第一章-行政法概述

第一章--行政法概述第一頁，共61頁。第一節(jié)行政法研究的起點(diǎn)第二頁，共61頁。一、行政法的基本范疇——行政1．行政是國家意志的執(zhí)行古德諾認(rèn)為：“在一切政治制度中，只有兩種基本的職能，即國家意志的表現(xiàn)和國家意志的執(zhí)行。前者謂之政治，后者謂之行政。”現(xiàn)代國家的行政，除了傳統(tǒng)的執(zhí)行國家意志的職能外，還承擔(dān)著部分的表現(xiàn)國家意志的職能(如行政立法)；另外，司法和行政都是國家意志的執(zhí)行，“國家意志執(zhí)行說”并不能將司法和行政這兩種截然不同的國家活動加以區(qū)分。第三頁，共61頁。2．行政是行政機(jī)關(guān)行使的國家職能

形式意義的行政說：立法是立法機(jī)關(guān)的活動，司法是司法機(jī)關(guān)的活動，行政則是行政機(jī)關(guān)的一切活動。由于現(xiàn)代行政的發(fā)展，出現(xiàn)了較多的行政機(jī)關(guān)委托私人或非政府組織以及法律授權(quán)非政府組織履行公共行政職能的現(xiàn)象。第四頁，共61頁。3．行政是為了達(dá)到某種公益目的而逐日進(jìn)行的具有連續(xù)性的具體活動。（實(shí)質(zhì)意義的行政說）其描述的行政除主要指向行政機(jī)關(guān)的管理活動外，還有可能包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政管理。隨著現(xiàn)代行政的不斷發(fā)展，委任立法和行政裁決等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，造成了立法、行政、司法三種職權(quán)的交叉和混合。而這里行政卻不能涵蓋行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)立法職能、準(zhǔn)司法職能的活動。第五頁，共61頁。4．行政即管理“行政”與“管理”在一定意義上是同等概念，用管理來確定行政并沒有充分表示行政的含義。第六頁，共61頁。結(jié)論：行政是指國家行政機(jī)關(guān)和其他公共組織對國家事務(wù)與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。

主體：國家行政機(jī)關(guān)和其他公共組織范圍：國家事務(wù)、公共事務(wù)目的：國家目的，公共利益手段：決策、組織、管理和調(diào)控第七頁，共61頁。二、行政法的核心內(nèi)容——行政權(quán)（一）行政權(quán)1.行政權(quán)的含義行政權(quán)是由國家行政主體（憲法、法律賦予的國家行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)的組織）執(zhí)行法律規(guī)范，實(shí)施行政管理和為社會提供服務(wù)時所享有的各種權(quán)力的總稱，它是國家權(quán)力的一個重要組成部分。第八頁，共61頁。2.行政權(quán)的特征（1）執(zhí)行性行政權(quán)從根本上說，是執(zhí)行法律和權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力。

（2）公益性從行政權(quán)力行使的目的來看（3）強(qiáng)制性從行政權(quán)力行使的方式來看第九頁，共61頁。（4）優(yōu)益性從行政權(quán)力行使的保障條件來看“優(yōu)益權(quán)”，指國家為了確保行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)，履行職責(zé)，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政機(jī)關(guān)享有的各種職務(wù)上和物質(zhì)上的特權(quán)。第十頁，共61頁。職務(wù)上的特權(quán)叫行政優(yōu)先權(quán)，指行政權(quán)與其它社會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或范圍相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使與實(shí)現(xiàn)的能力。

第十一頁，共61頁。①獲得社會協(xié)助權(quán)指行政主體及其工作人員在履行職責(zé)、行使職權(quán)時，尤其是在公務(wù)緊急的情況下，所享有的獲得社會組織或個人協(xié)助的權(quán)利。如優(yōu)先通過、優(yōu)先使用、免費(fèi)使用交通工具、獲得協(xié)助等。例如，《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》第10條規(guī)定：“人民警察正在執(zhí)行公務(wù)的各種警車，可以使用特殊音像警報器和回轉(zhuǎn)警燈。對使用特殊音像警報器和回轉(zhuǎn)警燈的警車，其他車輛應(yīng)當(dāng)避讓?！?/p>

