影響政府信息公開和保密的因素研究緒論,公共管理碩士論文

影響信息公開和保密的因素研究緒論,公共管理碩士論文本篇論文目錄導(dǎo)航：【題目】【第一章】影響信息公開和保密的因素研究緒論【第二章】【3.13.2】【3.3-3.5】【第四章】【5.1-5.3】【5.4-5.7】【結(jié)論/以下為參考文獻(xiàn)】第1章緒論1.1選題背景及意義1.1.1選題背景在科技高速發(fā)展、信息海量傳播的今天，信息公開是建立健全當(dāng)代民主政治的必經(jīng)之路，而信息保密則是維護(hù)國家利益、保證安寧團(tuán)結(jié)的必要手段。為了適應(yīng)現(xiàn)代的要求，符合社會(huì)進(jìn)步的發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步彰顯的服務(wù)職能，2007年4月24日公布了(中國信息公開條例〕〔簡稱(條例〕〕并于2008年5月1日正式施行。在新形勢下，以信息傳播技術(shù)為首的高科技手段井噴式發(fā)展，并且已經(jīng)影響到政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活等各個(gè)方面。這同時(shí)對保密工作也產(chǎn)生了特別深遠(yuǎn)的影響，也提出了更高層次的要求。第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議于2018年4月29日修訂并通過了(中國保守國家機(jī)密法〕〔簡稱(保密法〕〕?？v觀這兩部法律，(條例〕在強(qiáng)調(diào)信息公開的同時(shí)，還規(guī)定了信息公開的保密審查機(jī)制，并將(保密法〕的相關(guān)規(guī)定也納入華而不實(shí)。(條例〕自公布施行以來，對于確保公民的介入權(quán)、知情權(quán)等民主權(quán)利，增加機(jī)關(guān)工作透明度，開發(fā)利用信息資源的市場價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)等方面發(fā)揮了非常重要的作用，老百姓對的關(guān)注度和信任度也有了一定程度的提升。但仍有如下幾項(xiàng)牽涉信息公開和保密的問題有待解決：當(dāng)前的信息公開和保密之間的界線模糊，斷定的標(biāo)準(zhǔn)不唯一、不合理；信息公開缺乏主動(dòng)性，公開的范圍較小，公開的內(nèi)容流于形式化、教條化；信息存在定密容易、解密彎曲復(fù)雜的現(xiàn)象，盡管定密，不管解密，缺少定密制度和解密審查制度；現(xiàn)施行法律的位階較低，不能夠完全到達(dá)信息公開與保密所需的要求。信息的過度公開，容易造成失泄密，嚴(yán)重?fù)p害國家利益、團(tuán)體利益、個(gè)人利益；信息的過度保密，容易損害公民的知情權(quán)，嚴(yán)重消減的公信力。這些現(xiàn)象的發(fā)生主要是由于我們國家信息公開和保密沒有構(gòu)成體系，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體制約束。因而，認(rèn)識(shí)我們國家信息公開和保密的現(xiàn)在狀況，將兩者通盤考慮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，正確處理好兩者的關(guān)系，劃定公開和保密的分水嶺，把握好度，對于完善信息公開與保密工作，具有特別不可替代的意義。1.1.2選題意義信息是重要的資源，在保證不泄密的前提下，充分利用信息以實(shí)現(xiàn)信息資源分享，是社會(huì)走上信息化道路的必要條件，也是維持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化穩(wěn)定前行的必要條件，更是執(zhí)政為民、立法為公的要求。只要身體力行地履行好信息公開職責(zé)，才能在提升民眾對施政的信任程度的同時(shí)，增加民眾主人翁意識(shí)，以及增加與民眾間的信任和配合能力，真正做到從群眾中來、到群眾中去。