我國國有資本管理去政府化（2001~2013）

我國國有資本管理“去政府化”（2001~2013）

一國有經(jīng)濟(jì)的非獨(dú)立與低效率質(zhì)疑假如有這樣一種國有資本，它有明確的產(chǎn)權(quán)邊界而與國庫財(cái)產(chǎn)嚴(yán)格分開，資產(chǎn)的進(jìn)入和退出必須經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的法定程序；它有專業(yè)的理財(cái)專家管理而與政府機(jī)構(gòu)沒有行政隸屬關(guān)系，專家的選任不經(jīng)過政府機(jī)構(gòu)也不依據(jù)政府官員的標(biāo)準(zhǔn)；它承擔(dān)單純的資本增殖職能而與政府的任何公共目標(biāo)無關(guān)，不需要特別接受任何一級(jí)政府以公共目標(biāo)為由的發(fā)號(hào)施令；它以虛擬資本的形式在資本市場(chǎng)營運(yùn)而與公司法人財(cái)產(chǎn)分開，資產(chǎn)營運(yùn)狀況公開透明易于為公眾監(jiān)督。這樣的國有資本，還會(huì)有目前國有資本在競(jìng)爭性領(lǐng)域所面臨的種種尷尬嗎？這樣的國有資本，在資產(chǎn)交易中還會(huì)經(jīng)常地出現(xiàn)不規(guī)范操作并且價(jià)值被嚴(yán)重低估嗎？由這樣的國有資本投資的企業(yè)，還會(huì)像現(xiàn)在的“國有及國有控股公司”那樣，因?yàn)橹卫斫Y(jié)構(gòu)的“政企不分”而影響效率嗎？這樣的國有資本還會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等競(jìng)爭中表現(xiàn)出明顯的競(jìng)爭劣勢(shì)嗎？總之，嚴(yán)格按照市場(chǎng)競(jìng)爭的法則改造競(jìng)爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)管理體制，我們完全有可能進(jìn)一步推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的改革，使得國有資本在與其他經(jīng)濟(jì)成分的資本競(jìng)爭中表現(xiàn)出同等的競(jìng)爭力；完全有可能使得國有資本在大規(guī)模公司制企業(yè)投資中，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的各種“不在所有者”資本，如美國的共同基金、大量分散的公眾股投資，以及歐洲大陸的各種財(cái)團(tuán)法人資本表現(xiàn)出同樣良好的競(jìng)爭力。有人能夠從理論邏輯上推翻這種可能性嗎？當(dāng)然，這是一個(gè)未經(jīng)證實(shí)的假設(shè)。但是，只要可能性存在，我們就不應(yīng)該放棄努力，不是嗎？反過來說，另一個(gè)理論假說同樣是未經(jīng)證實(shí)的，那就是：國有經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭性領(lǐng)域必然低效率。有關(guān)中國改革開放過程中國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的實(shí)證研究很多，但結(jié)論并不一致。劉元春2001年以“國有企業(yè)的“效率悖論”及其深層次的解釋”為題，對(duì)各種結(jié)論迥異的實(shí)證分析進(jìn)行了綜述與評(píng)論。文章認(rèn)為：由于過渡時(shí)期的宏觀效率定位，“國有企業(yè)在全要素生產(chǎn)率的正增長無法在微觀效率中反映出來”，國有企業(yè)的效率狀況呈現(xiàn)為：從微觀財(cái)務(wù)角度來看的非效率，從全要素生產(chǎn)率來看的有效率；從微觀競(jìng)爭和經(jīng)濟(jì)比重的變化來看的非效率，從宏觀經(jīng)濟(jì)影響來看的有效率；從生存競(jìng)爭指標(biāo)來看的非效率，從宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置來看的有效率的。[1]這一結(jié)論在學(xué)界似乎能夠得到較多贊同。但這個(gè)結(jié)論甚至也不意味著國有企業(yè)在競(jìng)爭性領(lǐng)域的財(cái)務(wù)效率必然偏低。