對云南基本公共服務(wù)均等化對策的思考

本文格式為Word版，下載可任意編輯——對云南基本公共服務(wù)均等化對策的思考云南的基本公共服務(wù)均等化水平目前來看還是比較低的，為保證政府有效提供基本公共服務(wù)、廣大人民公允公正享受基本公共服務(wù)，需設(shè)計(jì)推進(jìn)云南省基本公共服務(wù)均等化的一攬子對策。結(jié)合云南的實(shí)際狀況，筆者認(rèn)為，推進(jìn)云南基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)從以下幾方面做：加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府，并且從加強(qiáng)財(cái)力建設(shè)、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等三個(gè)方面完善公共財(cái)政制度，最終要積極摸索基本公共服務(wù)的多元供給機(jī)制。

一、加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府

在以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的前提下，政府的職能要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，使傳統(tǒng)的"經(jīng)濟(jì)建設(shè)型"政府轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)時(shí)代發(fā)展的"公共服務(wù)型"政府。轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的GDP政績觀，加強(qiáng)政府提供基本公共服務(wù)的功能，以提供基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量以及人民的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)來評判各級政府是否達(dá)到了服務(wù)型政府的要求。

服務(wù)型政府，要為廣大人民提供三種基本性質(zhì)的公共服務(wù)：

一是為公司企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)，即通過高效的宏觀調(diào)控和管理，規(guī)范嚴(yán)格的市場監(jiān)管，及時(shí)公開地提供基本經(jīng)濟(jì)信息和基本的基礎(chǔ)設(shè)施。

二是提供社會(huì)性的公共服務(wù)，主要是提供基本的公共教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障。

三是提供制度性的公共服務(wù)，為人們提供對未來社會(huì)發(fā)展良好預(yù)期的保障。

二、完善公共財(cái)政制度

根據(jù)公共財(cái)政理論，由于"市場失靈"造成了基本公共服務(wù)無人供給的局面，這需要政府通過公共財(cái)政來彌補(bǔ)，因此，要推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，就必需從下面三個(gè)方面改革完善公共財(cái)政體系：

一是加強(qiáng)財(cái)力建設(shè)，做強(qiáng)財(cái)政收入蛋糕。雄厚的財(cái)力是改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的根本保障。就財(cái)政能力偏低這一現(xiàn)狀，云南需要緊緊圍繞增加財(cái)政收入這一中心，通過合理的稅費(fèi)調(diào)整進(jìn)一步完善財(cái)源體系建設(shè)，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促使經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，從而做強(qiáng)做大財(cái)政收入這塊蛋糕。此外，還要加強(qiáng)稅收監(jiān)管，加強(qiáng)稅源監(jiān)控，改進(jìn)征管手段，做到應(yīng)收盡收，促使財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長。同時(shí)，要努力組織非稅收入，如加強(qiáng)對國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資本經(jīng)營收益的征繳，通過發(fā)行彩票募集提供公共服務(wù)的專項(xiàng)財(cái)政資金等，切實(shí)加強(qiáng)云南省的財(cái)政收入，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供堅(jiān)實(shí)有力的保障。

二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。財(cái)政支出是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有力保障。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，云南的財(cái)政一般預(yù)算收入也得到了大幅增長，這是加大基本公共服務(wù)支出的大好時(shí)機(jī)。但是，就云南省的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)而言，近五年來云南在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)方面等公共服務(wù)方面的支出雖然存在一定增長，但教育支出以及社會(huì)保障和就業(yè)支出在總支出中的占比卻不升反降。因此，在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)，云南的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，保障和改善民生，優(yōu)先解決廣大民眾的最基本需要。就公共財(cái)政支出的優(yōu)先順序而言，目前云南最需迫切解決的就是基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生及基本社會(huì)保障和就業(yè)等問題，政府今后應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身財(cái)力適度提高這三方面的公共支出在公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的比例。