與此同時(shí)，建立健全信息公開和保密體系，對維護(hù)國家安全和利益，保衛(wèi)社會(huì)當(dāng)代化建設(shè)中所獲得的成就也具有特別重要的意義。就理論意義而言，我們國家在信息公開和保密方面的理論研究始于二十世紀(jì)九十年代，自此之后的相關(guān)著作文獻(xiàn)漸多并構(gòu)成體系。截至當(dāng)前，大多是從信息公開和保密的法律角度、體制角度和標(biāo)準(zhǔn)角度切入；也有一部分從信息公開和保密本身的概念、性質(zhì)和差異方面進(jìn)行分析；還有一部分從兩部法律條例的互相關(guān)系、影響范圍和互相交集方面展開等。如此一來，看似在這方面的研究已經(jīng)是面面俱到、涇渭分明了，實(shí)則論其對基層日常工作的影響和指導(dǎo)而言，則是隔靴搔癢般的不直接、不透徹。筆者主要是基于(中國信息公開條例〕和(中國保守國家機(jī)密法〕，從信息公開和保密的相異理論及實(shí)際應(yīng)用入手，然后據(jù)此引申出相應(yīng)的策略選擇。由此，一方面能夠讓人民群眾對機(jī)關(guān)部門的權(quán)利構(gòu)造、辦事流程、辦事結(jié)果、監(jiān)審方式方法有更通透的了解，這有益于職能轉(zhuǎn)變，有益于規(guī)范行政權(quán)利正確行使，也有益于加強(qiáng)反腐倡廉的規(guī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法行政；另一方面，則有益于強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，拓寬人民群眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的渠道，切實(shí)確保人民群眾的知情權(quán)等合法權(quán)益的執(zhí)行。就實(shí)際意義而言，通過文獻(xiàn)調(diào)查法、分析歸納法、課題跟蹤法、多學(xué)科參考法和比擬法的使用，以及構(gòu)建信息公開和保密的指標(biāo)體系，能夠?yàn)閷?shí)際工作中的信息到底是屬于公開的范疇還是保密的范疇提供了切實(shí)可行的理論根據(jù)，同時(shí)可提高工作效率。另外，能夠讓信息公開的工作愈加準(zhǔn)確高效，還能夠使之構(gòu)成體系化、標(biāo)準(zhǔn)化。最后，還能夠在實(shí)際應(yīng)用層面上為(中國信息公開條例〕和(中國保守國家機(jī)密法〕提供具體的執(zhí)行解釋，并為此兩部法令在基層的詳細(xì)貫徹找到行之有效的方式方法，具有較強(qiáng)的實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。1.2國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述我們國家是一個(gè)具有中華特點(diǎn)的社會(huì)國度，當(dāng)前也正經(jīng)歷著由經(jīng)濟(jì)體制改革向政治體制改革邁進(jìn)的由淺及深的改革階段，同時(shí)隨著我們國家在國際社會(huì)上的地位不斷上升，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，參加世貿(mào)組織的影響不斷深化等，這都對當(dāng)局機(jī)能的轉(zhuǎn)變作出了新要求，同樣也對我們國家信息公開和保密的策略處理提出了新要求。因而，了解和研究信息公開和保密相關(guān)闡述特別必要。通過查閱國內(nèi)外信息公開和保密大量文獻(xiàn)資料，進(jìn)行分析梳理，將國內(nèi)和國外相關(guān)闡述總結(jié)如下。1.2.1國內(nèi)信息公開和保密相關(guān)闡述我們國家國內(nèi)關(guān)于信息公開制度理論體系的研究起步較晚，開場于二十世紀(jì)末。在全球信息化的大背景下，光速傳播的信息已經(jīng)成為影響社會(huì)走向和決定百姓生活的重要因素。