惠民殯葬政策實施狀況與發(fā)展規(guī)劃

惠民殯葬政策實施狀況與發(fā)展規(guī)劃

古語有云“國之大事，在祀與戎”（《左傳·成公十三年》）。殯葬自古以來屬于基本民生范疇的大事。當前，在加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)中，解決好“死有所葬”的基本民生問題，關(guān)鍵在于高質(zhì)量殯葬公共政策的制定、執(zhí)行和落實。自黨的十六大提出科學發(fā)展觀這一重大戰(zhàn)略思想，到黨的十八大將其確立為全黨的指導(dǎo)思想，推動我國公共政策理念發(fā)生了質(zhì)的飛躍，由政策操作層面以“經(jīng)濟建設(shè)”為中心進一步提升為政策價值層面的“以人為本”。“以人為本”落實到殯葬領(lǐng)域，就是要求執(zhí)政者科學制定殯葬公共政策，提供公眾需要的殯葬公共產(chǎn)品，實現(xiàn)“對社會價值權(quán)威性的再分配”[1]。惠民殯葬政策正是基于政府回應(yīng)公眾殯葬利益訴求、進行利益再分配而制定的殯葬公共政策，必然以敦厚民風、改善民生、增進福祉為價值取向，解決公眾在殯葬服務(wù)方面的合理需求，實現(xiàn)對人的價值和意義存在的尊重和維護。一惠民殯葬政策緣起及制度確立（一）政策緣起我國的惠民殯葬政策起源于一些地方推行的殯葬救助措施。早在2007年之前，上海市、遼寧省盤錦市、貴州省銅仁市、云南省麗江市等地對特殊困難群體實行了以減免基本殯葬費用為主的殯葬救助措施，救助面相對狹窄，減免標準不高，救助資金主要由當?shù)貧浽岱?wù)事業(yè)單位承擔。2007年年初，寧夏回族自治區(qū)民政廳出臺了《寧夏回族自治區(qū)殯葬救助試行辦法》（寧民辦〔2007〕17號），規(guī)定由當?shù)卣畬Τ青l(xiāng)困難群眾和重點優(yōu)撫對象給予300～500元不等的一次性殯葬救助金，屬于全國首個由當?shù)卣斦枰员Ｕ喜⒃谌珔^(qū)范圍內(nèi)實施殯葬救助的規(guī)范性文件。同年，河北省遷安市、河南省欒城縣政府又相繼出臺文件，免除了轄區(qū)所有居民基本殯葬服務(wù)費用，惠民范圍之廣、力度之大、政策之實首開全國先河，深受當?shù)厝罕姄碜o和支持，引起了強烈的社會反響。（二）制度確立2009年，民政部出臺了《關(guān)于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2009〕170號），首次以國家部委規(guī)范性文件形式確立惠民殯葬政策基本概念、實施方法、具體內(nèi)容以及鼓勵措施?！兑庖姟穼⒒菝駳浽嵴叨x為由政府公共財政予以保障、以重點救助對象基本殯葬服務(wù)減免為基礎(chǔ)、其他多種形式殯葬救助為補充、基本殯葬服務(wù)均等化為目標的殯葬救助保障制度。2012年國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕29號）首次明確將為身故者提供基本殯葬服務(wù)納入基本公共服務(wù)內(nèi)容，要求向城鄉(xiāng)困難群眾和不保留骨灰者免費提供遺體運送、火化和綠色安葬等服務(wù)。為落實規(guī)劃要求，民政部于2012年年底出臺了《關(guān)于全面推行惠民殯葬政策的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕211號），明確了全面推行惠民殯葬政策的總體要求、具體措施以及保障機制，提出了到“十二五”末，在全國火葬區(qū)全面建立基本殯葬服務(wù)保障制度，基本實現(xiàn)殯葬基本公共服務(wù)均等化的目標。以上文件的出臺，標志著惠民殯葬政策已經(jīng)上升為國家基本公共服務(wù)政策，以制度的形式確立下來，成為當前和今后一個時期殯葬改革落實科學發(fā)展觀，著力保障和改善民生的重要舉措，對于切實保障人民群眾基本殯葬權(quán)益具有十分重要的意義。