政府對公立醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)

政府對公立醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)

一2005年衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作重點衛(wèi)生部執(zhí)法監(jiān)督司司長趙同剛認為，對公共衛(wèi)生要加強行業(yè)監(jiān)管。衛(wèi)生部門的職責(zé)是監(jiān)督管理，包括立法立標(biāo)、依法監(jiān)督，還包括一些管理制度的落實。對行業(yè)監(jiān)管要依法監(jiān)督，監(jiān)督管理跟依法監(jiān)督不一樣，雖然這方面的經(jīng)驗少，人員還沒有完全到位，就是到位了，還不能完全適應(yīng)此項工作。另外，依法監(jiān)督長期滯后，依法監(jiān)督相關(guān)政策跟法律法規(guī)的支撐還不配套。2004年的非法采供血專項整治，總結(jié)了很多好的經(jīng)驗，即對非法采供血整治要做6件事情：一查采供血機構(gòu)設(shè)置的合法性，人員有沒有合法的執(zhí)業(yè)資格；二查血站的服務(wù)范圍，有沒有超范圍服務(wù)，有沒有責(zé)任制；三查血源管理，有沒有“血頭”、“血霸”，有沒有頻采超采；四查血站有沒有質(zhì)量控制體系；五查傳染病報告；六查應(yīng)急措施及廢物處理。監(jiān)督工作的要求有5個方面：“查找問題，查辦案件，追究責(zé)任，總結(jié)經(jīng)驗，提出建議。”這5句話是經(jīng)過打擊非法采供血液專項整治工作驗證的，是行之有效的。通過依法監(jiān)督發(fā)現(xiàn)了血液管理當(dāng)中存在的幾個比較集中的問題。第一個問題，血液質(zhì)量問題太多；第二個問題，血液制品企業(yè)太多；第三個問題，血液制品和血液到底是不是商品；第四個問題，臨床用血安全靠誰；第五個問題，如何加強監(jiān)管。打擊非法行醫(yī)專項整治工作方案是經(jīng)過衛(wèi)生部多次辦公會后確定的。要把打擊和整規(guī)分成兩部分，衛(wèi)生監(jiān)督部門搞執(zhí)法，整規(guī)工作在醫(yī)政部門，包括審批及審批后的規(guī)范。我們一定要做好本職工作，相關(guān)部門要形成共識，幾個部門要聯(lián)動，形成一種“合力”。大家要認真學(xué)習(xí)相關(guān)文件，明確我們的工作重點，這是做好衛(wèi)生監(jiān)督工作的關(guān)鍵。對傳染病執(zhí)法，我們的角色是配合疾控部門。傳染病不是靠依法監(jiān)督能夠控制的，依法監(jiān)督是最后一項措施。第一，要靠大量預(yù)防、疫情報告和控制手段，需要動用我們的時候，我們要積極配合；第二，要部門協(xié)調(diào)，多部門齊抓共管；第三，要考慮監(jiān)督的重點是什么；第四，在綜合執(zhí)法中要會辦案件，要查處案件。專項整治跟日常性的監(jiān)督要求不一樣，專項整治的要求是要有辦案率，必須要對違法案件進行查處，在專項整治過程中發(fā)現(xiàn)的問題要盡快整改，不能在專項整治過程中蒙混過關(guān)。所以在綜合執(zhí)法方面要有一個過程，不能操之過急。專項整治中我們是沖在第一線的，但是不要忘記協(xié)調(diào)其他部門。我們要加強能力建設(shè)，做一項學(xué)一項，通過專項整治加強學(xué)習(xí)，提升執(zhí)法能力，總結(jié)經(jīng)驗，再提出一些建設(shè)性的意見和建議，促進衛(wèi)生監(jiān)督工作進一步向前發(fā)展。為了加強衛(wèi)生監(jiān)督隊伍建設(shè)，2005年衛(wèi)生部下發(fā)了一個培訓(xùn)規(guī)劃，通過資格準(zhǔn)入加強隊伍建設(shè)，搞監(jiān)督的人員必須具備監(jiān)督員的資格。資格考試要全國統(tǒng)考，建立題庫，發(fā)輔導(dǎo)材料。監(jiān)督員學(xué)歷要達到大專以上。資格考試要設(shè)門檻。這不是要為難監(jiān)督員，作為監(jiān)督員，除了具備專業(yè)知識以外，還要有基本的法律知識。除此之外，對監(jiān)督員還要進行繼續(xù)教育，主要是根據(jù)法律的調(diào)整，根據(jù)執(zhí)法任務(wù)的調(diào)整，來加強這方面的學(xué)習(xí)，提高監(jiān)督隊伍整體的素質(zhì)與水平。二醫(yī)院管理年重點是加強行業(yè)監(jiān)管公立醫(yī)院是中國醫(yī)療市場的主流，它們涉及普通患者更多的利益，也是人們詬病已久的“看病貴、看病難”的主要指向。中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所企業(yè)制度研究室主任羅仲偉教授說，目前，我國醫(yī)療體制正處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，既沒有形成成熟的理論體系，也沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒，操作層面上比較混亂。北京、上海等大城市醫(yī)療資源占有量不低，但沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的效率，主要是結(jié)構(gòu)上存在問題，需要對現(xiàn)有的醫(yī)療資源重新進行合理配置。以前，我國的中央企業(yè)存在“多頭管理”現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)將其稱之為“五龍治水”：原國家經(jīng)貿(mào)委負責(zé)企業(yè)的運行、技改；原國家計委負責(zé)項目審批；財政部負責(zé)資產(chǎn)管理；勞動人事部對員工工資、中層干部的任免負責(zé)；中組部則負責(zé)企業(yè)一把手的任免。而現(xiàn)在，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會承擔(dān)了上述大部分職能，管理關(guān)系理順了。我國醫(yī)院目前也存在以前中央企業(yè)面臨的管理混亂的狀況：醫(yī)院體系中有衛(wèi)生部直屬醫(yī)院，有各省市地方政府衛(wèi)生廳直屬的中心城市醫(yī)院，有大型國有廠礦所有的企業(yè)醫(yī)院，有軍隊和武警系統(tǒng)所屬醫(yī)院，有行業(yè)部門舉辦的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)醫(yī)院，有隸屬于各級地方政府的縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和衛(wèi)生所，還有隸屬于醫(yī)學(xué)院校和研究機構(gòu)的醫(yī)院等。隸屬于各級政府的公立醫(yī)院，其國有資產(chǎn)由財政部門、國家機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)管理，主要負責(zé)人由黨委組織部門管理，其余的人事及日常醫(yī)務(wù)由衛(wèi)生部門管理，醫(yī)保定點由民政部門管理，投資由發(fā)改委管理，撥款由財政部門管理。這種條塊分屬的管理體制存在著嚴重弊端：一方面，城市醫(yī)療機構(gòu)的開設(shè)或擴展升級陷入無政府狀態(tài)，導(dǎo)致國家、地方無法對醫(yī)療機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，難以形成醫(yī)療資源的合理布局，最終帶來的是有限資源的嚴重浪費；另一方面，醫(yī)療機構(gòu)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上模糊不清，名義上的產(chǎn)權(quán)所有人——全民對于究竟有多少“財產(chǎn)”說不清，更談不上如何支配和經(jīng)營管理，“所有者虛位”導(dǎo)致醫(yī)療機構(gòu)委托—代理關(guān)系斷裂，經(jīng)營管理“不到位”，最終導(dǎo)致運行效率低下，改革無法深化。另外，醫(yī)療機構(gòu)的消耗補償為雙向復(fù)合補償，一是政府財政資金和政策補償，包括財政補助、藥品加成收入留用等，二是醫(yī)療服務(wù)收費。這種機制存在三個方面的問題：第一，財政補助的范圍不明確，方式不合理，導(dǎo)致財政補償效益低下；第二，收費價格畸高畸低，大型設(shè)備的收費過高，造成重復(fù)檢查、濫用檢查和高精尖設(shè)備購置競賽，而勞務(wù)性收費價格偏低；第三，過分依賴藥品加成收入，“以藥養(yǎng)醫(yī)”造成大處方、高回扣、過多使用貴重藥品，促使醫(yī)藥費用迅猛上漲，增加了國家、企業(yè)和群眾的負擔(dān)。公允地說，衛(wèi)生部門不能對目前醫(yī)療領(lǐng)域存在的問題負全部責(zé)任，因為衛(wèi)生部門的權(quán)限很小，它只是管理醫(yī)院的運行，很多事情需要與政府其他部門協(xié)調(diào)。醫(yī)療服務(wù)具有某種公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其改革是一個系統(tǒng)工程，難度很大。羅教授認為，雖然醫(yī)療行業(yè)有其特殊性，但政府可以參照國資委對中央企業(yè)的管理模式對醫(yī)院進行管理。目前，政府而不只是衛(wèi)生行政管理部門應(yīng)該很好地把握城市醫(yī)療體制改革的方向，就現(xiàn)有的醫(yī)療資源進行合理的配置和規(guī)劃。