觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支撐探析

XX觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支撐探析觀光休閑農(nóng)業(yè)是XX近年來發(fā)展起來的農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)相結(jié)合的一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。觀光休閑農(nóng)業(yè)是利用田園景觀、自然環(huán)境、生態(tài)資源，結(jié)合農(nóng)林漁牧生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動、農(nóng)村文化及農(nóng)家生活，提供人們通過觀光休閑，增進對農(nóng)村的體驗為目的的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，具有教育、經(jīng)濟、游憩、醫(yī)療、文化和環(huán)保功能，它可使人們認(rèn)識農(nóng)業(yè)與了解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程，改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收益，增進人們社會活動機會，提供健康的休閑活動場所，達到解除緊張生活與舒解身心的目的，從而提高生活質(zhì)量。一、XX觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程1．XX觀光休閑農(nóng)業(yè)興起的社會基礎(chǔ)XX農(nóng)業(yè)從60年代末期開始萎縮，農(nóng)政單位便積極致力于改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，尋求新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營型態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展新的增長點。有識之士便醞釀利用農(nóng)業(yè)資源吸引游客前去游憩消費，從享受田園之樂中促銷農(nóng)產(chǎn)品，于是農(nóng)業(yè)與觀光結(jié)合的構(gòu)想便應(yīng)運而生。與此同時，XX都市人口快速增長，公園綠地等休閑活動空間與設(shè)備不足；由于生活水平及消費能力有了大的提高，使人們對觀光旅游的需求增加；工業(yè)化與機械化的發(fā)展使休閑時間增多，也使人們對休閑游憩的需求增加。加上道路與交通的改善，公共運輸能力的提高以及私人車輛的普遍化，都促進了XX觀光休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2．XX觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷XX的觀光休閑農(nóng)業(yè)起始于觀光農(nóng)園。20世紀(jì)70年代，XX人均年收入達到中等小康水平，人們的生活方式和消費方式由勞動型轉(zhuǎn)向休閑型，觀光農(nóng)園、觀光果園開始在XX出現(xiàn)。1970年，臺北市首先在木柵區(qū)指南里組織了53戶茶農(nóng)，推出“木柵觀光茶園”，開啟了“觀光農(nóng)園”的先河。1982年，XX實行“發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)示范計劃”，開展觀光農(nóng)園的輔導(dǎo)，此后便陸續(xù)出現(xiàn)了各種觀光農(nóng)園，面積超過1000公頃，范圍包括14縣、42鄉(xiāng)鎮(zhèn)、22種作物，經(jīng)營水果15種、蔬菜4種以及茶香菇、蝴蝶蘭。1988年開始，正式開放提供體驗農(nóng)業(yè)的農(nóng)場，1989年后陸續(xù)開發(fā)經(jīng)營多處森林旅游區(qū)，提供健康的戶外休閑游憩場所。觀光農(nóng)園的興起，為XX觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展初期，XX各界曾對農(nóng)業(yè)與觀光相結(jié)合這一新事物的定名問題有過爭論，直到1989年4月，開過“發(fā)展休閑新農(nóng)業(yè)研討會”后，才確定了“休閑農(nóng)業(yè)”這個名稱。同時，XX“農(nóng)委會”開始實施“發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)計劃”，積極輔導(dǎo)、推動觀光休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的規(guī)劃及建設(shè)工作。1989—1994年，XX農(nóng)政單位成立發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)策劃咨詢小組，1992年12月公布實施休閑農(nóng)業(yè)的相關(guān)法規(guī)，加強宣傳，著手培訓(xùn)觀光休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營人才。