而華而不實(shí)，信息占有全社會(huì)信息80%的比重，這不僅僅是公眾與溝通的簡潔方式，而且是公眾依法向行使監(jiān)督權(quán)利的直接手段。因此信息公開和保密的選擇成為了政治文明的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志，政治文明從某種意義上講就是政治透明[1].我們國家信息公開和保密的主體是牽涉到國家利益、企業(yè)利益和個(gè)人利益的厲害內(nèi)容[2].在對我們國家(保密法〕的研究中，袁物蘊(yùn)在其(新中國保密法制研究的回首與考慮〕中有如下結(jié)論：當(dāng)信息到達(dá)法律和行政法規(guī)所規(guī)定的應(yīng)公開事項(xiàng)的要求時(shí)，不得再以保密為借口阻撓公開[3].(保密法〕并不是為了杜絕信息傳播而保密，而是為了通過立法的手段明確哪些信息需保密、哪些不需要，杜絕將保密作為阻礙信息公開的借口，以此確保公眾對于信息的知情權(quán)。外表上看，在這里法律中對保密信息的范圍做了具體限定，這其實(shí)是為了明確部門在裁量保密問題時(shí)的自由裁量權(quán)，以此限定保密的范圍、內(nèi)容、程序，同時(shí)依靠全面的保密制度來確保信息公開的完全執(zhí)行[4].這也就是從法律層面對什么信息應(yīng)該公開、什么信息能夠公開做了明確闡述，但是沒有從實(shí)際工作層面做出進(jìn)一步的解釋。正如李延楓所述，固然關(guān)于信息公開和保密在法律法規(guī)方面獲得了一定的成就，但仍然存在一些客觀方面及實(shí)踐方面的缺乏[5].例如對于(中國信息公開條例〕或相關(guān)法律沒有禁止的類目，會(huì)出現(xiàn)應(yīng)不應(yīng)該公開的選擇困難，這是需要我們解決的問題[6].只要這個(gè)問題得到了解決，大量的界定不清的模棱兩可信息就得到了準(zhǔn)確定位，也就為到底是公開這些信息還是保密進(jìn)行了分類定義，也就能夠使群眾獲得相當(dāng)一部分信息。我們國家在信息公開中仍然含有公開的內(nèi)容過于應(yīng)付化、外表化，以及信息公開缺少主觀能動(dòng)性的缺點(diǎn)[7].這與我們國家長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體質(zhì)而養(yǎng)成的工作作風(fēng)和工作習(xí)慣有很大的關(guān)系，要想對此有所改變，找出一條正確處理信息公開和保密的方式是很有必要的。沈?？≈赋?，現(xiàn)行的(中國保守國家機(jī)密法〕是基于以保密為原則，以公開為例外的原則制定，這與以公開為原則，不公開為例外的信息公開制度之間的矛盾特別明顯[8].而我們國家所把握的有用信息中，真正公開的只要20%[9].當(dāng)然在剩余的80%中存在一些因涉密而沒有能公開的信息，但也只占很少的比例，剩余的大部分則是處在可公開或可公開與不可公開邊緣的信息。按照憲法的要求，公民對于這些信息具有一定的知情權(quán)，然而相關(guān)部門由于無法把握詳細(xì)尺度或無法確定能否能夠進(jìn)行信息公開而采取寧肯不出錯(cuò)，也不尋求突破的方式而選擇了隱而不發(fā)的策略。當(dāng)然也不排除個(gè)別部門因牽涉到本身利益而選擇不公開信息的可能。在沒有明確界定清楚公開與保密間互相關(guān)系的情況下，則會(huì)產(chǎn)生兩種負(fù)面影響：一是假借保密的名義阻礙正常的信息公開；二是無法正確區(qū)分保密與公開，造成涉密信息外泄。對于什么需要公開而什么又需要保密的問題上，譚培在其文章中就提到要防止出現(xiàn)安全保衛(wèi)過度與安全保衛(wèi)缺乏兩種問題[10].安全保衛(wèi)過度也有其害處，由于過度保密與權(quán)利運(yùn)行的隱秘性，已經(jīng)不利于保衛(wèi)權(quán)利的威嚴(yán)性，而且嚴(yán)重?fù)p害的形象，甚至?xí)l(fā)社會(huì)矛盾或加劇社會(huì)沖突[11].