醫(yī)療改革要有整體的思路，改革的目的要明確，在改革的同時革除現(xiàn)有的醫(yī)療領(lǐng)域中的一些弊病。拋開醫(yī)療體制改革的所有措施，只能治標(biāo)不能治本。要想從根本上解決問題，只能從制度改革入手。（一）邊改革邊祛病看病貴是老百姓反映最強烈的問題。羅教授說，藥價高企的主要原因：一是流通領(lǐng)域截留的利潤太多；二是“以藥養(yǎng)醫(yī)”制度必然導(dǎo)致藥價過高；三是藥品作為特殊商品，市場定價比例過高；四是藥品消費和終端銷售環(huán)節(jié)缺乏競爭機制，零售環(huán)節(jié)無法形成有效競爭；五是藥品生產(chǎn)經(jīng)營低水平重復(fù)建設(shè)，藥品市場的競爭演變?yōu)榛乜鄹叩偷母偁?；六是消費環(huán)節(jié)缺乏有效的費用制約機制。部分藥品價格偏高，原因之一是流通環(huán)節(jié)的差價過大。因此，大幅壓縮中間環(huán)節(jié)費用空間，對于規(guī)范藥品購銷行為、減輕藥費負擔(dān)具有重要作用。近年來，價格主管部門多次降低藥品的最高零售價格，切實減輕了藥費負擔(dān)，但其長遠效果仍有待觀察?！?5%藥品加成收入”的政策應(yīng)該改變。政策上給予醫(yī)院15%的利潤，就相當(dāng)于給病人增加了15%的藥費負擔(dān)，應(yīng)適當(dāng)提高醫(yī)院診病的收入，而不是賣藥的收入。羅教授認為，政府要按照完善政策、創(chuàng)新機制、規(guī)范行為、加強監(jiān)管的工作思路，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)收費項目，合理調(diào)整服務(wù)價格；完善醫(yī)藥價格政策，規(guī)范政府定價行為，進一步提高政府定價的科學(xué)性和透明度；采取措施，對放開的藥品和醫(yī)療器械等價格進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，引導(dǎo)和規(guī)范市場價格行為；加大價格監(jiān)督檢查力度，堅決查處違法違規(guī)行為，維護群眾利益。要對現(xiàn)有藥品價格進行清理和整頓，首先對目前高價位藥品和日常醫(yī)療用量較大的品種進行管理；藥廠的新藥定價要先報藥品監(jiān)督部門，由藥品監(jiān)督部門對其性能成份、配比等進行審定，然后再會同物價部門進行成本價格核算和測定，杜絕改頭換面和虛增成本。要加強價格監(jiān)督檢查工作，對不按時按規(guī)定執(zhí)行降價的單位，將依法嚴肅查處；適時降低其他抗感染類藥品價格，保持同類藥品間的合理比價關(guān)系，防止醫(yī)生在開處方時用沒有降價的藥品來替代降價藥品；采取措施，規(guī)范醫(yī)生的處方行為，促進合理用藥，積極引導(dǎo)和督促醫(yī)療機構(gòu)正常使用降價藥品。羅教授建議，除了進一步完善藥品價格監(jiān)管政策，還應(yīng)推進體制改革，實行醫(yī)藥分業(yè)經(jīng)營，引入競爭機制，促進醫(yī)療機構(gòu)間開展競爭。比如，醫(yī)院可以試行“收支兩條線”管理方式，這樣可以有效避免員工收入與醫(yī)療收入掛鉤的問題。而要解決這個問題，要從最基本的價格體系、醫(yī)生收入等方面入手。也就是說，在醫(yī)院內(nèi)部，賣藥的部門與開藥的部門分開核算，與此同時，大幅提高醫(yī)療項目收費標(biāo)準(zhǔn)。如果醫(yī)生的收入與醫(yī)院的收入掛鉤，受利益驅(qū)動，醫(yī)生開大處方、開貴重藥品、重復(fù)化驗檢查等行為就很難避免。有兩種藥都能治好一種病，一種一塊錢，另外一種十塊錢，醫(yī)生就會開十塊錢的藥。醫(yī)生的這種行為，并不能說他有問題，這是現(xiàn)有政策、體制允許的。其結(jié)果是將醫(yī)療費用轉(zhuǎn)嫁到病人身上。再比如，實行一步到位的“醫(yī)藥分離”管理，也就是說，醫(yī)院不再賣藥，藥品銷售完全交由藥店及處方藥銷售中心。藥品生產(chǎn)流通領(lǐng)域要通過整合資源，逐步解決重復(fù)建設(shè)問題。在醫(yī)療保險領(lǐng)域要擴大醫(yī)保覆蓋范圍，建立醫(yī)療費用約束機制。羅教授說，中國醫(yī)療器械監(jiān)管起步較晚，受各種因素的影響和制約，還存在較多的問題和不足。例如，醫(yī)療器械分類目錄的制定思路不利于監(jiān)管?，F(xiàn)行分類目錄對醫(yī)療器械的界定僅作原則要求，具體某個品種是否屬于醫(yī)療器械、應(yīng)屬于哪一類醫(yī)療器械界限并不清楚。在實際監(jiān)管工作中時常碰到似是而非的現(xiàn)象。而且由于分級負責(zé)審批注冊，各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)不一，經(jīng)常發(fā)生同一產(chǎn)品在各地以不同類別進行注冊，從而給市場監(jiān)管帶來很大難度。對部分醫(yī)療器械的監(jiān)管力度不一。由于歷史和法規(guī)上的原因，對不同的醫(yī)療器械存在較大不同的監(jiān)管力度。例如，一次性使用無菌醫(yī)療器械，監(jiān)管力度之大和管理部門之多帶有明顯的“中國特色”。除了藥監(jiān)部門的監(jiān)管以外，衛(wèi)生部門還要發(fā)衛(wèi)生許可證，計量部門要發(fā)計量許可證。而一些與人們生活密切相關(guān)的醫(yī)療器械，如避孕套、隱形眼鏡等，藥監(jiān)部門對其流通和使用環(huán)節(jié)，一直沒有進行有力的監(jiān)管。技術(shù)支持乏力。醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)的設(shè)置遠沒有藥檢所周全，市級、地區(qū)級檢驗機構(gòu)未成立。全國范圍對醫(yī)療設(shè)備的有效性缺乏技術(shù)認可能力。醫(yī)療器械抽驗經(jīng)費不足，抽驗品種不多，技術(shù)監(jiān)督工作的涉及面不寬。當(dāng)前的抽驗停留在計劃抽驗，日常監(jiān)督抽驗未開展，無法在日常監(jiān)管過程中通過產(chǎn)品抽驗盡早識別產(chǎn)品的安全隱患。我國目前高檔醫(yī)療器械配置密度與發(fā)達國家相差無幾，而其利用效率卻低得驚人。政府應(yīng)該建立高檔醫(yī)療器械配置審批制度，需要對某一區(qū)域醫(yī)療器械的分布是否合理進行論證。羅教授認為，降低藥品價格，規(guī)范藥品購銷行為，減輕群眾負擔(dān)，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同的職能部門，需要相關(guān)部門密切配合，各負其責(zé)，齊抓共管，標(biāo)本兼治。要從根本上解決這個問題，必須同時推進醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保險和藥品生產(chǎn)流通體制改革。改革的關(guān)鍵是醫(yī)院。因為在醫(yī)、患、產(chǎn)、銷四個環(huán)節(jié)中，藥品相對供過于求；患者就醫(yī)吃什么藥，醫(yī)生處于主導(dǎo)地位；物價管理部門對藥品的真實成本和醫(yī)院用藥情況不具備專業(yè)知識，極易被誤導(dǎo)或左右。因此，離開醫(yī)療體制改革所進行的任何改革，都不會從根本上解決問題。另外，醫(yī)療產(chǎn)權(quán)制度改革一定要進行下去，這并不是說所有的公立醫(yī)院都要私有化，產(chǎn)權(quán)改革的目的是充分利用社會各種資源，來補充目前政府所不及之處，以促進醫(yī)療機構(gòu)之間的競爭。因為一個所有者是不能形成有效競爭的，在公共產(chǎn)品中，國有資本一定要占有一定比例。同時，對醫(yī)療產(chǎn)權(quán)制度改革也要進行監(jiān)管，讓改革有序進行。（二）向管理要秩序羅仲偉說，在醫(yī)療體制改革還沒有找準(zhǔn)方向、還處于探索階段的情況下，政府也不能無所作為，要從管理上下手，來規(guī)范各種醫(yī)療行為。醫(yī)院需要的是專家管理，還是管理專家？這個問題現(xiàn)在是越辯越清了。引入管理專家進入醫(yī)院管理層已經(jīng)成為大多數(shù)人的共識。只有這樣，管理專家們才會根據(jù)醫(yī)院運行規(guī)律，制定出醫(yī)院發(fā)展的大政方針，醫(yī)院在規(guī)范管理、規(guī)范運營、有序經(jīng)營上就有可能走得更遠。合理、規(guī)范用藥是醫(yī)治“看病貴”的治本之道。醫(yī)院應(yīng)該針對醫(yī)生開出的大額處方及輔助用藥的典型案例進行分析、評判，告誡醫(yī)生“筆下留情”，該開的藥合理開，不該開的藥不要開，并就個別醫(yī)生的不正常處方行為提出告誡，情節(jié)特別嚴重的要通報、批評，并對該藥品種做出停藥處理。醫(yī)院要將用藥檢查評議列為重點，相關(guān)做法應(yīng)在醫(yī)療界推廣。醫(yī)院還應(yīng)該定期召開各醫(yī)藥廠商代表座談會，明確醫(yī)院對廠商的購銷承諾及廠商應(yīng)遵守的相關(guān)規(guī)定，強調(diào)絕不允許“醫(yī)藥代表”在院內(nèi)進行任何形式的藥品促銷行為，并對違規(guī)行為做出具體處罰規(guī)定。醫(yī)院要替百姓分憂，讓利于百姓，優(yōu)先購進效果較好的降價品種，優(yōu)先使用價格較低的藥物品種，能不做的化驗檢查盡量不做，能使用國產(chǎn)儀器的盡量使用國產(chǎn)儀器。《藥品監(jiān)督管理法》規(guī)定，醫(yī)療單位應(yīng)向患者提供藥價清單。醫(yī)院應(yīng)該嚴格執(zhí)行。