救災(zāi)和災(zāi)后重建政策：鑒于國際經(jīng)驗的汶川地震災(zāi)后重建計劃

救災(zāi)和災(zāi)后重建政策鑒于國際經(jīng)驗的汶川地震災(zāi)后重建計劃

執(zhí)行概要一個國家的災(zāi)害治理能力很大程度上取決于社會體系是否“能夠協(xié)調(diào)組織，從已發(fā)生的災(zāi)害中吸取教訓，從而在將來能更好地預(yù)防災(zāi)害，并改進降低風險的舉措，增強自身的抗災(zāi)能力”。社區(qū)從過去無論是哪里發(fā)生的災(zāi)害中學習，都能幫助自己提高在災(zāi)害突發(fā)時的應(yīng)變和快速恢復(fù)能力。1.災(zāi)難和貧困國際范圍內(nèi)，災(zāi)害的發(fā)生率越來越高，同時增加的還有災(zāi)害帶來的損失。國際經(jīng)驗表明，貧困和可持續(xù)發(fā)展能力是災(zāi)害發(fā)生后對社會、經(jīng)濟和政治造成影響以及衡量社區(qū)恢復(fù)和未來減災(zāi)能力的決定因素。貧窮的人群通常是脆弱人群，因為他們一般居住在高風險地區(qū)，房屋質(zhì)量差，當?shù)叵嚓P(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量差。在很多情況下，他們的生計依賴自然資源以及生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，而這些正是自然災(zāi)害所能摧毀的。貧困的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)常由大量健康狀況不佳的老人和年幼的孩子組成。青壯年以及孩子的父母通常在外打工，往回寄一些錢。災(zāi)害一旦發(fā)生，早期預(yù)警系統(tǒng)和醫(yī)療救助系統(tǒng)資源投入的不均等，可能導致?lián)p失的巨大差別。災(zāi)害發(fā)生后，貧困地區(qū)的人會發(fā)現(xiàn)自己沒有了收入，沒有財產(chǎn)，沒有保險，而政府的救濟需要用來重建他們的社區(qū)和生計以及減少其遭受未來災(zāi)害的風險。在這些地區(qū)，同樣匱乏的還有技術(shù)、教育資源以及進行長期重建和地區(qū)保護的知識資源。減災(zāi)包括以下幾個不同的方面：·“生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用和管理”包含土地使用規(guī)劃和發(fā)展；·加強“社會安全網(wǎng)機制來幫助窮人、老人、殘疾人和其他受災(zāi)害影響的人群”；·擴展重建計劃包含“心理培訓方案，從而減輕弱勢人群的心理創(chuàng)傷，特別是災(zāi)害對孩子們的心理影響”；·推廣“在高災(zāi)害風險地區(qū)收入多樣化措施來降低當?shù)孛衩裨跒?zāi)害面前的脆弱性，并且確保他們的收入和資產(chǎn)不會受到增加他們脆弱性的發(fā)展政策和過程的影響”；·發(fā)展“金融風險分擔機制”。因此，減少貧困和建立可持續(xù)生計是防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)和降低脆弱性的關(guān)鍵因素。2.汶川《總體規(guī)劃》《總體規(guī)劃》的基本目標是恢復(fù)當?shù)孛癖姷幕旧顥l件并使經(jīng)濟發(fā)展水平達到甚至超過災(zāi)前的狀態(tài)。為了實現(xiàn)這一目標，同時也為了把握時機更好地建設(shè)，確保發(fā)展質(zhì)量，降低重建地區(qū)及其居民面對未來災(zāi)害的脆弱性，在起草和實施這份《總體規(guī)劃》時中國政府廣泛借鑒了國際經(jīng)驗和先進手段。3.國際經(jīng)驗：印度和歐盟實例印度減災(zāi)的經(jīng)驗告訴我們，脆弱性來自三個方面：位置風險、管理和體制的弊端以及社會經(jīng)濟因素。印度的基礎(chǔ)設(shè)施重建資金是從其五年計劃里的重建預(yù)算費用中撥出來的。在歐盟，大部分的資金是從預(yù)算費用中撥出來的，但是歐盟團結(jié)基金給受災(zāi)地區(qū)提供了額外的資金。4.汶川：社區(qū)保險和團結(jié)——對口省份支援建設(shè)汶川災(zāi)區(qū)的重建費用是社會團結(jié)一致籌集的，其中政府承擔了主要的責任。在重建方案中特別值得提出的一點是一個省扶持一個重災(zāi)縣的中國對口省份支援建設(shè)方案。每個支援省份承諾連續(xù)3年將上一年度省財政收入的1%用于資助幫扶縣的物資供應(yīng)和發(fā)展。災(zāi)后由較發(fā)達地區(qū)向受災(zāi)和貧困地區(qū)進行資源轉(zhuǎn)移是尤為重要的。5.住房重建在“以人為本”的原則下，災(zāi)后的首要任務(wù)是修復(fù)和重建住房。重建住房采取了由政府提供重建補助和低息貸款，房屋所有者自行重建的政策。個人房屋所有者使用的額外資金來自家庭儲蓄或向親朋好友的借款。地震造成了巨大損失，與之相連的是重建資金大量缺乏，地震區(qū)的居民只得到了部分補償，這使得戶主們在房屋重建后債務(wù)大量增加，也將對地震災(zāi)區(qū)中期發(fā)展速度和之后幾年戶主收入增加速度產(chǎn)生巨大影響。6.空間規(guī)劃中國政府選擇了適合城市化、有好的資源和環(huán)境承受能力以及災(zāi)害風險小的地區(qū)作為受災(zāi)居民的集中安置地。資源匱乏的地區(qū)被認為不適合進行重建，資源中等程度地區(qū)容許有限制的發(fā)展。根據(jù)以往的國際經(jīng)驗，居民重新安置可能引發(fā)敏感問題。但如有需要的話，人們還是會被重新安置，并且劃區(qū)域重建房屋。7.短期地區(qū)經(jīng)濟刺激創(chuàng)造短期就業(yè)機會地震災(zāi)區(qū)重建產(chǎn)生了重大的經(jīng)濟刺激并創(chuàng)造了很多短期的工作機會。緊急重建結(jié)束后，政府需要作出新的政策選擇。國際經(jīng)驗表明，受災(zāi)地區(qū)的收入可能會在重建結(jié)束以后回落，三個受災(zāi)省份的經(jīng)濟可能需要十年的時間才能恢復(fù)到中國其他地區(qū)的水平?；谶@一點，支持多樣化收入和創(chuàng)造可持續(xù)性工作機會的中期行動規(guī)劃是這三個省的地震災(zāi)區(qū)優(yōu)先考慮的事項。行動規(guī)劃如果只集中在地震災(zāi)區(qū)，并整合三個省的行動以及不同部委的行動將會更有效。8.政策建議到目前為止，政府所提供的支持讓人印象深刻，但要讓地震災(zāi)區(qū)的居民重新獲得他們的資產(chǎn)，還需要進一步的行動。在這種情況下，縮短到兩年的重建方案應(yīng)該被視為旨在滿足基本需求及創(chuàng)設(shè)重建概念和模式的第一步，它應(yīng)該為第二階段的中期經(jīng)濟發(fā)展和扶貧規(guī)劃提供更多的指導。債務(wù)問題使得創(chuàng)造穩(wěn)定就業(yè)機會和增加收入的長期發(fā)展戰(zhàn)略顯得更為重要。這個戰(zhàn)略會設(shè)法解決一些結(jié)構(gòu)性的問題，如農(nóng)村人口的年齡結(jié)構(gòu)問題。它需要提供以下幾個方面的內(nèi)容?！じ鼜姷纳鐣踩W(wǎng)絡(luò)和確保最低生活保障的方案·改變結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，利用密集型的方法來生產(chǎn)高質(zhì)量的有機產(chǎn)品·在村莊、臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)和稍遠的城市里創(chuàng)造非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會·制定農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，從而建立可持續(xù)生計和有目的的減貧方案·獲取信息以及本地和國際知識、轉(zhuǎn)移技術(shù)以及專業(yè)技能·確立適當?shù)慕鹑诠ぞ摺粋€可能性是為批準的項目提供循環(huán)貸款基金這個規(guī)劃應(yīng)該包括十年的時間。政府為第二階段所作的規(guī)劃至關(guān)重要。