也正是這兩種傾向的長期存在，我們國家信息公開和保密制度的發(fā)展被制約著，也由此影響到工作效率和透明度，進(jìn)而嚴(yán)重影響到了群眾對的信任度。對于我們所講的度的把握上，范文芳在其著作中就闡述到，信息公開制度的出發(fā)點(diǎn)主要是消除公開與保密的對立，調(diào)節(jié)雙方的關(guān)系。為了切實(shí)履行信息公開，就必須對當(dāng)下的保密法規(guī)和有關(guān)制度進(jìn)行重新審視與討論，合理劃定公開和保密的分界限，設(shè)立公開與保密矛盾且統(tǒng)一的處理方式方法，以便兩者到達(dá)相對平衡[12].另外，進(jìn)行此項(xiàng)研究并找出相應(yīng)方式方法論的目的是顯而易見的，一方面好像馮文語在其論文中提及的：應(yīng)當(dāng)劃定公開與保密的分界限，降低牽涉到公開和保密的法律法規(guī)中詳細(xì)條款的沖突，加強(qiáng)信息公開立法的科學(xué)性、實(shí)用性、包涵性，提高立法水平，以到達(dá)保證公眾知情權(quán)，知足各相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人的合法權(quán)益的目的[13].另一方面可以以讓公務(wù)員在基層日常工作中在有法可依的同時(shí)，能夠做到心中有數(shù)、手中有準(zhǔn)，進(jìn)而避免因模棱兩可或糊里糊涂而造成工作失誤或引起瀆職。趙需要和周慶山在他們的(信息公開保密審查研究綜述〕文章中采用了文獻(xiàn)調(diào)查法對大量文獻(xiàn)研究做了總結(jié)和歸納，并得出審查要著眼于詳細(xì)工作，同時(shí)在假定公開和假定保密的條件下，比擬哪種更符合法律要求和工作要求，以此審查信息能否應(yīng)當(dāng)被公開的結(jié)論[14].那么在我們基層的日常工作中，假如想要切實(shí)地按照法律貫徹好信息公開，那么必須履行下面三條基本原則：①要求信息公開必須成為人民的普遍權(quán)利；②禁止泄露損害國家利益的特定信息；③建立信息獲知被拒的申述機(jī)制[15].(保密法〕和(信息公開條例〕成了我們在獲得信息和產(chǎn)生信息爭議時(shí)的法律保障，也是定密權(quán)限限制和強(qiáng)迫解密的法律保障[16].按照此兩部法律也構(gòu)成了三安全一穩(wěn)定〔即公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息〕的審查標(biāo)準(zhǔn)體系[17].對于那些并定義為需要執(zhí)行保密的信息同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行保密審查制度，明確保密審查范圍，落實(shí)保密審查責(zé)任，建立保密審查的備案制機(jī)制[18].對于牽涉軍事、外交、科技等方面的信息公開時(shí)，必須遵循特殊領(lǐng)域的信息公開和保密法規(guī)，例如：(科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定〕、(中國國防法〕、(中國人民當(dāng)兵的人內(nèi)務(wù)條令〕、(對外經(jīng)濟(jì)合作提供資料保密暫行規(guī)定〕、(中國核材料管理?xiàng)l例〕等[19].除此之外還要多多學(xué)習(xí)國外在處理涉密或定密信息時(shí)的先進(jìn)經(jīng)歷體驗(yàn)和方式方法，(審查百科全書〕〔JonathanGreen,1990〕就是一本介紹其它國家審查制度的工具書，在這里書籍中，牽涉到了對其它各國審查制度的歷史變遷和尺度以及審查特點(diǎn)的詳盡闡述[20].1.2.2國外信息公開和保密相關(guān)闡述在國外，一般都是由一整套法律體系構(gòu)成信息公開與保密相關(guān)法律，由幾部法律一起互相輔助、講解評說、制約來闡述信息公開與保密的相關(guān)要求。比方，美國公布(信息自由法〕、(陽光下的法〕、(國家安全法〕、(同意保密條例〕、(個(gè)人隱私權(quán)法〕等構(gòu)成其信息公開與保密法律體系；加拿大由(信息獲取法〕和(國家保密法〕組成法律體系。