環(huán)境或經(jīng)濟(jì)水平等。而對于公益三類部門、專業(yè)執(zhí)行類職位編制標(biāo)準(zhǔn)，由于更為強(qiáng)調(diào)職能結(jié)果及人事匹配，卻不關(guān)注具體成本限制，則可以對應(yīng)選擇工作效能需求、總體成本預(yù)算及人員素質(zhì)要求，同時(shí)參考行業(yè)比例、歷史比例、技術(shù)條件及社會發(fā)展?fàn)顩r。事業(yè)單位各類別部門、職位對應(yīng)性編制標(biāo)準(zhǔn)方法體系可見表1。在確定各類編制標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的前提下，可以進(jìn)一步設(shè)計(jì)各事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系。以事業(yè)單位“滿足公共需求”宗旨為導(dǎo)向，必然需要關(guān)注與事業(yè)單位公共服務(wù)密切相關(guān)的指標(biāo)，包括人口數(shù)量、地域面積、區(qū)劃幅度、下轄機(jī)構(gòu)、供給總量、服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)滿意度、服務(wù)數(shù)量、費(fèi)用支出、人員素質(zhì)、人員結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)編制水平、歷史編制狀況、政策成熟度、體制轉(zhuǎn)型狀況、法治狀況、廉潔狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)狀況、城市化水平、公共部門成熟度、社會化程度、信息化程度、環(huán)保水平等，形成“服務(wù)中心主義”人員編制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫。指標(biāo)庫中的指標(biāo)還可分為基礎(chǔ)指標(biāo)和參考指標(biāo)，并因部門及職位所屬行業(yè)、類型及區(qū)域、層次不同而對應(yīng)數(shù)量增減乃至權(quán)重各異。人員編制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫的建立，既為核算事業(yè)單位人員配置幅度及限度設(shè)定了基本路徑，同時(shí)也為區(qū)分各部門、職位對編外人員的容忍度設(shè)定了衡量標(biāo)尺。[13]事業(yè)單位各類別部門、職位對應(yīng)性編制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系參見表2。三、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)框架任何一種編制方法都難以絕對準(zhǔn)確地構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)框架，因而有必要摒棄既有的直接核定、單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)或總額控制等單一性人員編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃維度，對不同類別部門、職位所對應(yīng)的各種人員編制方法及相應(yīng)指標(biāo)體系予以科學(xué)組合和綜合運(yùn)用，通過編制總量、分量及增量的遞進(jìn)規(guī)劃，構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的“一控二調(diào)”基準(zhǔn)架構(gòu)。（一）分級規(guī)劃，控制總量在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上，首先需要進(jìn)行分級規(guī)劃，依據(jù)中央在編制管理上的類別區(qū)分，基于事業(yè)單位的服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，制定各部門、層級事業(yè)單位人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、結(jié)構(gòu)比例的宏觀編制方案。依據(jù)科學(xué)合理的配置方式和程序而產(chǎn)生的事業(yè)單位編制總體規(guī)劃，除基礎(chǔ)性公共服務(wù)及特殊保障公共服務(wù)的部門、職位編制允許另有專項(xiàng)規(guī)定外，其他事業(yè)單位編制一般應(yīng)采取自上而下的方式予以分級框定。對于各部門、層級事業(yè)單位的編制總量，宜實(shí)行“總量固化”機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是“管住”，以規(guī)避“功能性冗余”為指向，將功能作為編制設(shè)定的唯一依據(jù)，實(shí)現(xiàn)總量幅度限制。這首先應(yīng)按照事業(yè)單位人員編制“總量控制、服務(wù)發(fā)展”的要求，對自收自支之外的全額撥款、定額補(bǔ)貼的重點(diǎn)教育、基礎(chǔ)科研類等事業(yè)單位，正視其編制總量控制與現(xiàn)實(shí)編制需求的矛盾，控制現(xiàn)有編制不再增長，并且對編外人員也應(yīng)嚴(yán)格予以控制，如確因工作需要或上級黨委、政府及編制主管部門有明確規(guī)定必須調(diào)整的，要嚴(yán)格按照“撤一建一”的原則處理。然后，制定統(tǒng)一的人員規(guī)模和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)界定標(biāo)準(zhǔn)，在合理選擇與該地區(qū)公共服務(wù)的工作量密切相關(guān)的基本因素的基礎(chǔ)上，確定事業(yè)編制總量配置和控制范圍，并使現(xiàn)有人員編制總量按“出三進(jìn)二”或“出二進(jìn)一”的辦法逐步精簡至新的標(biāo)準(zhǔn)范圍上限以內(nèi)，并將其嚴(yán)格控制在標(biāo)準(zhǔn)幅度范圍內(nèi)運(yùn)行。