主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的制度分析

主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的制度分析

F812.5：A1005-2674(2011)07-065-07進(jìn)入后金融危機(jī)時(shí)代，頻發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)卻給世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇蒙上了一層陰影。從2009年底爆發(fā)的迪拜和希臘的債務(wù)危機(jī)，到2010年11月的愛爾蘭的新一輪危機(jī)，使處于歐洲債務(wù)負(fù)擔(dān)重災(zāi)區(qū)的葡萄牙、西班牙等國(guó)的財(cái)政狀況和意大利、比利時(shí)等國(guó)的主權(quán)信用都受到投資者的廣泛置疑。同時(shí)，國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的報(bào)告中也指出，由于發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收支狀況惡化及公共債務(wù)的快速增加，發(fā)達(dá)國(guó)家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)直接影響全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。事實(shí)上，如果從對(duì)一國(guó)財(cái)政造成損失或帶來危機(jī)的可能性角度來衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成不僅包括各種經(jīng)濟(jì)、政治因素，也包括民族國(guó)家的內(nèi)部因素和區(qū)域性、全球性的外部影響因素，即能夠直接影響一國(guó)的財(cái)政穩(wěn)定或由財(cái)政間接承擔(dān)損失的以及所有影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的可能性因素。因此，掌握財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成特征和機(jī)理，才能更好地防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，真正做到防患于未然。本文在分析主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的典型化事實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成從經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)三方面進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析，最后又在內(nèi)部和外部制度的框架下，從正式和非正式規(guī)則兩方面對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成進(jìn)行了深層次的制度分析。一、主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的典型化事實(shí)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的實(shí)質(zhì)是指一個(gè)國(guó)家的主權(quán)信用危機(jī)，具體是指一國(guó)政府失信、不能及時(shí)履行對(duì)外債務(wù)償付義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，也通常由企業(yè)破產(chǎn)形象地引申為“國(guó)家破產(chǎn)”。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以考察發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性，通常集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超越一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的承受力時(shí)，就將演變成債務(wù)危機(jī)，并由此引發(fā)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。因而，債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成無論是由可以預(yù)見后果的直接負(fù)債引起的，還是由與特定事件的發(fā)生相聯(lián)系的間接負(fù)債引起的；無論是由法律與契約規(guī)定的顯性負(fù)債引起的，還是由隱性的政府必須承擔(dān)的道義上的債務(wù)引起的，任何類型的債務(wù)可能帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的后果都需要了解。本文將從以下幾方面對(duì)債務(wù)危機(jī)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的典型化事實(shí)加以分析。1.主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的隱蔽性與企業(yè)和銀行的微觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)相比，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成具有一定的隱蔽性。對(duì)于以政府權(quán)力和信譽(yù)為擔(dān)保的主權(quán)債務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)是很難預(yù)期的，因?yàn)樨?cái)政是以國(guó)家政權(quán)為依托，可以強(qiáng)制地?cái)U(kuò)大收入來源，如發(fā)行貨幣、擴(kuò)征稅收等，而一般企業(yè)和銀行卻不具備這種能力，只有當(dāng)這種風(fēng)險(xiǎn)超出了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的承受能力的情況下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)顯現(xiàn)出來，并進(jìn)而變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的債務(wù)危機(jī)。