第十二頁，共61頁。②公務(wù)受特別保護(hù)權(quán)指行政主體及其工作人員履行公務(wù)時的人身和公務(wù)狀態(tài)受法律特別保護(hù)，其他人對公務(wù)進(jìn)行阻撓或?qū)珓?wù)人員的人身進(jìn)行價還將受到特別懲處的權(quán)利。例如：《刑法》規(guī)定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或罰金?！钡谑摚?1頁。③職權(quán)行為受有效推定權(quán)行政行為一經(jīng)作出，只要未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷即被推定有效。第十四頁，共61頁。物質(zhì)上的特權(quán)叫行政受益權(quán)，指行政機(jī)關(guān)為行使職權(quán)所擁有的享有各種資財上和物質(zhì)上的便利條件的資格。第十五頁，共61頁。（5）不可處分性

從行政權(quán)力行使的自由度來看（6）單方性從行政權(quán)力行使主體的意志來看（7）廣泛性從行政權(quán)力行使的客體來看第十六頁，共61頁。（二）公民權(quán)利公民權(quán)利是指國家通過憲法、法律確認(rèn)的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益、自由和權(quán)能。公民權(quán)利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人利益。公民權(quán)利不是無限的、絕對的，權(quán)力與義務(wù)必須統(tǒng)一，不可分割。

第十七頁，共61頁。（三）行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系1、既相互依存，又相互對立公民權(quán)利是行政權(quán)得以產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，行政權(quán)是公民權(quán)利得以保障的手段。行政權(quán)如果被違法行使或被濫用，則會侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，破壞公共秩序。

第十八頁，共61頁。對行政主體來說，它應(yīng)依法行政，既要保護(hù)公民的合法權(quán)益；同時又要防止公民權(quán)利的違法行使或濫用，以維護(hù)社會秩序和增進(jìn)公共利益。對公民來說，既要守法，要服從、配合和參與行政管理，尊重行政權(quán)的合法行使；又要通過直接或間接的形式監(jiān)督行政主體依法行政，防止行政權(quán)的濫用或不當(dāng)行使。第十九頁，共61頁。2、“法無明文規(guī)定不得有權(quán)”與“法不禁止皆自由”行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，必須要以法律、法規(guī)為依據(jù)。公民或社會組織在不違反法律、法規(guī)的前提下，可以從事許多法律、法規(guī)未明文禁止的活動。

第二十頁，共61頁。第二節(jié)行政法的概念和特征第二十一頁，共61頁。一、行政法的概念（一）行政法的定義管理論(法國、德國)行政法是關(guān)于政府機(jī)構(gòu)中從事管理活動的各種機(jī)構(gòu)的組織、職權(quán)、職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)的法，強(qiáng)調(diào)管理對象服從命令而輕視追究管理者的違法責(zé)任。第二十二頁，共61頁。這種理論將行政法律責(zé)任僅限于行政相對方，沒有確立行政主體的法律責(zé)任，而追究行政法律責(zé)任的機(jī)關(guān)就是主管行政機(jī)關(guān)或行政裁判機(jī)構(gòu)。行政組織、行政職能和行政行為三者構(gòu)成行政法學(xué)理論體系。管理論往往忽視對行政主體的監(jiān)督，只強(qiáng)調(diào)行政效率和特權(quán)，而不強(qiáng)調(diào)對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)。

第二十三頁，共61頁。第二十四頁，共61頁。2.

控權(quán)論(英國、美國)行政法就是控制國家行政活動的法律部門，它主要設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力、規(guī)范行政權(quán)力行使的原則，并為那些受行政行為侵害的人或者單位提供法律救濟(jì)。第二十五頁，共61頁?？貦?quán)論將行政法律責(zé)任的范圍限于行政主體責(zé)任，對行政相對方違反行政法律規(guī)范以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任不歸入行政法研究的范圍，認(rèn)為司法審查和行政程序是制約行政權(quán)最有效的形式和手段，行政法學(xué)應(yīng)以其為核心來構(gòu)造其理論體系?？貦?quán)論強(qiáng)調(diào)的是保障行政相對人的權(quán)利、制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，但是忽視了現(xiàn)代社會發(fā)展要求行政高效率的趨勢，忽視了行政權(quán)對維護(hù)社會秩序和促進(jìn)社會發(fā)展的積極作用。第二十六頁，共61頁。第二十七頁，共61頁。3.平衡論羅豪才：行政法是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的規(guī)范與原則的總稱。①行政關(guān)系：“權(quán)力——服從”關(guān)系②監(jiān)督行政關(guān)系：行政機(jī)關(guān)處于被動的、被監(jiān)督的地位第二十八頁，共61頁。在行政機(jī)關(guān)與行政相對方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)總體上是平衡的，即行政法就是以實(shí)現(xiàn)這種平衡為目的的一部“平衡法”。第二十九頁，共61頁。第三十頁，共61頁。結(jié)論：◆行政法作為法的一個獨(dú)立的部門，就是關(guān)于行政權(quán)力的授予、行使以及對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督并對其產(chǎn)生的后果予以補(bǔ)救的法律規(guī)范的總稱。

