基于內(nèi)部控制要素的人民銀行內(nèi)部控制研究

基于內(nèi)部控制要素的人民銀行內(nèi)部控制研究基于內(nèi)部控制要素的人民銀行內(nèi)部控制研究

2022年4月，中國(guó)人民銀行出臺(tái)了?中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》。這是一份主要基于COSO整體框架思想的內(nèi)部控制建構(gòu)指引，它的公布為人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)提出了框架性意見(jiàn)和方向性指導(dǎo)。而內(nèi)部控制五要素那么滲透于人民銀行內(nèi)部控制的方方面面，因此基于內(nèi)部控制五要素的角度人民銀行內(nèi)部控制具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、內(nèi)部控制五要素及其內(nèi)容

根據(jù)美國(guó)COSO委員會(huì)于1994年出臺(tái)的COSO報(bào)告，內(nèi)部控制定義為：“內(nèi)部控制是由董事、管理層及其他人員在公司內(nèi)進(jìn)行的，旨在為經(jīng)營(yíng)的有效性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、適用法律法規(guī)的遵循性提供合理保證的過(guò)程。〞該定義指出了內(nèi)部控制是一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)、并受人為因素影響的過(guò)程。

COSO報(bào)告提出將內(nèi)部控制劃分為五要素，分別為控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督?？刂骗h(huán)境是影響、制約內(nèi)部控制建立與執(zhí)行的各種因素的總稱，主要包括公司治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)設(shè)置、企業(yè)文化建設(shè)、人力資源政策等方面。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中和實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的不確定性因素進(jìn)行辨認(rèn)、分析和判斷，是實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)?？刂苹顒?dòng)是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估步驟的根底上制定和采取相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)，是實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制的具體方式。信息與溝通是收集企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的各種相關(guān)信息，并傳遞至企業(yè)各個(gè)階層，前提是確保信息收集的準(zhǔn)確、及時(shí)和完整，從而保證信息在企業(yè)內(nèi)、外部進(jìn)行有效的溝通，是實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制的重要條件。監(jiān)督是對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)實(shí)施的合理性和有效性進(jìn)行全面的評(píng)估，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制問(wèn)題和缺陷，并加以處理和改良。內(nèi)部控制五要素的關(guān)系如圖1所示。

二、人民銀行內(nèi)部控制的現(xiàn)存問(wèn)題分析

人民銀行在其內(nèi)部控制建立及完善的過(guò)程中經(jīng)歷了一個(gè)主導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。自1984年以來(lái)，人民銀行便在加強(qiáng)會(huì)計(jì)控制方面做出了不懈的努力，旨在通過(guò)及時(shí)制定并完善有關(guān)會(huì)計(jì)控制的政策和不斷強(qiáng)化會(huì)計(jì)控制機(jī)構(gòu)的建設(shè)這兩大措施到達(dá)實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)控制目標(biāo)。時(shí)至今日，關(guān)于完善人民銀行內(nèi)部控制的相關(guān)法規(guī)及政策已有包括?中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》等八項(xiàng)，然而，人民銀行內(nèi)部控制仍有有待完善之處。

〔一〕控制環(huán)境

就目前人民銀行內(nèi)部控制情況來(lái)看，控制環(huán)境的建設(shè)力度略顯遜色，其由于控制環(huán)境導(dǎo)致的諸多問(wèn)題體現(xiàn)得較為明顯。從諸多案件來(lái)看，內(nèi)部控制失效的基本原因不在于內(nèi)部控制制度的缺失或不完善，而在于控制環(huán)境的不完善，沒(méi)有良好的控制環(huán)境，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度無(wú)法落到實(shí)處。人民銀行在內(nèi)部控制文化、鼓勵(lì)及約束機(jī)制建設(shè)的缺陷導(dǎo)致了內(nèi)部會(huì)計(jì)核算人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不到位甚至不正確，有些人甚至誤以為內(nèi)部控制就等同于繁冗的規(guī)章制度，可執(zhí)行也可忽略，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力及個(gè)人情面可以駕馭在制度之上，行政管理色彩較為濃厚等，這對(duì)于內(nèi)部控制工作的發(fā)展及落實(shí)形成了極大的妨礙。