三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。1995年，中國建立了轉(zhuǎn)移支付制度。此后，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大。云南由于地處西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通十分不便，加上多民族的特別省情，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，一方面財(cái)政支出成本比較高，實(shí)現(xiàn)同樣的基本公共服務(wù)均等化水平需要更多的財(cái)力支持，另一方面財(cái)政收入有限，于是可支配財(cái)力中相當(dāng)大一部分依靠于中央的轉(zhuǎn)移支付。因此，完善的轉(zhuǎn)移支付制度成為推進(jìn)云南基本公共服務(wù)均等化的重要手段。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，首先要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，通過科學(xué)的計(jì)算方法，合理地確定出基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度。其次，摸索建立橫向轉(zhuǎn)移支付模式。目前，轉(zhuǎn)移支付主要的方式是中央對地方、上級對下級的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。橫向轉(zhuǎn)移支付是指平級政府之間的轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付方式可以使財(cái)政資金從財(cái)力充裕地區(qū)轉(zhuǎn)移到財(cái)力匱乏地區(qū)，從而彌補(bǔ)縱向轉(zhuǎn)移支付的不足，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政均等化，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給能力的均等化。再次，健全一般性轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)制度。中央財(cái)政將一般性轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)撥付給各省級政府，省級政府再將其撥付給下級政府時(shí)，并沒有規(guī)定資金的具體用途，因此地方政府對于一般性轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)具有自由支配權(quán)，并沒有形成相應(yīng)的資金使用監(jiān)視考核機(jī)制。目前，在以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，高投入獲得高收益的利益驅(qū)使下，沒有指定具體用途的轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)很簡單被挪用或擠占，這樣，上級政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政策意圖就難以奏效。建立一般性轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)制度，對推進(jìn)財(cái)政資金分派公開、透明以及民主化具有重要意義。一方面可以監(jiān)視省級財(cái)政規(guī)范分派財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，另一方面可以監(jiān)視基層財(cái)政合理安排支出，提高資金使用效率。云南目前已經(jīng)建立了量化的一般性轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)制度，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)還不是很完善，績效評價(jià)低的地方往往是經(jīng)濟(jì)比較落后的地方，依照基本公共服務(wù)均等化的要求，這些地方是最需要得到一般性轉(zhuǎn)移支付資金的，但假使依照績效指標(biāo)分派的話，這些地方就得不得轉(zhuǎn)移支付的資金，窮的地方就會(huì)更窮，不利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷完善和健全一般性轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)制度，使評價(jià)工作朝著有利于社會(huì)公允的方向發(fā)展。

三、構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制

在基本公共服務(wù)的供給中，政府是供給主體，但這并不意味著基本公共服務(wù)提供主體的單一化。在目前公共產(chǎn)品需求規(guī)模較大、需求層次較多的狀況下，參與主體的多元化，有助于在短期內(nèi)改善公共產(chǎn)品的供給不足狀況，提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制，首先要建立基本公共服務(wù)供給的市場機(jī)制。政府對基本公共服務(wù)的供給由于具有非盈利的特征，所以相應(yīng)地其供給也具有非價(jià)格特征，再加上其在公共部門供給的壟斷，所以供給效率比較低下。采用市場供給的機(jī)制可以有效戰(zhàn)勝上述弊端。因此，當(dāng)前政府需要引入市場機(jī)制，放寬對基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，通過招標(biāo)購買、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等一系列形式，創(chuàng)新政府基本公共服務(wù)投資體制，讓市場主體來行使原來由政府承受的部分公共服務(wù)職能。

其次，要摸索基本公共服務(wù)供給的第三方參與機(jī)制，充分發(fā)揮民間組織在提供基本公共服務(wù)方面的積極作用。公共產(chǎn)品供給除了政府供給和市場供給外，還有另外一種模式，即非市場和非政府的第三方供給模式，由各種非政府、非營利性的民間組織等第三部門提供供給。與市場主體相比，民間組織具有非盈利性的特征，其主要業(yè)務(wù)范圍都具有公益性，與基本公共服務(wù)有一致或相近之處。與政府部門相比，民間組織形式靈活多樣，且活動(dòng)具有自發(fā)性，在政府部門難以發(fā)揮作用的基本公共服務(wù)領(lǐng)域起著不可替代的作用。因此，政府要通過稅收減免、轉(zhuǎn)移支付等多種形式積極引導(dǎo)和勉勵(lì)第三部門參與到提供基本公共服務(wù)的隊(duì)伍當(dāng)中來。

通過引入市場主體和第三部門來提供基本公共服務(wù)，可以有效彌補(bǔ)政府供給的數(shù)量和質(zhì)量的不足，適應(yīng)數(shù)量巨大和多樣化的公共服務(wù)需求，但需要注意的一點(diǎn)是，政府在提供基