醫(yī)院在費用結(jié)算時，應(yīng)主動向患者提供清單，有條件的醫(yī)院還應(yīng)該配備電腦觸摸屏，醫(yī)院還要積極配合衛(wèi)生行政和物價部門必要的行政監(jiān)督，讓廣大患者放心消費。目前正在全國進行的“保持共產(chǎn)黨員先進性教育”活動開展得如火如荼，取得滿意效果。羅教授建議，醫(yī)院也應(yīng)開展“加強醫(yī)風(fēng)醫(yī)德建設(shè)，加強醫(yī)院文化建設(shè)”活動，并將這兩項活動與“保持共產(chǎn)黨員先進性教育”活動結(jié)合起來。醫(yī)務(wù)人員被稱為“白衣天使”，是純潔的象征。醫(yī)院也應(yīng)適時開展“保持醫(yī)務(wù)人員純潔性教育”，樹立“病人至上，至誠至愛”的服務(wù)理念，把解決群眾“看病貴”問題落到實處。最后，要充分發(fā)揮群眾和社會輿論的監(jiān)督作用，規(guī)范醫(yī)院、醫(yī)生行為，讓建設(shè)和諧社會的理念在醫(yī)院得到充分體現(xiàn)。三衛(wèi)生監(jiān)管體系建設(shè)的難點在衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟研究所政策研究室主任石光看來，醫(yī)療市場不同于一般的競爭性領(lǐng)域，它牽涉到每位公民的直接利益，并且具有自然壟斷和信息不對稱的特性。這些特性決定了投資者在取得醫(yī)療服務(wù)“特許經(jīng)營權(quán)”之時必須通過公開的準(zhǔn)入競爭，同時還要在此后的經(jīng)營管理中接受有關(guān)部門的全過程監(jiān)管。從我國的現(xiàn)狀來看，這個監(jiān)管體系還不甚完善，政府監(jiān)管明顯落后于市場開放，因而在實踐中出現(xiàn)了很多問題，如醫(yī)療費用上漲過快、商業(yè)欺詐行為增多、服務(wù)性價比下降、不計風(fēng)險的政績工程頻出，等等。而監(jiān)管方面最突出的問題是：政府職能不清、監(jiān)管主體分散、管理權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管規(guī)則不完善、執(zhí)行和治理機制不健全。石光認為，要想從根本上解決這些問題，單純依靠一時一地的階段性整治還遠遠不夠，必須從宏觀上構(gòu)建起現(xiàn)代衛(wèi)生監(jiān)管體系。對于這個體系的“標(biāo)準(zhǔn)”，石光給出“參照系”：獨立性、透明性、專業(yè)性和可問責(zé)性?！艾F(xiàn)在這個體系中的衛(wèi)生部門，是集裁判員、教練員和運動員三個身份為一體的行業(yè)主管機構(gòu)，既處境尷尬，又不容易監(jiān)管到位?！笔庹f。（一）“錯位”之惑在我國，對衛(wèi)生部門或官員的“兼職現(xiàn)象”，社會上一直微詞頗多；但更令人擔(dān)心的恐怕還不是形式上的裁判員與運動員的合一，而是二者的“貌合神離”，“紅臉”與“白臉”的“雙簧戲”——政府衛(wèi)生部門管理醫(yī)療服務(wù)行業(yè)，理應(yīng)維護患者的合法權(quán)益；但又因是國有獨資醫(yī)院的“總院長”，更多時候是國有醫(yī)院利益代言人。實踐中難免會有執(zhí)自家法、管自家人、護自家短、為自家謀利的“近親”監(jiān)管之嫌。石光對此的比喻頗為形象：衛(wèi)生部門對“公姓”醫(yī)院的監(jiān)管往往是“親爹打兒子，板子高高舉起，輕輕落下”。如是“家法自治”，自然會引來諸多質(zhì)疑。有學(xué)者提出，為保證執(zhí)法公平公正，在司法和行政處罰過程中，當(dāng)審判的執(zhí)法人與當(dāng)事人有利害關(guān)系時，都應(yīng)予以回避。而衛(wèi)生主管部門是否也應(yīng)考慮讓執(zhí)法部門“回避”與其有利害關(guān)系的被執(zhí)法者呢？因此，不要再讓被告（或原告）去當(dāng)法官了，也不要再讓老子去審兒子、婆婆去判媳婦了。言下之意，應(yīng)分離政府作為服務(wù)供給者、出資者和監(jiān)管者的職能，推進政事分開、管辦分離，即衛(wèi)生主管部門不再直接擁有和控制醫(yī)院，將主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ńy(tǒng)一政策、實施公平監(jiān)管。2004年以來，全國31個省市、80%的地市和50%的縣區(qū)均已建立衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，政府正致力于推進“三大分離”，即：“管辦分離”、“公益和商業(yè)醫(yī)療分離”、“醫(yī)藥分離”。但石光似乎并不滿足于此，他的意思是，“在現(xiàn)有的條件下，衛(wèi)生主管部門和醫(yī)院仍舊存在著或多或少的利益結(jié)合點，而真正意義上的分離應(yīng)該是確保監(jiān)管機構(gòu)是獨立的、超脫的醫(yī)療市場秩序的維護者?！睂τ谶@種身份，石光稱之為“半行政、半立法、半司法的獨立機構(gòu)”。據(jù)此考量，這種監(jiān)管機構(gòu)至少要具備五種特征：其一，監(jiān)管機構(gòu)必須與被監(jiān)管的對象分開。只有政企分開，才能保證監(jiān)管的公正性。其二，監(jiān)管機構(gòu)必須與醫(yī)院主管部門分開。這種結(jié)構(gòu)分離的必要性，是指它能夠獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，尤其是不受可能作為現(xiàn)有國有醫(yī)院股東的衛(wèi)生主管部門的不必要干涉，否則監(jiān)管機構(gòu)就會缺乏可信度。其三，監(jiān)管機構(gòu)的負責(zé)人應(yīng)由政府行政最高領(lǐng)導(dǎo)任命，并得到立法機關(guān)的承認。因為脫離了政府政策和行業(yè)管理機構(gòu)的監(jiān)管機構(gòu)，實際上已成為集行政執(zhí)法、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法權(quán)力為一身的政府“第四部門”。其四，監(jiān)管機構(gòu)不是一個人來負責(zé)，而是由一個合議機構(gòu)，如一個委員會來集體領(lǐng)導(dǎo)，以增加特殊利益集團左右監(jiān)管政策的成本。其五，只有法院可以最終否決監(jiān)管機構(gòu)的決定。這是司法審查機制的體現(xiàn)，法院可以判定監(jiān)管機構(gòu)的決定無效，卻不能代替監(jiān)管機構(gòu)在該問題上做出新的決定。當(dāng)然，僅將衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)獨立出來還不夠，還要將所有的行業(yè)縱向的經(jīng)濟性監(jiān)管權(quán)集中在一起，實施統(tǒng)一監(jiān)管。對于行業(yè)監(jiān)管的“邊緣業(yè)務(wù)”，應(yīng)協(xié)同其他監(jiān)管部門一同來做。而當(dāng)務(wù)之急，是在監(jiān)管邊界合理劃定的前提下，進一步明確監(jiān)管主體?！安慌律n蠅，就怕雞蛋有縫。”如果監(jiān)管權(quán)過于分散，各部門之間難以實現(xiàn)資源共享，就會導(dǎo)致協(xié)同效應(yīng)減弱，監(jiān)管成本增加，既容易引起各監(jiān)管部門之間職能交叉和矛盾，也可能造成一些領(lǐng)域的監(jiān)管真空或盲區(qū)。石光舉例說，2004年11月11日《南方周末》披露的“傷骨愈貼”，根本就沒有療效，卻通過了國家專利局的專利認證，然后又由正規(guī)的廠家生產(chǎn)，且獲得了上海市藥監(jiān)局的批準(zhǔn)，作為醫(yī)療器械大面積上市。最終，該產(chǎn)品打進了170家醫(yī)院?！耙虼耍O(jiān)管也是一條鏈，每個環(huán)節(jié)銜接得不好，都可能造成監(jiān)管漏洞?！钡降子烧l來牽頭挑起整個監(jiān)管鏈？專家認為，美國專門有一個人類服務(wù)與健康部，行使衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)，中國下一步也應(yīng)效仿“證監(jiān)會”、“銀監(jiān)會”，在衛(wèi)生健康縱向產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域組建一個類似于“衛(wèi)監(jiān)會”的綜合性監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)公共衛(wèi)生服務(wù)和協(xié)調(diào)衛(wèi)生監(jiān)管。（二）誰來監(jiān)管“監(jiān)管者”但是，預(yù)期中的“衛(wèi)監(jiān)會”顯然也不是包醫(yī)百病的靈芝草。石光認為，盡管中國現(xiàn)代監(jiān)管體系的建立正在慢慢地往前走，但也存在倒退回去的可能性，如果建立新監(jiān)管機構(gòu)的時候沒有在理念上、職權(quán)范圍上、制約機制上有所突破的話，新的監(jiān)管機構(gòu)可能還會成為新的阻礙市場發(fā)育的“婆婆”。依照現(xiàn)代監(jiān)管理論，獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限應(yīng)該限定在“監(jiān)管”上，規(guī)定只有在“市場失靈”時才可介入或干預(yù)市場，但問題在于，如果沒有機制讓司法介入審查、制約獨立監(jiān)管機構(gòu)的“擴權(quán)沖動”，那么獨立監(jiān)管機構(gòu)就沒有理由不去給自己的權(quán)力“擴容”。