在XX大學(xué)、屏東技術(shù)學(xué)院等院校，開設(shè)觀光休閑農(nóng)業(yè)課程，開展觀光休閑農(nóng)業(yè)教學(xué)研究，建立觀光休閑農(nóng)業(yè)理論基礎(chǔ)。1994—1999年，XX觀光休閑農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，但同時出現(xiàn)了法令規(guī)章不能適應(yīng)觀光休閑農(nóng)業(yè)快速發(fā)展需要的矛盾。農(nóng)村地區(qū)一些觀光旅游業(yè)者，借“休閑農(nóng)場”之名，經(jīng)營與觀光休閑農(nóng)業(yè)毫不相關(guān)的業(yè)務(wù)。還有一些休閑農(nóng)場，為追求利潤，經(jīng)營方向偏離了休閑農(nóng)業(yè)的范疇。為此，農(nóng)政部門修訂了休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置管理辦法，相關(guān)法規(guī)對休閑農(nóng)業(yè)區(qū)與休閑農(nóng)場進行重新界定，編印指導(dǎo)教材，成立相關(guān)團體，確保了觀光休閑農(nóng)業(yè)在XX的順利發(fā)展。目前，XX觀光休閑農(nóng)業(yè)進入了全面發(fā)展期，修訂了農(nóng)業(yè)發(fā)展條例，將“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”更名為“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法”，并把觀光休閑農(nóng)業(yè)列入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，劃定觀光休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，成立“休閑農(nóng)業(yè)審查小組”，從事休閑農(nóng)場須向農(nóng)政主管提出申請，農(nóng)委會進行審核。3．XX觀光休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式廣義上的觀光休閑農(nóng)業(yè)應(yīng)包括觀光農(nóng)園、市民農(nóng)園、休閑農(nóng)場及農(nóng)業(yè)旅游等四大類，但不管是哪種經(jīng)營方式，最重要的是強調(diào)資源特色。利用農(nóng)業(yè)資源的豐富性滿足人們求新、求異、求變的需求，利用農(nóng)產(chǎn)品的多樣性滿足人們體驗豐收后喜悅的心情。在經(jīng)營內(nèi)容上，充分利用農(nóng)業(yè)資源，發(fā)揮地方特色，形成多樣化、精致化與獨特特性，將農(nóng)林漁牧生產(chǎn)、農(nóng)家生活、農(nóng)漁村文化、田園景觀、自然生態(tài)納入觀光休閑農(nóng)業(yè)，讓人們充分體驗農(nóng)業(yè)活動，經(jīng)營上以采果、森林浴、品茗為主，結(jié)合農(nóng)村文化活動，進行民俗文化親身體驗，提供鄉(xiāng)土料理，農(nóng)莊民宿等。XX休閑農(nóng)場經(jīng)營者，十分重視整體規(guī)劃與設(shè)計，重視突出產(chǎn)品特色，重視員工的服務(wù)質(zhì)量，以使顧客滿意達到企業(yè)發(fā)展的目的。他們根據(jù)農(nóng)場的地理位置、周圍景觀、農(nóng)場產(chǎn)品特色、經(jīng)營規(guī)模、資源及設(shè)備，精心設(shè)計規(guī)劃，并根據(jù)顧客的需求，確定市場，決定價位。同時根據(jù)人力資源，培訓(xùn)員工的服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)出特色，形成品牌，吸引顧客。二、XX當(dāng)局在發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)中的作用觀光休閑農(nóng)業(yè)在XX的發(fā)展較快，這首先應(yīng)歸功于XX當(dāng)局的重視、支持與輔導(dǎo)。從“行政院農(nóng)委會”、“農(nóng)林廳”，一直到基層農(nóng)會，都有專人負(fù)責(zé)。XX農(nóng)政部門及地方政府在資金、技術(shù)上大力支持，在經(jīng)營管理上予以輔導(dǎo)，在發(fā)展方向上予以規(guī)范，從而有力地推動了觀光休閑農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。XX當(dāng)局認(rèn)為，在農(nóng)村人力外流、工資上漲、公害污染嚴(yán)重的不利條件下，觀光休閑農(nóng)業(yè)是一種既增加農(nóng)民收益，又保護環(huán)境，并滿足消費者愿望的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，XX當(dāng)局直接參與規(guī)劃和行動，由農(nóng)政部門負(fù)責(zé)對觀光休閑農(nóng)業(yè)的管理和咨詢，提供補助經(jīng)費和貸款，并不失時機地出臺了各種相關(guān)法規(guī)和管理辦法，有力地推動了其發(fā)展。