二惠民殯葬政策實施現(xiàn)狀及效果目前，除西藏自治區(qū)外，全國已有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實施了全省性的惠民殯葬政策，基本實現(xiàn)了惠民殯葬政策全面覆蓋低收入群眾。（一）從政策制定看，多數(shù)省份專門就推行惠民殯葬政策出臺了全省性文件在全面推行惠民殯葬政策的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，有28個省份出臺了全省性的惠民殯葬政策，其余2個省通過所有地級市和個別縣級地區(qū)出臺文件實現(xiàn)了惠民殯葬政策全覆蓋。出臺全省性惠民殯葬政策的省份中，近80%的文件由省政府（含省政府辦公廳）直接下發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)，或由民政部門聯(lián)合財政等相關(guān)部門下發(fā)，由民政部門單獨發(fā)文的只有6個省份。出臺惠民殯葬政策的省份中，多數(shù)專門就減免或補貼群眾基本殯葬費用進行發(fā)文，其中北京、重慶還制定了具體實施細則或辦法；安徽、河南、海南、四川、貴州、青海等6個省針對殯葬改革和殯葬管理出臺全面性的指導(dǎo)意見或通知，將推行惠民殯葬作為內(nèi)容之一進行總體部署和要求。（二）從目標群體看，針對困難群眾減免或補貼基本殯葬服務(wù)費用是重點北京、天津?qū)爡^(qū)戶籍居民全面給予喪葬補貼；浙江省將殯葬救助納入全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系，為享受養(yǎng)老金待遇的參保人員死亡后發(fā)放一次性喪葬補助。深圳、青島等城市及一些縣級市實現(xiàn)了惠民殯葬政策覆蓋所有戶籍居民或常住人口。（三）從執(zhí)行機構(gòu)看，惠民資金保障和政策落實多數(shù)遵循屬地管理原則資金保障是執(zhí)行和落實惠民殯葬政策的關(guān)鍵。落實惠民殯葬政策的省份中，絕大多數(shù)惠民資金由市、縣財政分擔或縣財政負擔。天津、湖北兩省實行了分級負擔制，省級財政負擔比例分別達到了60%和50%。浙江、廣東、重慶、陜西等省的省級政府財政對重點地區(qū)給予了適當補助。還有少數(shù)省份的惠民資金從當?shù)孛裾块T留成的福利彩票公益金或救助專項資金中解決。就惠民殯葬政策具體執(zhí)行層面而言，多數(shù)地方要求由縣級政府民政部門對相關(guān)申請材料進行審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）按照當?shù)貥藴拾l(fā)放基本殯葬服務(wù)補貼，或由負責身故者火化的殯儀館直接扣除基本殯葬服務(wù)補貼部分。提供海葬等不保留骨灰服務(wù)的費用，則由指定的殯葬服務(wù)機構(gòu)按照當?shù)貥藴手苯用獬?。（四）從?zhí)行環(huán)境看，黨委政府重視程度及地方公共財力是影響政策出臺的主因經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)無論在惠民殯葬政策分布地區(qū)數(shù)量，還是資金投入量上，均超過了中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的總和。值得注意的是，除北京、天津、江蘇、浙江等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)惠民政策實施程度較高外，河南、江西、云南等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在惠民政策覆蓋人群、資金投入量等方面也蔚為可觀。僅以江西省吉安市、云南省安寧市為例，經(jīng)濟發(fā)展水平屬于省內(nèi)靠后位置，卻能每年投入近2000萬元為轄區(qū)所有火化人口基本殯葬服務(wù)埋單，固然有發(fā)展旅游經(jīng)濟等內(nèi)在驅(qū)動因素，但主要還是與當?shù)攸h委、政府對殯葬工作的高度重視和大力支持有關(guān)。