如果按照最初的制度設(shè)計，證監(jiān)會充當(dāng)?shù)闹皇恰安门袉T”，而不是行政主管“部”門，也不應(yīng)該是執(zhí)行宏觀經(jīng)濟政策的機構(gòu)。但實際的情況是，現(xiàn)實中的證監(jiān)會依然更像是一個行政主管“部”而不像書面設(shè)計的“監(jiān)管委員會”。因此，在提倡衛(wèi)生監(jiān)管獨立的前提下，石光更關(guān)心這個監(jiān)管機構(gòu)的“無限權(quán)力”該如何受到制衡。假設(shè)對監(jiān)管機構(gòu)的行為不加干涉和審查，監(jiān)管機構(gòu)就可能濫用行政權(quán)力或不作為，以及被強勢利益集團“收買”而不公正地用權(quán)，經(jīng)濟學(xué)上則稱其為“監(jiān)管者被俘獲”。近些年來，從新興醫(yī)院送子神話到“五虎消癌湯”違規(guī)宣傳，從手術(shù)戒毒無序潮涌到“傷骨愈膜”曲線通關(guān)，違法違規(guī)事件可謂層出不窮。表面上，這些事件看上去似乎只是一些個案，但細究起來就會發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)都是先經(jīng)媒體披露，之后才由監(jiān)管部門介入，“民不舉，官不咎”的背后是監(jiān)管部門的脆弱，把關(guān)不嚴，執(zhí)法不力，結(jié)果導(dǎo)致螞蟻成了大象，甚至撼倒了大樹。有專家建議說，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個機構(gòu)來監(jiān)管監(jiān)管者，比如在未來的“衛(wèi)監(jiān)會”或現(xiàn)在行業(yè)主管部門之上設(shè)立“再監(jiān)管局”，以便對衛(wèi)生監(jiān)管政策的執(zhí)行、監(jiān)管效果的評價以及對監(jiān)管者個人行為等實施有效的再監(jiān)管。歸根結(jié)底，不可能指望一個超級機構(gòu)來監(jiān)管衛(wèi)生監(jiān)管部門，而只能靠市場本身來監(jiān)管監(jiān)管者。一方面，固然應(yīng)當(dāng)分割監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力；另一方面，也要賦予每個被監(jiān)管對象以充分的訴訟權(quán)，讓他們可以到法院主張自己的權(quán)利和利益。這樣，監(jiān)管機構(gòu)的任何活動，都將置于無數(shù)市場參與者的目光監(jiān)視下。這需要：第一，政府政策部門在制定和完善醫(yī)療市場系列法規(guī)、約束經(jīng)營者行為的同時，也要明確對監(jiān)管機構(gòu)的具體執(zhí)法要求和問責(zé)條款，這套條款應(yīng)包括人大及大眾咨詢制度、工作人員財富與工資收入陽光化、工作程序透明化公開化，以及相關(guān)職務(wù)級別工作人員的問責(zé)制；第二，法院積極受理涉及監(jiān)管機構(gòu)的案件，并做出公平裁決。不過，石光也承認，無論是組建獨立的監(jiān)管機構(gòu)，還是再監(jiān)管的權(quán)力制衡，都注定要經(jīng)歷一個漫長的過程，尤其是前者。因為獨立性監(jiān)管機構(gòu)的產(chǎn)生，必然會涉及整體行政體制的重大轉(zhuǎn)型和行政權(quán)力的重大調(diào)整，其艱巨性可想而知。石光的意見是：中國到目前已相繼通過了9部衛(wèi)生法律、25個衛(wèi)生行政法規(guī)和400多個部門規(guī)章，因此當(dāng)務(wù)之急是在現(xiàn)有的監(jiān)管原則和制度的框架內(nèi)，先補充完善標(biāo)準(zhǔn)，“針對一些領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)空白，查缺補漏；對于已有的標(biāo)準(zhǔn)，要認真地參照去做，保證這些制度的貫徹落實?！痹诖嘶A(chǔ)上，建立健全事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)管運行機制。“所謂事前監(jiān)管，主要是把好人員、機構(gòu)、設(shè)備、技術(shù)和藥品的市場準(zhǔn)入關(guān)?！笔庹f。政府要對醫(yī)療資源進行規(guī)劃和準(zhǔn)入調(diào)控。首先，為了在宏觀上保證醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)的績效，必須對醫(yī)療資源進行統(tǒng)一規(guī)劃，還必須對社會投入的醫(yī)療資源的布局和結(jié)構(gòu)進行規(guī)范和引導(dǎo)，以提高資源的合理配置和使用效率；其次，應(yīng)當(dāng)健全機構(gòu)和人員執(zhí)業(yè)許可制度、衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)準(zhǔn)入制度，及時對醫(yī)學(xué)技術(shù)、設(shè)備和藥品進行評估，推廣安全、有效、經(jīng)濟和符合社會倫理的適宜產(chǎn)品。現(xiàn)在國家雖然把目光都瞄向了這一塊，但是仍然做得不夠，存在很多問題。由于事前把關(guān)不嚴，事后查處就會勞神費力，查不勝查。但即使在準(zhǔn)入的高壓之下，一些過關(guān)后的醫(yī)療機構(gòu)發(fā)布虛假信息或開展違規(guī)業(yè)務(wù)等行為也屢見不鮮。這好比費心勞力修建一座高高的“城墻”，但面對市場上眾多博弈者技藝高超的“攻關(guān)”，再高的墻也很容易被越過。因此，在加大“審批關(guān)口控制”的同時，還要強化“全程監(jiān)管”，尤其是對事中醫(yī)療行為的監(jiān)管，使“關(guān)口”或“城墻”無處不在。對于醫(yī)療行為的監(jiān)管，現(xiàn)在最缺乏的就是一些規(guī)范，比如“三素一湯”的問題（抗生素濫用、激素濫用、營養(yǎng)素濫用，一湯就是大輸液）。石光稱，按常理，像一些傷風(fēng)感冒，能不吃藥就不吃藥，必須吃藥的就盡量口服，如果口服不解決問題，就肌注，肌注不見效，再考慮輸液。但現(xiàn)在倒過來了，一些醫(yī)院上來就輸液。國外現(xiàn)在講的是“臨床路徑”或“臨床指南”，而我們臨床施治的依據(jù)并非是標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范，而是醫(yī)生的經(jīng)驗，某種程度上，也摻雜著利益驅(qū)動的因素?！八?，監(jiān)管，一定要以循證醫(yī)學(xué)為依據(jù)，對于政府而言，應(yīng)規(guī)定什么樣的治療方案是合理的、科學(xué)的、適宜的治療程序。這樣既能保證醫(yī)療質(zhì)量，縮短療程，又能有效地降低費用，減少醫(yī)患糾紛。”與事前和事中相比，政府對衛(wèi)生監(jiān)管的事后處理更讓石光難以釋懷。他表示，醫(yī)療服務(wù)市場本身就信息不對稱，如果此刻監(jiān)管機構(gòu)再增加這種不透明，那這個市場就萎縮了，變成“檸檬市場”了?！艾F(xiàn)在為什么會有那么多醫(yī)托？那么多虛假廣告？就是因為信息不對稱，患者對信息的獲取往往只能通過非正規(guī)的渠道。如果此時政府免費發(fā)布信息，告訴患者什么是規(guī)范的、正確的治療，那就等于給患者一個參考系、一個標(biāo)桿。因此，把監(jiān)管的情況廣而告之，就等于給市場播撒了陽光，那霉菌和腐敗也就沒了?！彼尼t(yī)療監(jiān)管呼喚服務(wù)型政府國家行政學(xué)院教務(wù)部主任吳江教授認為：所謂服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府就是以“服務(wù)”為核心構(gòu)建的致力于社會公正和社會發(fā)展的責(zé)任政府。這一概念是從政府職能和管理方式兩個轉(zhuǎn)變角度提出的。從形式上看，服務(wù)型政府主要體現(xiàn)在理念、制度和行為三個層面上。從理念層面看，服務(wù)型政府是一個執(zhí)政為民的政府，政府必須做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”；從制度層面看，服務(wù)型政府的制度產(chǎn)生于對公民和社會的責(zé)任和義務(wù)，政府必須依法保障和維護人民群眾的權(quán)益，實現(xiàn)公共服務(wù)行為的規(guī)范化，實現(xiàn)公共服務(wù)的低成本、高效能，實現(xiàn)社會公眾和政府的協(xié)商與合作；從行為層面看，無論是行為范圍、行為方式，還是行為效果，都要從社會公眾需要出發(fā)，以獲得社會和公眾的最大滿意度為依歸。總之，構(gòu)建服務(wù)型政府的過程就是實現(xiàn)以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務(wù)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由政府本位、官本位體制向社會本位、民本位體制轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變既是一種政府職能重心的轉(zhuǎn)變，也是一種治理模式的轉(zhuǎn)變。政府采取什么樣的管理模式，是與一定階段的經(jīng)濟社會形態(tài)相適應(yīng)的。從我國的實際情況出發(fā)，政府加強法治建設(shè)，推進依法行政，仍然是提高行政能力的主要標(biāo)志。