扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估研究緒論

扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估研究緒論

第一節(jié)研究背景和研究意義一精準(zhǔn)扶貧的開展背景“消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕”是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要條件。改革開放以來，我國不斷大力推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，大致經(jīng)歷了體制扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、扶貧攻堅(jiān)、扶貧性開發(fā)以及扶貧成效鞏固五個(gè)階段。伴隨著《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2010年）》的順利實(shí)施，我國的扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就。農(nóng)村地區(qū)的貧困人口不斷下降，貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降至8.5%；農(nóng)村貧困人口收入水平穩(wěn)步提升，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決。1.目前我國的貧困形勢依舊嚴(yán)峻，貧困人口生產(chǎn)生活難的問題仍未得到根本解決盡管成就顯著，但是新時(shí)期我國的扶貧工作仍然面臨著眾多考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，全社會(huì)貧富差距加大、區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，深層矛盾依舊制約貧困地區(qū)發(fā)展。經(jīng)過長期扶貧開發(fā)的不斷推進(jìn)，部分比較容易脫貧的貧困群體實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，剩下的多是扶貧開發(fā)攻堅(jiān)的難點(diǎn)，扶貧工作面臨更加艱巨的任務(wù)。2015年我國仍有5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口，4903.2萬農(nóng)村低保人口以及517.5萬農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象。其中，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國貧困人口的31.1%，達(dá)到2562萬人，貧困發(fā)生率比全國平均水平高8.6個(gè)百分點(diǎn)；東、中、西部地區(qū)的貧困人口比例分別為23.94%、13.50%和62.57%。當(dāng)前，貧困地區(qū)在空間分布上呈現(xiàn)與生態(tài)脆弱地區(qū)的高度耦合。由于歷史、自然、社會(huì)等諸多因素的綜合影響，這些貧困地區(qū)大多生存條件艱苦，基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)文化事業(yè)建設(shè)嚴(yán)重滯后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平低，部分已經(jīng)解決溫飽問題的群眾因?yàn)?zāi)、病返貧現(xiàn)象突出。長期困擾貧困群眾的吃水難、行路難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難、增收難、貸款難等諸多問題還沒有得到根本解決。目前全國尚有3917個(gè)村未解決通電問題，影響380萬農(nóng)村人口，約10萬行政村未通水泥瀝青路；連片貧困地區(qū)3862萬農(nóng)村居民和601萬學(xué)校師生未解決安全飲水問題。[1]2.貧困人口分布呈區(qū)域分散狀且致貧原因多樣化，扶貧瞄準(zhǔn)難度加大經(jīng)過扶貧開發(fā)的不斷推進(jìn)，貧困程度得到了較大緩解，但扶貧開發(fā)攻堅(jiān)區(qū)和難點(diǎn)區(qū)的扶貧難度更大、貧困形勢更加復(fù)雜。目前，貧困地區(qū)分布特點(diǎn)發(fā)生了一些變化，貧困人口的基本狀況也呈現(xiàn)不同于以往的特點(diǎn)。隨著貧困人口的逐年減少，貧困人口在區(qū)域上的分布逐漸分散，農(nóng)村區(qū)域貧困人口呈零星分布狀。非貧困縣的貧困村、貧困人口同貧困縣的非貧困村、非貧困人口交織在一起，使得扶貧區(qū)域推進(jìn)對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)度下降。2015年，我國農(nóng)村貧困家庭的致貧原因較多，“因病”致貧現(xiàn)象突出，比例高達(dá)39.56%。一方面，由于貧困地區(qū)生活條件艱苦且醫(yī)療設(shè)施條件極差，缺乏必要的醫(yī)療保障，生病對(duì)于貧困家庭而言使他們既喪失了勞動(dòng)力也帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其他致貧原因包括“缺資金”（33.99%）、“缺技術(shù)”（20.48%）、“缺勞動(dòng)力”（18.21%）、“就學(xué)”（9.13%）、“缺土地”（7.68%）、“受災(zāi)”（7.09%）、“殘疾”（6.77%）、“自身發(fā)展受限”（5.29%）、“交通落后”（3.66%）、“缺水”（1.59%）。致貧原因的多樣化使得扶貧需求瞄準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大，對(duì)針對(duì)性扶貧提出了更高的要求。3.青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工人數(shù)增長致貧困村空心化、老齡化加重，扶貧開發(fā)方式面臨新問題隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村貧困地區(qū)人口外出務(wù)工的比例逐年提高。外出務(wù)工的貧困人口比例為22.96%，其中來自西部地區(qū)的外出務(wù)工貧困人口比例約為40.71%。從務(wù)工時(shí)間看，外出貧困人口中務(wù)工時(shí)間在一年以上的貧困人口比例約為7.51%。在這些因貧困而外出務(wù)工的人口中，又以青壯年勞動(dòng)力居多。青壯年勞動(dòng)力的加速外流，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)村的空心化和老齡化現(xiàn)象加重，使得發(fā)展中的新貧困問題凸顯。主要?jiǎng)趧?dòng)力多數(shù)選擇外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村貧困家庭留守的多是老弱婦孺等缺乏勞動(dòng)技能的群體，這一部分貧困人口的脫貧問題成為扶貧工作的難點(diǎn)，貧困瞄準(zhǔn)、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等傳統(tǒng)扶貧開發(fā)方式遇到挑戰(zhàn)，貧困地區(qū)缺乏發(fā)展動(dòng)力。加上農(nóng)村貧困狀況逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，致貧原因多樣化、貧困群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，使扶貧項(xiàng)目的開展在一定程度上受到限制。4.扶貧瞄準(zhǔn)和管理存在缺陷導(dǎo)致扶貧資源使用成效下降，扶貧工作機(jī)制亟須改革和創(chuàng)新我國的農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入新的攻堅(jiān)期，切實(shí)解決貧困人口基本生存生產(chǎn)問題、提高貧困人口收入、增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展的能力是促進(jìn)貧困地區(qū)擺脫貧困的根本途徑。為了有效緩解貧困問題，國家逐年加大對(duì)貧困地區(qū)的資金投入力度，但是扶貧開發(fā)績效并未隨著投入力度的加大而提升。