如在2009年11月，阿聯(lián)酋第二大酋長(zhǎng)國(guó)迪拜酋長(zhǎng)國(guó)宣布最大國(guó)企“迪拜世界”的590億美元債務(wù)延遲償付，由此引發(fā)了迪拜債務(wù)危機(jī)。而在此之前，“迪拜模式”在新興經(jīng)濟(jì)體中廣受追捧，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的隱蔽性和速度是罕見的。根據(jù)國(guó)際金融協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2007年其資本賬戶為290億美元的盈余，而2008年就出現(xiàn)了550億美元的赤字。迪拜政府不得不以借新債還舊債的方式償還外債，僅2009年2月份以來就多次發(fā)行債券。這種政府過度舉債的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)沒能及時(shí)得到控制和化解，從而引發(fā)了債務(wù)危機(jī)。由于企業(yè)、銀行金融等微觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)存在著一定的潛伏期，并且各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)可以外推并最終向財(cái)政轉(zhuǎn)移，因而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)同社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成強(qiáng)相關(guān)性，各種風(fēng)險(xiǎn)潛存于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之中。而且，政治家或政府常常為了某種目的，采取措施人為地限制風(fēng)險(xiǎn)的暴露，結(jié)果將風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)壓抑。但正是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的這種隱蔽性特征，造成了人們對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏敏感性；也正是由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)往往不是動(dòng)態(tài)地化解，而是不斷被動(dòng)地累積。一旦達(dá)到某臨界點(diǎn)，在內(nèi)部矛盾激化或由于外部因素發(fā)生突然變化的情況下，就會(huì)像火山爆發(fā)一樣，突發(fā)為債務(wù)危機(jī)，并由此演化為經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)，引起社會(huì)動(dòng)蕩。如2009年10月初，希臘政府突然宣布，2009年政府財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例預(yù)計(jì)將分別達(dá)到12.7％和113％，遠(yuǎn)超歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的3％和60％的上限。希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)之所以令人驚愕，是因?yàn)橄ＥD政府多年以來一直在華爾街金融機(jī)構(gòu)的幫助下靠虛假數(shù)據(jù)欺騙歐盟，掩蓋財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了加入歐元區(qū)，希臘政府1999年宣稱政府赤字僅占GDP的1.8％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于3％的底線，直接幫助希臘成功晉級(jí)[1]。2.主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的互動(dòng)性和轉(zhuǎn)化性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成原因的復(fù)雜性，是由于財(cái)政是政治和經(jīng)濟(jì)的集中反映，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的所有不確定性因素和矛盾，最終都會(huì)反映為國(guó)家財(cái)政上的矛盾，反映為國(guó)家財(cái)政的困難和壓力。所以，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是財(cái)政壓力和其他風(fēng)險(xiǎn)互動(dòng)和轉(zhuǎn)化的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)的大小隨著政治、經(jīng)濟(jì)制度中不確定性因素的變化而變動(dòng)。這些因素既可能是制度內(nèi)部的如分配體制不規(guī)范、管理制度不完善、政策運(yùn)用失誤，也可能是外部政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，所有這些都可能使國(guó)家財(cái)政運(yùn)行和政策措施的預(yù)期效果與實(shí)際結(jié)果產(chǎn)生偏差，甚至背離，進(jìn)而使國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變化或者激發(fā)成為債務(wù)危機(jī)。由于風(fēng)險(xiǎn)的互動(dòng)性或轉(zhuǎn)化性，就要求我們必須以全面的、聯(lián)系的觀點(diǎn)去認(rèn)識(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制。一方面，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之間相互影響和轉(zhuǎn)化；另一方面，財(cái)政內(nèi)部各種風(fēng)險(xiǎn)因素之間，內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)與外生性風(fēng)險(xiǎn)因素之間，都存在互動(dòng)或相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象。