我們提出構(gòu)建服務(wù)型政府的理念，其本質(zhì)屬性在于“公共性”的價值導(dǎo)向。政府行使的公共權(quán)力，其管理的內(nèi)容和管理的對象都有著嚴格的界定。從內(nèi)容上界定，政府的作用只能限定在公共領(lǐng)域，而不能直接干預(yù)市場領(lǐng)域和公民領(lǐng)域；從對象上界定，就是服務(wù)全社會，服務(wù)全體公民，而不是服務(wù)部分社會領(lǐng)域或部分公民，這表明了現(xiàn)代政府管理的合法性基礎(chǔ)和存在的價值，也規(guī)定了行政能力的發(fā)展方向。我國經(jīng)過二十多年的改革開放，各種社會主體和市場主體的行政參與意識大大增強，對政府管理提出了更高的要求。在這種新的歷史條件下，必須加快從傳統(tǒng)型的政府行政管理向現(xiàn)代型的公共管理轉(zhuǎn)換的進程，要以“公共性”為導(dǎo)向，實現(xiàn)政府管理從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，為市場和社會提供更多高質(zhì)量、高效能的公共服務(wù)產(chǎn)品。核心內(nèi)容：加強社會管理與公共服務(wù)職能。目前，我們面臨的問題是政府職能界定不清，管理體制不順，“缺位”、“錯位”現(xiàn)象嚴重，管理手段落后，整體上呈現(xiàn)出低效狀態(tài)。具體表現(xiàn)在一些事關(guān)社會長遠持續(xù)發(fā)展的相關(guān)重要領(lǐng)域以及轉(zhuǎn)型期各種問題和矛盾突出存在的領(lǐng)域，如維護社會穩(wěn)定和社會公平、治理環(huán)境問題、人口和就業(yè)管理、公共安全管理、公共衛(wèi)生、對弱勢群體的保護等，政府的社會管理表現(xiàn)出明顯的滯后和弱化。職能交叉、部門分割、多頭管理、成本過高，管理方式往往是一種無可奈何的“反應(yīng)型”管理，而不是未雨綢繆的“預(yù)防型”管理，強調(diào)的是解決方案的對策性，而不是監(jiān)測的預(yù)見性和監(jiān)管的程序化；一些公共服務(wù)領(lǐng)域如公共設(shè)施、公用事業(yè)該由國家財政配置的公共物品，因為國家財政的缺口而不得不“自籌解決”，如計劃生育、基本醫(yī)療等關(guān)系到國家長治久安和可持續(xù)發(fā)展、本應(yīng)該由中央政府融資的全國性公共產(chǎn)品，卻轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，而中央政府承擔(dān)了不應(yīng)由自己管的一些內(nèi)容。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“缺位”、城鄉(xiāng)失衡，集中表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)“不到位”，農(nóng)村的公共服務(wù)水平大大低于城市居民的公共服務(wù)水平。當(dāng)前，我國進入了人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1000美元向3000美元跨越的關(guān)鍵時期。這個時期既是“黃金發(fā)展期”，也是“矛盾凸顯期”，經(jīng)濟快速發(fā)展與貧富差距拉大、失業(yè)人口增多、社會矛盾加劇和生態(tài)環(huán)境惡化并存，社會利益關(guān)系更為復(fù)雜。因此，加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能，維護社會秩序和社會穩(wěn)定，協(xié)調(diào)處理好各種社會矛盾與各種不同利益之間的關(guān)系，確保社會的可持續(xù)發(fā)展和社會的公平公正，加大公共產(chǎn)品的有效供給，改善公共服務(wù)質(zhì)量，完善社會保障制度和社會福利體系，是提高政府行政能力的當(dāng)務(wù)之急。吳江說，要找準(zhǔn)政府的職能定位。政府的職能定位主要在五個方面：一是完善市場服務(wù)職能，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重教育和人力資本投資，推動技術(shù)創(chuàng)新和傳播，加強信息服務(wù)；二是增進社會福利和社會保障職能，通過有效的稅收和轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)國民收入分配，促進社會公正與和諧；三是增強社會沖突管理職能，有效應(yīng)對公共危機和公共突發(fā)事件，為弱勢群體提供必要援助，形成多渠道、多層次的社會利益協(xié)調(diào)機制，促進社會穩(wěn)定和進步；四是加強經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)職能，正確處理人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，提高全民的科學(xué)文化素質(zhì)和衛(wèi)生健康水平；五是培育和規(guī)范公民社會的組織職能，推動社區(qū)組織建設(shè)和村民自治組織發(fā)展，提高社會和公民自主管理能力，促進公共服務(wù)的社會化與市場化。要建立科學(xué)的政府績效管理和績效評估制度。首先，要明確政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)是公眾利益的維護程度和公共服務(wù)的滿意程度。因此，建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會要求的，能夠較全面、真實、公正地反映政府行政績效的評估指標(biāo)體系非常重要。其次，在公共行政改革實踐中采用績效合同或績效協(xié)議制度。第三，要建立績效審計制度，重在審計和評估政府績效能力?？冃徲嬇c評估的目的不只是在于明確政府“已經(jīng)做了什么”，更重要的還在于了解政府“能夠做什么”。如果不能確切地知道政府“能夠做什么”，我們就不可能確定政府下一步“該干些什么”。政府的績效能力一般表現(xiàn)為政府能不能制定一個切合實際的公共政策，能不能有效地推行和貫徹這種政策，能不能持續(xù)穩(wěn)定地將這種政策引向深入的能力。衡量政府績效能力大小強弱的標(biāo)準(zhǔn)：一是政府的權(quán)威性，即政府能在多大程度上得到群眾的支持和擁護；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上提供滿足公眾需求的服務(wù)。要完善政務(wù)公開制度，規(guī)范公共服務(wù)行為。政務(wù)公開是政府通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運作過程，實現(xiàn)公共信息資源的共享，增強政府公共政策、法規(guī)和行政過程的透明度。建立公開、透明的制度，才能把政府的公共服務(wù)置于社會和老百姓的監(jiān)督之下。政府要對公共服務(wù)主體、對象的權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定，明確公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為公共服務(wù)提供有效的法制保證。在改革和完善政府決策機制中，應(yīng)當(dāng)逐步提高決策過程的透明度。要抓緊建立政府決策項目的預(yù)告制度和重大事項的社會公示制度，建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的政策聽證制度。要加強電子政務(wù)的建設(shè)，除法律明確規(guī)定可以免予公開的信息以外，其余的政府信息必須按規(guī)定予以公開。當(dāng)務(wù)之急：深化行政體制改革。在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，政府應(yīng)從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變。有限政府的理念具有一個最基本的特征，即政府的權(quán)力、職能和規(guī)模是有邊界的。在經(jīng)濟全球化和中國加入WTO的背景下，其實質(zhì)內(nèi)容就是“市場的政府”，即以市場為基礎(chǔ)的政府，它意味著政府的職能市場化。加入WTO之后，我國政府正逐步從過去“無所不能”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，更多地強調(diào)向社會提供“公共服務(wù)”，滿足社會的公共需要。強調(diào)政府在市場經(jīng)濟中有所為有所不為，主要通過政策服務(wù)等手段進行間接調(diào)節(jié)，簡化行政審批，強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，將該由社會組織行使的職能轉(zhuǎn)交給社會組織，使市場和政府各自處在一個適當(dāng)?shù)奈恢?。從?quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。責(zé)任政府是一個民主政治與法治時代的基本理念與要求，與民主制度、法治理念和公民自由相聯(lián)系。責(zé)任行政和責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是對政府公共行政進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé)，必須承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任，必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實現(xiàn)。