1．為防止觀光休閑農(nóng)業(yè)區(qū)背離農(nóng)業(yè)本質(zhì)而趨向純粹娛樂，并形成合理的區(qū)域布局，1983年研訂并實施了“發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)示范計劃”和“發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)計劃”，并把這些內(nèi)容列入全面的綜合農(nóng)業(yè)規(guī)劃之中。觀光休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的規(guī)劃包括：現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)、保持地區(qū)傳統(tǒng)文化的文物區(qū)、體驗農(nóng)作生產(chǎn)的農(nóng)園及游憩設(shè)施區(qū)等。為保證規(guī)劃實施，強調(diào)上下縱橫的溝通，農(nóng)業(yè)各部門間的配合，以及農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部門的協(xié)調(diào)，形成了一整套申報審批制度，使觀光農(nóng)業(yè)的各項工作逐步走向正規(guī)化和程序化。農(nóng)民開辟觀光農(nóng)園必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會提出申請，并由“縣政府”和區(qū)農(nóng)業(yè)改良場及“省農(nóng)林廳”協(xié)同實地考察，適者納入輔導(dǎo)對象，草擬計劃由“省農(nóng)林廳”審核后編立年度計劃，再由“農(nóng)委會”撥給補助經(jīng)費。目前XX開放觀光果園達70多處，開放作物種類有：柑桔、百香果、文旦、蓮霧、楊桃、金棗、李、桃、草莓、葡萄、柿、紅棗、荔枝、龍眼、番石榴、香菇、茶葉及各種花卉等20多種。僅臺北市的觀光農(nóng)園就有300多公頃，共有300多個農(nóng)戶參加。2．1984年4月，“農(nóng)委會”與XX大學(xué)合作舉辦了“發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)研討會”，對休閑農(nóng)業(yè)的概念、想法都進行了廣泛的研討，指出休閑農(nóng)業(yè)的基本概念應(yīng)是利用農(nóng)村設(shè)備與空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動、自然生態(tài)、農(nóng)業(yè)自然環(huán)境、農(nóng)村人文資源等，經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)與農(nóng)村休閑旅游功能，增進民眾對農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的體驗，提升旅游品質(zhì)，并提高農(nóng)民收益，促進農(nóng)村發(fā)展的一種新型農(nóng)業(yè)。其經(jīng)營管理的內(nèi)容應(yīng)包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、文化活動等3個層面。取得共識后，“農(nóng)委會”通過省農(nóng)會鼓勵各地農(nóng)會、農(nóng)民或各種經(jīng)營主體申請經(jīng)營休閑農(nóng)業(yè)。3．1990年，“農(nóng)委會”在“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提高農(nóng)民所得方案”中，設(shè)立“發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)計劃”，從技術(shù)、補助、輔導(dǎo)、宣傳等方面加大了對觀光休閑農(nóng)業(yè)的支持力度。4．1992年12月30日，“農(nóng)委會”頒發(fā)了“休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置管理辦法”，定下了休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的一些基本條件，如面積至少大于50公頃，必須連在一起；有較多農(nóng)民參加且受益；必須有當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品可供銷售；必須有美麗景觀可以觀賞；必須有豐富農(nóng)業(yè)經(jīng)驗可讓人體驗；并且要能維持農(nóng)業(yè)本質(zhì)以區(qū)別于一般游樂區(qū)等。