我國文化事業(yè)管理制度改革30年回顧

我國文化事業(yè)管理制度改革30年回顧

30年來，中共中央、中央政府和全國人大相繼頒布了一系列國家文化政策。這些國家文化政策在縱向上有一個從頒布、實施到調(diào)整或終止的運行進程，橫向上有一個由點到面的推廣過程，期間又涉及相關(guān)的配套政策措施，因而往往會出現(xiàn)不同文化政策之間交叉并存的狀況。但是，我們還是能夠依據(jù)主導(dǎo)目標和核心任務(wù)，歸納出五個關(guān)鍵點，并以此探討30年來我國文化事業(yè)管理制度改革的邏輯線索。一“以文補文”政策這一政策基本含義是，中央政府允許文化事業(yè)單位開展有償文化服務(wù)和文化經(jīng)營活動，并將其文化經(jīng)營的經(jīng)濟收入納入本單位的預(yù)算管理，用于補助文化事業(yè)活動經(jīng)費的匱缺。20世紀70年代后期，廣東等省的一些沿海城市的群眾文化事業(yè)單位，開始以項目經(jīng)營的方式承包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化娛樂設(shè)施，從事群眾文化的有償服務(wù)活動。1983年，中共中央批轉(zhuǎn)中宣部、文化部等的《關(guān)于加強城市、廠礦群文工作的幾點意見的通知》，在群眾文化事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)首次提出“以文補文”政策，允許群眾文化活動可適當收費，以補助群眾文化事業(yè)單位活動經(jīng)費的不足。1987年，文化部、財政部、國家工商局聯(lián)合頒發(fā)《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》，進一步明確“以文補文”的政策內(nèi)涵，要求文化事業(yè)單位改善經(jīng)營管理，注意經(jīng)濟效益，積極開展“以文補文”的有償服務(wù)和經(jīng)營性活動。該辦法還具體規(guī)定，文化事業(yè)單位開展的有償服務(wù)項目，應(yīng)報請文化主管部門批準；開展有償服務(wù)的各項收入，納入本單位的預(yù)算管理；舉辦的經(jīng)營性活動，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，報經(jīng)文化主管部門審查批準后，應(yīng)向工商行政管理部門申請登記，經(jīng)核發(fā)營業(yè)執(zhí)照方準經(jīng)營。自此，“以文補文”政策的范圍由群眾文化事業(yè)單位拓展到文化事業(yè)單位?！耙晕难a文”文化政策的出臺，標志著我國文化事業(yè)單位服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，通過有償文化服務(wù)和文化經(jīng)營的方式，使國有文化事業(yè)單位由過去單純的無償服務(wù)型，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償和有償服務(wù)互補，對文化事業(yè)單位的多種文化服務(wù)和文化經(jīng)營方式進行了探索。二混合制政策此政策基本含義是，中央政府鼓勵一些有條件的文化事業(yè)單位在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的基礎(chǔ)上，實行事業(yè)性質(zhì)、企業(yè)化管理的經(jīng)營管理制度?；旌现普呖梢宰匪莸礁母镩_放初期，1978年，《人民日報》等8家報刊聯(lián)合向財政部遞交報告，要求試行事業(yè)單位企業(yè)化管理。經(jīng)財政部批準后，我國報刊行業(yè)便率先試點混合制。但是，混合制政策的正式確立則是在20世紀80年代中后期。1986年，人事部頒發(fā)《關(guān)于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定》，明確指出，中央政府鼓勵一些有條件的科研、設(shè)計、文藝新聞、出版等事業(yè)單位實行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟上完全自給。對已實行企業(yè)化管理、國家不再撥給各項經(jīng)費的事業(yè)單位，其編制員額可適當放寬。1987年，文化部、財政部、工商總局聯(lián)合頒發(fā)的《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》，不僅使“以文補文”政策由群眾文化事業(yè)單位拓展到所有的文化事業(yè)單位，而且為混合制政策的試行提供了制度性的保障。1988年，新聞出版署、工商總局聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于報社、期刊社、出版社開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》，允許報社、期刊社、出版社依法開展廣告業(yè)務(wù)、有償咨詢服務(wù)等與本身業(yè)務(wù)有關(guān)的有償服務(wù)和經(jīng)營活動。1989年，財政部頒發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位財務(wù)管理的若干規(guī)定》，將文化事業(yè)單位的預(yù)算管理形式分為三種類型：全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理、自收自支管理，并要求各類文化事業(yè)單位將本單位的經(jīng)營結(jié)余經(jīng)費，用于建立相應(yīng)的基金制度。