強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地保障實施方案

強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地保障實施方案強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地保障省，市對試點縣（市）新增建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜支持，省自然資源廳建立國有建設(shè)用地審批綠色通道，各設(shè)區(qū)的市建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批綠色通道，試點縣（市）申報事項即報即辦，快審快批。支持試點縣（市）園區(qū)擴區(qū)調(diào)區(qū)，優(yōu)先保障園區(qū)用地需求。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢（一）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工新格局將逐步建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工新格局將逐步建立和形成產(chǎn)業(yè)分工是產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)融合又是產(chǎn)業(yè)分工深化的新起點，這既源于產(chǎn)業(yè)融合對產(chǎn)業(yè)分工的內(nèi)在要求也源于產(chǎn)業(yè)融合對產(chǎn)業(yè)分工的重要推動作用。隨著中國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的深化，城鄉(xiāng)分隔發(fā)展背景下的舊的產(chǎn)業(yè)分工格局將被打破生產(chǎn)要素配置及生產(chǎn)力布局將在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌進行，基于城鄉(xiāng)資源及產(chǎn)業(yè)特點和優(yōu)勢基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)分工必將進一步深化和細化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)將會逐步整合和重組，尤其隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等的深化實施，城鄉(xiāng)間的產(chǎn)業(yè)分工將會轉(zhuǎn)化為三次產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及地域間的分工，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間分工的內(nèi)部化和細微化，新的產(chǎn)業(yè)分工格局必將逐步建立和形成。（二）企業(yè)主體作用及市場機制基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用將逐步增強企業(yè)基于對拓展投資和利益空間的追求會更加主動地在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)拓展生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，尋求多方聯(lián)合與合作加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新，成為促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要主體。同時，市場機制在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素配置產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)鏈條形成及利益分配等方面也必將發(fā)揮更加充分的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。（三）科技及信息化先導(dǎo)作用將更加突出隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的進一步推進，產(chǎn)業(yè)重組與創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展都需要科技創(chuàng)新以及信息化作為支撐條件和發(fā)展動力，尤其在新的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局下，產(chǎn)業(yè)主體間的競爭會進一步加劇，也要求產(chǎn)業(yè)主體不斷加強科技創(chuàng)新并充分利用信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)數(shù)字技術(shù)以及信息網(wǎng)絡(luò)平臺，不斷保持和提高競爭優(yōu)勢和核心競爭力。同時，長期以來尤其近些年來中國一直高度重視科技創(chuàng)新和信息化建設(shè)，不斷推進創(chuàng)新型國家建設(shè)出臺了許多切實有效的制度創(chuàng)新和政策完善措施，并取得了顯著成效，為進一步發(fā)揮科技創(chuàng)新、信息化在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的先導(dǎo)作用奠定了良好基礎(chǔ)創(chuàng)造了有力條件，這必將使科技創(chuàng)新及信息化在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的先導(dǎo)作用更加突出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的難題新階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在六個方面的差距和短板：一是要素融合存在差距和短板，城鄉(xiāng)要素流動主要表現(xiàn)為從農(nóng)村向城市的單向性流動，城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動不暢；二是產(chǎn)業(yè)融合存在差距和短板，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的吸引力天然較弱；三是空間融合存在差距和短板，混亂的城中村和衰敗乃至空心化的村莊是突出問題；四是生態(tài)環(huán)境融合存在差距和短板，一些城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)不足，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境普遍較好但也存在區(qū)域性、局部性短板；五是治理融合存在差距和短板，城鎮(zhèn)治理機制相對完善，鄉(xiāng)村治理資源匱乏、治理結(jié)構(gòu)固化、公共產(chǎn)品供給低效；六是制度融合存在差距和短板，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面存在制度性差別，農(nóng)村居民在分享地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展收益時缺乏機制設(shè)計。我國全面建成小康社會之后，城鄉(xiāng)關(guān)系進入到強調(diào)高質(zhì)量融合發(fā)展的新階段，徹底打破長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是必然選擇，因此，正確判斷當(dāng)前城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距，客觀分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中存在的短板，提出彌合差距、補齊短板的對策建議，是非常有價值的。