〔二〕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，人民銀行存在重制度、輕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的傾向。在內(nèi)部控制的五要素中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是控制活動(dòng)實(shí)施的前提和根底，是保證內(nèi)部控制機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵要素。制度的設(shè)計(jì)不能是停滯不前的，只有與環(huán)境的變化相結(jié)合的、經(jīng)過(guò)科學(xué)辦法經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的有效的制度才是有效防備風(fēng)險(xiǎn)的制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與制度的風(fēng)險(xiǎn)控制的效率和效果緊密相關(guān)。比方，當(dāng)推出某項(xiàng)業(yè)務(wù)之前，銀行需要進(jìn)行詳細(xì)、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)推測(cè)出業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以制定適合防備該業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)合理的規(guī)章制度；當(dāng)該項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)行后，銀行仍需要根據(jù)實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題定期、不定期地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)修改和完善制度，以適應(yīng)實(shí)際情況。但是，人民銀行關(guān)注的重點(diǎn)在于制度的制定與執(zhí)行，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并沒(méi)有得到充沛的重視。

〔三〕控制活動(dòng)

人民銀行的內(nèi)部控制工作在控制活動(dòng)方面，主要存在制度執(zhí)行不到位的問(wèn)題，與此同時(shí)，相容崗位之間的相互制約力度有待加強(qiáng)。由于組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)問(wèn)題，人民銀行很多業(yè)務(wù)的經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算工作都是在同一個(gè)部門(mén)完成，毋庸置疑，這樣的設(shè)計(jì)會(huì)在一定程度上提高工作效率，但卻不利于相容職務(wù)的相互制約與風(fēng)險(xiǎn)控制。根據(jù)內(nèi)部控制的根本要求，不相容職務(wù)和崗位必須要?jiǎng)e離，重要會(huì)計(jì)崗位必須執(zhí)行定期輪崗與強(qiáng)制休假制度。但由于崗位設(shè)置將會(huì)計(jì)核算工作分散在不同部門(mén)，輪崗和強(qiáng)制休假制度難以得到有效執(zhí)行。由此便為相關(guān)人員躲避程序、違反規(guī)章制度、違規(guī)操作等違規(guī)行為留下可操作的空間，事實(shí)上，這樣的案件屢見(jiàn)不鮮。

〔四〕信息與溝通

信息與溝通旨在實(shí)現(xiàn)人民銀行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各業(yè)務(wù)部門(mén)能夠獲得處理業(yè)務(wù)所需的信息，并能夠進(jìn)行有效交流。當(dāng)前的信息與溝通工作面臨著多個(gè)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)并存的問(wèn)題，每個(gè)系統(tǒng)都有各自的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)控制的工作量和工作難度都有相應(yīng)的增加。這些系統(tǒng)的業(yè)務(wù)需求由各主管部門(mén)負(fù)責(zé)，獨(dú)立且封閉的設(shè)計(jì)造成了許多系統(tǒng)之間短少數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換接口，各部門(mén)的系統(tǒng)互不支持，會(huì)計(jì)信息相互割裂。這顯然違背了信息與溝通目標(biāo)的內(nèi)部信息得以有效溝通的宗旨，且多個(gè)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的并存也造成橫向信息的溝通協(xié)調(diào)不暢，會(huì)計(jì)資源得不到有效利用，影響管理層做出及時(shí)、有效的決策，更滯后了整體的工作效率。

〔五〕監(jiān)督

在監(jiān)督方面，事中監(jiān)督不夠缺乏，事后監(jiān)督工作有待加強(qiáng)，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，且多頭監(jiān)督造成監(jiān)督缺乏與監(jiān)督過(guò)度并存。隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)的引入，內(nèi)部控制由強(qiáng)調(diào)事后的反應(yīng)控制轉(zhuǎn)變?yōu)楦N合內(nèi)部控制目標(biāo)的前饋以及同期控制，因此現(xiàn)代內(nèi)部控制對(duì)事前和事中的控制工作要求更高，對(duì)其相應(yīng)的監(jiān)督工作的要求亦是同步提升。監(jiān)督部門(mén)對(duì)監(jiān)督和處理意見(jiàn)的落實(shí)整改情況不足強(qiáng)有力的處置伎倆，致使監(jiān)督效果難以充沛實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)工作是另一種形式的監(jiān)督，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)規(guī)范及辦法的不完備也是監(jiān)督工作無(wú)法有效進(jìn)行的一方面因素。三、完善人民銀行內(nèi)部控制的倡議

〔一〕營(yíng)造良好內(nèi)部環(huán)境，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防備意識(shí)