要準(zhǔn)確把握編制總量幅度范圍，首先應(yīng)充分考慮職能要求和成本限制在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的基礎(chǔ)功用，以價(jià)值分析、成本分析方法作為人員編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的基本維度，在“投入—產(chǎn)出”分析框架下勾畫事業(yè)單位在編制管理上的邊際投入成本線與邊際產(chǎn)出效益線，然后尋找其相交的均衡點(diǎn)。[14](P15-17)由于邊際投入成本線和邊際產(chǎn)出效益線呈現(xiàn)的分別是先遞減再遞增及先遞增再遞減的趨勢，其相交均衡點(diǎn)實(shí)際上為兩個(gè)，而對應(yīng)的人員編制數(shù)量臨界點(diǎn)也為二，為此，可以根據(jù)績效預(yù)算和成本預(yù)算來設(shè)定事業(yè)單位人員編制總體數(shù)額的均衡區(qū)間及相應(yīng)極值。然后，考慮行業(yè)比例、歷史水平及環(huán)境要素在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的比照效用，以行業(yè)分析、歷史分析、環(huán)境分析路徑確定人員編制總體域值，生成各級事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的“總量控制”框架安排。[15]（二）分類規(guī)劃，調(diào)整單量在各級事業(yè)單位編制“總量固化”的前提下，有必要實(shí)施分類規(guī)劃。各地方編制主管部門根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行編制精細(xì)化管理，將既定的編制總額分配到各個(gè)部門，設(shè)計(jì)出各部門具體單量的微觀編制方案。盡管各行業(yè)可以由上級主管部門制定行業(yè)統(tǒng)一性編制標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)屬指導(dǎo)性質(zhì)，仍應(yīng)以強(qiáng)化地方編制管理部門權(quán)限為先導(dǎo)，實(shí)際編制單量一般應(yīng)采取自下而上的規(guī)劃方式。對于同地區(qū)各部門內(nèi)部的編制單量，宜實(shí)行“單量優(yōu)化”機(jī)制，著重于“管好”，定位于克服“結(jié)構(gòu)性冗余”，在結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化中進(jìn)行單量結(jié)構(gòu)整合。首先要解決編制存量調(diào)劑與部門職能調(diào)整之間的矛盾，對富余編制進(jìn)行資源整合及盤活，引導(dǎo)部門內(nèi)部挖潛及在經(jīng)費(fèi)管理類型相同的單位之間調(diào)劑，向職責(zé)任務(wù)增加的職位或部門流動(dòng)，使其盡可能地吸收和消化關(guān)鍵職位、部門的編外人員，最大限度地增強(qiáng)現(xiàn)有編制的使用效益。然后，依據(jù)事業(yè)單位的公益性導(dǎo)向，在全面提升公益性職能價(jià)值的基礎(chǔ)上，調(diào)整事業(yè)單位人員編制，實(shí)行編制優(yōu)化配置和轉(zhuǎn)移。橫向上鼓勵(lì)編制向一線重點(diǎn)職位傾斜，以加強(qiáng)一線及重點(diǎn)工作崗位的力量，而縱向上在同一部門內(nèi)部不同層級之間進(jìn)行編制下放，鼓勵(lì)向基層職位傾斜，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對機(jī)構(gòu)編制增長的實(shí)際需求。至于編制單量優(yōu)化界域，則應(yīng)基于“協(xié)同化”目標(biāo)對各級事業(yè)單位內(nèi)部各類別的實(shí)際狀況進(jìn)行編制額度的細(xì)化框定，在比較優(yōu)化中分配各級事業(yè)單位各具體類別人員編制的區(qū)間范圍及域值，這就需要考慮職能要求和成本限制在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的基礎(chǔ)功用，以價(jià)值分析、成本分析方法作為人員編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的基本分析維度。為保證編制單量“多樣性統(tǒng)一”，還要考慮行業(yè)比例、歷史水平和環(huán)境要素在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的比照效用，參考各具體機(jī)構(gòu)人員編制的同行水平、歷史狀況及環(huán)境因素，尤其是行業(yè)內(nèi)外的標(biāo)桿對照分析，根據(jù)中國國情進(jìn)行編制單量修正，形成最佳狀態(tài)域值，從而以優(yōu)化平衡配置理念構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的“單量整合”結(jié)構(gòu)關(guān)系。（三）分期規(guī)劃，調(diào)轉(zhuǎn)增量在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)“單量優(yōu)化”的基礎(chǔ)上，還須制定編制標(biāo)準(zhǔn)的分期規(guī)劃，扭轉(zhuǎn)以往機(jī)構(gòu)編制管理隨政策變化“一收就死、一放就亂”的局面，實(shí)行事業(yè)單位編制權(quán)變管理。這就要求考慮事業(yè)單位編制在不同歷史時(shí)期、不同發(fā)展階段的不同要求，正視社會公眾對事業(yè)單位服務(wù)要求的不斷提升，允許事業(yè)單位人員保持增量。[16](P32-35)盡管允許事業(yè)單位編制增長，然而對于事業(yè)單位人員編制增量，宜采用“增量轉(zhuǎn)化”機(jī)制，防止“體制性冗余”，側(cè)重于“管活”，轉(zhuǎn)化增量形式。