原因是，結(jié)論建立在當(dāng)前國有企業(yè)宏觀效率的定位上，國有企業(yè)在財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上的低效率，是由它在宏觀效率方面承擔(dān)了太多的功能引起的，一旦企業(yè)的宏觀效率定位發(fā)生變化，其財(cái)務(wù)效率就有可能得到改善。按照劉元春的說法，國有企業(yè)當(dāng)前在宏觀效率中的作用包括：宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器、技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散中心、社會(huì)福利及公共產(chǎn)品的提供者、國家控制改革進(jìn)程的工具等，這些功能都對(duì)企業(yè)的微觀效率有負(fù)面影響。隨著改革的推進(jìn)，國有經(jīng)濟(jì)在宏觀效率中的定位是有可能發(fā)生變化的，并且國有經(jīng)濟(jì)在宏觀效率定位中的作用形式也是可以調(diào)整的。比如說，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器作用不一定要在企業(yè)層面上發(fā)生，通過國有資本的凈進(jìn)入或者凈退出也可以對(duì)總需求發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用；又如，競(jìng)爭性領(lǐng)域的國有資本不一定要發(fā)揮社會(huì)福利等公共產(chǎn)品提供者的作用，但其市場(chǎng)存在本身就會(huì)對(duì)國民收入分配的“兩極分化”有抑止作用，對(duì)就業(yè)的穩(wěn)定也會(huì)有積極的影響力，等等。理論上完全有可能在確保國有資本市場(chǎng)競(jìng)爭力的前提下，重新界定競(jìng)爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)的宏觀效率定位。[2]為什么在這些方面不做任何嘗試的情況下，匆忙宣布國有經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭性領(lǐng)域必然低效率？當(dāng)然，從企業(yè)經(jīng)營的微觀層面上，多數(shù)人（不僅包括企業(yè)經(jīng)營者和職工，而且還包括直接從事國有資產(chǎn)管理的政府官員）直接看到的，是國有企業(yè)的財(cái)務(wù)效率偏低，是國有企業(yè)的生存競(jìng)爭能力較弱。但是理論家們清楚地知道，這并非事情的全部真相。他們有責(zé)任揭示完整事實(shí)，而不應(yīng)該用夸張的片面結(jié)論誤導(dǎo)輿論。二目前國有資產(chǎn)管理的體制約束首先必須從理論上弄明白，目前的國有資產(chǎn)管理體制為什么不能實(shí)現(xiàn)政企分開，為什么不能解決國有資本的競(jìng)爭低效率。迄今為止的國有企業(yè)改革建立在兩權(quán)分離的理論基礎(chǔ)上，公司制企業(yè)的建立在企業(yè)層面上實(shí)現(xiàn)了公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立，同時(shí)形成了虛擬資本層面上的公司股份資本。企業(yè)因?yàn)榉ㄈ素?cái)產(chǎn)權(quán)而擁有了獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的權(quán)利，相應(yīng)地國家作為公司股東擁有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的最終所有權(quán)。這一改革方案大體上解決了企業(yè)層面上的自主經(jīng)營問題，但是同時(shí)產(chǎn)生了一個(gè)國有股份資本的經(jīng)營問題。股份資本雖然是一種區(qū)別于現(xiàn)實(shí)營運(yùn)中資本的虛擬資本，但為了維護(hù)所有者權(quán)益，股東或者股東代表必須做好兩件事：一是通過公司治理結(jié)構(gòu)用手表決來表達(dá)自己的意志；二是通過資本市場(chǎng)用腳表決維護(hù)自己的權(quán)利。迄今為止的改革實(shí)踐表明，各類政府機(jī)構(gòu)作為國有股代表并不能很好地行使股東權(quán)益。