[1]該規(guī)定還指出，對有條件向企業(yè)管理過渡的自收自支管理單位，主管部門和財政部門應(yīng)規(guī)定期限，促其實行企業(yè)管理；實行企業(yè)管理后，執(zhí)行國家對企業(yè)的有關(guān)規(guī)定。這樣，一部分自收自支型文化事業(yè)單位便逐漸地形成事業(yè)性質(zhì)、企業(yè)化管理的混合制管理制度?；旌现普呤俏覈幕聵I(yè)管理制度的創(chuàng)新。而它也使一部分有條件的文化事業(yè)單位兼具了雙重法人身份，即文化事業(yè)法人和文化企業(yè)法人。顯然，僅僅運用國家文化財政撥款的預(yù)算管理制度已經(jīng)不能完全解決混合制政策中出現(xiàn)的這一新問題。為此，我國首先是引導(dǎo)和促使獨立經(jīng)濟核算的文化事業(yè)單位，按照市場化取向，通過企業(yè)化轉(zhuǎn)制，逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕聵I(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織或文化企業(yè)。所以，中央政府繼混合制政策之后便出臺了文化市場政策。三文化市場政策這是經(jīng)由國務(wù)院頒布一系列文化市場管理法規(guī)而確立的。其基本含義是，全面地確立起文化市場經(jīng)營主體在市場準入、行政歸口管理等方面的法定準則和程序，以國家文化法規(guī)的形式，建立文化市場經(jīng)營主體的前置審批制度和經(jīng)營許可證制度，從而使文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織和文化企業(yè)納入了市場化法制管理的渠道。文化市場政策最初是在文化部系統(tǒng)內(nèi)試行的。1988年，文化部、工商總局頒布《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》，首次指出：凡以商品形式進入流通領(lǐng)域的精神產(chǎn)品與文化娛樂服務(wù)活動，都屬于文化市場的管理范圍。1992年，中共十四大第一次明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。文化市場政策隨之由文化部系統(tǒng)拓展到所有的文化事業(yè)單位和文化企業(yè)，國務(wù)院相繼出臺了一系列文化市場管理條例，如1994年的《音像制品管理條例》，1996年的《電影管理條例》，1997年的《營業(yè)性演出管理條例》、《出版管理條例》、《廣播電視管理條例》，1999年的《娛樂場所管理條例》等。為了配合這些國家文化市場管理法規(guī)，1996年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》，明確指出，按照黨中央的統(tǒng)一部署，遵循政事分開、推進事業(yè)單位社會化的方向，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機和活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。在混合制政策期間，中央政府主要采用了體制內(nèi)文化事業(yè)單位的分類財政撥款制度。文化市場政策出臺以后，相當部分的文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織向營利性文化經(jīng)營組織和文化企業(yè)轉(zhuǎn)型，而民間的文化經(jīng)營機構(gòu)和公益性社會團體也紛紛涌現(xiàn)，相應(yīng)的，中央政府也制定了一系列文化市場管理制度。第一，對獨立經(jīng)濟核算的文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅課征制度。1993年，國務(wù)院出臺的《企業(yè)所得稅暫行條例》規(guī)定，實行獨立經(jīng)濟核算的企業(yè)或者組織，為企業(yè)所得稅的納稅義務(wù)人。1998年，國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位依法舉辦的營利性經(jīng)營組織，必須實行獨立核算，依照國家有關(guān)公司、企業(yè)等經(jīng)營組織的法律、法規(guī)登記管理。第二，初步確立了三類文化機構(gòu)的組織登記制度及其所得稅課征制度。1998年，國務(wù)院相繼頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》，其中，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。社會團體是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。