這首先需要正視事業(yè)單位人浮于事與人手不足的矛盾，針對目前編外人員廣泛存在的現(xiàn)實(shí)，允許一定期限內(nèi)事業(yè)單位編制在既定的預(yù)期浮動(dòng)范圍內(nèi)可以增加數(shù)量。然后，在增量確定形態(tài)上摒棄固定編制，逐漸形成固定編制基礎(chǔ)上的流動(dòng)編制模式，將現(xiàn)有部分固定編制轉(zhuǎn)化為流動(dòng)編制。由于流動(dòng)編制的人力成本投入相對較低，所以，在總體財(cái)政預(yù)算保持均衡的條件下，可以增加流動(dòng)編制數(shù)量，將編外人員逐漸納入編制系統(tǒng)之內(nèi)，消解編外人員問題，而編制轉(zhuǎn)化為流動(dòng)形式也必然為今后事業(yè)單位編制規(guī)模的削減消除阻力。關(guān)于事業(yè)單位編制各階段增量轉(zhuǎn)化界點(diǎn)，需基于“動(dòng)態(tài)化”目標(biāo)進(jìn)行實(shí)際編制極值的綜合估算，然后基于權(quán)變理論及質(zhì)量管理方法，找尋各級各類事業(yè)單位的最佳編制點(diǎn)。當(dāng)然，同樣要強(qiáng)調(diào)行業(yè)比例、歷史水平和環(huán)境要素在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的比照效用，尤其是強(qiáng)調(diào)“時(shí)間”參量作用，針對社會轉(zhuǎn)型時(shí)期不同階段的不同編制要求，依據(jù)政治形勢、經(jīng)濟(jì)條件、社會環(huán)境、地理因素乃至組織自身狀況對編制標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)功用，進(jìn)行固定編制向流動(dòng)編制的“自組織轉(zhuǎn)化”，形成定期調(diào)整的“彈性化”編制增量運(yùn)行軌跡，從而建立事業(yè)單位編制“增量轉(zhuǎn)化”自律機(jī)制。四、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的配套措施以事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)框架為基準(zhǔn)，可建構(gòu)作為人員配置公式化比例依據(jù)的綜合性編制標(biāo)準(zhǔn)，并由此制訂事業(yè)單位宏觀和微觀人員編制方案。然而，為達(dá)致事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)化管理，在依存于人員編制標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，也不能忽略社會發(fā)展對人員編制標(biāo)準(zhǔn)的體制要求。因而除了構(gòu)建編制標(biāo)準(zhǔn)框架之外，還有賴于編制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行措施的配套。(1)理念去行政化。落實(shí)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)，首先要樹立事業(yè)單位法人治理意識，根據(jù)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效的原則，形成事業(yè)單位以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全，能夠獨(dú)立運(yùn)作、自我發(fā)展、自我約束的新的編制管理運(yùn)行基礎(chǔ)。同時(shí)，要消除官本位意識，打破事業(yè)單位行政化管理模式，逐步取消事業(yè)單位現(xiàn)行的職務(wù)等級管理制度及行政級別規(guī)定，建立有別于黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)組織、符合各類事業(yè)單位特點(diǎn)的崗位等級管理制度以及與之配套的人員聘用制度、工資分配制度和社會保障制度，鼓勵(lì)績效管理改革。新成立的事業(yè)單位不應(yīng)確定行政級別，改為公益目標(biāo)導(dǎo)向下的崗位等級核定，杜絕事業(yè)單位編制內(nèi)外的差異化工作及待遇。(2)目標(biāo)社會化。為推動(dòng)編制標(biāo)準(zhǔn)的配套實(shí)施，有必要推進(jìn)事業(yè)單位后勤服務(wù)社會化，收回后勤服務(wù)人員占用的事業(yè)編制，改由按比例核定后勤服務(wù)人員數(shù)量及撥付經(jīng)費(fèi)。同時(shí)還要探索公共服務(wù)多樣化供給模式，在公共服務(wù)供給與生產(chǎn)可分離領(lǐng)域嘗試公開招標(biāo)、委托運(yùn)營和政府采購形式，以“政府承擔(dān)、合同管理、評估兌現(xiàn)”的契約方式，將事業(yè)單位原來由在編人員直接從事的輔助性、階段性、事務(wù)性工作按規(guī)定程序交由非在編人員承擔(dān)，所需工作費(fèi)用從財(cái)政撥款中按照服務(wù)崗位和完成工作的數(shù)量、質(zhì)量以一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付，從而最大限度地提高財(cái)政資金使用效益，控制編外人員數(shù)量，提高公共服務(wù)效率。同時(shí)，要探索建立事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)管理社會化績效評價(jià)制度，以符合不同類型事業(yè)單位自身特點(diǎn)的績效評估指標(biāo)體系為工具，結(jié)合事業(yè)單位法人年檢工作，對事業(yè)單位崗位設(shè)置、崗位職責(zé)、人員結(jié)構(gòu)、人員數(shù)額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及運(yùn)行狀況、服務(wù)質(zhì)量、財(cái)政資金支出等情況進(jìn)行全方位評估，并依據(jù)評估結(jié)果相應(yīng)調(diào)整財(cái)政支