通常，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最初并不是以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形式顯現(xiàn)出來的，是以其他風(fēng)險(xiǎn)如金融風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等表現(xiàn)的，但最終會(huì)演變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因而可以說財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是各種風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，是最深層次的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，從主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的根源來看，無論內(nèi)生的還是外生的，由于其隱蔽性、互動(dòng)性和轉(zhuǎn)化性，因而應(yīng)更加高度重視。如愛爾蘭的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)格而言，是銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的結(jié)果。在全球金融危機(jī)爆發(fā)前，從1995-2000年期間愛爾蘭經(jīng)濟(jì)保持了年均5％～11％的高速增長(zhǎng)，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使愛爾蘭人贏得了“凱爾特之虎”的美譽(yù)，但過度依賴房地產(chǎn)和金融服務(wù)業(yè)支撐的愛爾蘭經(jīng)濟(jì)，孕育出了巨大的經(jīng)濟(jì)泡沫，從而使愛爾蘭于2008年上半年就因房?jī)r(jià)泡沫破裂而陷入銀行系統(tǒng)危機(jī)。無須諱言，愛爾蘭的主權(quán)債務(wù)危機(jī)從房地產(chǎn)泡沫裂變成銀行系統(tǒng)危機(jī)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為主權(quán)債務(wù)危機(jī)，也恰恰映射出傳統(tǒng)危機(jī)的演繹過程。3.主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的傳染性在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政策更多地與其他國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)緊密相連，并且愈是深入地融入到世界經(jīng)濟(jì)之中，愈容易受到物質(zhì)資本、金融資本的高度流動(dòng)性、跨國(guó)企業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展的極大影響，因而風(fēng)險(xiǎn)更容易大范圍地傳染，一國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)也更容易“殃及四鄰”。如希臘和愛爾蘭的主權(quán)債務(wù)危機(jī)將拖累其國(guó)家乃至歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)在未來幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且其杠桿效應(yīng)已對(duì)全球金融體系產(chǎn)生了較大影響。綜上所述，只有更好地把握財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的隱蔽性和復(fù)雜性，才能清楚財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的全局性影響，以及財(cái)政作為風(fēng)險(xiǎn)最終承擔(dān)者的重要性；而只有把握財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的互動(dòng)性和轉(zhuǎn)化性，才不會(huì)僅僅關(guān)注外部的或顯性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成，才能加深對(duì)深層次的、逐漸累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的了解；也才能不僅僅限于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部因素，而對(duì)外部因素和沖擊造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視而不見；而且由于風(fēng)險(xiǎn)的傳染性，更不可能把一國(guó)經(jīng)濟(jì)孤立于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)之外，而必須置于開放經(jīng)濟(jì)下，從區(qū)域性、全球性角度去把握財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成。二、主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成路徑財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的典型化事實(shí)表明，一定數(shù)量的財(cái)政赤字或債務(wù)并不能決定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大小，也不能決定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向債務(wù)危機(jī)的轉(zhuǎn)化，還需要從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部考察和了解深層次的、逐漸累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。下面通過對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的路徑分析，將探索如何從經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成。受全球金融危機(jī)深化的沖擊，迪拜和希臘危機(jī)具有一定的偶然性，但是從內(nèi)生角度出發(fā)，迪拜和希臘的問題卻有其必然性。希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)主要在于其政府長(zhǎng)期非審慎的宏觀政策和對(duì)外部資金的依賴性，迪拜危機(jī)則主要來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。從兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的根源看，政府在其中是難辭其咎的。從經(jīng)濟(jì)政策抉擇、金融經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展等方面，我們能夠得到重要的啟示。一是在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的經(jīng)濟(jì)政策上，應(yīng)實(shí)施審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，脫離實(shí)際的大規(guī)模投資將隱藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。迪拜和希臘都是開放的小型經(jīng)濟(jì)體，人均GDP水平較高，但是國(guó)家總體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不強(qiáng)。為了大力發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)并拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，迪拜和希臘都進(jìn)行了大規(guī)模的投資。希臘主要投資于旅游業(yè)及其相關(guān)的房地產(chǎn)，迪拜則大量投資于高端房地產(chǎn)、金融和旅游業(yè)。從表面上看，迪拜的主權(quán)債務(wù)危機(jī)起源于其房地產(chǎn)的過度膨脹，發(fā)展模式過度依賴高收益和高風(fēng)險(xiǎn)的房地產(chǎn)和外資。但究其本質(zhì)則是迪拜政府與其所屬開發(fā)公司的非理性融資，在全球證券市場(chǎng)大舉借債，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身還債能力，隨著全球金融危機(jī)的蔓延，進(jìn)而造成主權(quán)債務(wù)危機(jī)。迪拜是以國(guó)有企業(yè)負(fù)債的形式出現(xiàn)，而希臘是政府大規(guī)模負(fù)債，其投資規(guī)模、負(fù)債水平都超過了自身能力，而這些國(guó)家層面的投資政策都是非審慎的[2]。二是在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的經(jīng)濟(jì)模式上，應(yīng)慎重選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。各國(guó)應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展階段要求、自身要素稟賦和內(nèi)外條件制約，揚(yáng)長(zhǎng)避短，制定相應(yīng)的發(fā)展模式，不能完全走政府主導(dǎo)的投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，更不能一味追求高速增長(zhǎng)。如迪拜通過發(fā)展房地產(chǎn)、金融等產(chǎn)業(yè)，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并逐漸形成了被小型開放經(jīng)濟(jì)體視為標(biāo)桿的“迪拜模式”?！暗习菽Ｊ健笔且劳蟹康禺a(chǎn)、金融和高檔旅游等行業(yè)的高速發(fā)展，依靠高杠桿操作，尋求過快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的范例。同樣，“愛爾蘭模式”則是通過低稅率吸引海外直接投資，使愛爾蘭成為全球資本投資歐洲的橋頭堡，進(jìn)而帶動(dòng)房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率使其成為另一個(gè)成功的模式。金融危機(jī)爆發(fā)后，愛爾蘭房地產(chǎn)泡沫破滅，銀行陷入危機(jī)，為挽救銀行而使主權(quán)債務(wù)危機(jī)顯現(xiàn)。三是在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平衡。平穩(wěn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以防經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部失衡。特別是注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)的平衡，嚴(yán)防資產(chǎn)泡沫。如果虛擬經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需求，經(jīng)濟(jì)泡沫化，就會(huì)隱藏巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。迪拜危機(jī)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴金融和房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性繁榮，經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單集中在房地產(chǎn)建設(shè)方面，甚至大量借助外來資金開發(fā)房地產(chǎn)，房地產(chǎn)超過其他任何行業(yè)，成為推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。由于金融和房地產(chǎn)業(yè)等虛擬經(jīng)濟(jì)的過度發(fā)展，短期內(nèi)或許能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但從長(zhǎng)期來看風(fēng)險(xiǎn)極大，所以，迪拜的實(shí)體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一定程度的空心化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在很大問題。歐洲居高不下的債務(wù)是常年結(jié)構(gòu)問題累積的結(jié)果，產(chǎn)生債務(wù)的結(jié)構(gòu)性因素包括人口老齡化、僵化的勞動(dòng)力市場(chǎng)和過度慷慨的社會(huì)保障系統(tǒng)等，這些問題最終以危機(jī)的形式展現(xiàn)出來，但要根本擺脫債務(wù)危機(jī)，結(jié)構(gòu)改革難以避免。所以，為了保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，虛擬經(jīng)濟(jì)應(yīng)該盡可能地向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)回歸，以平衡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。