1999年，國家稅務(wù)總局頒發(fā)的《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》規(guī)定，事業(yè)單位、社會團體和民辦非企業(yè)單位取得的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和其他所得，除國務(wù)院或財政部、國家稅務(wù)總局規(guī)定免征企業(yè)所得稅的項目外，均應(yīng)計入應(yīng)納稅收入總額，依法計征企業(yè)所得稅；其納稅人是實行獨立經(jīng)濟核算的事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位。第三，明確文化企業(yè)法人要取消已有的事業(yè)法人身份。1999年，工商總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)登記管理若干問題的執(zhí)行意見》要求，事業(yè)單位改制為企業(yè)以后，已辦理企業(yè)法人登記的，應(yīng)辦理事業(yè)單位注銷登記，從而在組織登記制度上解決了混合制文化事業(yè)單位“雙重法人”的問題。文化市場政策是改革開放以后首次以國家文化法規(guī)的形式確立的國家文化政策，在我國文化事業(yè)管理制度的改革進程中無疑具有里程碑的意義。它為文化事業(yè)單位的政事分離、管辦分離提供了政策和法規(guī)的依據(jù)；為國有的文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織和民辦的文化經(jīng)營機構(gòu)的市場準入確定了雙重審批的行政管理制度，即通過相應(yīng)的政府文化行政主管部門的前置審批，獲得相關(guān)的文化經(jīng)營許可證以后，在當?shù)氐墓ど绦姓芾聿块T登記注冊；它為文化事業(yè)單位、社會文化團體、民辦非企業(yè)文化單位確立了登記制度，以及這些機構(gòu)的獨立經(jīng)濟核算單位或部門的企業(yè)所得稅課征制度；它還要求轉(zhuǎn)制為文化企業(yè)的營利性文化機構(gòu)，注銷已有的文化事業(yè)法人，在管理制度上與文化事業(yè)脫離。這樣，我國文化事業(yè)管理制度的改革和發(fā)展便進入了中國特色社會主義市場經(jīng)濟的軌道。四文化產(chǎn)業(yè)政策這一政策基本含義是，從管理制度上將文化事業(yè)單位區(qū)分為營利性與非營利性兩種基本類型，使文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織和轉(zhuǎn)制后的文化企業(yè)成為文化產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量，進而在文化企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革和集團化組合的框架下推進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)政策是新世紀的國家文化政策。2000年，中共十五屆五中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于“十五”規(guī)劃的建議》提出，完善文化產(chǎn)業(yè)政策，推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；2001年，九屆人大四次會議將此建議納入《“十五”規(guī)劃綱要》，從而標志著國家文化產(chǎn)業(yè)政策的合法化。1993年《公司法》出臺以后，股份有限公司和有限責(zé)任公司成為文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織向企業(yè)轉(zhuǎn)制和文化企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的主要路徑。與此同時，出版、電影、廣播、電視等文化企業(yè)進入了集團化組合的試點。1994年，新聞出版署發(fā)出《關(guān)于書報刊音像出版單位成立集團問題的通知》，允許書報刊音像出版單位在本省區(qū)范圍內(nèi)組建集團。1996年，新聞出版署批準廣州日報報業(yè)集團成立；同年，上海電影電視（集團）公司和上海永樂電影電視（集團）公司成立。1998年，工商總局頒發(fā)《企業(yè)集團登記管理暫行規(guī)定》，其中規(guī)定，企業(yè)集團是指以資本為主要聯(lián)結(jié)紐帶的母子公司為主體，以集團章程為共同行為規(guī)范的母公司、子公司、參股公司及其他成員企業(yè)或機構(gòu)共同組成的具有一定規(guī)模的企業(yè)法人聯(lián)合體。企業(yè)集團不具有企業(yè)法人資格，而集團成員單位卻均具有法人資格。1999年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)信息產(chǎn)業(yè)部、國家廣播電影電視總局《關(guān)于加強廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理意見的通知》，明確提出，在省、自治區(qū)、直轄市組建包括廣播電臺和電視臺在內(nèi)的廣播電視集團，并將網(wǎng)絡(luò)傳輸公司納入集團。2000年，湖南廣播影視集團成立，成為中國第一家廣播影視集團。毫無疑問，文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織的企業(yè)化轉(zhuǎn)制、文化企業(yè)法人與文化事業(yè)法人的脫鉤，不僅消除了混合制文化事業(yè)單位中“雙重法人”身份的問題，而且從文化市場化和文化產(chǎn)業(yè)化的意義上拓展了文化事業(yè)管理制度的發(fā)展空間?？