一方面，由于缺乏科學(xué)的瞄準(zhǔn)機(jī)制，貧困居民底數(shù)不清，扶貧對(duì)象選取不合理，致貧原因不明確，一些真正的貧困戶得不到幫扶。不少扶貧項(xiàng)目粗放漫灌、針對(duì)性不強(qiáng)，無法滿足貧困對(duì)象的多樣化需求，導(dǎo)致項(xiàng)目瞄準(zhǔn)與農(nóng)戶的實(shí)際需求發(fā)生偏離。另一方面，地方扶貧工作的開展機(jī)制存在缺陷，使得扶貧開發(fā)陷入雖然扶貧投入加大但真正貧困人口卻得不到扶持的困境。部分貧困縣面臨地方財(cái)政考核壓力，不重視扶貧開發(fā)工作，甚至挪用扶貧資金投入工業(yè)發(fā)展等見效快、有助于GDP增長的行業(yè)。還有不少貧困縣為快速見效，采取先易后難的方式，使得居住在最偏遠(yuǎn)地區(qū)、扶貧開發(fā)難度大的最貧困人口得不到有效扶持，造成“扶縣不扶民”“扶富不扶窮”（汪三貴，2014）。這些現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了扶貧資源的精準(zhǔn)使用，使得扶貧資源使用效率和使用質(zhì)量低下，亟須改革和創(chuàng)新現(xiàn)有的扶貧機(jī)制。5.精準(zhǔn)扶貧和建檔立卡工作機(jī)制的建立，對(duì)扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估提出新要求針對(duì)以上問題，2013年4月，汪洋副總理及國務(wù)院調(diào)研組在甘肅積石山縣開展扶貧工作調(diào)研時(shí)，首次提出要建立“精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，并明確了開展建檔立卡工作的設(shè)想。之后，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研扶貧開發(fā)工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn)，不斷提高準(zhǔn)確性、有效性、持續(xù)性”以及“要實(shí)事求是，要精準(zhǔn)扶貧”。2013年12月，中共中央及國務(wù)院出臺(tái)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作機(jī)制創(chuàng)新意見的有關(guān)文件，提出深化改革、創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。意見要求在對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)管理，“對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。專項(xiàng)扶貧措施要與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)”。在堅(jiān)持扶貧大方針基礎(chǔ)上，不斷積極探索貧困對(duì)象的建檔立卡工作，并在此基礎(chǔ)上全面推行精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制，引導(dǎo)扶貧資源優(yōu)化配置，通過準(zhǔn)確識(shí)別力爭實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口全面、精準(zhǔn)的扶持，不斷提高扶貧政策的有效性和瞄準(zhǔn)性。對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口既全面扶持又因戶施策，提高扶貧政策的針對(duì)性和有效性。同時(shí)，在突出精準(zhǔn)扶貧到村到戶的基礎(chǔ)上，將貧困地區(qū)扶持與到村到戶相結(jié)合，統(tǒng)籌扶貧片區(qū)規(guī)劃，通過區(qū)域發(fā)展改善發(fā)展條件和環(huán)境。當(dāng)前的貧困形勢和“精準(zhǔn)扶貧”政策，對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目的開展和評(píng)估提出了更高的要求。那么，在新的背景下，如何適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況創(chuàng)新扶貧績效評(píng)價(jià)的思路？如何實(shí)現(xiàn)扶貧績效監(jiān)測評(píng)估與建檔立卡數(shù)據(jù)的良好銜接和配合，以準(zhǔn)確評(píng)估扶貧項(xiàng)目的貧困瞄準(zhǔn)？如何通過建立有效評(píng)估體系對(duì)扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)績效進(jìn)行評(píng)估，并挖掘阻礙績效提升的深層原因？如何在扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估的基礎(chǔ)上，完善評(píng)估體系并提高其科學(xué)性和適用性？都是值得我們深入探討的問題。二研究意義首先，為了進(jìn)一步提高扶貧成效，我國的扶貧政策和機(jī)制不斷完善。隨著“精準(zhǔn)扶貧”策略的正式提出和建檔立卡工作的實(shí)施，扶貧項(xiàng)目的定位和開展方式也將產(chǎn)生新的變化，原有的扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估思路就不再適合，必須進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)。本書在公共產(chǎn)品、委托代理、資源配置等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和一般項(xiàng)目管理、新公共管理等管理學(xué)理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于管理生態(tài)學(xué)思維的研究框架，分析了扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估的內(nèi)涵和關(guān)鍵，力求對(duì)精準(zhǔn)扶貧視角下的績效評(píng)估本質(zhì)有更為準(zhǔn)確的把握；在總結(jié)當(dāng)前貧困特征和扶貧績效評(píng)估現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嘗試改進(jìn)扶貧精準(zhǔn)績效的評(píng)估思路、評(píng)估步驟，并選擇適用的評(píng)估方法；通過構(gòu)建具有針對(duì)性的評(píng)估指標(biāo)體系，分析了建檔立卡數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)績效評(píng)估中的應(yīng)用方式；在對(duì)扶貧項(xiàng)目績效進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，探索多種評(píng)估方法和數(shù)據(jù)分析方法的綜合應(yīng)用。這是本書的理論意義所在。其次，通過精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目的績效評(píng)估研究，對(duì)甘肅省、四川省貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)項(xiàng)目績效情況進(jìn)行實(shí)證分析，掌握扶貧項(xiàng)目提高精準(zhǔn)績效的規(guī)律，為政府部門開展扶貧項(xiàng)目的管理和績效評(píng)估實(shí)踐提供決策依據(jù)。通過評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建研究和建檔立卡數(shù)據(jù)的應(yīng)用探索，為政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準(zhǔn)績效提供參考。并且，在此基礎(chǔ)上為扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估及相關(guān)機(jī)制改革提出相應(yīng)的建議。這是本書的實(shí)踐意義。第二節(jié)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)概念界定1.精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，指針對(duì)不同地區(qū)、不同人口的貧困狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式（王思鐵，2014）。