從管制政府向法治政府轉(zhuǎn)變。所謂法治政府就是指整個政府的設(shè)立、變更、運作都是合法化、規(guī)范化的，包括政府整體行為和個體行為。在政府主體行為中強調(diào)政府抽象行政行為和政府決策的合法化、規(guī)范化。建立市場經(jīng)濟體制的核心原則就是自由和競爭。政府不僅要依法保護公民權(quán)利與市場秩序，還要恪守法律的規(guī)范，以避免對公民權(quán)利與市場秩序的不當(dāng)干預(yù)。只有政府的一切行為都用法律加以規(guī)范，才能保證權(quán)力的存在可以正確有效地服務(wù)于權(quán)利，才能使權(quán)利本位的基本價值得到實現(xiàn)。從封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變。民主社會是透明社會，透明的光源當(dāng)然就是信息。透明政府的核心思想就是政府掌握的個人與公共信息（除了必須保密或涉及個人隱私外）有義務(wù)向社會公開，這意味著政府行政行為要告別傳統(tǒng)的暗箱操作，政府難以繼續(xù)保持神秘感或神圣感。政務(wù)信息公開的制度化是保障公民知情權(quán)和公民參與的前提和基礎(chǔ)。2004年2月國務(wù)院討論并通過了《關(guān)于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施意見》，這一意見要求各有關(guān)部門建立和完善新聞發(fā)布制度，配合新聞宣傳部門，及時、準(zhǔn)確地做好新聞發(fā)布工作。無疑各級政府有關(guān)政務(wù)信息公開制度建設(shè)的法律法規(guī)的制定和頒布大大促進了我國政府信息的公開化，有效改進了過去政府與企業(yè)、個人之間信息不對稱狀況，使公眾和企業(yè)平等地知悉和享用政府資源。吳江教授對建立公共行政體制的幾點看法：第一，要切實推進行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟體制協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，結(jié)合我國的實際情況，建立科學(xué)合理的中央與地方政府合理的分權(quán)體制。中央與地方權(quán)限劃分有三個重要前提。其一，分權(quán)的政治前提必須是在強有力的中央集權(quán)下的分權(quán)，這是有效分權(quán)的基礎(chǔ)。其二，分權(quán)的經(jīng)濟前提必須是一定層級的權(quán)力能夠保證在公共財政上提供與其權(quán)力相適應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。其三，分權(quán)的法律前提必須是全國在整體上基本實現(xiàn)有效的權(quán)力制約和均衡機制。第三，改革行政決策和執(zhí)行體制，推行政府事務(wù)綜合管理。借鑒發(fā)達國家政府推行公共事務(wù)管理綜合化的成功經(jīng)驗，我國政府管理體制改革應(yīng)本著“宏觀管理一體化、公共服務(wù)綜合化、市場監(jiān)管統(tǒng)一化”的原則，改革行政決策和執(zhí)行體制，推行政府事務(wù)綜合管理，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當(dāng)分離的政府組織體系。建立以行政首長為核心的決策機構(gòu)，強化政府的政策制定功能、政策綜合與協(xié)調(diào)功能和政策評價體系；按照責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一原則，建構(gòu)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的關(guān)系；政府各職能部門負責(zé)具體執(zhí)行，有關(guān)監(jiān)督部門負責(zé)具體監(jiān)督。北京大學(xué)光華管理學(xué)院衛(wèi)生經(jīng)濟與管理系副教授劉學(xué)說，我們國家目前在經(jīng)濟社會領(lǐng)域暴露出來的一個顯著問題是政府職能定位的缺陷。其實這個問題并不僅僅是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的問題，可以說，在我國各個領(lǐng)域、各個部門都不同程度地存在著，有些已經(jīng)相當(dāng)嚴重。除了“錯位”、“越位”、“缺位”及“不到位”，現(xiàn)在還有一種“卡位”的說法?！翱ㄎ弧敝饕憩F(xiàn)在：由于政府轉(zhuǎn)型可以說是政府的“自我革命”，涉及政府一些部門的既得利益，因此其自覺改革的動力不足，而維持現(xiàn)狀的心態(tài)較強。再者，由于醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門在計劃經(jīng)濟體制下形成的傳統(tǒng)觀念和行為方式的慣性，因而也造成政府轉(zhuǎn)型緩慢。另外，還表現(xiàn)在某一時期借口宏觀調(diào)控企圖使“錯位”的政府職能反彈，或強化政府職能“錯位”、“越位”。我認為，在推進政府轉(zhuǎn)型的過程中，需要特別警惕地方政府的“卡位”現(xiàn)象。就目前來看，政府的職能轉(zhuǎn)變還遠沒有到位，就政府的行政行為而言，用計劃經(jīng)濟的管理模式來應(yīng)對市場經(jīng)濟的需求，顯然發(fā)生了嚴重的“錯位”。中國1978年開始的市場化取向改革，是在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上起步、在市場經(jīng)濟“制度空白”條件下啟動的。在這種環(huán)境下，本來由市場發(fā)揮的資源配置作用，只能實行“政府替代”，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式應(yīng)運而生。在改革初期，“政府主導(dǎo)型”模式對開啟和推動市場化進程起到了一定的積極作用，但在市場經(jīng)濟微觀基礎(chǔ)初步形成的今天，這種“錯位”模式已成為經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。從2004年的宏觀調(diào)控看，經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的突出矛盾和問題，都與政府職能的“錯位”或“越位”有關(guān)。事實證明，以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟體制已到了非改不可的地步。我們國家的醫(yī)療機構(gòu)大部分雖然都是政府投資辦的，但過去總是強調(diào)衛(wèi)生事業(yè)的特殊性質(zhì)，從而忽視了政府應(yīng)該發(fā)揮投資人、產(chǎn)權(quán)人的作用。對醫(yī)院的監(jiān)管，政府是自辦、自管、自罰，也就是通常所說的政府既是運動員，又是教練員、裁判員。從這個角度來說，政府在監(jiān)管方面不言而喻地存在著很大問題。事實上，政府作為投資人，也應(yīng)該有非常明確的投資目標(biāo)。比方說在現(xiàn)在的公立醫(yī)院里，對于向投資人負責(zé)的經(jīng)營職責(zé)是沒有人承擔(dān)的，院長是不可能像職業(yè)經(jīng)理人的。但這個問題是可以逐漸得到完善的。這其實是政府應(yīng)該管什么和怎么管的問題。“服務(wù)型政府”從某種程度上可以避免這些問題。首先，政府應(yīng)該由“全能”走向“有限”。也就是說，政企分開，政府的權(quán)力歸政府，市場的權(quán)力歸市場，從全能政府到有限政府。在具體的監(jiān)督過程中，政府應(yīng)該啟用事后監(jiān)督而不是事前監(jiān)督。第二，政府應(yīng)該由“權(quán)力”走向“責(zé)任”。這也就是說，政府應(yīng)該從無所不管變?yōu)闉樯鐣峁┓?wù)的責(zé)任政府。事實上，我國政府的權(quán)力是源于老百姓的，因此，承擔(dān)責(zé)任就是政府的第一要義，而這種從權(quán)力到責(zé)任的變化應(yīng)該更多地體現(xiàn)在為人民群眾的服務(wù)上。第三，政府應(yīng)該由“利益”走向“中立”。作為整個社會的管理者，政府在所有利益主體面前應(yīng)該保持中立，它應(yīng)切斷行政機關(guān)實施行政許可與其自身的利益關(guān)系，為建立一個利益中立的政府提供制度空間。第四，政府應(yīng)該由“劃槳”走向“掌舵”。政府的公共服務(wù)職能，并不意味著一定要擴大政府主管或投資對象的規(guī)模，也不意味著一定要增加公共支出，政府應(yīng)扮演好“掌舵者”而非“劃槳者”的角色，起到促進者、合作者和管理者的作用，將提供公共服務(wù)建立在市場機制、社會參與和政府自身變革的基礎(chǔ)之上。比如醫(yī)療機構(gòu)的廣告監(jiān)管問題，按職能規(guī)定，衛(wèi)生部門只能檢查從業(yè)人員的資質(zhì)，檢查開展項目是否與營業(yè)執(zhí)照上的相符等問題。雖然醫(yī)療機構(gòu)廣告是衛(wèi)生行政主管部門審批的，但醫(yī)療機構(gòu)廣告審批表并不細致，審批以后由工商部門監(jiān)管，最后由媒體公布于眾，而媒體對此并不專業(yè)，工商部門恰恰又管不過來，致使許多醫(yī)療機構(gòu)鉆了空子。