經(jīng)驗證明，繼續(xù)把汶川地震災(zāi)區(qū)作為一個統(tǒng)一規(guī)劃的區(qū)域是有利的，三個受災(zāi)省份都可以整合和配合中央部委的規(guī)劃和行動。研究者建議中央政府設(shè)立一個職責明確的機構(gòu)來執(zhí)行第二步的十年計劃，同時和在計劃及實施階段已有的政府機構(gòu)一起合作，這些已有的機構(gòu)也將繼續(xù)作為實施行動的前線機構(gòu)。一背景：汶川大地震和中國重建計劃汶川大地震（2008年5月12日，14：28，里氏8.0級）襲擊了青藏高原和四川盆地之間以龍門山為主的區(qū)域（見圖7-1）。地震影響了11個?。ㄊ校┑?17個縣（市、地區(qū)）。《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》（國務(wù)院2008年8月12日）確定了四川、甘肅和陜西省的受災(zāi)嚴重地區(qū)為51個縣（市和地區(qū)），1271個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，14565個行政村，覆蓋面積132596平方公里。在2007年底區(qū)域內(nèi)有人口1986.7萬。這一地區(qū)的城鎮(zhèn)家庭人均收入為13050元，農(nóng)村家庭人均收入為3533元。在此區(qū)域內(nèi)有10個市、鎮(zhèn)嚴重受損，占地26409平方公里，區(qū)域內(nèi)人口共363.7萬。截至2008年8月25日統(tǒng)計，地震造成69226人死亡，17923人失蹤，374643人受傷；778.91萬間房屋倒塌，2459萬間房屋受損。地震對城市和農(nóng)村的住宅、交通、能源、水源和通訊基礎(chǔ)設(shè)施，包括學校、醫(yī)院的公共服務(wù)設(shè)施，以及工業(yè)設(shè)施（有些地區(qū)如北川縣和汶川縣映秀鎮(zhèn)整個損毀）造成的直接經(jīng)濟損失約為8451億元人民幣。圖7-1汶川地震影響區(qū)域救災(zāi)減災(zāi)包括減災(zāi)、預(yù)防災(zāi)害、應(yīng)急措施、恢復(fù)和重建等多種行動[1]（見圖7-2）。這些措施在居住方面涉及提供緊急避難處、臨時住處、臨時住房和永久住房。在汶川地震中，作為對口省份援建方案的一部分，逾50萬處臨時住房在三個月內(nèi)建造完成。這一數(shù)字是阪神大地震的10倍。根據(jù)以往的國際經(jīng)驗，人們?nèi)缬行枰?，會在社區(qū)重建房屋。此外，臨時學校和公共服務(wù)設(shè)施也會迅速建成，工業(yè)和服務(wù)業(yè)也會重新開展起來。圖7-2災(zāi)難管理周期2008年6月8日，中央政府頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，將災(zāi)后重建工作標準提高。2008年8月12日，《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》頒布。8月至11月間中央政府又制定了10個更具體的重建計劃。重建的總費用預(yù)計為1.2萬億～2萬億人民幣，其中中央政府承諾拿出3000億元作為災(zāi)后恢復(fù)與重建的基金。在以人為本的原則下，《總體規(guī)劃》優(yōu)先考慮的是住房和房屋的維修和重建（第二章），以及公共設(shè)施和必要的基礎(chǔ)設(shè)施（水、衛(wèi)生、保健、教育、通訊和能源），創(chuàng)造就業(yè)機會和提高家庭收入。規(guī)劃要求重建區(qū)域的土地在滿足現(xiàn)有要求的同時，要根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力、自然和文化設(shè)施及資源保護、災(zāi)害風險適應(yīng)的原則進行重建。就學校和醫(yī)院而言，重建要達到新的、更高的安全標準，并且不能鋪張浪費。另外還包括來自國際社會的中期援助。[2]災(zāi)難管理周期四個階段的時間長度是不同的?！熬o急”階段和“反應(yīng)”階段相對較短。對于汶川來講，“恢復(fù)和重建階段”最初定為三年，后來縮短至兩年。在“備災(zāi)和減災(zāi)階段”，通常各級政府會做好防災(zāi)和減災(zāi)的準備，當然人們都希望災(zāi)難永遠不會發(fā)生。2009年底的汶川正處于“恢復(fù)和重建階段”的后期，以及“備災(zāi)和減災(zāi)”的決策階段。中國政府將地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展作為減災(zāi)措施的一部分，這是災(zāi)后管理的一個創(chuàng)新?！犊傮w規(guī)劃》確定了恢復(fù)和重建的主要任務(wù)要在三年內(nèi)完成。[3]到那時，災(zāi)區(qū)的基本生活條件和經(jīng)濟發(fā)展水平要達到或超過災(zāi)前水平。這一時期后來縮短為兩年。而印度古吉拉特共重建215255處住房，其中57466處（26.7%）在一年后建成，142858處（66.4%）在兩年后建成，187346處（87.0%）在三年后建成。在阪神大地震中，最后一個離開臨時住處的人是在災(zāi)難發(fā)生的五年后。[4]《總體規(guī)劃》包括15章的內(nèi)容。第一章重建基礎(chǔ)（災(zāi)區(qū)概況、災(zāi)害損失、挑戰(zhàn)和機遇）第二章總體要求（指導原則和重建目標）第三章空間規(guī)劃（重建分區(qū)、城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)布局、居民安全居住地、用地安排）第四章城鄉(xiāng)住房第五章城鎮(zhèn)建設(shè)（市政公用設(shè)施、歷史文化城鎮(zhèn)村）第六章農(nóng)村建設(shè)（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施）第七章公共服務(wù)（教育和科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、自然文化遺產(chǎn)、就業(yè)和社會保障、社會管理）第八章基礎(chǔ)設(shè)施（交通、通信、能源和水利）第九章產(chǎn)業(yè)重建（工業(yè)、旅游、商貿(mào)、金融和文化產(chǎn)業(yè)）第十章防災(zāi)減災(zāi)（災(zāi)害防治、減災(zāi)救災(zāi)）第十一章生態(tài)環(huán)境（生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、土地整治復(fù)墾）第十二章精神家園（人文關(guān)懷和民族精神）第十三章政策措施（財政政策、稅費政策、金融政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、對口支援、其他組織和公民援助、包括扶貧的特別援助以及其他政策）第十四章重建資金（資金約1萬億元人民幣，其中中央政府計劃出資30%；創(chuàng)新融資及資金分配）第十五章規(guī)劃實施（組織領(lǐng)導、規(guī)劃管理、責任分配、物資保障和價格控制、監(jiān)督檢查）《總體規(guī)劃》的一個主要特點是其對空間規(guī)劃的建議。整個受災(zāi)地區(qū)是地震頻發(fā)區(qū)域，并且存在諸如山體滑坡、塌方和泥石流等災(zāi)害風險；平原區(qū)域有發(fā)展工業(yè)和城市的潛力，而山區(qū)是一個相對貧窮的農(nóng)業(yè)區(qū)域，但水和其他自然資源充足。這些山區(qū)還是稀有和瀕危野生動植物的家園，是自然保護區(qū)，集中了世界文化和自然遺產(chǎn)的精華，而且是許多少數(shù)民族的聚居地，其中包括中國唯一的羌族集中聚居地以及一個主要的藏族聚居地?；谶@些情況，《總體規(guī)劃》根據(jù)居民的聚居程度，劃分出三類區(qū)域（見表7-1）。表7-1重建地區(qū)（1）具有較好的資源和環(huán)境承載能力并且災(zāi)害風險小的地區(qū)，適宜城市化和工業(yè)化（成都、德陽、綿陽經(jīng)濟區(qū)、天水經(jīng)濟區(qū)和關(guān)中經(jīng)濟區(qū)）。（2）資源相對缺乏、環(huán)境承載能力較差、災(zāi)害風險較大的地區(qū)，適宜在原址上適當重建的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及發(fā)展特定行業(yè)。