簡單而言，精準(zhǔn)扶貧就是瞄準(zhǔn)每一個(gè)貧困人口然后有針對(duì)性地進(jìn)行扶貧，即誰貧困就扶持誰，誰的貧困程度深對(duì)誰的扶持相應(yīng)就多。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容。一是將貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別出來，并建檔立卡。它是精準(zhǔn)扶貧的前提，識(shí)別以2013年農(nóng)民人均純收入2736元為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況。二是對(duì)識(shí)別出來的貧困戶和貧困村深入分析致貧原因，采取具有針對(duì)性的措施，實(shí)行精準(zhǔn)幫扶。三是對(duì)扶貧對(duì)象以及扶貧績效實(shí)施精準(zhǔn)管理，一方面通過貧困戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)跟蹤監(jiān)測扶貧舉措與實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象的有效進(jìn)出；另一方面通過建立扶貧資金信息的披露制度和扶貧項(xiàng)目、對(duì)象的公示公告制度，確保財(cái)政扶貧資金能夠正規(guī)使用。四是對(duì)貧困戶和貧困村識(shí)別、幫扶、管理成效的精準(zhǔn)考核，以及對(duì)貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處，并建立精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制。2.扶貧項(xiàng)目扶貧即扶持貧困，是以減少貧困為階段目標(biāo)、以消除貧困為最終目標(biāo)的行為過程。我國的扶貧主要是指通過扶貧政策、扶貧計(jì)劃和項(xiàng)目的實(shí)施，幫助貧困人口解決生產(chǎn)生活困難、培養(yǎng)自我脫貧和發(fā)展能力，并扶持貧困地區(qū)發(fā)展。尤其是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，應(yīng)用較為廣泛。基于此，扶貧項(xiàng)目可以理解為“以減貧為目的能使貧困人口從貧困循環(huán)陷阱中擺脫出來的項(xiàng)目。它是一項(xiàng)集中使用人力資源和物力資源等，針對(duì)貧困對(duì)象，在一定時(shí)期內(nèi)、按照一定制度和程序進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)”（陳杰，2007）。并且需要明確的是，本書所研究的扶貧項(xiàng)目主要是指以政府為主導(dǎo)，以農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口為扶持對(duì)象的項(xiàng)目，一般包括專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目和綜合扶貧開發(fā)項(xiàng)目。專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，主要是指目前國家財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持、由地方各級(jí)政府和相關(guān)部門組織實(shí)施、在貧困地區(qū)采用單一的扶貧干預(yù)措施的活動(dòng)。目前我國農(nóng)村專項(xiàng)扶貧主要有整村推進(jìn)、以工代賑、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、技能培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)、異地搬遷等。綜合扶貧開發(fā)項(xiàng)目則是指由政府主導(dǎo)，多部門、多行業(yè)協(xié)同，采用多種干預(yù)措施，在解決貧困地區(qū)群眾的吃、穿、住、行各方面問題的基礎(chǔ)上發(fā)展科技、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等，以區(qū)域總體發(fā)展帶動(dòng)局部穩(wěn)定脫貧的扶貧活動(dòng)。3.扶貧瞄準(zhǔn)學(xué)者們對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)的解釋，主要有兩個(gè)方面：一是將其理解為一種政策或機(jī)制概念，即為有效實(shí)施扶貧計(jì)劃，采取的確定扶貧區(qū)域和扶貧人口的政策或機(jī)制；二是指扶貧資源在扶貧區(qū)域、扶貧人口和扶貧項(xiàng)目上的分配。許源源等（2008）認(rèn)為要從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)角度看扶貧瞄準(zhǔn)，從動(dòng)態(tài)的角度來看，扶貧瞄準(zhǔn)是一個(gè)持續(xù)過程，包括選擇、投入、管理和評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)性的扶貧瞄準(zhǔn)關(guān)注的是“如何瞄準(zhǔn)”的問題；從靜態(tài)的角度來看，扶貧瞄準(zhǔn)是一種結(jié)果，圍繞“是否瞄準(zhǔn)”問題。他認(rèn)為“扶貧瞄準(zhǔn)是農(nóng)村扶貧工作中，為選擇和確定需要扶持的對(duì)象而進(jìn)行的資金和資源投放的過程”。一次完整的扶貧瞄準(zhǔn)過程是扶貧瞄準(zhǔn)主體、扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象、扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源以及扶貧瞄準(zhǔn)環(huán)境等四個(gè)要素相互作用的結(jié)果。本書認(rèn)為以上對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)的理解是較為合理的，符合當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策的思想，對(duì)于扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)實(shí)踐的解讀是較為準(zhǔn)確的。第三節(jié)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀根據(jù)相關(guān)的研究內(nèi)容，本書從反貧困、績效評(píng)估指標(biāo)及方法、扶貧績效評(píng)估的指標(biāo)及方法以及扶貧瞄準(zhǔn)等幾個(gè)方面對(duì)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀進(jìn)行了歸類和評(píng)述。一國外研究現(xiàn)狀1.反貧困研究有關(guān)反貧困的研究主要圍繞經(jīng)濟(jì)增長模式以及導(dǎo)致貧困的根源，包括物質(zhì)資本、人力資本的缺乏，社會(huì)文化等方面。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nurkse（1953）提出的貧困循環(huán)陷阱理論從資本的供給與需求方面，分析了貧困產(chǎn)生的機(jī)理，他認(rèn)為造成貧困的根源主要是資本的缺乏。此后，Nelson（1956）提出低水平均衡陷阱的觀點(diǎn)，通過分析人均資本與人口增長、產(chǎn)出增長之間的關(guān)系，指出人均收入的增長最終會(huì)被人口的增長所抵消，并最終陷入低水平的均衡貧困陷阱。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hirschman（1958）在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》中系統(tǒng)地論述了不平衡增長理論模式，他認(rèn)為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的發(fā)展或經(jīng)濟(jì)增長是由主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)其他部門產(chǎn)業(yè)發(fā)展的非均衡式發(fā)展，投資應(yīng)該選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并以此誘發(fā)其他部門產(chǎn)業(yè)的投資。