由于影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除，城鄉(xiāng)融合發(fā)展依然面臨諸多問題，主要包括：城鄉(xiāng)要素流動不夠順暢，具體體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的不完全性、土地管理制度的不適應(yīng)癥、資金要素流動不暢等；城鄉(xiāng)公共資源配置不夠合理，具體體現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給短板突出、農(nóng)村與城市之間的基本公共服務(wù)差距較大、部門化方式的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給模式易受干擾；城鄉(xiāng)收入差距依然較大，農(nóng)民增收面臨諸多障礙，增收空間受到壓縮，持續(xù)增收面臨較大挑戰(zhàn)。針對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的這些具體問題和困難，應(yīng)有針對性地逐一加以分析和解決，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展這篇大文章增加有分量的研究內(nèi)容和細節(jié)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展指導(dǎo)思想堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持規(guī)劃引領(lǐng)、分層推進、以點帶面、久久為功，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距、促進共同富裕為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關(guān)鍵，選擇部分縣（市）先行試點，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除體制機制制約，補齊城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，探索建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全省提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗。城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點原則（一）堅持依法有序融合城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)格遵守相關(guān)法律、法規(guī)和政策要求，充分尊重農(nóng)民意愿，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，守住生態(tài)保護紅線和鄉(xiāng)村文化根脈，有序推進各項改革舉措在試點范圍內(nèi)開展。（二）堅持因地制宜融合城鄉(xiāng)發(fā)展充分發(fā)揮試點縣（市）資源稟賦和人文特色優(yōu)勢，立足各地城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，合理確定改革事項和建設(shè)重點，穩(wěn)妥有序推進各項試點任務(wù)，探索符合實際、各具特色的發(fā)展路徑和模式。（三）堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索創(chuàng)新強化試點縣（市）主體責(zé)任意識和主觀能動性，解放思想、奮發(fā)進取、銳意創(chuàng)新、敢闖敢試，大力探索推進體制機制破舊立新，確保改革取得實質(zhì)性成效。在守住底線的前提下，寬容改革探索中出現(xiàn)的失誤。（四）堅持以點帶面融合城鄉(xiāng)發(fā)展加強指導(dǎo)督促和監(jiān)測評估，及時總結(jié)試點縣（市）經(jīng)驗，提出相關(guān)政策建議，待條件成熟時上升為全省性制度安排和政策設(shè)計，釋放改革效應(yīng)。城鄉(xiāng)融合的主要特征（一）人口在城鄉(xiāng)間自由流動加快戶籍制度松動以來，進城農(nóng)轉(zhuǎn)非成為一代人的記憶。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化加快推進，越來越多的農(nóng)村人口進入城市，城鎮(zhèn)化率顯著提升。2016年開始，在全國組織341個縣市區(qū)開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的試點工作，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)蓬勃發(fā)展。初步統(tǒng)計全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)約740萬人，對帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)發(fā)揮了積極作用。（二）城鄉(xiāng)資金流動密切改革開放以來，我國城鄉(xiāng)資金流動密切，特別是農(nóng)村資金在較長時間內(nèi)源源不斷地流入城市，對城市經(jīng)濟的發(fā)展作出突出貢獻?？傮w而言，主要途徑是價格渠道、財稅渠道和金融渠道。從價格渠道看，剪刀差將資本從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)，推動了工業(yè)化的迅速發(fā)展。從金融渠道看，城鄉(xiāng)資金流動主要以吸收農(nóng)村存款和向農(nóng)村發(fā)放貸款方式實現(xiàn)?？傮w而言，金融渠道像是市場機制的抽水機，將農(nóng)村資金源源不斷地抽向城市。城鄉(xiāng)融合的提出背景國外城鄉(xiāng)關(guān)系研究的三個階段城鄉(xiāng)關(guān)系相關(guān)理論和實踐一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點?？陔S著生產(chǎn)力的發(fā)展，全球經(jīng)濟的迅速崛起，城鄉(xiāng)關(guān)系問題更多地被視作一個經(jīng)濟問題來研究，隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸拉大，為緩解城鄉(xiāng)二元發(fā)展矛盾，選擇性空間封閉發(fā)展理論提出要在發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村地區(qū)適當(dāng)切斷與區(qū)域的外部聯(lián)系，以抑制資源快速地從農(nóng)村流向城市而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)失衡發(fā)展。這段時期城鄉(xiāng)關(guān)系的研究逐漸由關(guān)聯(lián)發(fā)展研究轉(zhuǎn)向偏向發(fā)展研究。過度追求經(jīng)濟增長尤其是一些國家出現(xiàn)了逆城市化，城市先進性與鄉(xiāng)村落后性矛盾沖突不斷激化，人們發(fā)現(xiàn)片面追求城市的發(fā)展只能帶來短期的、局部的效率增速，無法實現(xiàn)長期的、整體的效益提升。美國地理學(xué)家詹姆斯指出，自然界中沒有真正界限分明的區(qū)域存在許多學(xué)者認為不能絕對地將人類的活動空間人為地割裂為城市和鄉(xiāng)村，而應(yīng)該作為一個以多樣性為基礎(chǔ)的關(guān)系統(tǒng)一體。此后，摒棄城鄉(xiāng)割裂的偏向研究、重新審視城鄉(xiāng)聯(lián)系的一體化探索再次成為學(xué)界的