還有醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量問題、價格問題等，將來大部分醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)向營利性以后，將會面臨更多的問題，如果單靠衛(wèi)生主管部門一家來管，是很不現(xiàn)實的，但如果不加以監(jiān)管，醫(yī)療市場就要亂了。由于醫(yī)療服務(wù)市場的特殊性，僅靠市場機制不可能解決資源配置的公平和效率問題，市場失靈是醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域最常見的問題，因此政府干預(yù)也是必不可少的，政府更不能不管醫(yī)院。而監(jiān)管醫(yī)療服務(wù)市場的質(zhì)量、價格、服務(wù)的安全性以及資源準(zhǔn)入和淘汰又是政府必須承擔(dān)的職責(zé)，在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，政府還兼有保證醫(yī)療服務(wù)公平競爭、反壟斷等方面的職責(zé)?，F(xiàn)階段解決這一問題的可行途徑：要對不同隸屬關(guān)系的醫(yī)療機構(gòu)實行共建共管，建立醫(yī)療機構(gòu)屬地化管理的基本框架。此外，信息的公開化、透明化也非常重要。只有這樣，“灰色的東西”才能見“陽光”，腐敗現(xiàn)象才能得到遏制。在現(xiàn)階段，我認為這點是可以實現(xiàn)而且也是比較容易操作的一條。五醫(yī)法“缺位”反映政府衛(wèi)生法規(guī)建設(shè)薄弱中國醫(yī)改，諸多法律困惑制約其進程。無法可循就難免跌跌撞撞。北京金誠同達律師事務(wù)所律師張本良說，醫(yī)改從法律上不僅涉及國有資產(chǎn)問題，還涉及到人員安置、股權(quán)結(jié)構(gòu)、土地使用權(quán)、投資回報、債權(quán)債務(wù)關(guān)系處理等問題。2005年的全國衛(wèi)生工作會議對醫(yī)療體制改革尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革并沒有深入涉及，這讓人平添了許多猜疑。對此張本良認為，醫(yī)改不僅牽涉到管理權(quán)限問題，還有各部門之間利益分配問題，可以說是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“真正意義上的醫(yī)改應(yīng)該是徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革和職工身份轉(zhuǎn)換，這并不是衛(wèi)生部門一家所能解決得了的?！睆埍玖悸蓭熣J為，醫(yī)改中最關(guān)鍵的幾個問題并不是僅靠衛(wèi)生行政主管部門自身就能完成的。從法律的角度上來講，國有產(chǎn)權(quán)問題涉及到地方政府、國資委、財政局以及有關(guān)行業(yè)主管部門；職工身份置換問題涉及人事局、財政局、機構(gòu)編制委員會、勞動和社會保障等部門；土地問題還涉及到土地管理等部門。在他看來，那種指責(zé)衛(wèi)生部門的無為造成醫(yī)改相對滯后的觀點顯然是有失偏頗的。有專業(yè)人士形容，醫(yī)療行業(yè)在市場經(jīng)濟的大潮下尚未找到自己合適的位置，一只腳已經(jīng)跨入市場，但身體和大腦還留在計劃時代。但毋庸置疑，醫(yī)改是一場新的革命，并沒有一成不變的模式可以遵循，需要不斷探索。對于醫(yī)改中出現(xiàn)的問題，張律師認為應(yīng)該冷靜客觀地對待。醫(yī)改“后遺癥”一些失敗的改制案例，大多因政策不明朗、操作不規(guī)范留下了“后遺癥”。2000年，杭玻醫(yī)院從集團剝離后并入杭州市第一人民醫(yī)院，成為其二級分院，被定位成非政府辦的非營利性、自收自支的事業(yè)單位，且杭玻醫(yī)院的資產(chǎn)、土地使用權(quán)等均劃歸市一醫(yī)院。顯然，從財政撥款上，杭玻醫(yī)院享受不到國家對事業(yè)單位的待遇，卻要履行事業(yè)單位的義務(wù)，職工的身份問題也沒有得到解決。張本良認為，杭玻醫(yī)院的問題是由于行政劃撥時沒有依法操作，也沒有考慮被收購醫(yī)院的長遠利益和發(fā)展造成的。醫(yī)院既要履行非營利性醫(yī)院的義務(wù)，又不能像其他非營利性醫(yī)院那樣獲得政府對事業(yè)單位的財政撥款，購并的權(quán)利與義務(wù)不對等，完全成了甩包袱的行為，既不符合市場化條件下平等交易的原則，也沒有舊體制下政府補償機制的支持，結(jié)果只能使醫(yī)院由于缺乏支持而走上更加艱難的發(fā)展之路。依照民法通則和公司法的相關(guān)規(guī)定以及市場交易的準(zhǔn)則，杭玻的債權(quán)債務(wù)同時應(yīng)由新設(shè)立的實體承擔(dān)。對于杭州市第一醫(yī)院將杭玻醫(yī)院資產(chǎn)掛在賬外，張本良律師認為，這“不是真正的合并”。醫(yī)院改制牽涉到諸多法律問題。例如，企業(yè)醫(yī)院集團化重組也是大型企業(yè)剝離辦社會的一種形式，但在集團化運作中也同樣遇到法律問題。又比如，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》中沒有醫(yī)療集團的規(guī)定，而醫(yī)療集團內(nèi)存在不同級別、不同權(quán)屬的醫(yī)療機構(gòu)，原來是分別投資、分別注冊，政府按照級別管理，現(xiàn)在這種不規(guī)范的集團化就存在多頭管理問題，一旦發(fā)生糾紛由誰承擔(dān)民事責(zé)任就很不明確。吉林省柳河醫(yī)院改制時沒有涉及到對醫(yī)院無形資產(chǎn)的評估。張本良律師認為，“作為一個比較成功的改制案例，柳河醫(yī)院的無形資產(chǎn)沒有評估，這是一個缺憾。2004年2月1日以前，關(guān)于無形資產(chǎn)的評估確實有像柳河醫(yī)院的情況，評不評沒有嚴格要求。但2004年2月1日后，國資委明確要求，改制中必須對無形資產(chǎn)進行評估，以防止國有資產(chǎn)流失。因此，無形資產(chǎn)評估成了法律上必須走的程序，至于評估價值多少，這是一個專業(yè)問題，一般根據(jù)不同醫(yī)院的具體情況有所不同，實際操作中還是有一定的彈性和空間的?！绷俞t(yī)院改制的成功與當(dāng)?shù)卣拇罅χС址植婚_，比如國有資產(chǎn)變集體后，仍給予財政補貼。那么，對于這種特殊的地方政策，是否存在一些法律上的誤區(qū)呢？張本良表示，由于沒有具體明確的政策指導(dǎo)，醫(yī)改操作大多數(shù)都參考了國有企業(yè)改革的模式和依靠地方政府的支持。改制的實質(zhì)，其實是通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系和勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)換，達到治理結(jié)構(gòu)改變和經(jīng)營機制的改變。只要在法律上不是被禁止的事情，政府可以進行“創(chuàng)造、發(fā)揮”，但要有限度。柳河醫(yī)院的國有資產(chǎn)被買斷，人員身份本該徹底轉(zhuǎn)換，產(chǎn)權(quán)完全與政府脫鉤了，但人員身份不變，并仍給予財政補貼，說明柳河醫(yī)院的改制并沒有一步到位。在一系列改制過程中，由于沒有具體的政策法律加以規(guī)范，“摸著石頭過河”的醫(yī)院改制出現(xiàn)了諸多帶有“中國特色”的東西。但也不可否認，在謹慎者等待政策的同時，一些走在前沿的醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療投資機構(gòu)早就已經(jīng)開始在框架的限制下跳舞，尋求突破。不斷探索中的醫(yī)療體制改革無疑需要法律的護航。改制是一項政策性、法律性很強的工作，涉及出資人、債權(quán)人、醫(yī)院和職工等多方面的利益，在積極探索的同時要強調(diào)符合法律，規(guī)范有序。張律師強調(diào)，醫(yī)院改制中要注意以下的操作要點：為防止暗箱操作，涉及國有資產(chǎn)的處置，應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行；要做到權(quán)屬關(guān)系明確，避免產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、托管、承包過程中發(fā)生爭議；雙方意思表示要真實，沒有欺詐、脅迫，比如在財務(wù)報表、醫(yī)院資產(chǎn)賬目方面要透明；按部就班履行內(nèi)部決策程序，對于清產(chǎn)核資、審計、評估、批準(zhǔn)程序，“一個都不能少”；改制方案要經(jīng)有權(quán)機關(guān)（國資委、財政局、衛(wèi)生局、上級主管部門等）批準(zhǔn)；職工安置方案要經(jīng)職工代表大會討論通過；債權(quán)債務(wù)處置方案要經(jīng)債權(quán)人及擔(dān)保權(quán)人同意；2004年2月1日以后，應(yīng)有律師事務(wù)所出具的法律意見書，以及沒有因隱匿、虛假、串通等導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、交易無效的情形。實踐證明，醫(yī)改的最大難點是職工安置補償問題。資產(chǎn)是死的，通過審計、評估，結(jié)論清楚明了；可是職工安置問題存在著很大的個體差異。如果這一問題處理不好，無疑將給改制后的經(jīng)營活動留下難以彌補的漏洞和潛在的風(fēng)險。他介紹說，現(xiàn)在一般有四種補償支付辦法，即用現(xiàn)金支付；用資產(chǎn)支付；用股權(quán)折抵；轉(zhuǎn)為債權(quán)。