（3）資源匱乏、環(huán)境承載能力差、災(zāi)害風險嚴重的區(qū)域，建設(shè)用地不足，并且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護成本非常高，不適宜在原址重建城鎮(zhèn)或設(shè)立人口聚居地。正如《總體規(guī)劃》所表述的，緊急重建工作進展較快。2008年9月批準的重建規(guī)劃允許各地方政府按照自己的恢復(fù)計劃制定進度來修復(fù)工業(yè)、服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)配套設(shè)施，并且居民可以繼續(xù)重建他們的房屋。整體規(guī)劃工作伴隨著其他更具體的規(guī)劃工作。在需要重建的村莊中，有4834個村是官方公布的貧困村，而且地震導致了其他一些村莊也加入了貧困村的行列。在這些村莊，常規(guī)的扶貧政策有一些調(diào)整，而且在一次影響評估后，相關(guān)部門針對這些村起草了一份規(guī)劃，[5]根據(jù)地理環(huán)境（山區(qū)、平原等）、受損程度和村莊的產(chǎn)值確定了初步試點的20個村莊。2009年，兩個每組有40個村的試點組相繼加入，試點村總數(shù)變?yōu)?00個。本章的目的是探究《總體規(guī)劃》對地震災(zāi)后重建國際經(jīng)驗的貢獻。更具體地說，本章首先以印度為例介紹了部分一般的國際經(jīng)驗，然后就中國政府如何借鑒國際經(jīng)驗來規(guī)劃自己的重建活動進行分析。國際經(jīng)驗特別重視貧困對災(zāi)害的影響以及社區(qū)如何降低風險、減輕災(zāi)害和恢復(fù)重建。之后列出了《總體規(guī)劃》的一些最突出的特點以及第一年的重建活動。這個評估有兩個功能，一是確定中國在災(zāi)后重建的各個方面能夠?qū)H作出的重大貢獻；二是要考慮汶川的下一步。本章中提到國際經(jīng)驗和中國可能對其的潛在貢獻，主要在于強調(diào)制定促進地震災(zāi)區(qū)長期可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展和減貧的中期方案的重要性。二背景：國際經(jīng)驗全球范圍內(nèi)災(zāi)害發(fā)生率在不斷上升，同時上升的還有經(jīng)濟損失。災(zāi)害對窮人的影響尤其嚴重，并且往往會極大破壞貧困地區(qū)來之不易的發(fā)展成果?！半m然僅有11%遭受到自然災(zāi)害的人口生活在被列為低人文發(fā)展的國家，但其要占統(tǒng)計死亡者總數(shù)的53%?！盵6]如果以價值計算災(zāi)害的經(jīng)濟損失，擁有完善基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)損失是最大的，但如果以占整體收入的份額來衡量，欠發(fā)達地區(qū)的損失往往更大。因此，不僅僅災(zāi)害的結(jié)果是由發(fā)展程度的差距造成的，災(zāi)害也是造成發(fā)展程度差異的因素之一，因為災(zāi)后的發(fā)展后退在貧困地區(qū)是最大的。因此降低貧困家庭的脆弱性可以對減少災(zāi)害損失作出重要貢獻。這些普遍的災(zāi)害影響和貧困之間的關(guān)系是由很多因素造成的，這些因素影響到不同個人、家庭和社會的脆弱性以及他們從災(zāi)害中恢復(fù)的能力和能否減輕未來災(zāi)害帶來的風險。許多窮人因為他們的居住位置而成為脆弱群體。一般來說，窮人更容易居住在洪泛區(qū)、河岸或斜坡等危險區(qū)域。貧困人口可能還會由于質(zhì)量較差的住宅和基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)而遭遇更大危險。很多情況下，他們的生計依賴于自然資源以及生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，而這些正是自然災(zāi)害能摧毀的。在貧困的農(nóng)村居住的一般是留守的健康狀況不佳的老年人和年幼的孩子，青壯年和年輕的父母往往在外打工，往家寄回一些錢。一旦災(zāi)害發(fā)生，早期預(yù)報、醫(yī)療以及緊急救援投入水平方面的差距，可能導致突發(fā)和次生災(zāi)害帶來的損失的巨大差異。災(zāi)害發(fā)生后，貧困地區(qū)的人會發(fā)現(xiàn)自己沒有了收入，沒有財產(chǎn)，沒有保險，而政府的資助需要用來重建他們的社區(qū)和生計，以及減少遭受未來災(zāi)害的風險。在這些地區(qū)同樣匱乏的還有技術(shù)、教育資源以及進行長期重建和保護所需的知識資源。因此國際上對三大需求給予了相當大的關(guān)注。首先是要減少脆弱性。其次是降低災(zāi)害/危害風險。最后是提高應(yīng)對能力和社區(qū)復(fù)原能力，包括自身適應(yīng)能力，這本身很大程度上取決于社會體系是否“能夠協(xié)調(diào)組織，從已發(fā)生的災(zāi)害中吸取教訓，從而在將來能更好地預(yù)防災(zāi)害，并改進降低風險的舉措”；提高在災(zāi)害發(fā)生時自身應(yīng)對突發(fā)事件的能力和迅速恢復(fù)的能力。鑒于此，為了有一個更安全的世界，1994年通過的橫濱戰(zhàn)略——自然災(zāi)害防治、備災(zāi)、減災(zāi)的指導方針和行動計劃，為減少脆弱性和風險性提供了指導。2005年世界減災(zāi)大會在日本兵庫縣神戶市舉行，并通過了2005～2015行動綱領(lǐng)：提高國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力。這個行動綱領(lǐng)確定了五個重點。[7]（1）建立堅實的體制以確保減少災(zāi)害風險是國家和地方的重點建設(shè)事項。（2）識別、評估和監(jiān)測災(zāi)害風險，加強預(yù)警。（3）通過知識、創(chuàng)新和教育全面普及安全和抗災(zāi)意識。（4）減少潛在的風險因素。（5）提升備災(zāi)能力，從而使各方能夠?qū)?zāi)害作出有效反應(yīng)。災(zāi)害和災(zāi)害應(yīng)變的測試清楚地表明了可持續(xù)發(fā)展模式可減少人們的脆弱性和面臨的災(zāi)害風險。正如前面提到的，經(jīng)驗還表明，災(zāi)害對貧困家庭的影響過大。滿足貧困家庭的需求，使他們脫離貧困，是所有防災(zāi)、減災(zāi)和恢復(fù)方案的重點。因為貧困家庭是受影響最嚴重并且最沒有自助能力的群體。此外，有人認為減少貧困家庭的脆弱性可以對減少災(zāi)害損失（受害人的生活以及社區(qū)和國家的社會、經(jīng)濟和環(huán)境資產(chǎn)）作出重大貢獻。加強預(yù)防意識是一個有著巨大回報的投資，可以想象，其投入收益將遠遠高于災(zāi)后重建的花費。然而在災(zāi)后恢復(fù)和重建階段，恢復(fù)和重建同樣是“重建生計和提高社區(qū)抗災(zāi)能力，降低未來災(zāi)害風險應(yīng)對脆弱性，從而規(guī)劃重建實體和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的機遇之門。因此，國際上公認“減少災(zāi)害風險、防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)和降低脆弱性必須系統(tǒng)地整合到政策、計劃和可持續(xù)發(fā)展及扶貧方案中”也就不足為奇了。2005年世界減災(zāi)大會通過的行動綱領(lǐng)呼吁“整合多種災(zāi)害風險的應(yīng)對辦法，以及性別視角，并將不同文化背景、年齡和脆弱性整合到減少災(zāi)害風險的計劃中去”。下面我們將這些目標變?yōu)楦唧w的建議：為了減少潛在的危險因素，可主張建立“可持續(xù)利用和管理生態(tài)系統(tǒng)”，改善土地利用規(guī)劃，加強“社會安全網(wǎng)機制來幫助窮人、老人、殘疾人和其他受災(zāi)害影響的人群”，擴展重建計劃使其包含“社會心理培訓方案，以減輕脆弱人群，尤其是孩子在災(zāi)后的心理創(chuàng)傷”，在“高災(zāi)害風險地區(qū)推廣收入多樣化措施來減少他們在災(zāi)害面前的脆弱性，并且確保他們的收入和資產(chǎn)不會受到增加他們脆弱性的發(fā)展政策和過程的影響”，并發(fā)展“金融風險分擔機制”。