（五）從執(zhí)行效果看，實施惠民殯葬政策促進了殯葬改革發(fā)展從各地惠民殯葬政策執(zhí)行情況看，一般由省政府（含省政府辦公廳）或聯(lián)合財政等部門發(fā)文，惠民資金保障力度較大，特別是能夠?qū)ｉT針對殯葬救助保障進行發(fā)文，明確相關(guān)減免程序和資金落實等要求，惠民資金明確由各級財政分級負擔或明確負擔比例的，地方民政部門積極性相對較高，政策執(zhí)行和落實效果較好。從救助形式看，直接發(fā)放補貼和減免基本費用兩種形式各有利弊，前者一般標準較高，如北京、天津均采取發(fā)放補貼形式，標準分別為5000元和1800元；后者是從辦理喪事總消費中扣除幾項基本殯葬服務(wù)費用，基本服務(wù)費用均按照當?shù)貎r格部門核定的標準執(zhí)行，往往存在核定標準偏低和市場動態(tài)調(diào)整機制反應(yīng)滯后等問題，但是從惠民殯葬政策保障群眾基本殯葬需求的初衷而言，后者更符合政策的實質(zhì)要求?？傮w來看，實施惠民殯葬政策提高了各地群眾參與殯葬改革的積極性，火化率大幅提升的態(tài)勢在一些實施惠民政策力度較大的中西部地區(qū)已初步顯現(xiàn)，如河北省遷安市、河南省欒川縣等一批惠民政策起步早、惠及全民的地區(qū)，火化率很快升至100%。云南安寧市、廣西平果縣等地也在政策實施后從不到20%的火化率升至90%以上。惠民政策實施也帶動了一些地方殯儀館、骨灰堂等公益性殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)和殯葬管理體制改革，規(guī)范了殯葬服務(wù)行為，減少了喪事中的大操大辦現(xiàn)象，對移風易俗起到了促進作用。三惠民殯葬政策實施過程中存在的問題實施惠民殯葬政策不同程度地減輕了群眾喪葬負擔，提高了群眾參與殯葬改革的積極性和主動性，但還存在分布不平衡、覆蓋范圍窄、保障水平低、實施方式單一等問題，特別是城鄉(xiāng)區(qū)域之間、不同群眾之間殯葬救助保障水平差距較大，對于群眾主動進行葬式葬法改革的鼓勵性措施不足，在一定程度上影響了政策實施的公平公正性，制約了殯葬改革的順利推進和殯葬事業(yè)的健康發(fā)展。（一）惠民殯葬政策實施區(qū)域不平衡由于受不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和殯葬工作基礎(chǔ)狀況影響，中西部地區(qū)惠民政策出臺數(shù)量和覆蓋人群明顯低于東部地區(qū)。據(jù)粗略統(tǒng)計，東部地區(qū)超過一半的火化人口獲得了殯葬救助，而中部地區(qū)此比例僅為3成，西部地區(qū)更低。此外，受城鄉(xiāng)二元分制的管理定勢影響，在面積占國土總面積近50%、人數(shù)占總?cè)丝?0%的土葬改革區(qū)，除湖北、陜西、甘肅等少數(shù)省份外，多數(shù)地方未將當?shù)厝罕姎浽峄顒蛹{入惠民政策救助范圍。而對于人均收入和火化量均較低的中西部和廣大農(nóng)村地區(qū)，通過出臺惠民殯葬政策，減輕群眾喪葬負擔、促進火化率提高和殯葬改革發(fā)展，具有更加重要的現(xiàn)實意義。（二）惠民殯葬政策實施整體水平不高從當前惠民殯葬政策實施整體情況看，覆蓋范圍還相對狹窄，惠及城鄉(xiāng)“低?！睂ο蟆⑥r(nóng)村“五?！睂ο?、城鎮(zhèn)“三無”人員等傳統(tǒng)民政工作對象的多，面向其他需要救助的農(nóng)村居民、流動人口乃至戶籍或常住人口的少；惠民項目較為有限，針對遺體接運、火化環(huán)節(jié)的多，鼓勵骨灰集中生態(tài)安葬的少，且后者多集中在土地資源較為緊缺的大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)；救助標準偏低，每具遺體享有的平均救助標準約為600元，一些地方還不滿200元，較基本殯葬服務(wù)逾千元的全國平均消費水平而言尚有不小差距。