國外調(diào)查研究得出的觀點(diǎn)也道出了其國家在信息公開和保密工作出色的原因。AbiolaAbioye在其文章(自由信息時(shí)代正式記錄的保衛(wèi)和保密：尼日利亞情況〕〔ConfidentialityandProtectionofOfficialRecordsintheFreedomofInformationEra:NigeriasSituation〕一文中通過對尼日利亞自施行信息公開法案起，在保障個(gè)人隱私與堅(jiān)守國家利益間相矛盾處的介紹，闡述了要在這里兩者間有一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)來得到各方利益的最大化，并得到如下結(jié)論：負(fù)責(zé)任的通過對信息公開進(jìn)行立法以保障國家安全和戰(zhàn)略利益[21].EleanorBurt和JohnTaylor在(信息自由和蘇格蘭當(dāng)?shù)兀哼B續(xù)性，變化性及信息管理能力〕〔FreedomofInformationandScottishLocalGovernment:Continuity,ChangeandCapabilitiesintheManagementofInformation〕一文中，對于(信息自由法〕的施行情況調(diào)查做了總結(jié)，以為(信息自由法〕并沒有成為激進(jìn)的個(gè)人隱私保衛(wèi)主義催化劑，而是有助于社會(huì)前進(jìn)發(fā)展的[22].英國學(xué)者JohnTaylor和EleanorBurt在他們的研究成果(公共機(jī)構(gòu)怎樣應(yīng)對信息立法自由？行政化，當(dāng)代化和民主化〕〔Howdopublicbodiesrespondtofreedomofinformationlegislation.Administration,modernizationanddemocratization〕一文反映了自2002年蘇格蘭施行(信息自由法〕以來早期的基層部門圍繞這一法案所做的反應(yīng)和施行情況[23].在印度和日本的類似信息公開法中就規(guī)定：對于公眾來講，假使信息公開的利益大于不公開的利益，那么信息就能夠被公之于眾[24想要很好的理解印度和日本對信息公開和保密的立法觀點(diǎn)和處理方式，我們首先要弄清一個(gè)概念--公眾利益[25].對于信息公開和保密來講，公眾利益本質(zhì)上就是在社會(huì)關(guān)系的具體表現(xiàn)出與反映的前提下，影響人與人之間的利害關(guān)系的信息[26].同時(shí)，在孫寶云和趙冬的著作(論美國保密制度對中國的啟示〕一文中很透徹地分析了美國在信息公開和保密上值得我們國家學(xué)習(xí)的方面，即：不僅重視信息的保密，還應(yīng)同樣重視對已保密信息的解密[27].美國為了確保在執(zhí)行信息公開和保密時(shí)的司法執(zhí)行力，在(信息自由法〕中十分做出了不同于一般行政行為司法審查的特殊的布置制度，這就為信息公開的司法審核設(shè)定了制度基礎(chǔ)[28].與此同時(shí)，還要在信息傳播的途徑方面把好關(guān)，如ManuelCastells在(網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起〕〔TheRiseofNetworkSociety〕一書中闡述預(yù)警、保衛(wèi)、檢測、反響和恢復(fù)五個(gè)環(huán)節(jié)的信息安全保障概念[29].當(dāng)然，美國的信息公開制度也存在些許缺乏，比方：信息公開的決定權(quán)在手中，這就構(gòu)成了有利于本身利益而產(chǎn)生的死循環(huán)[30].1.2.3總體評價(jià)總結(jié)了這么多別人文獻(xiàn)的研究成果和結(jié)論，不難發(fā)現(xiàn)，不同的國家擁有各自的管理形式，我們國家在處理信息公開和保密工作時(shí)，應(yīng)該在堅(jiān)持符合我們國家國情的大前提下，借鑒國內(nèi)外好經(jīng)歷體驗(yàn)好做法，汲取失敗教訓(xùn)，少走彎路，走出一條具有中華特點(diǎn)的信息大道。