而土地使用權(quán)問題一般也有四種處置方式，即出讓、承租、作價入股、無償使用。但他同時強調(diào)，不能絕對地說哪種方式最好，只能說針對不同的改制醫(yī)院哪種方式更為適合、更可行，不同情況要區(qū)別對待。事實上，醫(yī)院的改制和收購兼并，對于國有資產(chǎn)的擁有方是一次出售行為，而對于投資方則是一次擁有潛在風(fēng)險的投資行為，投資方會綜合考慮目標(biāo)的價值、收購的成本等。收購方和出售方都可以聘請自己的中介機構(gòu)。一般而言，由于收購方往往實力雄厚，為盡可能規(guī)避與減少風(fēng)險，其聘請的中介代理機構(gòu)往往比較優(yōu)秀。和這樣的收購方打交道，作為出售方的醫(yī)院只有聘請水平相當(dāng)?shù)闹薪闄C構(gòu)才不至于吃虧。無論怎樣，即將到來的大規(guī)模醫(yī)院改制應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律要求、具有內(nèi)在活力、將社會效益與經(jīng)濟效益有機統(tǒng)一的公司化醫(yī)院。這樣的醫(yī)院必須具備完善而規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，才能保證醫(yī)院的健康持續(xù)發(fā)展。在醫(yī)改的路上，法律是護航者。六南京：加強監(jiān)管和引導(dǎo)（一）衛(wèi)監(jiān)困局南京市衛(wèi)生局局長陳天明指出，群眾之所以“看病難、看病貴”，其中當(dāng)然有醫(yī)療機構(gòu)不規(guī)范運作的因素，但更多的還是客觀原因造成的，如醫(yī)療資源配置不合理、醫(yī)保覆蓋面低、藥品虛高定價、疾病譜變化和人口老齡化以及醫(yī)療機構(gòu)補償機制的不健全等。這些都不是衛(wèi)生部門一家能左右的，更不是單方面的衛(wèi)生監(jiān)管能解決的。現(xiàn)在，各地衛(wèi)生部門已把規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場的供方行為，敦促醫(yī)療機構(gòu)合理檢查，合理用藥，合理治療，列為今后的監(jiān)管重點。但僅此還遠遠不夠，要想從源頭上醫(yī)“難”治“貴”，營造和諧的市場運行環(huán)境，就必須在加大監(jiān)管力度的同時，實施良性引導(dǎo)。簡而言之，政府對醫(yī)療市場的干預(yù)應(yīng)因勢利導(dǎo)，有“堵”有“疏”，這才是治本之策。以藥養(yǎng)醫(yī)表面上是利益驅(qū)動，究其實質(zhì)卻是國家對醫(yī)院的補償不足，醫(yī)療技術(shù)性收費的標(biāo)準(zhǔn)過低。醫(yī)院要維持正常的生存和運轉(zhuǎn)，而社會上煤、水、電卻在不斷漲價。在這種情況下，如果片面強調(diào)醫(yī)院要降低藥品的收入比重，合理用藥、合理治療，顯然作用甚微。再說醫(yī)院看病難，現(xiàn)在要求醫(yī)院提高服務(wù)質(zhì)量和效率，但如果醫(yī)療資源配置的問題不解決，大醫(yī)院人滿為患，這種質(zhì)量和效率又該如何體現(xiàn)？因此，完善社區(qū)、農(nóng)村醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，保障低保群體就醫(yī)，增加衛(wèi)生投入和醫(yī)生收入，遠比“單邊”監(jiān)管更有意義?！笆琛敝幸惨小岸隆?。對于醫(yī)療的商業(yè)欺詐行為、藥品購銷和醫(yī)療服務(wù)中的不正之風(fēng)，陳天明向記者表明立場，“政府絕不會坐視不管，要加大懲治力度，殺一儆百?！保ǘ爸购椤蹦暇┦行l(wèi)生局規(guī)財處處長韋廣鋒說，從2002年8月21日南京首家惠民醫(yī)院（市紅十字醫(yī)院）掛牌成立后，目前南京市已有4家惠民醫(yī)院和40余家慈善門診，目的是要切實解決社會困難群體看得起病、住得起院、吃得起藥的問題。韋廣鋒稱，凡是經(jīng)民政部門認定核準(zhǔn)，并經(jīng)有關(guān)醫(yī)院認可確需治療的本市特困人員，均可憑特困證明和醫(yī)療救助卡到惠民醫(yī)院就醫(yī)，享受13項減免、優(yōu)惠政策，簡稱“五免五減半三優(yōu)惠”?！拔迕狻保疵馐掌胀ㄩT診掛號費、普通門診診療費、門診治療費、住院診療費和基本醫(yī)療護理費?！拔鍦p半”，即床位費（特需病房除外）、檢查費（門診、住院）、治療費（門診、住院）、手術(shù)費、放射費減免50%?！叭齼?yōu)惠”，一是已參加醫(yī)保的特困病人，均按一級醫(yī)療機構(gòu)的起付線、定額標(biāo)準(zhǔn)和自付比例等規(guī)定執(zhí)行；二是藥品在原統(tǒng)一采購的基礎(chǔ)上零售價再降8%；三是對因病致貧的病人，視情況給予更大的醫(yī)療優(yōu)惠。另外，對于城市居民低保對象、再就業(yè)人員、二等乙級及以上傷殘軍人和60周歲以上老人，南京市又在全市二級以上醫(yī)院均設(shè)立了慈善門診，對以上就診人群免收普通門診診療費和治療費、大型醫(yī)療設(shè)備檢查費減免30%等優(yōu)惠。那么，費用降低后，惠民醫(yī)院的診療和服務(wù)質(zhì)量會不會因此打折？南京市衛(wèi)生局醫(yī)政處副處長胡天翔解釋稱，目前還沒有接到病人的投訴。對這一塊，各醫(yī)院都把它當(dāng)成政治任務(wù)來抓，當(dāng)然，市衛(wèi)生局下一步也將對其實施有針對性的監(jiān)管。但頻率不會太高，因為過多的審查，反而事與愿違，干擾基層工作?！盎菝襻t(yī)院的技術(shù)質(zhì)量比較高，我們會在適當(dāng)?shù)臅r機，組織適當(dāng)?shù)囊?guī)模抽查一下?！标愄烀鞲蟮膿?dān)憂在于：“現(xiàn)在政府除為每家惠民醫(yī)院投入130萬元開辦費外，其正常運轉(zhuǎn)后的經(jīng)費補償還遠遠不足，現(xiàn)多由醫(yī)院自行承擔(dān)。”陳天明初步的想法是，“今后要政府投入一部分，醫(yī)院分擔(dān)一部分，建立惠民醫(yī)療基金補貼一部分。在此基礎(chǔ)上，再物色一到兩家醫(yī)藥集團，統(tǒng)一經(jīng)銷4家醫(yī)院的藥品，以彌補其部分醫(yī)療費用的虧損?！睕]有了后顧之憂，首家惠民醫(yī)院在運行不到兩年后便有了不俗的表現(xiàn)。資料記載，截至2004年底，其接診的惠民患者已達42000余人次，收治住院706人次，總計發(fā)生費用470余萬元，按照13項優(yōu)惠政策，共減免費用187.2萬元。2004年10月，南京市市長蔣宏坤視察惠民醫(yī)院后，對該工程給予了高度評價。作為南京市衛(wèi)生工作的“總規(guī)劃師”，陳天明卻并未因此而輕松。他的想法是，要想從根本上解決“看病難、看病貴”，還必須多筑“新渠”，拓寬“舊渠”。據(jù)悉，為使醫(yī)療市場得以良性運轉(zhuǎn)，也為后期監(jiān)管“減壓”，南京市衛(wèi)生局確立的基本思路是“六面疏導(dǎo)”：一是在兩年試點、兩年全面鋪開、兩年提檔升級的基礎(chǔ)上，以創(chuàng)建國家級和省級社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)為抓手，促進全市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）全面提檔升級；二是加大投入、添置設(shè)備、引入人才、完善管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的診療水平，同時將農(nóng)村合作醫(yī)療全部推開；三是積極構(gòu)建“布局合理、中西結(jié)合、功能齊全、技術(shù)完善”的惠民醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，惠民醫(yī)院主要解決困難群體的住院問題，慈善門診則主要解決困難群體的就近就醫(yī)；四是在藥品集中招標(biāo)采購的基礎(chǔ)上，不斷降低藥品價格，實行藥品收支兩條線管理，提高醫(yī)生尤其是有突出貢獻專家的收入待遇；五是根據(jù)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，在南京市區(qū)東南西北各引進一家具有較大規(guī)模的民營醫(yī)療機構(gòu)，使民資、外資醫(yī)療機構(gòu)的市場份額在5年內(nèi)達到25%～30%，形成良性有序的市場競爭環(huán)境；六是對公立大醫(yī)院適當(dāng)擴容，緩解“看病難”，改善就醫(yī)環(huán)境，合理調(diào)整就醫(yī)流程，為3年后與南京同仁、明基等大型非公辦醫(yī)院同臺競技打基礎(chǔ)。（三）處處設(shè)“閘”首先是事前監(jiān)管?！安还苁枪⑨t(yī)療機構(gòu)，還是民營醫(yī)療機構(gòu)，在資質(zhì)、人員、設(shè)備、技術(shù)的準(zhǔn)入上都需層層把關(guān)。”南京市衛(wèi)生局醫(yī)政處處長胡天翔說。實踐中，醫(yī)政處在準(zhǔn)入審批上有兩點頗具新意。其一，任何評估審查，都要通過專家組。每次項目審查前，醫(yī)政處會從市屬、省屬大醫(yī)院的權(quán)威專家中按分屬專業(yè)隨機抽選，組成臨時專家組，而后隨同醫(yī)政處評估團參加實地審批或可行性論證。隨團專家組一般不低于5人，他們可以幫助評估團從各自專業(yè)的角度，進一步深入系統(tǒng)地理解國家有關(guān)的行業(yè)規(guī)范，并向被審查方提出深層次或前沿性的問題。而作為一般的行政工作人員，則不可能