惠民殯葬政策在覆蓋人群、惠民項目、救助標準等方面都有很大的提升空間。（三）惠民政策廣泛實施面臨資金籌措困難雖然近年來各地普遍推行惠民殯葬政策速度加快、力度加大、覆蓋面大幅提升，但各項惠民指標增長速度最快的基本上都集中在經(jīng)濟相對發(fā)達的東部地區(qū)和大中城市。據(jù)初步估算，近兩年東部地區(qū)惠民殯葬資金投入增長量分別是中部和西部地區(qū)的2.5倍和6倍，中西部地區(qū)惠民資金投入后勁明顯不足，且絕大多數(shù)中西部地區(qū)從省級或地市級層面出臺惠民殯葬政策后，往往負擔的惠民資金比例較小或根本沒有配套資金予以落實，多數(shù)要求縣級財政解決，而以當前縣級財政普遍較為吃緊的狀況，短時期內(nèi)單純依靠其增加投入擴大惠民政策覆蓋范圍將面臨較大的資金籌措困難。（四）惠民政策綜合效應(yīng)尚未充分發(fā)揮目前，惠民殯葬政策實施尚處于面向困難群眾減免基本殯葬費用的起步階段，受資金投入不足、配套措施未能跟進、殯葬公共服務(wù)水平不高等因素影響，還沒有與實行火葬、推行生態(tài)殯葬、倡導(dǎo)移風易俗有效結(jié)合起來。如在火葬區(qū)，沒有形成以惠民政策帶動火化率普遍提高、骨灰生態(tài)節(jié)地安葬、喪事文明簡辦的效果，還不能有效解決散埋亂葬、“裝棺二次葬”、追求硬質(zhì)墓穴和豪華墓位等安葬問題；在土葬改革區(qū)，沒有通過實施惠民政策，形成鼓勵群眾自愿選擇火化、遺體集中生態(tài)安葬或深埋不留墳頭等效應(yīng)。同時，因宣傳力度不夠，引導(dǎo)方式簡單，群眾對惠民殯葬政策的關(guān)注度普遍不高，以惠民政策帶動殯葬改革的良好社會氛圍尚未形成。四全面推行惠民殯葬政策形勢分析及發(fā)展規(guī)劃（一）形勢分析當前，我國正處于經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型期，改善民生、創(chuàng)新管理不斷得到加強，保護生態(tài)、永續(xù)發(fā)展被提到前所未有的高度，保障基本、優(yōu)化服務(wù)成為群眾普遍訴求，這些都為繼續(xù)推進殯葬改革創(chuàng)設(shè)了良好的社會環(huán)境，為全面推行惠民殯葬政策提供了難得的發(fā)展機遇。1.保障和改善民生，加快健全基本公共服務(wù)體系，為全面推行惠民殯葬提供了政策支撐黨的十八大做出了在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策。同時，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》和《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》也首次將基本殯葬服務(wù)納入基本公共服務(wù)體系，以制度的形式確立下來。這些都為推行以保障“死有所葬”為主要內(nèi)容的惠民殯葬政策，提供了決策依據(jù)。2.維護社會公平正義，促進社會和諧，為全面推行惠民殯葬指明了前進方向黨的十八大指出，建設(shè)中國特色社會主義，公平正義是內(nèi)在要求，社會和諧是本質(zhì)屬性。推行惠民殯葬政策就是要通過轉(zhuǎn)變政府職能、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，保障群眾基本殯葬需求，切實減輕城鄉(xiāng)居民喪葬負擔，維護群眾殯葬權(quán)益，增進代際和諧，實現(xiàn)改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，這充分契合了維護社會公平公正、促進和諧社會建設(shè)的本質(zhì)要求。3.