無論是以財(cái)政部門為主體、國有資產(chǎn)管理局和稅務(wù)局作為兩翼的“一體兩翼”模式，由眾多政府部門分別行使國有資本的出資人所有權(quán)的分權(quán)代理模式，還是由國有資產(chǎn)管理委員會(huì)、國有控股公司和國有企業(yè)三個(gè)層次共同組成國有資產(chǎn)管理體制的所謂“滬深模式”，包括當(dāng)前已經(jīng)在全國普遍推開的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理體制，事實(shí)上始終都沒有解決以下三個(gè)基本的問題。第一，建立在公司法人制度框架上的國有資產(chǎn)管理體制，從來沒有改變也不可能改變政府作為國有股權(quán)代理人的基本格局。2003年5月成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)建立了“管錢管事管人”統(tǒng)一的出資人制度，但它仍然是一個(gè)由國務(wù)院派出的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，最終未能改變國有股份資本由政府管理的格局。在公司法人制度的框架下，人們所能夠做到的也就是在政府的資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)與工商企業(yè)之間設(shè)立若干層次的資產(chǎn)管理公司，從而建立一個(gè)多層次的“母子公司體制”。人們把這些資產(chǎn)管理公司叫作政府與企業(yè)間的“隔離帶”，但它不可能改變政府最終仍然是“母公司”大股東的局面。王紅領(lǐng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革的研究中提出公有企業(yè)委托人“非政府化”的主張，[3]筆者是贊成的。但其論文有兩個(gè)不確切，一是政府是企業(yè)資產(chǎn)“委托人”的提法不確切。政府不僅是企業(yè)資產(chǎn)的委托人，它首先還是公有產(chǎn)權(quán)的代理人，或者更具體地說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中是社區(qū)勞動(dòng)集體的代理人，在國有經(jīng)濟(jì)中是全國人民的代理人。筆者更愿意用競(jìng)爭性領(lǐng)域公有產(chǎn)權(quán)代理人“非政府化”的提法。二是其論文把委托人政府化的問題歸結(jié)為企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，這也不準(zhǔn)確。委托人政府化引致的問題，只能歸結(jié)為委托人行為不當(dāng)，或者公有產(chǎn)權(quán)代理人（出資人代表、股東代表）的行為不合理。第二，政府做股東不能像真正的市場(chǎng)投資者那樣，單純以贏利為目的。政府的目標(biāo)多重化必然導(dǎo)致政府承諾的不可信，而且政府的行政性、公益性目標(biāo)必然會(huì)在其隸屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的組織目標(biāo)中體現(xiàn)。國有資本出資人的多重目標(biāo)通過公司治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜體制影響公司決策、影響公司經(jīng)營行為，這對(duì)于國有及國有控股企業(yè)的市場(chǎng)績效有明顯的負(fù)面影響。這是在單純的公司法人制度框架內(nèi)無法解決的。周慧琴撰文討論了國資委面臨的四大矛盾，其中第一個(gè)矛盾是，國資委追求效率的目的與國有企業(yè)社會(huì)功能之間的矛盾。“如果設(shè)立國資委需要承擔(dān)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整、國有企業(yè)改革和履行出資人職責(zé)等多重目的，那么，國資委必將處于一系列政策矛盾之中，從而降低國資委真正功能的發(fā)揮?！盵4]她似乎還沒有想到，一個(gè)置身于國務(wù)院行政大系列中的政府“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，承擔(dān)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整、國有企業(yè)改革和履行出資人職責(zé)等多重職能，有其與生俱來的必然性。第三，政府做股東也不能像真正的投資者那樣，在證券市場(chǎng)上靈活操作，通過股本的買賣獲取投資收益的最大化，避免投資風(fēng)險(xiǎn)，或者利用這種“用腳表決”的最終手段，表達(dá)對(duì)公司經(jīng)理層的不滿，約束公司經(jīng)理人的行為。