為使休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展能維持農(nóng)業(yè)本質(zhì)，“農(nóng)委會”對準(zhǔn)備發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的地點，聘請了專家進行實地考察與評估，通過詳細的規(guī)劃與設(shè)計，并由鄉(xiāng)村社會、社會心理、民俗文化、景觀生態(tài)、水土保持、森林、園藝環(huán)境工程、旅游觀光、農(nóng)村建設(shè)、地政等各方面有關(guān)專家學(xué)者及單位代表組成“休閑農(nóng)業(yè)咨詢小組”，執(zhí)行休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計的決策咨詢。獲得評審核定的休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，均由“農(nóng)委會”資助經(jīng)費，經(jīng)營主體提供配套資金。5．1994年，“農(nóng)委會”又出臺了“發(fā)展都市農(nóng)業(yè)先驅(qū)計劃”，積極輔導(dǎo)各地辦理示范性的生活體驗型市民農(nóng)園。此后，市民農(nóng)園在XX各地迅速發(fā)展起來。6．為使“休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置管理辦法”更便于操作，1996年12月31日，“農(nóng)委會”又通過了該辦法的修正草案，并更名為“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”，受到了基層農(nóng)會及農(nóng)場主的歡迎。7．1999年4月30日，針對“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”實施中出現(xiàn)的問題，又進一步對該辦法進行了修訂，修正6條，增加15條，刪除1條。修訂后的“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”共6章26條。三、XX觀光休閑農(nóng)業(yè)法規(guī)體系及“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”的主要內(nèi)容1．觀光休閑農(nóng)業(yè)法規(guī)體系XX觀光休閑農(nóng)業(yè)法規(guī)體系包括主要法規(guī)和其他相關(guān)法規(guī)兩大部分。主要法規(guī)包括：休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法、休閑農(nóng)業(yè)標(biāo)章核發(fā)使用要點、休閑農(nóng)場設(shè)置管理要點。其他相關(guān)法規(guī)包括：土地方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、土地法、非都市土地使用管制規(guī)則、非都市土地申請設(shè)立游樂區(qū)使用農(nóng)牧用地變更為游憩用地配合事項、森林法、森林法施行細則、森林游樂區(qū)設(shè)置管理辦法、山坡地保育利用條例、國有非公用海岸土地放租辦法、國家公園法、山坡地開發(fā)建筑管理辦法、實施區(qū)域計劃地區(qū)建筑管理辦法、區(qū)域計劃法施行細則、都市計劃法、山坡地開發(fā)范圍內(nèi)所轄國有土地合并開發(fā)案件處理要點、國有非公用財產(chǎn)委托管理或經(jīng)營辦法等；觀光游憩方面，觀光地區(qū)游樂設(shè)施安全檢查辦法等；營建方面，文化資產(chǎn)保護法、實施區(qū)域計劃地區(qū)建筑管理辦法、實施都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法、非都市土地使用管制規(guī)則、廣告物管理辦法、觀光地區(qū)建筑物廣告物攤位規(guī)劃限制實施辦法等；水土保持方面，水土保持法、山坡地保育利用條例、山坡地保育利用條例施行細則等；環(huán)境保護方面，環(huán)境影響評估法、農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、廢棄物清理法、XX省環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)則、水污染防治法等；保護方面，文化資產(chǎn)保存法、文化資產(chǎn)保存法施行細則、野生動物保育法等；農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生方面，食品衛(wèi)生管理法、XX省環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)則等；農(nóng)產(chǎn)品交易方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、農(nóng)產(chǎn)品市場交易法、公平交易法、消費者保護法等；經(jīng)濟賦稅方面，民法、公司法、開業(yè)登記法、營業(yè)稅法、印花稅法、營利事業(yè)登記規(guī)則等?？傊?，XX對觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展既持鼓勵支持態(tài)度，又強調(diào)法制管理，使觀光休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)依法經(jīng)營；既保護了觀光休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益，又限制和制約了一部分人利用觀光休閑農(nóng)業(yè)的名義，進行超范圍建設(shè)和經(jīng)營，有力地保證了觀光休閑農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。