此外，除了“努力減少災(zāi)害風險，還必須……進行雙邊、區(qū)域和國際合作……為了迎接未來的挑戰(zhàn)，還必須加強社會和國家各級管理能力及降低風險的能力”。為此應(yīng)該加強國際和區(qū)域的合作與支持，通過交流知識、技術(shù)和專業(yè)經(jīng)驗來加強減少災(zāi)害風險的能力建設(shè)。另一方面，橫濱戰(zhàn)略強調(diào)了減少災(zāi)害風險的重要性，以更積極的方法通知、宣傳和動員人們降低生活區(qū)域的災(zāi)害風險；神戶行動框架還宣布，社區(qū)和地方政府應(yīng)有權(quán)得到必要的信息、資源，以便實施減少災(zāi)害風險的行動。在汶川地震中，中國政府廣泛借鑒了國際經(jīng)驗和先進手段，首次向其他國家請求援助和技術(shù)支持。亞洲開發(fā)銀行的一個技術(shù)援助項目要求中國加強國家的應(yīng)急反應(yīng)能力、建立災(zāi)害管理系統(tǒng)框架，并通過資助中國政府正在進行的損失和需求評估來提高其對汶川地震的影響的認識。[8]國際社會在若干領(lǐng)域給予了短期和長期的支持：生活；住房；水，個人衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生；健康，營養(yǎng)和艾滋病；教育；對弱勢群體的保護；環(huán)境；少數(shù)民族；協(xié)調(diào)與溝通；道路交通基礎(chǔ)設(shè)施。[9]中國政府還仔細研究了原有的災(zāi)后重建辦法以決定行動方針，在汶川地震后借鑒了1976年7月唐山地震中政府的反應(yīng)和恢復(fù)過程，以及阪神、土耳其、墨西哥、巴基斯坦等近年發(fā)生過地震區(qū)域的反應(yīng)措施。[10]此外，國際恢復(fù)經(jīng)驗在重建階段應(yīng)考慮的因素包括：設(shè)計和完成項目的速度以及資金的分配；對設(shè)施恢復(fù)的重視及社會的積極參與；重視環(huán)境和社會問題；借鑒以前災(zāi)害造成的損失教訓并納入重建規(guī)劃，通過對新建筑物改進設(shè)計和施工標準降低風險，如對學校和其他損壞建筑物進行加固。[11]正如中國在應(yīng)對汶川地震中借鑒了國際經(jīng)驗，中國對汶川地震的反應(yīng)和教訓也將增添到國際知識和經(jīng)驗中去，這將有助于世界其他地區(qū)應(yīng)對未來的災(zāi)害。本章的一個目的就是確定中國在恢復(fù)重建方面對國際社會的貢獻。在隨后的章節(jié)中我們將考慮到這一貢獻，并在結(jié)論中進行總結(jié)。三國際經(jīng)驗：印度《總體規(guī)劃》的基本目標是恢復(fù)災(zāi)區(qū)人民的基本生活條件，使災(zāi)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平達到甚至超過災(zāi)前的狀態(tài)。為了達到這一目標，同時也為了更好地把握時機進行建設(shè)，我們需要確保發(fā)展質(zhì)量，同時確保降低重建地區(qū)及其居民未來面對災(zāi)害的脆弱性。減少脆弱性的嘗試在災(zāi)難發(fā)生的那一刻就開始并一直持續(xù)，包括緊急搜救、提供緊急避難處、恢復(fù)公共服務(wù)以及修復(fù)和重建住房。緊急重建已經(jīng)按照中央政府的指示提前并縮短至兩年。區(qū)域內(nèi)居民的抗脆弱性已恢復(fù)到了地震前的水平，被重新安置和重建住房的人的情況有了更大的改善。但是，盡管政府為受災(zāi)家庭提供了支持，汶川大地震還是遺留下來了一個問題，就是人們重建住房后負債累累。這些債務(wù)預(yù)計會阻礙地震災(zāi)區(qū)一代人的發(fā)展，并且增加社會和個人及家庭應(yīng)對未來災(zāi)害的脆弱性。這一點事關(guān)重大。（一）降低風險，減少公民的脆弱性國際經(jīng)驗和中國以往的經(jīng)驗已經(jīng)表明公民的脆弱性是決定自然或人為災(zāi)害嚴重程度的關(guān)鍵因素。研究者必須考慮，哪些因素決定了脆弱性，或者說，是什么使得公民易受環(huán)境風險的影響。影響因素很多，包括地理位置、制度或體制，以及社會經(jīng)濟。公民處在危險地點或危險建筑物內(nèi)時風險就會增加。災(zāi)難管理政策可以設(shè)法解決這一問題來減少公民的風險。排除其他原因，方法包括將居民從危險地區(qū)搬出去重新安置，禁止高危地區(qū)的發(fā)展，規(guī)劃利用土地，規(guī)范建筑設(shè)計和建造標準，以及鼓勵社會評估和積極應(yīng)對其面臨的風險。造成風險的第二個原因是制度或體制上的弱點。這些因素可能包括人口快速增長導致的發(fā)展失控，以及對處于高風險的公民在體制上支持不足（缺乏教育、缺乏培訓和技能）。這還可能包括化工廠無節(jié)制排放導致的環(huán)境問題。災(zāi)害管理可以通過幫助機構(gòu)扮演更重要的角色來降低風險。低收入是導致脆弱性的主要社會經(jīng)濟因素，這就要求政策反應(yīng)要超出常規(guī)的災(zāi)害管理政策框架。影響脆弱性的地理位置和制度因素能夠通過專門針對這一問題的行動方案來克服。但是通過提高收入水平減少脆弱性的政策是一個特例——經(jīng)濟發(fā)展政策要求協(xié)調(diào)地管理，并且能持續(xù)地在中長期得到應(yīng)用。通過脆弱性成因的三種分類——地理位置風險、體制和制度的弱點、社會經(jīng)濟因素，本節(jié)將考慮其他國家尋求減輕未來的自然和人為災(zāi)害，以及減少公民脆弱性的方法。特別要提出的是來自印度這個面臨各種自然災(zāi)害的國家的經(jīng)驗。印度陸地的60%位于地震帶，北部的一些山區(qū)被歸為“高危”區(qū)；8%的地區(qū)洪水泛濫，其8000公里的海岸線每年有兩個颶風季節(jié)；印度國土總面積的68%和耕地面積的很大一部分遭受周期性干旱；山區(qū)易發(fā)山體滑坡和雪崩。印度文化的多樣性和多層次的管理制度——中央、邦、區(qū)、街道，以及經(jīng)濟規(guī)劃周期與中國相似。在印度，政策的目的是幫助社會建立自身的抗災(zāi)能力，它有一個清晰的長遠規(guī)劃?！坝《葹?zāi)害管理未來藍圖的前提在于，自然的或者其他的災(zāi)害在今天的社會都是不可避免的，但是在災(zāi)難發(fā)生的時候，社會可以隨時準備有效地應(yīng)對。”（二）應(yīng)對危險的位置和地點選址和建筑的風險是永遠存在的——經(jīng)驗表明，通過不斷努力，風險可以減少卻不能永久消除。減少這類風險的方案是遷移處于高風險地區(qū)的人口以及提高建筑物和住房的質(zhì)量。顯然這需要一個判定標準來確定建筑物質(zhì)量是否得到改善：建筑物不可能抵抗所有的風險，但是應(yīng)該可以抵抗最有可能發(fā)生的災(zāi)害；應(yīng)該考慮到減少建筑費用對家庭住宅的影響；應(yīng)該對公共建筑（譬如村委會辦公室、消防服務(wù)大樓可能是未來災(zāi)害的控制中心）以及人口密集的地方（醫(yī)院、學校、公寓街區(qū)）給予特別關(guān)注。印度為減少地震地理位置風險曾經(jīng)提出過一些倡議，包括禁止在某些易受災(zāi)害影響的地區(qū)進行土地開發(fā)和空間規(guī)劃，制定防震結(jié)構(gòu)等一系列規(guī)范標準。根據(jù)以往的地震研究數(shù)據(jù)，印度有5個不同的建筑標準規(guī)范區(qū)域。這項工作由印度地震工程委員會監(jiān)督。以下的例子說明了印度在減災(zāi)方面的政策（這些例子都來自印度標準局）?！ぁ翱拐鸾Y(jié)構(gòu)設(shè)計標準”于1962年首次公布，它基于印度收集到的地震數(shù)據(jù)以及在使用設(shè)計標準時得到的知識和經(jīng)驗，此標準有過數(shù)次修訂。它并沒有一個通用的標準，因為它的目的是不論地震等級是多少，建筑物結(jié)構(gòu)都不應(yīng)當損壞。它力求確保“在中等強度的沖擊下盡可能保證結(jié)構(gòu)沒有損壞并且能夠應(yīng)對沖擊，在嚴重沖擊下結(jié)構(gòu)不至于完全倒塌”。該標準的最新修訂版本是1984年版。其他建筑物、高架結(jié)構(gòu)建筑、橋梁、水壩和蓄水池適用特殊的標準。