而股東代表有這方面的行為缺陷，公司治理結(jié)構(gòu)就不可能健全，出資人的權(quán)益就不可能得到有效保障。國有資本的退出機(jī)制就只能是非市場(chǎng)或半市場(chǎng)的，不規(guī)范的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革就會(huì)經(jīng)常發(fā)生，國有資產(chǎn)的大量流失就是難免的。順便說一句，這很可能也是解決“股權(quán)分置”問題的深層次制度障礙。[5]一些學(xué)者不愿意承認(rèn)國有經(jīng)濟(jì)目前的管理體制（產(chǎn)權(quán)的政府代理）與市場(chǎng)競(jìng)爭的根本沖突，幻想在現(xiàn)有體制下經(jīng)過管理方法的“改革”解決深層次矛盾。如程恩富等人主張，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)行政管理與國資管理分開，在現(xiàn)有的專施國有資產(chǎn)出資權(quán)的國資委體制下進(jìn)一步推進(jìn)國企改革?？抗煞莨荆▏锌毓晒荆┛蚣芙⒍鄬哟喂倔w制，在此體制下，通過市場(chǎng)公開招聘等措施，建立以個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵押為基礎(chǔ)的經(jīng)營者年薪制。通過“雙向進(jìn)入”等措施，建立以黨政干部互相兼職為特征的法人治理結(jié)構(gòu)，等等。但是，在這樣的國有資產(chǎn)政府代理格局下，有什么能保證代理人本身在公司治理結(jié)構(gòu)中的行為、在股票市場(chǎng)經(jīng)營中的行為與市場(chǎng)主體行為一致？有什么能改變目前政府部門在聘任企業(yè)經(jīng)營者，以及在制定和實(shí)施國企經(jīng)營者激勵(lì)制度時(shí)所有的不合理行為？政府的目標(biāo)會(huì)聚焦到資本增殖嗎？政府的某個(gè)機(jī)構(gòu)就能夠充當(dāng)股票市場(chǎng)合格的操盤手？筆者和程恩富教授在質(zhì)疑“國有經(jīng)濟(jì)從競(jìng)爭性領(lǐng)域完全退出”這一根本點(diǎn)上是一致的，但是，筆者認(rèn)為堅(jiān)守國有經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭性領(lǐng)域的陣地，不必堅(jiān)守政府在這一領(lǐng)域的代理權(quán)；相反，堅(jiān)持政府代理將最終導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)被市場(chǎng)競(jìng)爭所淘汰。三國有資產(chǎn)的分層管理框架為使假設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，國有資本的財(cái)產(chǎn)形式必須從目前的股份資本與公司法人財(cái)產(chǎn)兩層框架，向社會(huì)信托基金、股份資本和公司法人財(cái)產(chǎn)三層框架轉(zhuǎn)變。單純依靠公司法人產(chǎn)權(quán)制度這一種法律框架不足以實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)政企分開的改革目標(biāo)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中另一種行之有效的法律制度——信托財(cái)產(chǎn)制度，在國企改革中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加重要的作用。利用信托財(cái)產(chǎn)的法律框架，我們?cè)O(shè)計(jì)了社會(huì)信托投資基金的財(cái)產(chǎn)形式作為國有資產(chǎn)進(jìn)一步深化改革的主要工具。社會(huì)信托投資基金被設(shè)計(jì)為以政府為信托人，以基金管理公司為受托人，而以國有經(jīng)濟(jì)的最終所有者——“全體人民”為受益人的信托財(cái)產(chǎn)制度。由于代表國家簽訂新型信托合約的政府機(jī)構(gòu)不再把自己設(shè)定為基金受益人，這種信托合約具有“他益信托”的性質(zhì)，它為全體人民的利益實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮，而政府不再成為信托財(cái)產(chǎn)的受益人也即信托財(cái)產(chǎn)的所有者。