三、主權(quán)債務(wù)危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的制度條件上述分析表明，在現(xiàn)實(shí)中，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)30年代前信奉新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的預(yù)算平衡原則，到20世紀(jì)60-70年代后受凱恩斯主義的影響實(shí)施功能性財(cái)政政策，經(jīng)歷了各國(guó)很少出現(xiàn)赤字到各國(guó)都面臨著巨額赤字的過程，經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性因素造成許多政府長(zhǎng)期赤字，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。因而，債務(wù)危機(jī)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的典型化事實(shí)和經(jīng)濟(jì)分析表明，一方面，它驗(yàn)證了19世紀(jì)80年代德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納提出的財(cái)政支出膨脹的“瓦格納法則”，也從另一方面說明存在除經(jīng)濟(jì)因素以外的制度因素的影響。而近期國(guó)外的研究無論是新古典經(jīng)濟(jì)理論，還是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)都已開始在制度因素中尋找債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能來源，如近代布坎南等人提出的社會(huì)抉擇理論中官僚行為具有對(duì)預(yù)算最大化的追求，他們就傾向于形成高赤字的財(cái)政政策。所以，近期發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的上升既有金融危機(jī)的促成作用，也是歷史上長(zhǎng)期存在的制度性困境的結(jié)果，其發(fā)生和深化是必然的。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，相比民族國(guó)家內(nèi)部制度中宏觀的決策體制和中觀的財(cái)政體制對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的影響而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制度和國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織的制度安排也會(huì)對(duì)民族國(guó)家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成和主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)起到至關(guān)重要的作用。另外，依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的觀點(diǎn)，“制度是由正式制度和非正式制度以及它們的強(qiáng)制性所組成，它們?nèi)吖餐瑳Q定了經(jīng)濟(jì)績(jī)效。”[3]所以，下面以希臘的主權(quán)債務(wù)危機(jī)為例，把歐盟的制度安排視作與民族國(guó)家內(nèi)部制度相對(duì)而言的外部制度，并從正式和非正式規(guī)則兩方面對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成加以制度分析。1.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的內(nèi)部制度任何國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的變化，都是其所采取的經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)果，而連續(xù)的政策所引致的發(fā)展路徑形成一種事實(shí)上的模式，進(jìn)而可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，但要理解經(jīng)濟(jì)變遷的動(dòng)力，就需要把對(duì)制度的分析特別是對(duì)政府的分析作為必不可少的一個(gè)部分，因?yàn)檎钦唧w規(guī)定并執(zhí)行了正式規(guī)則，影響了經(jīng)濟(jì)績(jī)效。所以，一國(guó)的內(nèi)部制度或體制問題是誘發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的主要內(nèi)因。首先，從制度的博弈觀分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的宏觀決策機(jī)制。青木昌彥認(rèn)為：“制度作為社會(huì)的博弈規(guī)則，也是定義和限制政府、企業(yè)和個(gè)人的決策集合?！盵4]那么，從一國(guó)內(nèi)部制度的決策體制來看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成或產(chǎn)生高赤字的重要來源就是決策過程中的策略性博弈。因?yàn)榧词箾Q策過程是民主的，也會(huì)由于政黨、領(lǐng)導(dǎo)人和部門之間的策略性博弈，而成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成或產(chǎn)生高赤字的政策的重要根源。如今世界各國(guó)普遍存在著政黨及政府各部門之間、地方政府與中央政府之間以及政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的相互博弈，由于政黨執(zhí)政或政治家任職時(shí)間的限制，現(xiàn)任政黨及領(lǐng)導(dǎo)人可能會(huì)采取主動(dòng)的政策措施，引致現(xiàn)任政策制定者不考慮或限制未來政策制定者的支出，在客觀上積累超常的債務(wù)。同時(shí)，因?yàn)槊總€(gè)政黨、政策制定者或利益集團(tuán)都試圖讓其他人分擔(dān)較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，所以無效率的債務(wù)會(huì)延續(xù)。