·“建筑物抗震設(shè)計和建造”實踐準則為常規(guī)抗震建筑物的材料選擇、特殊的設(shè)計和構(gòu)造提供了指導?！ぁ敖ㄖ迯?fù)和抗震加固”準則適用于5個區(qū)域中的3個，包括對在地震中受損建筑的修復(fù)、抗震加固材料和技術(shù)的選擇，以及對現(xiàn)有建筑物的改造以提升其抗震能力的方法。隸屬印度內(nèi)政部的國家災(zāi)害管理處協(xié)同中央政府應(yīng)對災(zāi)害，其經(jīng)驗可總結(jié)為以下幾個方面?！盀?zāi)害預(yù)防涉及建筑和結(jié)構(gòu)的工程干預(yù)，從而使其堅固到足以抵御自然災(zāi)害的影響，或者限制土地的使用以避免或減少災(zāi)害產(chǎn)生的機會。印度標準局為制定大量的國家標準而提供了寶貴的服務(wù)，這些標準很多與建筑業(yè)直接相關(guān)，而有些特別針對減災(zāi)?！币坏┙ㄖ锖推渌麡藴时淮_定，必須予以公布，并且開始進入日常實踐領(lǐng)域。在印度，國家災(zāi)害管理處建議印度政府對建筑師、金融家、政府官員和在建筑業(yè)工作的人進行宣傳和培訓來提高他們的公共意識。顯然，正如上面指出的，在通過提高建筑工程質(zhì)量來減輕風險方面有一些隱含的制約。建筑成本和人口密度是兩大需要牢記于心的因素。第三個因素來自中國在汶川地震災(zāi)區(qū)的經(jīng)驗：提供緊急住所和修復(fù)幸存者受損的房屋。在災(zāi)后盡快進行重建和維修房屋是至關(guān)重要的。因此，中國采取的迅速重建住房的政策是明智的。在訪問地震災(zāi)區(qū)期間（2009年7月和10月），我們清楚地發(fā)現(xiàn)，村民面對可能發(fā)生的新災(zāi)害的脆弱性已經(jīng)降低。村民似乎已經(jīng)對一些基本因素有所關(guān)注，例如，有必要的話，他們已經(jīng)重新選址建房，以避開可能出現(xiàn)的塌方、軟土和河岸；他們遵循安全建筑設(shè)計的基本原則（緊密連接屋頂和墻壁、墻腳，以及墻與地基；控制窗口大?。┎⑶也捎昧苏_的建筑材料。不過由于重建時間集中，建筑材料的價格上漲了3倍。同時，各縣管理部門將主要精力集中在未來災(zāi)害中有著戰(zhàn)略重要性的建筑物上，以及那些高密度居住的建筑物，并確保其配置和設(shè)計足以抵抗重大沖擊。另一方面，我們也還不太清楚村莊是否全力確保了新建筑有最高的抵御水平。以四川的一個村為例，當村領(lǐng)導被問及32個新的住宅單位是否已被證明能夠抵御未來的地震時，他答道這是縣里的問題，這是縣里制定的計劃。（三）提高機構(gòu)能力由于制度的弱點，一旦災(zāi)害區(qū)域恢復(fù)到接近正常情況，減少災(zāi)害的問題就會被提出來。以印度內(nèi)政部為例，它們?yōu)榧訌妵覟?zāi)害管理體系而設(shè)立了國家災(zāi)害管理框架。該框架涵蓋災(zāi)害管理的主要內(nèi)容：各行政級別的制度機制（包含法律和政策方面）、防災(zāi)減災(zāi)發(fā)展進程的主流、早期預(yù)警系統(tǒng)、準備和應(yīng)急措施以及人力資源開發(fā)。印度政府與聯(lián)合國開發(fā)計劃署合作，在印度最脆弱的17個邦實施了災(zāi)害風險管理項目。印度政府不同層次的能力建設(shè)被視為減災(zāi)甚至防災(zāi)不可或缺的一部分。印度政府主張在大學開設(shè)災(zāi)害管理方面的專業(yè)培訓課程，如美國將其作為醫(yī)學、護理、工程、環(huán)境科學、建筑以及城鄉(xiāng)規(guī)劃培訓的一部分；同時從學校教育開始，在各層次人口中普及、培養(yǎng)防災(zāi)意識。“能力建設(shè)不應(yīng)局限于專業(yè)人士和災(zāi)害管理工作人員，而應(yīng)該著眼于普及社會群眾應(yīng)對災(zāi)害的知識、態(tài)度和技能。當務(wù)之急是在社區(qū)中挑選志愿者并對其進行緊急應(yīng)對措施和減災(zāi)措施培訓?！虼擞行У臑?zāi)害管理能力建設(shè)一方面是需要切實與社區(qū)和地方一級相連接，另一方面是和國家及各邦體制相連接。”［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］印度正在利用信息和通信技術(shù)（ICT）建立一個消息通暢的災(zāi)害管理系統(tǒng)，從而提高應(yīng)對災(zāi)害的速度和效率，并促進有效的決策。應(yīng)用ICT的一個方面是建立了印度災(zāi)害資源網(wǎng)絡(luò)，它在全國范圍內(nèi)提供了226項救災(zāi)必需品和專家資源的清單，包括專門設(shè)備、專業(yè)人員和主要日用品［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］。在治理災(zāi)害方面，政府加強體制和制度建設(shè)的工作是持續(xù)的、永不停止的。每次災(zāi)難，不論發(fā)生在哪個國家，都為發(fā)展減災(zāi)技術(shù)創(chuàng)造了條件。例如，印度的經(jīng)驗表明，在地震時，在提高和保持家庭最大限度獲得生存機會的能力方面，當?shù)卣l(fā)揮了關(guān)鍵的作用。這表明在汶川，在任何時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的治理都應(yīng)充分確保土地利用和建筑設(shè)計的正確性；同時理解它在為抵抗未來的災(zāi)害做準備中所起的作用。說到汶川，有建議說在地震災(zāi)區(qū)可以通過發(fā)展微型保險來抵御未來風險以減少損失（這種做法在幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)力方面可能會產(chǎn)生積極的影響）。合理利用土地的目的是分離住房和工業(yè)設(shè)施，以鼓勵農(nóng)業(yè)多樣化及發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在印度災(zāi)害易發(fā)地區(qū)，保險被認為是在降低風險和脆弱性方面潛在的重要因素?！巴ㄟ^堅持以下的建筑準則、標準、規(guī)范、建筑材料質(zhì)量等，保證基礎(chǔ)設(shè)施、安全意識和文化的高質(zhì)量。災(zāi)害保險遵行的原則通常是‘高風險高保費，低風險低保費’，以此也可以促使易受災(zāi)地區(qū)的人們提高認識并到安全區(qū)域定居。”［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］從討論中可以看出，一旦災(zāi)區(qū)情況恢復(fù)到接近正常水平，一些幫助易受災(zāi)地區(qū)居民減少因地理位置和體制弱點所導致的風險，以及減少其脆弱性的方案就會出現(xiàn)。決策者此時的計劃應(yīng)當是確保公民在下次災(zāi)害發(fā)生時能得到更好的保護。這些建議是由個人提出的，但是已被一些特別的機構(gòu)采納（在印度是印度標準局和內(nèi)政部國家災(zāi)害管理處）。第三類風險——由社會經(jīng)濟因素導致的脆弱性，與前兩者是根本不同的：它只有當經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)幾個部委的行動，并對受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展給予特別關(guān)注的時候才能降低。（四）貧窮——脆弱性的根源國際社會和中國最重要的經(jīng)驗就是：最貧窮的地區(qū)就是應(yīng)對災(zāi)害最脆弱的地區(qū)。貧困與災(zāi)害的聯(lián)系具有國際和國內(nèi)的雙重性。國際上，在人員死亡、人口負擔、國民生產(chǎn)總值損失的比例方面，發(fā)展中國家受影響最為嚴重。在20世紀90年代，2/3的受害者來自發(fā)展中國家，只有2%來自高度發(fā)達國家。在各國國內(nèi)，貧窮家庭的低收入或不確定收入使他們生活在質(zhì)量低劣、最易受災(zāi)的房屋中。事實上，他們的經(jīng)濟狀況迫使他們用自身做了賭注——他們不得不接受高度脆弱性的現(xiàn)實，并且將他們自己的生命和所有生計當成賭注，賭災(zāi)難不會發(fā)生。這點在印度，人們已經(jīng)認識到?！捌茐牡某潭葟娬{(diào)了一點，那就是自然災(zāi)害對發(fā)展造成了重大打擊，并且最窮和最弱群體受影響最大。”