墒牵幕聵I(yè)系統(tǒng)中依然存在著組織形態(tài)不清晰、管理制度滯后等問題，因此，新世紀以后，全國人大和中央政府作出了相應(yīng)的政策性調(diào)整。第一，嚴格區(qū)分營利性與非營利性的文化事業(yè)單位。1999年，全國人大頒布的《公益事業(yè)捐贈法》提出，公益性社會團體是指依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體；公益性非營利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營利為目的的教育機構(gòu)、科學(xué)研究機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社會公共文化機構(gòu)、社會公共體育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等。2001年，全國人大頒布的《“十五”規(guī)劃綱要》中明確指出，加快適宜產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的社會事業(yè)的改革，實行政企（事）分開、企業(yè)與事業(yè)分開、營利性機構(gòu)與非營利性機構(gòu)分開。同年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家計委的《關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施意見》中具體要求，將各類事業(yè)單位劃分為營利性或非營利性機構(gòu)。營利性事業(yè)單位都要改制為企業(yè)或?qū)嵭衅髽I(yè)化管理，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、依法納稅，逐步減少直至取消政府投資和事業(yè)經(jīng)費。掛靠政府部門的營利性機構(gòu)要與原部門脫鉤。非營利性機構(gòu)也要引入競爭機制，面向市場提供服務(wù)。第二，調(diào)整文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織在企業(yè)轉(zhuǎn)制初期的稅收政策。2005年，財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局連續(xù)聯(lián)合頒發(fā)兩個《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收政策問題的通知》，其中規(guī)定，在北京市、上海市、重慶市、廣東省、浙江省、深圳市、沈陽市、西安市、麗江市轉(zhuǎn)制試點地區(qū)和不在試點地區(qū)的試點單位，對新聞出版、廣播影視和文化藝術(shù)的經(jīng)營性事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)為文化企業(yè)和經(jīng)營部分剝離轉(zhuǎn)為文化企業(yè)，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策。基本措施是，2004～2008年，經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，免征企業(yè)所得稅；對政府鼓勵的新辦文化企業(yè)（即2004年1月1日起在工商行政部門注冊登記的18類文化企業(yè)），自注冊日起免征3年企業(yè)所得稅。總之，文化產(chǎn)業(yè)政策是改革開放以來第一個由國家立法機構(gòu)制定的國家文化政策。其意義在于，在社會主義市場經(jīng)濟的環(huán)境下，一方面，通過文化事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營組織的企業(yè)化轉(zhuǎn)制和文化企業(yè)的集團化建構(gòu)等方式，推進文化企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；另一方面，進一步確立文化事業(yè)單位在營利性與非營利性之間的制度界限，進而為公共文化服務(wù)體系政策的出臺提供制度性基礎(chǔ)。五公共文化服務(wù)體系的政策其基本含義是，積極扶持非營利性的國有文化事業(yè)單位，支持非營利性社會文化團體和民辦非企業(yè)文化單位的發(fā)展，全面建構(gòu)適應(yīng)民眾文化需求的、多元化格局的公共文化服務(wù)體系。2005年，中共十六屆五中全會發(fā)布的《關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議》提出，加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系；2006年，全國人大十屆四次會議將該《建議》納入《“十一五”規(guī)劃綱要》，公共文化服務(wù)體系的國家文化政策由此形成。目前，公共文化服務(wù)體系的政策內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，中央政府加大公益性文化事業(yè)投入，引導(dǎo)社會資金以多種方式構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。