我們國家信息公開和保密體系存在著一系列問題，華而不實(shí)信息公開和保密界線不清，主動(dòng)公開意識(shí)不強(qiáng)是造成這些問題比擬重大的原因。筆者不僅想要回到問題的本源上，既然公開與保密間有這么復(fù)雜的關(guān)系，那么應(yīng)當(dāng)如何處理呢？應(yīng)當(dāng)在思想觀念上正確把握公開和保密的內(nèi)在聯(lián)絡(luò)，而且要進(jìn)一步完善立法，做到有法可依、有法必依[31].在堅(jiān)持公開為原則，保密是例外的原則之外，同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行先審查、后公開和一事一審的方式方法[32].在理清了公開和保密的關(guān)系之后，我們還要?jiǎng)澏ê眯畔⒐_的范圍，即是法令中明令禁止的絕不公開，規(guī)定公開和提倡公開的堅(jiān)決公開，沒有規(guī)定的按照實(shí)際情況進(jìn)行選擇[33].同時(shí)還要處理好信息公開與保衛(wèi)國家機(jī)密間的關(guān)系、信息公開與堅(jiān)守商業(yè)機(jī)密間的關(guān)系，以及信息公開與維護(hù)個(gè)人權(quán)益間的關(guān)系[34].理清這些關(guān)系對于進(jìn)行信息公開和保密策略的選擇是不可或缺的。1.3研究內(nèi)容與方式方法1.3.1研究內(nèi)容在信息光速傳播的今天，信息公開是社會(huì)民主進(jìn)程的必經(jīng)之路，而信息保密則是維護(hù)國家核心利益的必要條件。本文在職能轉(zhuǎn)變和信息高速發(fā)展的現(xiàn)代背景下，通過對國內(nèi)外信息公開和保密相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研讀，對信息公開和保密的概念及范疇、信息公開和保密的互相聯(lián)絡(luò)、如何解決信息公開和保密間的關(guān)系等方面進(jìn)行研究，對國內(nèi)外信息公開和保密進(jìn)行比照研究。同時(shí)，對SD省在實(shí)際工作中碰到的信息公開和保密的問題進(jìn)行分析，著重討論信息公開和保密的對策和建議。最后針對問題，結(jié)合我們國家國情并借鑒不同領(lǐng)域工作經(jīng)歷體驗(yàn)，對信息公開和保密體系建設(shè)的完善提出可行性的建議。1.3.2研究方式方法〔1〕本文主要采取規(guī)范分析的方式方法，并參考大量的實(shí)證分析。在詳細(xì)的研究和思路的構(gòu)建中，充分結(jié)合實(shí)證，通過理論上的分析和構(gòu)建，努力做到分析問題透徹，結(jié)合實(shí)際嚴(yán)密，提出解決思路清楚明晰，意見建議有理論價(jià)值和實(shí)際可操作性。本文的研究思路通過實(shí)證分析解釋怎么界定的考慮，通過規(guī)范分析解釋應(yīng)該怎么界定的考慮。本文通過實(shí)證分析法回首信息公開和保密的歷史沿革及發(fā)展現(xiàn)在狀況，通過規(guī)范分析法確立與信息公開和保密所相對應(yīng)的策略，進(jìn)而對公開和保密工作機(jī)制的完善提出切合我們國家社會(huì)現(xiàn)在狀況的建議。〔2〕采取比擬分析法，比照分析國內(nèi)外信息公開和保密的立法特點(diǎn)以及處理方式。通過查閱史料、數(shù)據(jù)挖掘等方式，以的工作文件為資料來源，采取總結(jié)歸納、數(shù)據(jù)分析的方式，科學(xué)選取數(shù)據(jù)樣本，注重調(diào)研經(jīng)過的嚴(yán)謹(jǐn)性，將理論分析和實(shí)際案例分析相結(jié)合，努力確保研究真實(shí)性、實(shí)效性、可用性?！?〕文獻(xiàn)研究法。本文通過大量文獻(xiàn)分析，全面系統(tǒng)地把握信息