［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］低收入和脆弱性之間的聯(lián)系為災(zāi)害管理帶來了新課題。在汶川地震災(zāi)區(qū)不難看到，盡管政府提供了基本的財政支持，幸存者還是要用盡自己和親友的積蓄才能修復(fù)和重建住房。在世界經(jīng)濟發(fā)展放緩的大背景下，即使家庭成員可以盡快恢復(fù)工作，但顯然重建生計遠比重建住房花費的時間要長。事實上，區(qū)域內(nèi)如此高的債務(wù)水平可能導致生計倒退十年，甚至影響一代人。這使得家庭在應(yīng)對各自的生活和自然災(zāi)害方面顯得很脆弱。儲蓄原本是支付家庭成員的教育及養(yǎng)老費，或作為意外事故、疾病、農(nóng)作物/牲畜損失的應(yīng)急基金。但這些資金被用于重建住房，使得家庭成員在這些私人事件中沒了保障。此外，身居不理想的地理位置的家庭還要面對未來的災(zāi)難。印度的經(jīng)驗顯然與汶川相似，從災(zāi)難中恢復(fù)需要中期甚至長期的努力?！皞鹘y(tǒng)的災(zāi)害管理僅局限于‘救災(zāi)’的思想。盡管災(zāi)后最初的重點必然是緊急救助，但是，重大災(zāi)害的影響不能僅僅由緊急救助來消除。災(zāi)害可能對經(jīng)濟造成毀滅性的影響；它造成了巨大的人力和經(jīng)濟損失，而且大大阻礙一個地區(qū)及國家的發(fā)展?！盵12]“災(zāi)害會導致短期和長期的巨大經(jīng)濟損失，并且需要額外的收入來彌補。在直接損失方面，災(zāi)區(qū)低水平的經(jīng)濟活動會導致直接或間接的稅收收入損失，從而減少受災(zāi)地區(qū)的收入。同時，挪用不在預(yù)算中的資金來進行災(zāi)后重建可能會阻礙發(fā)展，從而導致預(yù)期發(fā)展目標不能實現(xiàn)?！盵13]以上情況關(guān)系到政府組織和預(yù)算問題，簡單來說就是“誰該做什么”和“誰來埋單”。在印度，地震發(fā)生后緊急應(yīng)對所需的資金支持來自國家災(zāi)害救濟資金，其中75%的資金來自中央政府。2000～2005年，由中央政府出資的國家應(yīng)急基金又為救濟資金做了補充，這些資金都來自中央稅收的一個特別附加費。這些資金都是只用于緊急援助的，用于重建基礎(chǔ)設(shè)施的資金則來自五年計劃的預(yù)算資金。[14]災(zāi)害管理特別委員會和第十一屆財政委員會建議印度五年計劃要更符合災(zāi)后重建的要求。有建議提出除了緊急救援，計劃應(yīng)優(yōu)先考慮重建基礎(chǔ)設(shè)施；中長期措施應(yīng)當由中央和聯(lián)邦政府以及規(guī)劃委員會設(shè)計，來“減少，如果有可能的話，通過發(fā)展工作避免這些災(zāi)難的發(fā)生”，“規(guī)劃委員會與國家政府和有關(guān)部委，應(yīng)該能夠確定資本運作性質(zhì)，以防止特定災(zāi)害的再次發(fā)生。這些工作可在計劃里出資”。[15]歐盟互助基金（EUSF）于2002年設(shè)立，用以應(yīng)對德國、奧地利、捷克和法國重大的水災(zāi)所造成的嚴重人員和物資損失。建立歐盟互助基金是應(yīng)對災(zāi)害措施的一部分，旨在當自然和人為災(zāi)害造成緊急情況時，在會員國或申請加入會員國地區(qū)的生活條件、自然環(huán)境或經(jīng)濟受到嚴重影響時，歐盟能夠有機會靈活應(yīng)對。當損失超過30億歐元（2002年的價格計算），或者超過該地區(qū)國民收入的0.6%時，基金就會啟動。當災(zāi)害影響到主要的人口居住區(qū)域，并且對人們的生活條件和經(jīng)濟穩(wěn)定有嚴重的持續(xù)影響時，基金也會啟動。資金援助采取單獨補助的方式，沒有共同出資，同時旨在彌補無保險的損失。從基金獲得的補助必須在一年之內(nèi)用完。[16]印度和歐盟的政策強調(diào)了在發(fā)生災(zāi)害后需要盡快恢復(fù)和改善基礎(chǔ)設(shè)施，這種安排可能成為促進災(zāi)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方案的一部分。但他們沒有涉及汶川地震的三個重要問題?！な裁礃泳唧w的針對地震的經(jīng)濟發(fā)展方案可以加快恢復(fù)生計，減少災(zāi)害導致的損害？·誰會給具體的經(jīng)濟發(fā)展方案出資？·考慮到地震災(zāi)區(qū)包括三個省，怎樣統(tǒng)籌考慮地震災(zāi)區(qū)具體的經(jīng)濟發(fā)展方案？這三個問題與國家的政策高度相關(guān)，其目的在于減少汶川在今后災(zāi)害中的脆弱性。四關(guān)于汶川《總體規(guī)劃》的社會影響的評估[17]正如在上一部分中提到過的，整個規(guī)劃的基本目標是在三年內(nèi)（后縮短至兩年）將人們的基本生活條件至少恢復(fù)到災(zāi)前的水平。規(guī)劃的重點在于住房和基礎(chǔ)設(shè)施的重建、服務(wù)的重新建立以及經(jīng)濟活動包括建筑材料的生產(chǎn)的復(fù)蘇。（一）社區(qū)保險和團結(jié)：對口省份援助方案汶川災(zāi)區(qū)的重建費用是社會團結(jié)一致籌集的，其中政府承擔了主要的責任。在重建方案中特別值得提出的一點是一個省扶持一個重災(zāi)縣的中國對口省份支援建設(shè)方案。每個省份承諾連續(xù)三年將上一年度省財政收入的1%用來資助幫扶縣的物資供應(yīng)和發(fā)展。為了鼓勵各省迅速行動，中國政府通過公布對口省份援建成果建構(gòu)了一個有競爭性的框架。想確保各省都作出同等的努力當然是困難的，因為當?shù)貙ν鈦碇С值倪m應(yīng)需要細致的交流。但跨區(qū)域合作在重建活動中發(fā)揮了積極作用，對迅速應(yīng)對地震災(zāi)害也作出了非常重大的貢獻。（二）住房重建和家庭債務(wù)房屋重建是國家住房建設(shè)部門的責任，其中的一個策略是自身重建策略。拆除自己的舊房子并蓋新房的房主有資格獲得補助金：16000元（1～3人）、19000元（4～5人）或21000元（6人以上）。搬遷到新住址的戶主有資格獲得搬遷補助。在四川地震之前確定的生活在貧困線以下的住戶（但不是因為地震而跌入貧困線以下的住戶），收到了4000元的額外補助。新房子建造的平均價格在該地區(qū)是7萬元人民幣（從1萬元到17萬元不等）。有資格貸款的戶主享受三年免息政策，之后利率為7.3%。貸款可達5萬元人民幣，但如果戶主不愿付出巨額的利息，就必須每年償還1/3。大多數(shù)家庭缺乏進行更多商業(yè)貸款的擔保。因此，籌款的其他途徑就是住戶的儲蓄或從親戚處借款。如果是只維修房屋而不重建，每戶補助1000元，另加每個家庭成員補助515元。是否提供低利率貸款只取決于家庭規(guī)模的大小，這意味著與修復(fù)損害的費用無關(guān)。這種方法有一些明顯的優(yōu)勢：減少損失評估的費用和其他行政費用，并最大限度地利用重建的資源，從分配觀點看比按住房價值確定補貼更中立，從而加快了重建的速度。但許多家庭的基本問題是能否承擔新住房的費用，這也反映了住房的費用高于家庭收入以及住戶對償還貸款能力的不確定性。[18]分了家的家庭成員重新回到一起居住就減輕了負擔。但是，更重要的收入很大程度上來自家庭成員是否在外打工，并將他的一些收入寄回家。在受訪的村莊中，我們可以看到重建房屋的工作馬上就要完成，但同樣不能忽略有些人還住在質(zhì)量非常差的房屋里，要么是因為他們的房子在地震中沒有損毀，要么因為他們沒有資格獲得足夠的金融資源來修復(fù)房屋，要么因為他們選擇將收到的補助用于償還以前的債務(wù)或用于投資。更多困難來自大量同時修建房屋造成的建筑材料費用大幅增加。房屋設(shè)計保持了地方傳統(tǒng)風格，現(xiàn)在新房屋的主要材料是磚，而傳統(tǒng)的木制房屋在地震中受的損害比較少，但是因為對砍伐木材有限制，木制的房子現(xiàn)在還是越來越少了。人們對房屋的抗震意識也有所提高。有些實例中，人民的自強不息精神和辛勤努力表現(xiàn)得非常明顯（比如有個殘疾人親自重建了住房）。在有些情況中也能看到明顯的利貧政策的作用。百花村一個在地震中房屋被毀的貧困的房主，在大家的幫助下，用2萬元的補助蓋起了新房（無廚房和浴室）。在同一個村里，村民們召開會議討論物資分配問題時，首先考慮的是老人、兒童和殘疾人。此外，低保家庭收到的不僅僅是額外補助，還可以優(yōu)先得到來自臺灣地區(qū)的捐贈物品。