2006年1月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》中指出，推進文化事業(yè)單位改革，中央政府將加大公益性文化事業(yè)的投入，調(diào)整資源配置，逐步構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。進一步完善鼓勵捐贈和贊助等各項政策，拓寬渠道，引導(dǎo)社會資金以多種方式投入公益文化事業(yè)。第二，進一步將政府職能從辦文化轉(zhuǎn)到公共文化的行政管理上來。2006年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求積極推進政府職能轉(zhuǎn)變，實行政企分開、政事分開、政資分開和管辦分離，切實把政府的職能由主要辦文化轉(zhuǎn)到社會管理和公共服務(wù)上來。第三，進一步明確公共文化服務(wù)體系建設(shè)的意義和目標任務(wù)。2007年6月，胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，研究加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)。會議認為，加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是繁榮發(fā)展社會主義先進文化、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾基本文化權(quán)益的主要途徑，對于促進人的全面發(fā)展、提高全民族的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)、建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，具有重大意義。2007年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》，其中提出，要按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運行有效、惠及全民的原則，努力建設(shè)以公共文化生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才、技術(shù)保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系。第四，明確了非營利性公共文化服務(wù)組織的收入為企業(yè)所得稅的免稅收入。2007年3月，全國人大頒布的《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，除個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)外，在中華人民共和國境內(nèi)，企業(yè)和其他取得收入的組織為企業(yè)所得稅的納稅人，依照本法的規(guī)定繳納企業(yè)所得稅，并指出，符合條件的非營利組織的收入，為免稅收入。同年11月，國務(wù)院頒布的《企業(yè)所得稅法實施條例》指出，依法在中國境內(nèi)成立的企業(yè)，包括依照中國法律、行政法規(guī)在中國境內(nèi)成立的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體以及其他取得收入的組織，而“符合條件的非營利組織”，是指同時符合下列條件的組織：依法履行非營利組織登記手續(xù)；從事公益性或者非營利性活動；取得的收入除用于與該組織有關(guān)的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規(guī)定的公益性或者非營利性事業(yè)；財產(chǎn)及其孳息不用于分配；按照登記核定或者章程規(guī)定，該組織注銷后的剩余財產(chǎn)用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機關(guān)轉(zhuǎn)贈給與該組織性質(zhì)、宗旨相同的組織，并向社會公告；投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或者享有任何財產(chǎn)權(quán)利；工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不變相分配該組織的財產(chǎn)。第五，初步確定了公益性社會文化團體的經(jīng)營制度等?！镀髽I(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定，公益性社會團體是指同時符合下列條件的基金會、慈善組織等社會團體：依法登記，具有法人資格；以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨，且不以營利為目的；全部資產(chǎn)及其增值為該法人所有；收益和營運結(jié)余主要用于符合該法人設(shè)立目的的事業(yè)；終止后的剩余財產(chǎn)不歸屬任何個人或者營利組織；不經(jīng)營與其設(shè)立目的無關(guān)的業(yè)務(wù)；有健全的財務(wù)會計制度；捐贈者不以任何形式參與社會團體財產(chǎn)的分配；國務(wù)院財