這是一種超越公司法人制度，使得政府可以不再充當(dāng)國有資本所有者代表的制度安排。通過這種財(cái)產(chǎn)制度，“全體人民”以受益人的身份直接充當(dāng)社會(huì)信托投資基金的所有者，社會(huì)信托投資基金則成為國有股份資本的所有者。社會(huì)信托投資基金最終可以由完全“去政府化”的公司股權(quán)管理機(jī)構(gòu)和專家組合理財(cái)，從源頭上解決政府作為公有產(chǎn)權(quán)代理人與市場(chǎng)競(jìng)爭的制度沖突。關(guān)于這一財(cái)產(chǎn)制度的設(shè)計(jì)思路，筆者在《公有制實(shí)現(xiàn)形式多樣化通論》中有過詳細(xì)的討論。這是一個(gè)全世界未見先例的制度創(chuàng)新，涉及面寬而且情況復(fù)雜，僅有理論思路是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們現(xiàn)在能做的首先是小規(guī)模試點(diǎn)。建議先從省一級(jí)的國有資產(chǎn)管理體制開始試點(diǎn)，省級(jí)政府以基金信托人身份建立“某省社會(huì)信托投資基金”，將省級(jí)政府管理的經(jīng)營性國有資產(chǎn)以企業(yè)股權(quán)的形式劃歸基金財(cái)產(chǎn)，其規(guī)模大體在幾百億到1000億元人民幣。選擇有投資基金管理經(jīng)驗(yàn)、德才兼?zhèn)涞睦碡?cái)專家出任基金受托人，由專家（或者專家組合）組建基金管理公司，負(fù)責(zé)對(duì)基金的日常管理?；鹫鲁虘?yīng)規(guī)定，基金以資本保值增殖為目的從事工商企業(yè)股票經(jīng)營，行使所持股公司股東權(quán)利。政府以信托監(jiān)察人身份承擔(dān)對(duì)基金運(yùn)作的監(jiān)督責(zé)任；基金受托人承擔(dān)基金運(yùn)作責(zé)任，管理基金管理公司，接受基金監(jiān)察人和公眾監(jiān)督；基金受益人是一省范圍內(nèi)的全體公民，他們因基金的成功運(yùn)作而得到地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮和就業(yè)充分的利益。省人民代表大會(huì)通過法定程序決定基金資產(chǎn)的進(jìn)入或者退出，任免作為基金管理公司主要負(fù)責(zé)人的基金受托人。省人大國有資產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)選聘專門機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)基金的年度審計(jì)，按期向人大會(huì)議提交審計(jì)報(bào)告。試點(diǎn)期間，相關(guān)省份需要通過地方性法規(guī)規(guī)范投資信托基金及基金管理公司的運(yùn)作?；鸸芾砉镜氖杖胫饕枪芾硎掷m(xù)費(fèi)，基金信托人的年薪及退休金均應(yīng)與任期內(nèi)基金平均規(guī)模掛鉤，以防止基金管理行為的短期化。同樣的試點(diǎn)還可以在中央政府管理的國有資本中進(jìn)行，如從中央企業(yè)國有凈資產(chǎn)中劃撥一定份額（20%？），組建信托投資基金等。為使假設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，改革不能停留在試點(diǎn)階段。如果試點(diǎn)成功，點(diǎn)上經(jīng)驗(yàn)必須向面上推廣。為此，我們還需要做以下工作：①修改《信托法》，增加有關(guān)社會(huì)信托投資基金的條款，以適應(yīng)國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐。②將全部競(jìng)爭性領(lǐng)域的國有資本逐步納入信托基金管理體制。一部分國有資本應(yīng)該直接劃撥到兩級(jí)社?；鹳~戶，其余的競(jìng)爭性領(lǐng)域國有資本劃歸兩級(jí)社會(huì)信托投資基金。中央一級(jí)可以設(shè)立三五只資本規(guī)模近萬億元的社會(huì)信托投資基金，各省區(qū)市可以根據(jù)自己情況，設(shè)立千億級(jí)的地方信托投資基金。所有基金都可以與普通的資本投資人一樣，在資本市場(chǎng)上公開地買賣企業(yè)股權(quán)，按照基金增值的戰(zhàn)