不過很明顯，總體來說還是較富裕的家庭最有能力償還重建房屋的債務(wù)。重建方面取得的進展和對特別需要援助的貧窮家庭所做的幫助是很明顯的，然而我們不得不提到負債的問題。因為資源被用于滿足其他更迫切的需要，住戶只得到了部分的補助，這些補助不足以彌補他們所有的損失，這就導致了負債。資金短缺將會對地震災(zāi)區(qū)未來幾年發(fā)展的速度和家庭收入增長的速度有明顯的影響。（三）中期生計重建和經(jīng)濟發(fā)展因為債務(wù)增長的問題，一個能夠提供穩(wěn)定就業(yè)和增加收入的長期發(fā)展戰(zhàn)略就變得非常重要（《總體規(guī)劃》致力于確保每個家庭至少有一位成員有一份穩(wěn)定的工作，城市家庭人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入超過災(zāi)前水平）。就業(yè)和農(nóng)村居民的收入取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、高價值產(chǎn)品的生產(chǎn)、農(nóng)林產(chǎn)品附加值以及互補產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如：環(huán)境管理、環(huán)境保護系統(tǒng)的探索，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，以及到附近打工等就業(yè)機會的增加。任何經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略都必須面對一個事實，那就是在受地震影響的農(nóng)村，留守的通常是健康狀況不佳的老人和年幼的孩子，孩子們的父母和其他青壯年遠在外地打工。在地震災(zāi)區(qū)，這種狀況暫時有所改變，因為許多外出打工的人員在地震發(fā)生后返回家鄉(xiāng)幫助重建房屋和社區(qū)。接下來的情況將取決于有效的長期戰(zhàn)略能否到位。國際經(jīng)驗表明，短期和長期規(guī)劃的銜接，以及從緊急援助重建到中期恢復(fù)重建的銜接是很關(guān)鍵的。人們提高收入和生活質(zhì)量的一個重要途徑是其獲取在城市的穩(wěn)定就業(yè)機會所需的技能。與此同時，農(nóng)村社區(qū)的活力，將取決于其是否能留住年輕人。在地震災(zāi)區(qū)，一些年輕的戶主正在觀望，想先看看他們的社區(qū)是否具有長期發(fā)展的前景，然后才決定是否利用自己的資源重建。同樣重要的是加強社會安全網(wǎng)絡(luò)，以幫助窮人、老人和殘疾人。震后重建意味著經(jīng)濟繁榮，其因素包括大量房主積蓄資金的注入；事實上，還包括中國政府一個1萬億元人民幣的10點財政刺激方案。在日本阪神大地震中，重建工作分兩個階段進行：一項為期3年的緊急重建計劃——重建住房、基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)，以及另一項由阪神地震重建基金出資90億美元的為期10年的重建計劃。在兵庫震后《總體規(guī)劃》中有5個目標[19]，其中有一個涉及中期的工業(yè)發(fā)展（低利率貸款、工業(yè)廠房、轉(zhuǎn)讓大學技術(shù)、減免稅收來吸引外來投資）。這一長遠規(guī)劃框架是很重要的。如圖7-3所示，阪神大地震震后1年的國內(nèi)生產(chǎn)總值衰退，7年后開始上升，11年后還沒有達到地震當年的水平。圖7-3阪神大地震后國內(nèi)生產(chǎn)總值的變化地震的最直接影響是造成大規(guī)模的資本損失（人力資源，自然資源，經(jīng)濟、社會和文化資本）。這些資本損失對實際和潛在的產(chǎn)出、收入、就業(yè)和政府稅收都有很大的負面影響。然而不久之后迅速的重建活動就會對就業(yè)和收入產(chǎn)生積極影響，從而抑制因地震破壞導致的初期消沉。一旦這個階段結(jié)束，如果沒有未來行動計劃的支持，就會出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展活動衰退的風險，而且這個地區(qū)要想回到地震前的發(fā)展水平將會需要一段很長的時間。在目前經(jīng)濟不景氣的狀況下，窮人可能會受害更深。因此，制定一個能夠支持收入來源多樣化、創(chuàng)造就業(yè)機會的中期行動計劃將成為主要的優(yōu)先考慮事項。日本地震災(zāi)區(qū)在1995年和1996年的經(jīng)濟表現(xiàn)對應(yīng)了圖7-2中的災(zāi)害管理周期中的“恢復(fù)和重建階段”，此期間緊急投資產(chǎn)生的作用與汶川類似。隨后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的下降表明“恢復(fù)和重建階段”政策導向的重要性。在阪神地震的情況中，這些決策未能阻止其10年后的經(jīng)濟下滑，這期間的增長率大部分都低于日本的總體增長率。汶川在2009年底的情況類似于1996年的阪神震后情況，隨著世界經(jīng)濟增長放慢，中國的政策對地震區(qū)的重要性也開始放大。（四）重建的組織：長遠發(fā)展規(guī)劃和政府管理盡管其他社會組織可以在政府行動中起到極其重要的補充作用，但政府的領(lǐng)導還是推動災(zāi)后重建最有效的途徑。中國政府建立了強大的行政管理系統(tǒng)來提供高效率和有效的應(yīng)對和救助。這個系統(tǒng)可以輕易地調(diào)整和加強，以便進一步提高災(zāi)后重建、減少風險和減災(zāi)的成效。有效的行動特別依賴于清晰的行動計劃及其連續(xù)性，尤其是災(zāi)后重建相關(guān)的各個部門和組織間有效的協(xié)調(diào)和整合。因此，透明度、信息共享和集中對確保各級（包括最低級）政府建立責任制度是非常重要的。每個村有一個村委會，由村委會主任、副主任、村委會成員組成。村委會作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民緊密聯(lián)系的組織，對基于社區(qū)重建的災(zāi)后重建起了重要的作用。雖然在計劃的深度方面和在分配集體物資方面有不同程度的差異，但許多村莊都有長期的發(fā)展規(guī)劃。以茨溝村為例，傳統(tǒng)的勞作方式是男耕女織，而近年來許多人離家到遙遠的城市打工。這個村莊有一個發(fā)展的提綱，包括培訓技能以提高勞動力素質(zhì)，加強基礎(chǔ)設(shè)施以及文化建設(shè)和招商引資。主要目標是讓村民集中土地合作發(fā)展，生產(chǎn)高附加值的產(chǎn)品以促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)進一步增加收益，在文化旅游方面要發(fā)揮周邊的地震紀念景點和羌族文化的優(yōu)勢，創(chuàng)造可能的就業(yè)機會。村民希望通過這種方式使耕地增收，并提高住戶的數(shù)量，使其在保留土地權(quán)益的同時通過其他非農(nóng)業(yè)活動來獲得收入。這些設(shè)想和其他計劃都因為資金短缺和村莊負債導致的集資難而面臨重重困難。任何中期生計發(fā)展戰(zhàn)略都可能需要通過在災(zāi)區(qū)的貧困村設(shè)立循環(huán)投資基金來解決這一問題。（五）災(zāi)后的重建和扶貧國際經(jīng)驗表明，災(zāi)害對窮人有特別嚴重的影響。因此脫貧也就成了減災(zāi)、救災(zāi)及重建很關(guān)鍵和長期的衡量標準。因為脫貧涉及那些受災(zāi)害影響最重而且最沒有能力自救的人群，所以滿足窮人的需要就成了扶貧工作優(yōu)先考慮的事項。中國有一個以發(fā)展為導向的扶貧戰(zhàn)略，主要手段包括：投資改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)，發(fā)展生產(chǎn)力；制定提高貧困家庭收入的農(nóng)業(yè)發(fā)展提案、培訓和轉(zhuǎn)移勞動力方案，開發(fā)適合特殊地區(qū)的項目。這些措施應(yīng)用于所有地震災(zāi)區(qū)，但可根據(jù)不同情況調(diào)整。在勞動力培訓和轉(zhuǎn)移方面有一些措施，例如雇用貧困住戶人員的企業(yè)可以得到優(yōu)待。2008年，這個戰(zhàn)略經(jīng)過修訂開始實行。