這種非均衡的經(jīng)濟(jì)增長理論對(duì)發(fā)展中國家反貧困產(chǎn)生了較大影響。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家Myrdal（1965）從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等角度系統(tǒng)地研究了東南亞等國家貧困和發(fā)展受阻的原因，提出發(fā)展中國家應(yīng)從土地、教育、權(quán)利關(guān)系等方面重點(diǎn)改革來改變貧困狀況的建議，構(gòu)成繆爾達(dá)爾的反貧理論模式，為反貧困理論研究提供了新的視角。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Schultz（1992）提出資本缺乏是限制貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素，但是土地本身缺乏并不是貧困的最主要原因，人力資本的匱乏是導(dǎo)致貧困的根本原因。比起包括土地等在內(nèi)的物質(zhì)資本，人力資本給經(jīng)濟(jì)增長帶來更大的貢獻(xiàn)。對(duì)貧困的發(fā)展中國家來說，要改變落后狀況，必須重視對(duì)貧困人口的教育投資，提高文化素質(zhì)水平，加強(qiáng)新生產(chǎn)要素在生產(chǎn)中的廣泛運(yùn)用以提高生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)化率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擺脫貧困。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Sen（1976）認(rèn)為，評(píng)判發(fā)展的焦點(diǎn)應(yīng)該是以人為發(fā)展核心，包括人的健康、教育水平等。財(cái)富、收入、技術(shù)進(jìn)步等物質(zhì)財(cái)富增長是為人的發(fā)展和人的福祉服務(wù)的。人口貧困的關(guān)鍵是能力的缺失，即貧困是對(duì)人的基本可行能力的剝奪，而不僅僅是收入水平的低下。這種觀點(diǎn)為不發(fā)達(dá)國家反貧困活動(dòng)提供了新的研究視角。聯(lián)合國（2002）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長并不會(huì)自動(dòng)有益于貧困群體，而需要建立配套的機(jī)制和制度來保證貧困人口受益，尤其是賦予貧困人口獲得健康和教育的權(quán)利。世界銀行（2009）研究報(bào)告指出，減貧重點(diǎn)應(yīng)該在貧困人口集中的社區(qū)，增加他們參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的機(jī)會(huì)，包括參與市場經(jīng)濟(jì)的知識(shí)技能培訓(xùn)、教育發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、提高地區(qū)自主治理能力等關(guān)鍵方面，為貧困居民創(chuàng)造脫貧發(fā)展的條件。并且可以通過社會(huì)和醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，增加他們獲得信貸、進(jìn)入本地市場和參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)他們抵御風(fēng)險(xiǎn)和擺脫貧困的能力。2.績效評(píng)估的指標(biāo)及方法績效的概念，最早出現(xiàn)在企業(yè)方面的管理中，受到“管理主義”的影響，績效漸漸取代了效率一詞。由于企業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境不斷變化、組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，績效包含了財(cái)務(wù)方面、人力資本方面、組織行為方面、產(chǎn)出和結(jié)果方面以及競爭力方面等多個(gè)指標(biāo)。在政府績效評(píng)估方面，美國政府于1993年通過了有關(guān)實(shí)行財(cái)政支出績效評(píng)估的法律細(xì)則，具體規(guī)定了績效評(píng)估的目的、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及操作指標(biāo)，具體包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益兩類指標(biāo)。澳大利亞政府推行公共項(xiàng)目績效評(píng)估，主要包括項(xiàng)目的適當(dāng)性評(píng)估、效率性評(píng)估以及有效性評(píng)估。所采納的評(píng)估指標(biāo)主要包括被評(píng)估部門的事業(yè)發(fā)展和部門產(chǎn)出指標(biāo)，分別用于評(píng)估部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和部分專款支出情況。Flynn（1997）提出了項(xiàng)目績效評(píng)估，包括經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficient）、公平（equity）以及效能（effectiveness）在內(nèi)的“4E”原則。美國的Ingraham（2000）認(rèn)為，傳統(tǒng)政府績效評(píng)估只重視投入—產(chǎn)出比，忽略了政府活動(dòng)的管理過程以及管理的能力水平。她從組織行為學(xué)的角度分析了如何通過公共管理過程將資源投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的能力并最終提高政府的績效，并以此認(rèn)為政府績效評(píng)估應(yīng)當(dāng)是對(duì)政府管理過程和能力的評(píng)估。世界銀行的績效評(píng)估圍繞“可持續(xù)發(fā)展”核心思想，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)層面的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，并重視評(píng)估項(xiàng)目的可持續(xù)性。亞洲發(fā)展銀行的績效評(píng)估圍繞項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)影響以及環(huán)境影響，評(píng)估的內(nèi)容大致包括四個(gè)方面，即項(xiàng)目產(chǎn)生的結(jié)果與設(shè)定目標(biāo)是否相關(guān)、資源配置的效率、項(xiàng)目產(chǎn)出的實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目的可持續(xù)性。亞洲發(fā)展銀行的項(xiàng)目評(píng)估體系較為全面地掌握了項(xiàng)目從資金分配到使用再到支出的效果過程，所形成的資金項(xiàng)目績效評(píng)估準(zhǔn)則較為先進(jìn)。在績效評(píng)估方法方面，阿斯頓工商學(xué)院的公共服務(wù)研究中心基于“最優(yōu)價(jià)值”評(píng)估框架，使用平衡計(jì)分卡方式對(duì)地方績效進(jìn)行評(píng)估，通過在不同利益分享者之間對(duì)話與合作得出經(jīng)驗(yàn)。Kaplan和Norton（1996）運(yùn)用平衡計(jì)分卡理論對(duì)政府績效評(píng)估進(jìn)行了研究，其理論模型包括財(cái)務(wù)、顧客評(píng)估、內(nèi)部流程以及學(xué)習(xí)與成長等四個(gè)方面。美國喬治·梅森大學(xué)市場研究中心（2001）以第三方評(píng)估者的身份，通過對(duì)特定政府的系統(tǒng)性研究，采用GPP績效管理模型對(duì)政府績效進(jìn)行了評(píng)估，并向社會(huì)觀眾公布了評(píng)估結(jié)果，引起了較大關(guān)注。Judi（1995）較早提出了參與評(píng)估方法，他假設(shè)項(xiàng)目利益相關(guān)者能對(duì)評(píng)估做出貢獻(xiàn)，項(xiàng)目相關(guān)者應(yīng)該積極參與評(píng)估過程的各個(gè)階段。