建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，特別是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村家庭趨于小型化，土地收入占農(nóng)民總收入的比例下降，農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地保障功能不斷弱化，迫切需要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。黨和政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作高度重視，2006年以來(lái)連續(xù)3個(gè)中央“一號(hào)文件”都對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出明確要求，鼓勵(lì)各地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，把探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要組成部分。本文主要從三個(gè)方面闡述中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，分析建立新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出國(guó)家建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策要點(diǎn)與基本設(shè)想。一農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀中國(guó)有9億農(nóng)村人口，按照公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字農(nóng)村人口7.23億，事實(shí)上按照農(nóng)村合作醫(yī)療推進(jìn)進(jìn)程中國(guó)農(nóng)村人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)數(shù)，現(xiàn)在8億多農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還沒(méi)有達(dá)到100%。農(nóng)民過(guò)去主要是靠家庭養(yǎng)老或者是土地保障解決養(yǎng)老的問(wèn)題。根據(jù)家庭養(yǎng)老和土地保障現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，現(xiàn)在農(nóng)村老年人貧困發(fā)生率要高出過(guò)去3倍以上。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施和農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)村人口老齡化速度在加快，目前農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)高出1～2個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，中國(guó)農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例將分別達(dá)到15.6%和9.0%。與此同時(shí)，農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障和家庭養(yǎng)老的功能在弱化。一是土地收入在農(nóng)民收入中的比例降低，有的低到1/3以下；二是家庭小型化，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，和老齡一代間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系減少，家庭的經(jīng)濟(jì)資源也不再掌握在老一代手中，致使農(nóng)村家庭養(yǎng)老的實(shí)際能力在弱化，有相當(dāng)多的農(nóng)村老人生活在相對(duì)貧困之中。廣大農(nóng)村老齡人口迫切希望建立適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以解決其后顧之憂。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家“七五”計(jì)劃提出抓緊建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1986年，一部分地區(qū)開(kāi)始農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)探索，在江浙一帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地方，開(kāi)始建立鄉(xiāng)村型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年根據(jù)國(guó)務(wù)院決定，民政部在一部分地方開(kāi)展建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的主要做法是農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助，國(guó)家政策支持。國(guó)家沒(méi)有財(cái)政投入，主要是農(nóng)民自己個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助。管理的規(guī)模在縣市級(jí)以上。農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助全部計(jì)入個(gè)人賬戶，參保人到60周歲時(shí)根據(jù)其個(gè)人賬戶基金積累總額領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展到2007年，全國(guó)有28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）、1805個(gè)縣開(kāi)展這項(xiàng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5171萬(wàn)農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金412億元，接近400萬(wàn)人口領(lǐng)取養(yǎng)老金?？梢钥闯?，覆蓋面和保障水平都比較低。2002年，黨的十六大提出，有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我們積極支持一些地方開(kāi)始探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼為籌資機(jī)制的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從2002年到目前，全國(guó)有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市近500個(gè)縣開(kāi)展由地方財(cái)政支持的新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索?，F(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的主要做法有三種類型：一是完全個(gè)人賬戶的辦法，就是個(gè)人繳費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼都計(jì)入個(gè)人賬戶。因?yàn)橛辛苏?cái)政的補(bǔ)貼，農(nóng)民參保的積極性有所提高，并且保障標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但存在的問(wèn)題是保障標(biāo)準(zhǔn)差異很大。二是實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法，政府補(bǔ)貼包括一部分集體的補(bǔ)助進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳納的資金進(jìn)入個(gè)人賬戶，包括集體的補(bǔ)助也進(jìn)入了個(gè)人賬戶。這主要是蘇南一些地方的做法，發(fā)放的養(yǎng)老金包括了一些統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金相結(jié)合，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的參保積極性，提高了保障水平。三是政府直接提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的辦法。以北京市為例，北京市于2008年開(kāi)始實(shí)行這一政策，農(nóng)民除了個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助以外，政府提供280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這樣產(chǎn)生了相當(dāng)好的社會(huì)效果，北京市參保率一年提高了1倍，2009年向城鎮(zhèn)居民擴(kuò)展。在陜西的寶雞地區(qū)也采取了政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的做法，個(gè)人繳費(fèi)為當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民人均純收入的5%～30%，政府給予參保補(bǔ)貼；基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月60元，完全由政府提供，參保率和保障水平有所提高，取得了比較好的社會(huì)效果。這可以稱作新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。比較而言，我們認(rèn)為，后兩種類型社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，或者政府直接提供養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法更能提高農(nóng)民的參保積極性和保障水平。二建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)從面臨的機(jī)遇來(lái)分析，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件已基本具備。第一，中共中央十七屆三中全會(huì)要求建立與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的原則，全面規(guī)劃城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)，這個(gè)制度已經(jīng)寫(xiě)入了黨的決議里面。第二，過(guò)去擔(dān)心，要解決那么多人的養(yǎng)老問(wèn)題是不是具備經(jīng)濟(jì)條件？隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)GDP已經(jīng)有了很大增長(zhǎng)，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)超過(guò)了世界上很多國(guó)家開(kāi)始建立全民養(yǎng)老金時(shí)的水平，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具備了開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件。第三，近年來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度全面推進(jìn)，取得了非常好的實(shí)際效果，同時(shí)也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，地方對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的探索也取得了一定的成效，這些都是可以利用和借鑒的有利經(jīng)驗(yàn)。從面臨的挑戰(zhàn)分析，首先，對(duì)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期存在不同的認(rèn)識(shí)，至今仍未完全達(dá)成共識(shí)。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)間緊迫，中共中央、國(guó)務(wù)院明確提出，要求2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)有明顯差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)是保長(zhǎng)期的。根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般需要20～30年時(shí)間。但是現(xiàn)在到2020年只有11年的時(shí)間，所以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)時(shí)間相當(dāng)緊迫。而且建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨諸多困難和問(wèn)題。其次，中國(guó)城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、差異大，農(nóng)民收入水平低、不穩(wěn)定，制定統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)工作難度大。中國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較為懸殊，許多中西部省份仍處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)狀況。尤其是中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，貧困問(wèn)題還比較突出，城鄉(xiāng)收入差距大。各地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平差異大，農(nóng)村人口從業(yè)狀況復(fù)雜而且無(wú)固定收入，這些都給科學(xué)合理地制定統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)工作帶來(lái)了很大的實(shí)際操作困難，比如如何確定國(guó)家最低的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。再次，各地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)在制度模式、籌資方式、管理體制、支付待遇、保障水平等方面存在相當(dāng)大的差異，統(tǒng)一規(guī)范和轉(zhuǎn)移銜接難度大?，F(xiàn)在即使各地區(qū)開(kāi)展了一些新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的探索，但是在制度模式方面存在上述三種方式，投入方式、管理體系、待遇支付或者保障水平差異非常大，要統(tǒng)一規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難度也非常大。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口的流動(dòng)日益頻繁，農(nóng)民選擇參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)換到新農(nóng)保、返鄉(xiāng)農(nóng)民工參加新農(nóng)保等，這是現(xiàn)實(shí)存在的情況。因此，在建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前必須有轉(zhuǎn)移銜接通道。三建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想和展望建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民特點(diǎn)出發(fā)，探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、保障水平逐步提高的，保障方式多層次、資金來(lái)源多渠道的，制度法制化、管理規(guī)范化、服務(wù)社會(huì)化的比較健全的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要設(shè)想包括兩個(gè)方面：一是籌資機(jī)制，采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，通過(guò)個(gè)人、集體和政府合理的分擔(dān)責(zé)任來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。二是制度模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合。養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶相結(jié)合，有利于提高保障水平，有利于實(shí)現(xiàn)公平性。要明確個(gè)人、集體之間的責(zé)任。個(gè)人要盡義務(wù)才能享受應(yīng)有的保險(xiǎn)權(quán)利，而集體組織要對(duì)成員養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)助。政府的責(zé)任更是不容推卸，各級(jí)政府需要加大財(cái)政投入，特別是中央政府，中央政府對(duì)少數(shù)民族地區(qū)要加大支持力度。對(duì)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并且做好銜接。讓社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等多種保障方式發(fā)揮它們共同的作用。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策要點(diǎn)包括：第一，參保對(duì)象：年滿16周歲、沒(méi)有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，繳費(fèi)方式：參保人按上年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均年收入的4%～8%繳費(fèi)，有條件的由村集體給予補(bǔ)助，個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助記入個(gè)人賬戶。其目的是使多數(shù)農(nóng)民具有繳費(fèi)能力，繳得起費(fèi)，即對(duì)解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題還是要走繳費(fèi)為主的方式，但是繳費(fèi)對(duì)農(nóng)民來(lái)講不能太高，有條件的集體也可以給農(nóng)民補(bǔ)助個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助進(jìn)入個(gè)人賬戶。第三，政府補(bǔ)貼：各級(jí)政府提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金低限標(biāo)準(zhǔn)[1]，并分東中西部按不同比例給予補(bǔ)貼，地方政府可在低限標(biāo)準(zhǔn)之上提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)養(yǎng)老金水平。第四，待遇支付：參保人累計(jì)繳費(fèi)15年以上、年滿60周歲，可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。即參保人繳費(fèi)年限到了15年以上，農(nóng)村男女一樣都是60歲，可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金是基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金是個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助在一起的。溫家寶總理在2009年全國(guó)“兩會(huì)”期間作的政府工作報(bào)告中提出，到2009年要在全國(guó)10%的縣市開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，從2010年開(kāi)始這個(gè)試點(diǎn)逐步擴(kuò)大，爭(zhēng)取在2012年即本屆政府任期內(nèi)能夠在所有農(nóng)業(yè)人口的縣市都開(kāi)展這個(gè)試點(diǎn)，參保率爭(zhēng)取達(dá)到50%以上。到下一屆政府任期末即2017年參保率達(dá)到80%。爭(zhēng)取在2017年基本全覆蓋，這就是目前關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本設(shè)想。同時(shí)，為了加快推進(jìn)全國(guó)范圍的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，當(dāng)前需要將以下方面作為實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重點(diǎn)：一是進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。采取由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步推進(jìn)、由富裕群體向廣大農(nóng)民逐步推進(jìn)的策略，以城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村發(fā)展較快的地方為重點(diǎn)，逐步規(guī)范和完善個(gè)人繳費(fèi)、集體（或用人單位）補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三方共同籌資方式和以個(gè)人賬戶為主、保障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是制定并試行適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。具有農(nóng)村土地承包權(quán)的