因而，策略性博弈的結(jié)果是債務(wù)的轉(zhuǎn)移或財(cái)政改革的延滯，其表現(xiàn)都是國(guó)家財(cái)政債務(wù)的逐漸積累，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的加大。如何防止策略性博弈的債務(wù)積累，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上更是一個(gè)政治上的難題。因而希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)的主要內(nèi)因——不可持續(xù)的高福利經(jīng)濟(jì)政策——應(yīng)該被認(rèn)為是由制度博弈導(dǎo)致的，是導(dǎo)致此次危機(jī)的深層次制度原因之一。長(zhǎng)期以來，希臘國(guó)內(nèi)的左中翼和右中翼兩大政黨為了各自的黨派和政治利益相互競(jìng)爭(zhēng)，促使執(zhí)政的政府官員往往將政治壓力轉(zhuǎn)化為政府公共支出的擴(kuò)張，爭(zhēng)相抬高福利政策水平，導(dǎo)致形成無效率的債務(wù)，其結(jié)果就是現(xiàn)任政策制定者之間的博弈擴(kuò)大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，從財(cái)政收支制度的軟約束角度分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成。財(cái)政制度因素是指由于財(cái)政體制的非規(guī)范性、不確定性及其他缺陷給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政本身帶來的損失和危害的可能性，從而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的增加。這里主要從狹義的財(cái)政體制的角度出發(fā)，其包括以下幾方面：財(cái)政收入即稅收體制、財(cái)政支出體制和地方財(cái)政體制。第一，財(cái)政收入制度因素如稅收體制的不完善和征管不力，都將影響財(cái)政收入，影響財(cái)稅調(diào)控功能的發(fā)揮。財(cái)政收入的不穩(wěn)定在無法確保政府收支平衡時(shí)，過度舉債進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，同時(shí)也降低了政府應(yīng)付財(cái)政金融危機(jī)的能力。希臘的主權(quán)債務(wù)危機(jī)就是由于政府收入不足，導(dǎo)致支付危機(jī)并且無力償還債務(wù)而引發(fā)的。第二，財(cái)政支出制度的結(jié)構(gòu)不合理、效率低下且預(yù)算約束乏力是導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大的另一重要因素。事實(shí)上，“瓦格納法則”在世界各國(guó)都得到了體現(xiàn)，即表現(xiàn)為行政和福利支出的剛性，財(cái)政資金的浪費(fèi)嚴(yán)重和財(cái)政支出預(yù)算的軟約束都使財(cái)政支出規(guī)模不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。如在希臘債務(wù)危機(jī)中，財(cái)政收支制度軟約束以及與此相伴的“全民逃稅”，更加侵蝕了稅基，惡化了財(cái)政收支狀況，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第三，地方財(cái)政隱患導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)的形成，主要是由于地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)直接介入生產(chǎn)或提供擔(dān)保、地方政府機(jī)構(gòu)膨脹等主客觀因素造成的。地方財(cái)政收支缺口的存在導(dǎo)致一些地方政府通過預(yù)算外和制度外等途徑籌集資金以彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的不足，從而又引發(fā)了更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如美國(guó)加州和橙郡的債務(wù)危機(jī)，以及中國(guó)地方政府的融資平臺(tái)形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，從非正式規(guī)則的角度分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成。無論是行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范，還是習(xí)俗，對(duì)于良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來說，都是必不可少的。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和比較制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，任何制度安排都是一定的制度參數(shù)和相關(guān)子系統(tǒng)內(nèi)部穩(wěn)定條件下的產(chǎn)物，但當(dāng)制度參數(shù)發(fā)生重大變化或相關(guān)子系統(tǒng)的累積性影響積累到一定階段時(shí)，以前在單個(gè)子系統(tǒng)中被認(rèn)為是“理所當(dāng)然”的策略，現(xiàn)在就會(huì)變得不可持續(xù)，人們會(huì)強(qiáng)烈感受到與現(xiàn)實(shí)之間的明顯差距，這時(shí)參與人便會(huì)修正以前的決策集合，一旦成功，就會(huì)引發(fā)模仿。所以，只要周圍的環(huán)境和條件允許，這些傾向就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)——投機(jī)。從一般的意義上來說，機(jī)會(huì)主義是指不充分揭示有關(guān)信息或者歪曲信息，特別是指那些精心策劃的誤導(dǎo)、歪曲、顛倒或其他種種混淆視聽的行為傾向。在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制中，也存在著經(jīng)濟(jì)倫理觀念發(fā)生變化，在一定程度上促使道德失衡，從而導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)(moralhazard)的問題。