2009年，新的貧困標準生效。此外，在2009年實行的1196元人民幣的最低貧困標準線將迅速惠及4070萬人。除了這些新的舉措之外，一個強調(diào)農(nóng)村地區(qū)和工業(yè)區(qū)的整合發(fā)展，以地區(qū)為基準和以發(fā)展為導向的扶貧戰(zhàn)略也會煥發(fā)生機。除了這些特別為地震災(zāi)區(qū)改動過的總體性政策外，還有一個由國務(wù)院扶貧辦在4843個貧困村實施的具體的地震災(zāi)區(qū)重建方案（見表7-2）。第一步的20個試點村已經(jīng)開始實行該項方案，另外2009年增加了2組各40個村莊共80個試點村。國務(wù)院扶貧辦在試點村的重建計劃中使用了參與性方法。一個特別小組首先參加了如何制訂計劃的培訓。該小組隨后前往試點村，召開會議并介紹了制訂計劃的原則，讓村民首先提出他們社區(qū)的需要，然后成立由各種社會成員組成的討論小組來挑選需求和制訂項目清單。這些項目會根據(jù)一些例行的規(guī)章進行評估，但最后的選擇是由村民們表決決定的。至于財政管理方面，金融資源會從省財政部門轉(zhuǎn)移到分管項目的縣級財政部門。表7-2地震區(qū)的貧困村恢復(fù)和重建投資計劃中央和地方政府的扶貧基金將主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、恢復(fù)生產(chǎn)、提高住戶能力和改善鄉(xiāng)村內(nèi)部環(huán)境上。在這些地區(qū)，重建工作有6個重點：①房屋建設(shè)由住房部門負責，不過國務(wù)院扶貧辦同時起著協(xié)調(diào)的作用。②發(fā)展學校、診所和公共機構(gòu)，由國務(wù)院扶貧辦協(xié)調(diào)相應(yīng)部委和鄉(xiāng)村社區(qū)。③道路、供水、排水和沼氣。④重建生計，其中每個村獲得50萬元，試點村在執(zhí)行和監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督下能得到100萬元的資金。⑤能力建設(shè)培訓，培訓人們進行災(zāi)后重建和災(zāi)害預(yù)防，以及在農(nóng)村或城市工作所需的技能。⑥環(huán)境恢復(fù)。顯然，房屋重建和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一旦完成，下一個挑戰(zhàn)將會是恢復(fù)生計并幫助有需要的家庭增加收入來償還建房的貸款。村級的重大問題之一是資源短缺。據(jù)估計，每個村平均需要300萬元。分配給試點村的資金遠遠低于這個數(shù)字。因此，投資只能用到最重要的事項中去。這些舉措在一定程度上是成功的，可以在其他村推廣。扶貧、減災(zāi)和可持續(xù)發(fā)展的連接涉及的不僅僅是低收入扶貧的范疇。應(yīng)當特別關(guān)注各種限制或提高人們用減災(zāi)和生態(tài)可持續(xù)方式來謀生的能力的因素和過程（包括權(quán)力和其他方面的關(guān)系）。一些重視這些因素的方案包括：整合農(nóng)村和最近的可持續(xù)生計的發(fā)展戰(zhàn)略。從人們發(fā)展能力的角度制訂的方案也同樣強調(diào)貧窮以及收入的多樣衡量標準，包括健康、醫(yī)療保險、受教育年限、資產(chǎn)、衛(wèi)生、水、電、就業(yè)和安全等方面。關(guān)于整合扶貧，最有借鑒意義的是出自1987年Bruntland的報告中的可持續(xù)生計措施。在1992年，Chambers和Conway提出了主要適用于家庭層面的可持續(xù)發(fā)展農(nóng)村規(guī)劃：“生計包括能力、資產(chǎn)（儲備、資源、需求和獲取途徑）和維持生計需要的活動，可持續(xù)的生計應(yīng)該能夠應(yīng)付壓力及打擊并從中恢復(fù)，保持或提高能力和資產(chǎn)，并為下一代提供可持續(xù)發(fā)展的機會，并有益于地方和全球各層級短期和長期的全面發(fā)展?！眻D7-4可持續(xù)生計框架這種方法確定了三個基本屬性：擁有人力資源能力（如教育、技能、健康、心理導向），有權(quán)利獲得有形和無形資產(chǎn)以及有能力進行經(jīng)濟活動。一個重要的意義在于，它指出，盡管經(jīng)濟增長可能會對減貧非常重要，但這兩者之間沒有一個直接的關(guān)聯(lián)，因為扶貧還取決于窮人是否有能力利用經(jīng)濟繁榮發(fā)展的機會。在隨后的一個研究中，Scoones（1998）（見圖7-4）確定了一個更系統(tǒng)和科學的框架來檢驗可持續(xù)生計，同時關(guān)注了體制進程和組織問題的重要性，以及生計戰(zhàn)略的發(fā)展構(gòu)想，他設(shè)立了關(guān)于專業(yè)或多元化活動以及兩代間生計變化路徑的檔案。（六）獲得信息以及轉(zhuǎn)讓知識、技術(shù)和專業(yè)知識的途徑汶川地震災(zāi)區(qū)重建已取得很多顯著的成就：恢復(fù)遭受巨大損失的社區(qū)，把降低風險和扶貧整合到短期災(zāi)后重建中去。不過重建也面臨新的挑戰(zhàn)，因為重建不僅僅要完成《總體規(guī)劃》的要求，而且還要實施長期經(jīng)濟發(fā)展和降低風險的戰(zhàn)略。目前已獲得的成就和在應(yīng)對挑戰(zhàn)中所做的計劃為經(jīng)驗傳播、災(zāi)后重建計劃的工具選擇、建議的提供以及國內(nèi)國際的能力建設(shè)都提供了豐富的材料。將這些經(jīng)驗和積累的知識傳播到一些頻繁遭受自然災(zāi)害的國家，可以對南南合作作出很大的貢獻。五結(jié)論：恢復(fù)汶川地震災(zāi)區(qū)生計中國政府在汶川地震后重建計劃的制定和實施均非常迅速和專業(yè)，不過計劃仍在進行中。到目前為止，政府提供的支持讓人印象深刻，但是用于補償災(zāi)民損失和重建方面的資金依然不足。因此，這個縮減到兩年的重建計劃可以看做滿足基本需求和發(fā)展重建概念及模式的第一步。它應(yīng)成為進一步的中期經(jīng)濟發(fā)展和扶貧的第二階段的導向。為了制定中期災(zāi)區(qū)家庭生計恢復(fù)和改進方案，中國將走一條其他國家很少采用的災(zāi)后重建和減災(zāi)之路。雖然國際公認貧困、脆弱性和恢復(fù)力之間有聯(lián)系，卻很少有政府采取提高最貧困家庭的收入的中長期措施，來減少風險和減輕未來災(zāi)難損害。在汶川，中國政府和國際組織已經(jīng)在試點項目實行了一些提高貧困社區(qū)生計水平的步驟。為設(shè)計更廣泛的恢復(fù)生計方案，決策者應(yīng)該考慮到以下一些因素，其中包括以下內(nèi)容?！ば枰L期努力，政策應(yīng)持續(xù)數(shù)年·受影響區(qū)域涵蓋3個省，包括14565個村莊，其中有4850個貧困村莊·需確保資金用于公共資源方面·鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的干部需要更強的領(lǐng)導能力和責任感，即需要加強他們的管理能力作為討論恢復(fù)汶川生計的出發(fā)點，需要強調(diào)三點：一要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力并增加農(nóng)村和周邊城市的工作機會；二要提高農(nóng)村人口的素質(zhì)、負責經(jīng)濟發(fā)展的政府人員的能力，并拓寬增加財政收入和經(jīng)濟資源的途徑；三要關(guān)注受災(zāi)地區(qū)村莊和家庭的脆弱的經(jīng)濟狀況?！ゃ氪?zāi)區(qū)家庭的負債很高，很大一部分家庭已經(jīng)用光了他們的存款，并且只能從親戚和銀行那里借錢來修復(fù)和重建住房。在許多情況下，修復(fù)房屋的新債務(wù)又累加在之前的債務(wù)上，其中有些是因家庭成員生病或生意失敗所欠下的債務(wù)。另外有的住戶繼續(xù)住在受損的房屋里，用政府的重建補助減輕或償還過去的債務(wù)?！ぜ彝鶆?wù)負擔在銀行貸款為期三年的免息期結(jié)束后將越來越嚴重。對于某些家庭來說，支付未償還債務(wù)的利息使他們無法重新儲蓄?！けM管他們有信心償還債務(wù)，但大多數(shù)家庭能否還款主要依賴于是否有穩(wěn)定的就業(yè)，特別是能否外出打工。·一些村莊和家庭現(xiàn)在看到了商機并設(shè)法加以利用，但是因為資金不足而受阻，而且現(xiàn)實