Swomdell和Kelly（2000）通過對(duì)多個(gè)地區(qū)的政府績效收集和公眾滿意度調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)公眾滿意度與政府服務(wù)績效有關(guān)聯(lián)，公眾的主觀服務(wù)評(píng)估可以用作評(píng)估政府績效的結(jié)果指標(biāo)。美國學(xué)者Saich（2006）通過滿意度測評(píng)法，研究分析了中國的城市居民和農(nóng)村居民對(duì)政府績效和公共服務(wù)的評(píng)價(jià)情況，發(fā)現(xiàn)兩地居民對(duì)不同級(jí)別政府的態(tài)度是有差異的，對(duì)中央政府滿意度高于地方政府。3.扶貧績效評(píng)估Fan等（2000）用印度國家數(shù)據(jù)建立了聯(lián)立方程模型，估計(jì)了不同類型的政府支出對(duì)農(nóng)村貧困和生產(chǎn)力增長的直接和間接影響。結(jié)果表明，為了減少農(nóng)村貧困，印度政府應(yīng)該優(yōu)先增加農(nóng)村公路、農(nóng)業(yè)研究投資以及教育投資。Makdissi和Wodon（2001）提出了一個(gè)可檢驗(yàn)的、簡單的但理論上比較合理的程序來衡量項(xiàng)目的減貧效果。特別分析了當(dāng)多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)實(shí)施時(shí)某個(gè)項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)績效。Piazza等（2001）對(duì)中國的貧困問題進(jìn)行了研究，提出中國扶貧績效提升的關(guān)鍵不在于資金投入的增加，而在于提高扶貧資金的使用效率，并提出應(yīng)從資金的瞄準(zhǔn)機(jī)制、資金的監(jiān)管、資金投向教育等方面來提高資金的使用效率。Huang和Rozelle（2001）通過建立多元回歸模型，研究了中國水利對(duì)糧食產(chǎn)量、收入，特別是貧困地區(qū)收入和減貧的影響，結(jié)果表明水利對(duì)糧食產(chǎn)量的增加及農(nóng)民收入的增加有貢獻(xiàn)。Chen等（2003）對(duì)中國西南世界銀行扶貧項(xiàng)目的效果進(jìn)行了分析，認(rèn)為指標(biāo)、貧困縣和匹配方法的選擇會(huì)影響扶貧效果的估計(jì)，項(xiàng)目效果的不確定性使得參與者很難推測能夠永久獲得收入。Ravallion（2005）認(rèn)為，沒有評(píng)估方法能夠適用所有的扶貧項(xiàng)目評(píng)估，評(píng)估方法的改善可以通過隨機(jī)事項(xiàng)與數(shù)量方法的結(jié)合以及實(shí)驗(yàn)方法和非實(shí)驗(yàn)方法的結(jié)合來實(shí)現(xiàn)。并且項(xiàng)目實(shí)施的背景對(duì)績效評(píng)估的結(jié)果有很大影響，項(xiàng)目評(píng)估參數(shù)選擇依賴于政策的取向。Kwon（2005）通過經(jīng)驗(yàn)分析的方法，驗(yàn)證了基礎(chǔ)設(shè)施，如公路建設(shè)對(duì)減貧的直接作用和間接作用。二國內(nèi)研究現(xiàn)狀1.扶貧研究在國內(nèi)學(xué)者中，康曉光（1995）按照影響生活質(zhì)量因素的不同，認(rèn)為貧困主要包括制度貧困、區(qū)域貧困以及階層貧困三種類型。其中，區(qū)域貧困是由于制度背景相同但區(qū)域自然條件和社會(huì)發(fā)展有差異造成的；而階層貧困則是在相同制度環(huán)境下、同一空間層面的群體或個(gè)人之間，由于身體素質(zhì)、文化程度、生產(chǎn)資料、家庭勞動(dòng)以及社會(huì)關(guān)系方面的缺失或劣勢等造成其獲取有限資源的能力較差，導(dǎo)致貧困的狀況。黃承偉（2001）認(rèn)為農(nóng)村的貧困問題主要受到發(fā)展基礎(chǔ)差、發(fā)展能力低、發(fā)展權(quán)利不足或發(fā)展機(jī)會(huì)少等三類因素的制約，并由此將貧困分為環(huán)境約束型、能力約束型和權(quán)利約束型。環(huán)境約束型貧困是地區(qū)發(fā)展受到惡劣環(huán)境的限制而導(dǎo)致的貧困；能力約束型貧困是指貧困地區(qū)或個(gè)人受發(fā)展能力低下的約束而導(dǎo)致的貧困；權(quán)利約束型貧困則是體制問題導(dǎo)致發(fā)展受限的貧困狀況。鄭世艷、吳國清（2008）認(rèn)為提升貧困人口發(fā)展能力是有效解決農(nóng)村貧困問題的重要途徑，可以通過大力推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)和社會(huì)保障的發(fā)展以及提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量來提高貧困群眾的社會(huì)參與度。王科（2008）在明確區(qū)域自我發(fā)展力概念的基礎(chǔ)上，提出了我國政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)致使貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不足、貧困區(qū)域化凸顯以及扶貧成效下降的觀點(diǎn)，并建議通過培養(yǎng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力來提高扶貧開發(fā)的成效。也有學(xué)者認(rèn)為，政府主導(dǎo)的開發(fā)式扶貧存在缺陷是影響我國扶貧策略有效性的重要因素。王曉敏（2009）認(rèn)為我國目前的農(nóng)村財(cái)政扶貧政策存在很多問題，制約了農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)。余明江（2010）指出，無論是對(duì)貧困原因的思考，還是扶貧政策的制定，現(xiàn)行反貧困戰(zhàn)略都背離了一個(gè)最基本的事實(shí)，即人是生產(chǎn)力的決定性因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長主要取決于個(gè)人素質(zhì)的提高。張新文等（2011）指出目前我國的農(nóng)村扶貧是單向的政府活動(dòng)，造成這種現(xiàn)象的原因主要是國家扶貧資源分配失衡，加之扶貧對(duì)象的利益訴求表達(dá)不暢、扶貧部門執(zhí)行結(jié)構(gòu)科層化使得政府主導(dǎo)扶貧成效不足。歐海燕等（2015）認(rèn)為自然地理?xiàng)l件對(duì)農(nóng)民收入和農(nóng)村貧困率有顯著影響，政府完善地區(qū)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展和差異化策略，有利于緩解自然地理環(huán)境較差所產(chǎn)生的貧困效應(yīng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村貧困率的降低有顯著性影響。張立群（2012）認(rèn)為必須堅(jiān)持內(nèi)生發(fā)展的方式，才能有效推進(jìn)連片地區(qū)的發(fā)展。其中，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是根本，發(fā)揮資源優(yōu)勢是基礎(chǔ)，培育新型農(nóng)民是關(guān)鍵，革新政策機(jī)制是保障。2.績效評(píng)估指標(biāo)與方法卓越（2004）認(rèn)為政府績效就是在履行公共職責(zé)和公共服務(wù)過程中，通過協(xié)調(diào)統(tǒng)一內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量關(guān)系與質(zhì)量關(guān)系、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范和柔性機(jī)制等幾對(duì)因素的相對(duì)關(guān)系，來實(shí)現(xiàn)公共績效產(chǎn)出最大化的過程。張定安（2005）認(rèn)為政府績效評(píng)估是通過數(shù)據(jù)資料搜集、選定評(píng)估指標(biāo)、劃分評(píng)估內(nèi)容然后計(jì)算分析績效并得出評(píng)估結(jié)論的過程，評(píng)估主要圍繞政府部門的工作效率、工作能力、公共服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任以及公眾滿意度幾個(gè)方面。