第三十一頁，共61頁。（二）行政法的涵義1.行政法是設(shè)定行政權(quán)力的法。2.行政法是規(guī)范行政權(quán)力的行使和運(yùn)用的法。3.行政法是監(jiān)督行政權(quán)力的法。4.行政法是對行政權(quán)力產(chǎn)生的后果進(jìn)行補(bǔ)救的法。第三十二頁，共61頁。二、行政法的調(diào)整對象1.行政權(quán)力取得過程中權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。2.行政權(quán)力行使運(yùn)用過程中行政機(jī)關(guān)與作為相對一方的公民、法人或其他組織所發(fā)生的法律關(guān)系。3.對行政權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的過程中發(fā)生的社會關(guān)系。第三十三頁，共61頁?！粜〗Y(jié)：行政法主要調(diào)整的就是在行政權(quán)力的授予、行使以及對其監(jiān)督過程中產(chǎn)生的各類社會關(guān)系，尤其是行政權(quán)與其他國家權(quán)力（立法權(quán)、司法權(quán)）和個人權(quán)利之間發(fā)生的社會關(guān)系。第三十四頁，共61頁。注意：并不是行政機(jī)關(guān)參與的所有社會關(guān)系均受行政法調(diào)整。非行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力形成的社會關(guān)系有時也受行政法調(diào)整。第三十五頁，共61頁。三、行政法的特征（一）形式上的特點(diǎn)⑴行政法沒有統(tǒng)一、完整的法典。⑵行政法賴以存在的法律形式、法律文件的數(shù)量特別多，屬各部門法之首。第三十六頁，共61頁。（二）內(nèi)容上的特點(diǎn)⑴行政法內(nèi)涵豐富、范圍廣泛。⑵已行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的行政法規(guī)范易于變動。⑶行政法的實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范相互交織，往往共存于同一個法律文件之中。第三十七頁，共61頁。第三節(jié)行政法的淵源行政法的淵源：行政法律規(guī)范的外部表現(xiàn)形式與根本來源。

第三十八頁，共61頁。美國著名法律哲學(xué)家埃德加·博登海默把法源分為正式淵源和非正式淵源兩大類?！罢綔Y源”是指那些可以從體現(xiàn)于官方法律文件中明確條文形式中得到的淵源，主要有憲法與法規(guī)、行政命令、行政法規(guī)、條例等?！胺钦綔Y源”是指那些具有法律意義的資料和考慮，這些資料和考慮尚未在正式法律文件中得到權(quán)威性的或至少是明文的闡述和體現(xiàn)。它包括正義標(biāo)準(zhǔn)、推理和思考事物本質(zhì)的原則、個別衡平法、公共政策、道德信念、社會傾向以及習(xí)慣法。第三十九頁，共61頁。事實(shí)上，只要相信成文法永遠(yuǎn)落后于時代的現(xiàn)實(shí)，相信運(yùn)用語言表述的成文法或多或少存在理解上的差異性，相信正義偶然游離于成文法文字之外的可能性，就應(yīng)該考慮法律的非正式淵源。行政法上的不成文法源主要指：習(xí)慣法（特別是行政判例）、法院的裁判、一般原理與法理以及國家政策。第四十頁，共61頁。一、憲法憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是國家其他法律得以設(shè)立的依據(jù)。憲法，規(guī)定著國家制度和社會制度的基本原則和重大問題。第四十一頁，共61頁。調(diào)整行政活動的憲法規(guī)范主要體現(xiàn)在：⑴國家行政權(quán)力的來源和行使權(quán)力的基本原則行政機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制原則等。