建立以風(fēng)險(xiǎn)防備為宗旨的內(nèi)部控制文化、營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制工作的起點(diǎn)，也是內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)實(shí)根底。內(nèi)部控制文化應(yīng)著手于培養(yǎng)全員參與及職業(yè)道德意識(shí)，內(nèi)部控制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)覆蓋整個(gè)業(yè)務(wù)流程，全面、具體，并有針對(duì)性，對(duì)于關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)給予重點(diǎn)關(guān)注。其次應(yīng)解決人民銀行各會(huì)計(jì)相關(guān)部門(mén)資源分散的局面，筆者倡議總行應(yīng)組織相關(guān)職能部門(mén)司局人員設(shè)立專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)構(gòu)建科學(xué)、完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制整體框架的相關(guān)工作。相應(yīng)地，在分支行設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，直接受總行風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)的指導(dǎo)，其職責(zé)是負(fù)責(zé)本級(jí)會(huì)計(jì)控制整體框架的相應(yīng)工作。

〔二〕分析業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)辨認(rèn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)形成體系化、制度化、系統(tǒng)化流程，因此人民銀行首先應(yīng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)辨認(rèn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。在分析業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)時(shí)注意遵循業(yè)務(wù)種類完全覆蓋原那么、預(yù)警功能原那么、計(jì)量性原那么和有效性選擇原那么，從整體到部分，逐層加以剖析，有針對(duì)性地制定出科學(xué)適用的風(fēng)險(xiǎn)辨認(rèn)及防備辦法。其次應(yīng)建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)報(bào)告制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控時(shí)點(diǎn)從事后移至事前和事中，事前預(yù)警，事中監(jiān)測(cè)，將風(fēng)險(xiǎn)損失降至最低。最后應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)管理情況設(shè)立檔案管理，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況、事中監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、事后調(diào)整控制相關(guān)材料形成檔案收集，為風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估分析和風(fēng)險(xiǎn)防備控制措施的制定提供依據(jù)，并為進(jìn)一步制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案和日后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提供參考。

〔三〕針對(duì)評(píng)估結(jié)果，采取相應(yīng)的控制措施

人民銀行應(yīng)形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)的流程化管理，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，及時(shí)、準(zhǔn)確地確立各業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)大小采取相應(yīng)的控制措施。在既定的會(huì)計(jì)控制框架下，加強(qiáng)各部門(mén)內(nèi)及部門(mén)間的組織和風(fēng)險(xiǎn)控制，協(xié)調(diào)一致應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，有效控制各項(xiàng)管理工作及工作流程中的風(fēng)險(xiǎn)?；鶎尤嗣胥y行更要根據(jù)自身可承受的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，采取多樣化策略應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以降低風(fēng)險(xiǎn)水平，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)平安、穩(wěn)健、高效運(yùn)行。在實(shí)施控制活動(dòng)的過(guò)程中，不僅要注意已辨認(rèn)出的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要關(guān)注由于控制環(huán)境的變化而帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

〔四〕加強(qiáng)信息的交流和溝通，共享信息資源

組織內(nèi)部信息交流及溝通順暢是保證內(nèi)部控制得以順利進(jìn)行、有效實(shí)施的前，內(nèi)部控制作為一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，它需要橫向、縱向等各環(huán)節(jié)之間持續(xù)不斷的信息交流，各環(huán)節(jié)控制活動(dòng)的實(shí)施情況對(duì)整體內(nèi)部控制的效率和效果都會(huì)產(chǎn)生影響。因此，保證本行內(nèi)部信息溝通及時(shí)、有效，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制工作的最優(yōu)效果，人民銀行一方面需要設(shè)計(jì)合理、有效的溝通機(jī)制，做好部門(mén)之間的工作分配，以信息技術(shù)支持信息交流與溝通制度落地，最終到達(dá)實(shí)現(xiàn)信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的目標(biāo)；另一方面需要加強(qiáng)各職能部門(mén)之間相關(guān)崗位員工間的相互溝通及合作，提高銀行工作人員的素質(zhì)，保證各崗位工作人員能勝任以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制現(xiàn)代化要求。

〔五〕實(shí)施監(jiān)控，增強(qiáng)內(nèi)部控制的有效性

人民銀行應(yīng)盡快整合各類業(yè)務(wù)檢查以及內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、事后監(jiān)督等再監(jiān)督形式，構(gòu)建“大監(jiān)督〞格局，防止因多頭監(jiān)督而導(dǎo)致的監(jiān)督缺乏或監(jiān)督過(guò)度情況的發(fā)生，發(fā)揮監(jiān)督的整體效能。強(qiáng)化檢查監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立有效的監(jiān)督檢查職能部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)資金、固定資產(chǎn)、財(cái)務(wù)及行政許可