他還認(rèn)為評(píng)估是公眾能夠表達(dá)利益訴求和參與政府管理的重要途徑。田丹（2005）在構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金績效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，從社會(huì)、生態(tài)等宏觀角度以及微觀經(jīng)濟(jì)角度綜合把握評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容，并按照立項(xiàng)和項(xiàng)目計(jì)劃的完成以及項(xiàng)目建設(shè)完成的流程，從宏觀層面和微觀層面考察資金績效。周朝陽、李曉宏（2007）則按照投入、過程、產(chǎn)出、成果的邏輯順序進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，從投入、效率和效果三大方面構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)，并按指標(biāo)的重要程度和相關(guān)程度來確定各類指標(biāo)的權(quán)重值，并進(jìn)一步確定各具體指標(biāo)的權(quán)重。同時(shí)他通過制定計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估財(cái)政扶貧支出的績效。辛兵海（2007）將財(cái)政支農(nóng)的可持續(xù)性、效率性和效益性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分解為投入指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)以及效果指標(biāo)，來對(duì)財(cái)政支農(nóng)的社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益進(jìn)行評(píng)估分析。戚振東等（2008）認(rèn)為政府績效的評(píng)估首先要強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，即履行行政管理職能和為公眾提供服務(wù)，并且評(píng)估時(shí)要充分考慮在履行職責(zé)的過程中所投入物質(zhì)資源、人力資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性以及環(huán)境性，使政府績效評(píng)估能夠起到反映職能各個(gè)方面的綜合績效。在績效評(píng)估方法方面，蔡立輝（2002）指出政府績效評(píng)估瞄準(zhǔn)的是政府公共部門的特殊職能，績效是政府公共部門與社會(huì)公眾之間一種特殊形式的信息交流與溝通。政府績效評(píng)估體系由資料收集、評(píng)估目標(biāo)選定、劃分評(píng)估項(xiàng)目、測定績效及形成結(jié)果反饋等幾個(gè)方面組成。而政府績效評(píng)估的特征、性質(zhì)和價(jià)值則體現(xiàn)了政府績效評(píng)估當(dāng)中所蘊(yùn)含的管理理念。此外，政府績效評(píng)估實(shí)質(zhì)上是一種變相的市場責(zé)任機(jī)制。王良健、侯文力（2005）從影響地方政府績效的五個(gè)方面著手，構(gòu)建了多層次的地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，并建立了綜合評(píng)估的多目標(biāo)線性加權(quán)函數(shù)模型，其評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法具有一定的可操作性和推廣應(yīng)用價(jià)值。作者在書中提到，在地方政府績效評(píng)估中為了確保評(píng)估結(jié)果的客觀、公平和合理，應(yīng)采用多層次指標(biāo)體系和多因素分析方法，并按照各分指標(biāo)對(duì)地方績效的影響程度通過加權(quán)平均的辦法設(shè)置不同指標(biāo)的權(quán)值。羅良清、劉逸萱（2006）通過分析標(biāo)桿管理的基本原理和回顧政府績效評(píng)估相關(guān)理論，闡述了將標(biāo)桿管理法理念引入地方政府績效評(píng)估中的方法和過程，并應(yīng)用于實(shí)踐評(píng)估分析。同時(shí)，闡述了標(biāo)桿管理對(duì)政府績效評(píng)估系統(tǒng)在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)、績效審計(jì)及績效評(píng)估總結(jié)等四個(gè)方面的改進(jìn)，并指出這種標(biāo)桿管理對(duì)我國政府扶貧績效評(píng)估體系具有較強(qiáng)的實(shí)踐借鑒意義。3.扶貧績效評(píng)估龐守林、陳寶峰（2000）以“三西”地區(qū)為研究對(duì)象，選取農(nóng)業(yè)扶貧資金等生產(chǎn)要素的投入數(shù)據(jù)資料，通過C-D生產(chǎn)函數(shù)把要素質(zhì)量水平對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出貢獻(xiàn)的效率因子和效率乘數(shù)分離出來，并對(duì)農(nóng)業(yè)扶貧資金的效率進(jìn)行了分階段的實(shí)證分析。他們的研究更側(cè)重于扶貧資金的使用對(duì)經(jīng)濟(jì)增長效率變化趨勢的影響。張銜（2000）通過統(tǒng)計(jì)計(jì)量方法，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)總產(chǎn)出、結(jié)構(gòu)變遷、貧困動(dòng)態(tài)和資金效率四個(gè)方面，對(duì)四川民族地區(qū)的扶貧績效進(jìn)行了分析評(píng)估，結(jié)果表明民族貧困地區(qū)保持了較高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長趨勢，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育程度得到顯著提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后的現(xiàn)象得到了明顯改善，民族貧困地區(qū)的絕對(duì)貧困狀況也得到了實(shí)質(zhì)性緩解。劉冬梅（2001）采用計(jì)量模型的分析方法，通過建立中央扶貧投資效果指標(biāo)體系，分別從扶貧資金投向和扶貧資金的構(gòu)成來評(píng)估扶貧資金投入對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展所產(chǎn)生的影響。朱乾宇（2004）通過計(jì)量回歸分析方法，評(píng)估了財(cái)政扶貧資金的投入額及具體投向，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值和農(nóng)民純收入、降低農(nóng)村貧困人口數(shù)量及比例方面的貢獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)扶貧資金投入增加對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值和農(nóng)民純收入、降低農(nóng)村貧困人口數(shù)和貧困比例都具有非常明顯的績效。楊照江（2006）從定性與定量兩個(gè)方面，確定我國扶貧資金績效評(píng)估的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括了制度績效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及生態(tài)環(huán)境等四個(gè)方面的具體內(nèi)容，并形成了一個(gè)基本指標(biāo)與修正指標(biāo)的有機(jī)循環(huán)。姜愛華（2007）同樣采用分類評(píng)估指標(biāo)的辦法，對(duì)我國政府開發(fā)式扶貧的資金績效進(jìn)行了系統(tǒng)分析，她認(rèn)為扶貧資金的使用存在的投向不合理、經(jīng)濟(jì)績效減貧影響逐漸減小、信貸資金的回收率較低等問題影響了扶貧成效，并且扶貧資金的行政績效、經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)績效整體偏低。