由于進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)的政黨或政府官員也是由普通參與人組成，在缺乏有效約束的機(jī)制下，他們往往也追求自身利益最大化，在財(cái)政資源形成和分配過程中的利己傾向會(huì)加重財(cái)政赤字狀況，這通常表現(xiàn)為各經(jīng)濟(jì)行為主體以財(cái)政失衡換取經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，或?yàn)樽陨砝娌扇±憾袚p公共利益的機(jī)會(huì)主義行為。第一，對(duì)政黨執(zhí)政或政績(jī)追求導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為。政黨或領(lǐng)導(dǎo)人為得到民眾的支持或?yàn)楂@取政績(jī)，向選民顯示自身才能的嘗試可能導(dǎo)致無效率的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如在中國(guó)，直接表現(xiàn)就是形象工程越來越多，甚至出現(xiàn)公共支出超過公共物品和服務(wù)的實(shí)際需求的現(xiàn)象。第二，官員尋租導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為。通常情況下，官員們?yōu)槭棺陨砀鼮楦挥?，租金收入、高額回扣和賄賂的沖擊使欲望的防線很難堅(jiān)守，從而出現(xiàn)違法、違紀(jì)的現(xiàn)象，因此引致大量的資源消耗在尋租中，持續(xù)而較高的財(cái)政赤字與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是常見的副產(chǎn)品，如上世紀(jì)拉美國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，就與官員腐敗以及對(duì)自身效用最大化的追求所導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成具有很大關(guān)系。第三，不完全的信息和知識(shí)，以及不確定性引致的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。由于制度參與人的有限理性與外在環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性，人們既不能在事前了解全部信息，也無法預(yù)測(cè)到未來可能出現(xiàn)的各種偶然事件，更無法為各種偶然事件確定相應(yīng)的對(duì)策。那么，當(dāng)影響因素實(shí)際發(fā)生時(shí)，就會(huì)損害國(guó)家財(cái)政的可持續(xù)性，造成債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅默的研究表明，“相對(duì)于可充分利用的信息和知識(shí)，有限的知識(shí)和不完全的理解會(huì)對(duì)政治決策結(jié)果產(chǎn)生系統(tǒng)的影響?！盵5]這主要是因?yàn)檎h、領(lǐng)導(dǎo)人及選民可能并不知道最優(yōu)政策是什么。如由于金融國(guó)際化使全球資本市場(chǎng)迅速發(fā)展，也使人們很難掌握金融及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)知識(shí)，無論領(lǐng)導(dǎo)人還是選民均如此。那么，對(duì)于希臘而言，希臘政府為加入歐元區(qū)通過與高盛等投行簽訂一系列金融衍生品協(xié)議，以降低財(cái)政赤字，遭遇全球性的金融危機(jī)進(jìn)而引發(fā)債務(wù)危機(jī)，也就成為偶然中的必然了。2.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的外部制度透視歐盟和成員國(guó)之間的整體性制度安排的大體輪廓，會(huì)發(fā)現(xiàn)通過制度設(shè)定一系列規(guī)則來界定各成員國(guó)的選擇空間，調(diào)整他們的相互關(guān)系，抑制相互交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。但在制度不健全的地方，成員國(guó)的相互交往必然會(huì)付出一定的代價(jià)，信任與合作也趨于瓦解，相互交往都伴隨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。一般來講，兩種制度形式增進(jìn)了彼此之間的信任，降低了風(fēng)險(xiǎn)：一是法律制度，屬于正式規(guī)則；一是信譽(yù)制度，屬于非正式規(guī)則。事實(shí)上，歐盟的整體性制度安排遠(yuǎn)不是一成不變的，也經(jīng)歷了一個(gè)試錯(cuò)和糾錯(cuò)的演化過程。這種制度變遷在各國(guó)制度演變的過程中屢見不鮮。下面我們選取希臘這個(gè)典型案例來說明這一具體過程，進(jìn)而了解外部制度也是希臘債務(wù)危機(jī)蔓延的重要原因。首先，從正式規(guī)則來講，EMU(即歐洲貨幣聯(lián)盟)協(xié)調(diào)制度不足。事實(shí)上，歐元區(qū)的協(xié)調(diào)制度建設(shè)不足，統(tǒng)一的貨幣政策與分散的財(cái)政政策歷來被認(rèn)為是EMU最大的固有缺陷。僅以通脹作為貨幣政策的唯一目標(biāo)的歐元區(qū)制度，財(cái)政政策與僵硬的貨幣政策之間存在矛盾，而與其他方面的政策協(xié)調(diào)性缺乏磨合及一致性；另外，歐洲各國(guó)的差異化國(guó)情沒有得到充分考慮，各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)周期尚未實(shí)現(xiàn)同步。因此，當(dāng)個(gè)別國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，加入歐元區(qū)的國(guó)家，沒有獨(dú)立的貨幣政策，使得成員國(guó)少了一個(gè)重要的進(jìn)行宏觀調(diào)控的工具，相關(guān)國(guó)家解決問題所能依賴的手段就是財(cái)政政策，被迫采取的激進(jìn)財(cái)政政策必然與EMU的整體利益相沖突。全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，希臘政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)就幾乎完全依賴于財(cái)政政策，為挽救經(jīng)濟(jì)，避免衰退，不得不擴(kuò)大財(cái)政開支以刺激經(jīng)濟(jì)，結(jié)果赤字更加嚴(yán)重。最終結(jié)果是嚴(yán)重的財(cái)政問題在金融危機(jī)的壓力下凸現(xiàn)出來，并逐步演變?yōu)橹鳈?quán)債務(wù)危機(jī)。其次，從正式規(guī)則來講，EMU的監(jiān)督制度無力。為了維持歐元的信心，防止各國(guó)分散的財(cái)政政策損害統(tǒng)一的貨幣政策，EMU設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律。