推進生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國，為全面推行惠民殯葬拓展了廣闊空間生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要方面，也是全面推行惠民殯葬政策的著力點和生長點?；菝駳浽嵴卟粌H要在體現(xiàn)廣覆蓋、?；?、多層次上下功夫，也要在順應(yīng)生態(tài)文明要求，拓展惠民領(lǐng)域、保證可持續(xù)發(fā)展上求突破，將惠民殯葬的重點逐步從保障基本殯葬服務(wù)擴大到鼓勵遺體節(jié)能降耗處理和骨灰生態(tài)節(jié)地安葬，為不斷豐富惠民殯葬內(nèi)涵拓展更加廣闊的空間，提供多樣化的實現(xiàn)途徑。4.踐行社會主義核心價值體系，促進精神文明建設(shè)，為全面推行惠民殯葬營造了良好氛圍隨著社會主義核心價值體系建設(shè)深化，殯葬活動所承載的人文理念被賦予了新的時代內(nèi)涵。崇尚科學、反對迷信的生活方式逐漸為更多人所認可與接受，遺體火化、骨灰節(jié)地安置的現(xiàn)代殯葬方式得到了更多人的參與和支持，文明節(jié)儉、移風易俗的喪葬新觀念逐步得以確立并深入人心。這些民意訴求和主流價值觀為廣泛推行惠民殯葬政策所鼓勵引導(dǎo)的殯葬行為，營造了良好的社會氛圍。（二）發(fā)展規(guī)劃黨的十八大提出實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的總體要求，為全面推行惠民殯葬政策指明了方向?！笆濉逼陂g，推行惠民殯葬政策應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和群眾的殯葬需求，以保障殯葬基本公共服務(wù)為基礎(chǔ)，以推行生態(tài)文明殯葬為補充，不斷擴大惠民范圍，拓展服務(wù)項目，提高保障標準，力爭到“十二五”末，在火葬區(qū)建立基本殯葬服務(wù)保障制度，到2020年實現(xiàn)惠民殯葬政策全面覆蓋，建立殯葬基本公共服務(wù)體系，實現(xiàn)殯葬基本公共服務(wù)均等化。為實現(xiàn)上述發(fā)展目標，可以根據(jù)救助人群，改革重點統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。1.分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進惠民殯葬政策實施按照分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進的原則，有重點、有步驟、分層次地推動各地惠民政策實施。對于剛剛出臺惠民政策或政策執(zhí)行不力的地區(qū)，要積極爭取當?shù)攸h委、政府對惠民殯葬工作的重視支持，加強與財政等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，盡快出臺相關(guān)實施細則或辦法，明確資金來源、政策實施時間以及具體操作辦法，盡可能爭取政府財政投入，提高省、市兩級政府財政負擔比例，減輕基層壓力，切實將惠民殯葬政策落到實處，有效保障群眾基本殯葬需求。對于惠民政策落實較好的地區(qū)，要繼續(xù)鞏固和提高基本殯葬服務(wù)受益人群范圍和救助標準，不斷優(yōu)化結(jié)算操作程序，完善惠民殯葬政策措施，建立健全殯葬基本公共服務(wù)投入和穩(wěn)定增長機制。2.深度拓展，不斷豐富惠民殯葬政策形式內(nèi)容當前，在切實保障困難群眾基本殯葬需求的基礎(chǔ)上，各地還要爭取在惠民殯葬政策擴面、增項、提標上下功夫。有條件的地方可將惠民范圍從重點救助對象擴大到戶籍人口和常住人口，將減免基本殯葬服務(wù)費用延展到獎補生態(tài)安葬方式，將減免補貼標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動。對土葬改革區(qū)采取深埋不留墳頭、集中生態(tài)安葬者給予補貼或獎勵。3.加大投入，建立健全殯葬公共服務(wù)體系全面推行和有效落實惠