帥傳敏等（2008）從項(xiàng)目管理的角度采用單因素方差分析對(duì)不同主導(dǎo)模式的扶貧項(xiàng)目管理效率進(jìn)行了比較。莊天慧等（2012）采用模糊評(píng)價(jià)法，以西南少數(shù)民族地區(qū)貧困縣為研究對(duì)象，構(gòu)建了包括溫飽水平、生產(chǎn)生活條件、生態(tài)環(huán)境和發(fā)展能力等四個(gè)方面在內(nèi)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)新時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境諸方面的綜合扶貧績效進(jìn)行了評(píng)估。張曦（2013）基于DEA基本理論與方法在貧困測度基礎(chǔ)上考察參與式扶貧績效評(píng)價(jià)。呂國范（2014）采用層次分析法（AHP）和偏離額度分析法（SSM）對(duì)龍頭企業(yè)帶動(dòng)型的資源產(chǎn)業(yè)扶貧績效進(jìn)行評(píng)估。張琦、陳偉偉（2015）結(jié)合多維動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)理論和灰色關(guān)聯(lián)分析法設(shè)計(jì)的綜合評(píng)價(jià)模型，對(duì)片區(qū)扶貧開發(fā)成效的現(xiàn)狀和增長兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。4.扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)估國內(nèi)有關(guān)扶貧瞄準(zhǔn)的研究主要圍繞扶貧瞄準(zhǔn)的范圍以及瞄準(zhǔn)精度兩個(gè)方面。世界銀行（2001）提出有效的扶貧政策應(yīng)瞄準(zhǔn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)瞄準(zhǔn)的成本并不高。劉冬梅（2001）、查道林（2004）等學(xué)者提出，應(yīng)該結(jié)合貧困地區(qū)的區(qū)域情況和貧困狀況來選定瞄準(zhǔn)目標(biāo)。岳希明、李實(shí)（2004）通過實(shí)證數(shù)據(jù)分析指出，較以往而言，重點(diǎn)縣的選拔機(jī)制在貧困瞄準(zhǔn)方面的準(zhǔn)確性不斷改善，但是多數(shù)省份的貧困縣扶貧資金金額與人均純收入不存在顯著關(guān)聯(lián)性，也無法證明非貧困戶比貧困戶得到貼息貸款的機(jī)會(huì)少。他們還指出確定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)不單是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，政治因素也有很大影響。李小云等（2006）分析了中央財(cái)政扶貧資金對(duì)重點(diǎn)縣的瞄準(zhǔn)、貧困村的瞄準(zhǔn)以及貧困人口的瞄準(zhǔn)情況后發(fā)現(xiàn)，目前我國中央財(cái)政扶貧資金流出重點(diǎn)縣比例高出規(guī)定值70%。盡管村級(jí)識(shí)別機(jī)制能夠在一定程度上提高貧困瞄準(zhǔn)精度，但是由于指標(biāo)式的貧困村確定方法，從制度上使得真正貧困村被非貧困村排擠出扶持范圍。高鴻賓（2001）、許源源（2006）等許多學(xué)者專家也認(rèn)為村級(jí)瞄準(zhǔn)更有利于進(jìn)行綜合性的扶貧開發(fā)，是現(xiàn)階段提高瞄準(zhǔn)效率的更有效方法。學(xué)者劉堅(jiān)（2006）在扶貧綱要實(shí)施的中期評(píng)估中提到，貧困群體的識(shí)別存在目標(biāo)偏離的現(xiàn)象，主要是由于非貧困農(nóng)戶排擠貧困農(nóng)戶并從扶貧資源中受益。這是扶貧資源作為公共產(chǎn)品所帶來的外溢效應(yīng)，由于扶貧資源使用方式不科學(xué)、缺乏科學(xué)的扶貧對(duì)象進(jìn)出機(jī)制，導(dǎo)致了這種排擠現(xiàn)象的出現(xiàn)。享受扶貧資源的貧困村或貧困縣雖已脫貧，但是在較大利益誘惑下不愿“摘帽”，仍然不斷爭取貧困指標(biāo)甚至弄虛作假。汪三貴（2007）使用“瞄準(zhǔn)缺口”與“瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤”對(duì)國定貧困縣、貧困村的瞄準(zhǔn)效率進(jìn)行了評(píng)估。他指出在精確瞄準(zhǔn)狀態(tài)下，如果以收入為劃定標(biāo)準(zhǔn)，有48%應(yīng)該被確定為貧困村的村沒有被瞄準(zhǔn)。并且，由于東部和中部地區(qū)以及非貧困縣有更大的瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤，盡管西部地區(qū)貧困縣確定的貧困村覆蓋貧困人口的比例更高，但總體的村級(jí)瞄準(zhǔn)并沒有比縣級(jí)瞄準(zhǔn)覆蓋更多的貧困人口。同時(shí)，基于實(shí)證數(shù)據(jù)的研究結(jié)果顯示貧困村內(nèi)居住的極端貧困人口的比例卻在下降。瞄準(zhǔn)對(duì)象下移到村級(jí)后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，貧困人口特點(diǎn)也在變化，而扶貧的瞄準(zhǔn)績效開始不斷下降。郭佩霞（2008）認(rèn)為瞄準(zhǔn)度低下是我國少數(shù)民族地區(qū)扶貧行動(dòng)的固有弊病，要修正該目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差，需要對(duì)民族地區(qū)的反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)。學(xué)者許源源等（2008）認(rèn)為衡量扶貧是否瞄準(zhǔn)要從兩個(gè)方面考慮：一是要看扶貧資金和扶貧資源是否瞄準(zhǔn)了貧困地區(qū)和貧困人口的需求；二是貧困地區(qū)和貧困人口的瞄準(zhǔn)要注意扶貧資金投放的時(shí)序性。并且導(dǎo)致扶貧瞄不準(zhǔn)或偏離的，既有政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、扶貧制度環(huán)境方面的原因，也有扶貧理念方面的原因，即“和諧理念”的缺失。東梅等（2011）以寧夏生態(tài)移民扶貧為例，通過構(gòu)建生態(tài)移民瞄準(zhǔn)精度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用Probit模型對(duì)生態(tài)移民項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)精度進(jìn)行實(shí)證分析。葉初升等（2012）運(yùn)用瞄準(zhǔn)精度衡量標(biāo)準(zhǔn)和DEA分析法從微觀和宏觀兩個(gè)層面對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)績效進(jìn)行了定量分析，發(fā)現(xiàn)我國扶貧瞄準(zhǔn)存在嚴(yán)重的漏缺和溢出現(xiàn)象，并指出有效瞄準(zhǔn)機(jī)制的缺乏是導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)效率低下的重要因素。三國內(nèi)外研究現(xiàn)狀評(píng)述根據(jù)以上國內(nèi)外研究綜述，可以看出目前國外對(duì)于企業(yè)、政府部門績效評(píng)估的研究相對(duì)成熟，其研究視角和研究方法對(duì)國內(nèi)研究都具有很好的借鑒作用，并且國內(nèi)有關(guān)績效評(píng)估的內(nèi)涵、指標(biāo)、方法的研究也多是基于國外的研究經(jīng)驗(yàn)。前人對(duì)于公共部門績效評(píng)估指標(biāo)與方法的研究、對(duì)扶貧績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法的研究以及扶貧瞄準(zhǔn)的探討，都為精準(zhǔn)扶貧視角下的扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估奠定了研究基礎(chǔ)。不過目前我國扶貧任務(wù)仍然艱巨，“精準(zhǔn)扶貧”的落實(shí)開展也是剛剛起步。