歐元區(qū)成立以來，大部分成員國(guó)的財(cái)政赤字占GDP的比重都曾超過或接近3％，歐元區(qū)核心成員國(guó)法國(guó)與德國(guó)更是在2004年率先“撞線”，而由于金融危機(jī)后各國(guó)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，2009年歐元區(qū)各國(guó)更是全部越過這一紅線。為了應(yīng)對(duì)阻礙宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的各種因素，EMU在制度安排中設(shè)計(jì)了宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，《馬斯特里赫特條約》第99條規(guī)定：歐盟委員會(huì)應(yīng)監(jiān)督各國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r，以確保其相互一致。但是，這種制度設(shè)計(jì)相對(duì)較為模糊、力度也較小，而且歐元區(qū)內(nèi)也普遍認(rèn)為實(shí)行統(tǒng)一的貨幣政策與嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律幾乎可以完全避免宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制未能有效推動(dòng)各國(guó)結(jié)構(gòu)性改革。為了解決這次債務(wù)危機(jī)中顯現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)管理漏洞，歐盟委員會(huì)在2010年7月提出了在歐盟內(nèi)部強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)治理的改革方案。為強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律，歐盟委員會(huì)提出加強(qiáng)對(duì)公約中有關(guān)債務(wù)上限的執(zhí)行力度，對(duì)多次蔑視規(guī)定且不按照規(guī)定積極削減高額赤字的成員國(guó)將采取多項(xiàng)懲罰措施，并從2011年開始實(shí)行對(duì)成員國(guó)預(yù)算的評(píng)議制度，以從根本上避免債務(wù)危機(jī)在歐洲重演。最后，從非正式規(guī)則來看，信譽(yù)機(jī)制被弱化了。信譽(yù)的缺失應(yīng)歸因于歐盟和各成員國(guó)的信譽(yù)缺失、正式規(guī)則執(zhí)行中信譽(yù)支持的缺乏，以及信譽(yù)實(shí)施機(jī)制的不健全等。從歐盟成立的十年來看，從《馬斯特里赫特條約》到《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》，過去許多舊的制度都要重新修改，適應(yīng)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)的法律、法規(guī)都要不斷完善，而新制度對(duì)各成員國(guó)約束的示范和懲治效應(yīng)還沒有發(fā)揮出來；另外，在各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面向區(qū)域一體化的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)生活、道德秩序發(fā)生了歷史性的變化，舊的體制和與其相適應(yīng)的行為規(guī)范、秩序日漸瓦解，而新的體制和與其相適應(yīng)的以誠(chéng)信為核心的行為秩序尚在建設(shè)之中，但遠(yuǎn)未最終確立，各種非正式規(guī)則對(duì)成員的約束力度也不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致一些成員國(guó)不講長(zhǎng)期聲譽(yù)，只注重短期利益。如希臘通過金融衍生工具掩蓋債務(wù)，而對(duì)于財(cái)政赤字情況的隱瞞，加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)和人們的不信任，也是導(dǎo)致當(dāng)前債務(wù)危機(jī)的信譽(yù)制度方面的原因之一。所以，從非正式規(guī)則來看，其一就是EMU的內(nèi)部救援的信譽(yù)機(jī)制沒有形成。就本次危機(jī)而言，其他歐元區(qū)成員國(guó)政府沒有及時(shí)出手援救是導(dǎo)致希臘危機(jī)演變到今天的重要原因。在此次主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，歐盟由于維護(hù)歐元區(qū)財(cái)政紀(jì)律嚴(yán)肅性以及核心成員國(guó)內(nèi)部政治考量等原因遲遲未對(duì)希臘提供援助，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，直到問題不斷惡化，形勢(shì)非常嚴(yán)峻才推出對(duì)希臘的援助計(jì)劃。政治一體化的不足使其不能獲得其他成員國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在這種情況下，EMU并未設(shè)計(jì)任何危機(jī)下的援助機(jī)制安排，此次危機(jī)在一定程度上是上述矛盾不能得到有效解決而集中爆發(fā)的表現(xiàn)。目前，歐盟已經(jīng)開始全面檢討EMU的援助機(jī)制安排，并擬議設(shè)置歐洲貨幣基金(EMF)解決歐元區(qū)援助機(jī)制缺失的問題。EMF的設(shè)立可能為矛盾的長(zhǎng)期解決提供一個(gè)穩(wěn)定的外部制度環(huán)境，并以此逐步促進(jìn)歐元區(qū)內(nèi)部的政治融合與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。其二就是EMU的進(jìn)入退出的信譽(yù)機(jī)制不健全。歐盟的信譽(yù)制度是在各種正式及非正式制度能約束各成員國(guó)，以及切實(shí)影響到他們的進(jìn)入和退出的情況下才能真正發(fā)揮作用，而目前歐盟各國(guó)的制度轉(zhuǎn)型仍不徹底，并且要求成員國(guó)退出歐元區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)是任何一方無法承擔(dān)的。如果歐盟要求面臨破產(chǎn)的有關(guān)成員國(guó)退出歐元區(qū)，就可能引發(fā)市場(chǎng)預(yù)期歐元區(qū)內(nèi)其他國(guó)家是否也會(huì)退出，并引發(fā)一連串市場(chǎng)震蕩，從而使歐盟主要成員受到