2．“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”的主要內(nèi)容“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法”共6章26條?？倓t部分明確了制定該辦法的目的、主管機關(guān)以及該辦法涉及主要用辭如休閑農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)、休閑農(nóng)場、休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施等的定義。第二章規(guī)定了建立休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的條件、申報程序和主管機關(guān)的責(zé)任。第三章規(guī)定了休閑農(nóng)場的申辦條件、申報主體、申報必備文件、用地屬性變更批準(zhǔn)程序以及主管機關(guān)受理后的審查、勘驗、批準(zhǔn)程序。第四章對休閑農(nóng)場內(nèi)的設(shè)施建設(shè)規(guī)模和建筑物風(fēng)格、高度作了限制性規(guī)定，如強調(diào)休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施占地不得超過休閑農(nóng)場總面積的10%、建筑物應(yīng)“無礙自然文化景觀”、建筑物高度不得超過10.5米等。第五章對休閑農(nóng)場的項目變更、停業(yè)和復(fù)業(yè)作了相應(yīng)規(guī)定，要求休閑農(nóng)場正式營業(yè)時，應(yīng)依法進行工商、稅務(wù)登記并依法納稅。并規(guī)定，只有經(jīng)主管機關(guān)核準(zhǔn)設(shè)置及登記的休閑農(nóng)場，才有資格申請使用主管機關(guān)注冊的休閑農(nóng)場標(biāo)章。第六章為附則，對該辦法生效前已開發(fā)的休閑農(nóng)場如何納入正軌作了相應(yīng)規(guī)定。四、XX觀光休閑農(nóng)業(yè)對北京觀光農(nóng)業(yè)的借鑒與啟示北京的觀光農(nóng)業(yè)從80年代末開始出現(xiàn)，1997年以后得到快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2000年全市觀光農(nóng)業(yè)項目達1069個，遍及全市各個區(qū)縣，涉及115個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年接待游人755萬人次，全年直接收入25886.6萬元，其中門票收入6096.6萬元，占收入總數(shù)的23.6%；采摘瓜果等收入1845.8萬元，占7.1%；垂釣收入6918.2萬元，占26.7%；出租農(nóng)家客房和農(nóng)家飲食收入3401.5萬元，占13.1%；其他收入7624.5萬元，占29.5%。其中以門票、垂釣、其他收入所占比重較大。觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展為城市出游者提供了新的天地，為投資經(jīng)營者提供了新的發(fā)展空間，為農(nóng)村經(jīng)濟帶來了新的活力，為農(nóng)民增收發(fā)揮了重大作用?？傮w上看，我市的觀光農(nóng)業(yè)項目以“綠色、休閑、參與、體驗、健康”為特色，基本框架已經(jīng)形成。但是，由于觀光農(nóng)業(yè)畢竟是個新興產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展上遠未成熟，還存在著諸多問題。1．市場定位不高，特色不夠鮮明，配套設(shè)施不完善。大多觀光農(nóng)業(yè)項目起點較低，特別是一些采摘、垂釣項目，基本處于原始狀態(tài)。旅游景區(qū)必需的導(dǎo)引設(shè)施、解說設(shè)施、休息設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、道路設(shè)施、服務(wù)設(shè)施均不完善，給游人帶來諸多不便，勢必對觀光農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來一些負(fù)面影響。2．布局分散，隨意性強，缺乏強有力的宣傳手段和渠道，與消費者溝通不夠。許多果品采摘項目季節(jié)性強，但由于多是一家一戶承包經(jīng)營，規(guī)模小、項目單一，基本處于各自為戰(zhàn)、單打獨斗的狀態(tài)，缺乏宣傳資金，難以形成規(guī)模效益和品牌效益。3．現(xiàn)有土地承包政策在一定程度上制約了觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。有些觀光農(nóng)業(yè)項目需要一定的連片土地規(guī)模，但現(xiàn)行土地承包政策強調(diào)土地在相當(dāng)長的時