在這樣的背景下，扶貧項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)精確瞄準(zhǔn)、精確扶持并提升成效，是我們進(jìn)行績效評(píng)估的目的所在，但這方面的系統(tǒng)性研究還較為缺乏。雖然國內(nèi)一些學(xué)者也意識(shí)到扶貧瞄準(zhǔn)的重要性，對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)績效評(píng)估進(jìn)行了積極的探索，但仍缺少圍繞瞄準(zhǔn)績效并從扶貧資源分配、項(xiàng)目管理、主觀參與等方面對(duì)扶貧項(xiàng)目績效進(jìn)行綜合的評(píng)估研究。特別是從精準(zhǔn)角度出發(fā)的評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建和評(píng)估方法運(yùn)用的研究還缺乏指導(dǎo)實(shí)踐性。因此，站在精準(zhǔn)扶貧的視角，研究如何構(gòu)建有效的績效指標(biāo)體系和采納實(shí)用的評(píng)估方法，對(duì)扶貧項(xiàng)目績效進(jìn)行評(píng)估是有必要的。第四節(jié)研究目標(biāo)和研究內(nèi)容一研究目標(biāo)本書的總目標(biāo)是在精準(zhǔn)扶貧的背景下，把握扶貧項(xiàng)目績效的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧項(xiàng)目績效科學(xué)合理的評(píng)估，為扶貧項(xiàng)目的實(shí)施與管理提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。本書的具體目標(biāo)包括以下三點(diǎn)。第一，通過扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估的相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論分析，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估研究框架，把握評(píng)估內(nèi)涵和關(guān)鍵。第二，在相關(guān)理論分析基礎(chǔ)上，通過經(jīng)驗(yàn)分析和實(shí)證分析，構(gòu)建適用于精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估的方法流程和指標(biāo)體系。探索扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估監(jiān)測與建檔立卡工作的有效結(jié)合方式。第三，通過實(shí)證案例，檢驗(yàn)所構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估方法等的適用性，為扶貧項(xiàng)目實(shí)踐評(píng)估工作提供參考。二研究內(nèi)容本書研究的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)部分。第一部分，對(duì)扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估進(jìn)行相關(guān)理論分析。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，分析了精準(zhǔn)扶貧以及扶貧項(xiàng)目績效產(chǎn)生的內(nèi)在因素和評(píng)估關(guān)鍵。其次，從管理學(xué)的角度分析扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估作為管理手段的實(shí)踐內(nèi)涵和意義。最后，將扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估看作一個(gè)系統(tǒng)，基于管理生態(tài)學(xué)思維構(gòu)建評(píng)估研究框架。第二部分，精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估體系的構(gòu)建。首先，對(duì)我國現(xiàn)有扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估的思路和流程進(jìn)行評(píng)述，分析它們在精準(zhǔn)扶貧背景下的可取之處和缺陷。其次，明確扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估的目標(biāo)和思路，確定評(píng)估流程。最后，總結(jié)分析適當(dāng)?shù)姆鲐氻?xiàng)目績效評(píng)估方法。第三部分，扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)的選取。首先，明確評(píng)估指標(biāo)的選取流程、指標(biāo)原則以及構(gòu)建思路。其次，通過經(jīng)驗(yàn)分析和實(shí)證分析，篩選適用的評(píng)估指標(biāo)。最后，在評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，總結(jié)評(píng)估指標(biāo)對(duì)應(yīng)的監(jiān)測內(nèi)容，分析建檔立卡數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)績效評(píng)估中的應(yīng)用。第四部分，精準(zhǔn)視角下扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估方法的實(shí)證研究。首先，以甘肅省產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為例，基于建檔立卡數(shù)據(jù)的應(yīng)用分析，根據(jù)項(xiàng)目特性采用逆向評(píng)估方式和描述性評(píng)估手段，依據(jù)相關(guān)的開展背景和政策規(guī)定，從項(xiàng)目發(fā)展的可行性、項(xiàng)目扶貧目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性以及項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)性著手，進(jìn)行基期績效的示范性評(píng)估，把握扶貧項(xiàng)目開展過程中存在的問題，并為后續(xù)的開展和績效監(jiān)測提供參考。其次，以四川綜合扶貧開發(fā)項(xiàng)目為例，綜合運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)評(píng)估模型以及計(jì)量回歸模型等多種方法，分別從扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)績效、主觀評(píng)價(jià)績效以及總體績效等方面進(jìn)行評(píng)估分析。比較不同評(píng)估方法、評(píng)估模型以及指標(biāo)權(quán)重確定方法的適用性。第五部分，就如何改進(jìn)扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估提出建議。在以上理論研究和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，首先在前文案例分析的基礎(chǔ)上，從實(shí)際操作層面對(duì)扶貧項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，分析基于精準(zhǔn)扶貧視角所構(gòu)建的評(píng)估體系適用性，從工作機(jī)制層面總結(jié)扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估存在的問題。然后在總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，提出扶貧開發(fā)項(xiàng)目績效評(píng)估的改進(jìn)建議。第五節(jié)研究方法、技術(shù)路線及創(chuàng)新說明一研究方法（1）理論分析與實(shí)證分析相結(jié)合對(duì)扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估體系的研究，首先通過理論分析，把握精準(zhǔn)扶貧背景下績效評(píng)估的要素和關(guān)鍵所在，分析扶貧項(xiàng)目績效評(píng)估體系再構(gòu)建的