⑵行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的法律地位和行政體制例如，憲法關(guān)于地方各級人民政府既是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是地方各級國家行政機(jī)關(guān)的規(guī)定，就是關(guān)于行政體制的規(guī)定。第四十二頁，共61頁。⑶行政組織及權(quán)限憲法規(guī)定了國務(wù)院和地方人民政府的設(shè)立程序、職責(zé)權(quán)限等制度。⑷公民權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系及處理原則我國憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，特別是在遭受行政機(jī)關(guān)及工作人員侵害時享有的檢舉、控告、申訴、獲取國家賠償?shù)葯?quán)利，這些原則規(guī)定均是行政法的重要淵源。第四十三頁，共61頁。二、法律法律，指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定并發(fā)布的規(guī)范性文件，包括基本法律和一般法律。第四十四頁，共61頁。⑴基本法律由全國人民代表大會制定例如：《中華人民共和國國務(wù)院組織法》、《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。⑵一般法律由全國人大常務(wù)委員會制定(即除基本法律以外的其他法律

)例如：《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國治安處罰法》。第四十五頁，共61頁。注意：⑴法律中涉及行政權(quán)力的取得、行使及對其加以監(jiān)督、補(bǔ)救的規(guī)范都屬于行政法律規(guī)范。⑵法律作為行政法的淵源，具有較高的法律效力等級，是其他淵源(憲法以外)的基本依據(jù)。其他形式的法律規(guī)范一般都是法律的具體化，具有執(zhí)行性和從屬性，不得與法律相抵觸。

第四十六頁，共61頁。三、行政法規(guī)行政法規(guī)：國務(wù)院為了領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律以及全國人大及其常委會的授權(quán)決定，按照《立法法》規(guī)定的行政法規(guī)的制定程序，制定并且發(fā)布的規(guī)范性文件。名稱種類:1、條例：即國務(wù)院對某一方面的行政工作作比較全面、系統(tǒng)規(guī)定的行政法規(guī)。2、規(guī)定：即國務(wù)院對某一方面的行政工作作部分規(guī)定的行政法規(guī)。3、辦法：即國務(wù)院對某項行政工作作比較具體規(guī)定的行政法規(guī)。第四十七頁，共61頁。行政法規(guī)的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、外事等。例如：《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》、《中華人民共和國民用航空器航行管理條例》。注意：行政法規(guī)的法律效力僅次于法律，而高于地方性法規(guī)。第四十八頁，共61頁。

行政法規(guī)作為行政法的淵源，必須具備兩個前提條件：

⑴行政法規(guī)從屬于憲法和法律，不得與憲法、法律相抵觸⑵行政法規(guī)必須按法定程序制定發(fā)布。第四十九頁，共61頁。四、地方性法規(guī)地方性法規(guī)：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)本地實(shí)際發(fā)展的需要，制定并頒布的規(guī)范性文件。例如：北京市人大常委會制定《北京市禁止賭博條例》；河北省人大常委會制定《河北省城市規(guī)劃條例》。第五十頁，共61頁。五、民族自治條例和單行條例民族自治條例和單行條例：由自治區(qū)、自治州、自治縣的人大依據(jù)憲法、立法法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定的規(guī)范性文件。例如：內(nèi)蒙古自治區(qū)人大制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》。第五十一頁，共61頁。六、行政規(guī)章行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。㈠部門規(guī)章部門行政規(guī)章：國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署、海關(guān)總署以及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定程序制定的規(guī)范性法律文件。

例如：公安部制定《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》；新聞出版總署制定《關(guān)于認(rèn)定淫穢及色情出版物的暫行規(guī)定》。第五十二頁，共61頁。㈡地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)所制定的規(guī)范性法律文件。地方政府規(guī)章普遍地適用于本地區(qū)實(shí)際的行政管理工作。例如：北京市人民政府制定《北京市人力客運(yùn)三輪車業(yè)管理暫行辦法》、《北京市展覽、展銷活動消防安全管理暫行規(guī)定》。第五十三頁，共61頁。七、法律解釋法律解釋：依法享有法律解釋權(quán)的特定國家機(jī)關(guān)對有關(guān)法律文件進(jìn)行的具有法律效力的解釋。第五十四頁，共61頁。根據(jù)1981年第五屆全國人大常委會第19次會議通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定，有權(quán)法律解釋包括：⑴立法解釋凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人大常委會進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。

⑵司法解釋凡屬于法院審判工作、檢察院檢察工作中具