中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)展困境及改革建議

中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)展困境及改革建議

中國(guó)紅十字會(huì)自1904年成立以來(lái)，在救助難民、救護(hù)傷病、賑濟(jì)災(zāi)民、抗災(zāi)救災(zāi)、協(xié)助政府開(kāi)展工作等方面發(fā)揮了重要作用，逐漸成為一支重要的社會(huì)力量。但是，由于受到我國(guó)體制等多方面的影響，中國(guó)紅十字會(huì)在發(fā)展的過(guò)程中也面臨著諸多問(wèn)題，雖然屢經(jīng)改革，但是由于改革的不徹底性導(dǎo)致舊的問(wèn)題不斷積累，加之新的問(wèn)題又不斷出現(xiàn)，中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)展不斷遭遇新的困境。所以，研究分析中國(guó)紅十字會(huì)面臨的問(wèn)題，立足我國(guó)實(shí)際，同時(shí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，找尋破解發(fā)展難題的改革之路，對(duì)于引導(dǎo)中國(guó)紅十字會(huì)良性發(fā)展具有極為重要的意義。一中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀（一）中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)展歷程國(guó)際紅十字會(huì)的誕生得自于戰(zhàn)爭(zhēng)的強(qiáng)力推動(dòng)，那場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)就是眾所周知的索爾費(fèi)里諾之戰(zhàn)。中國(guó)紅十字會(huì)的誕生，同樣得益于戰(zhàn)爭(zhēng)的強(qiáng)力推動(dòng)，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，就是發(fā)生在中國(guó)領(lǐng)土上的日俄戰(zhàn)爭(zhēng)。[1]日俄戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生后，沈敦和奔走呼號(hào)，援引“萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)例”，于1904年3月3日，集會(huì)于上海英租界六馬路仁濟(jì)堂，發(fā)起成立“東三省紅十字普濟(jì)善會(huì)”。東三省紅十字普濟(jì)善會(huì)的成立，表明國(guó)人人道主義意識(shí)的增強(qiáng)，然而它仍然不是真正意義上的紅十字會(huì)，無(wú)法獲得交戰(zhàn)雙方的認(rèn)可，也未享有紅十字會(huì)本應(yīng)享有的權(quán)利。為解決東三省紅十字普濟(jì)善會(huì)自身無(wú)法克服的困難，1904年3月10日沈敦和等中、英、法、德、美五國(guó)代表集會(huì)于上海英租界公共工部局議事，會(huì)上就設(shè)立中國(guó)紅十字會(huì)及其組織機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議。這次集會(huì)在中國(guó)紅十字會(huì)運(yùn)動(dòng)史上具有重要意義，它宣告了上海萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)的成立，標(biāo)志著中國(guó)紅十字會(huì)的誕生。1907年日俄戰(zhàn)爭(zhēng)救護(hù)及戰(zhàn)后賑濟(jì)等宣告結(jié)束，上海萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)面臨解散的命運(yùn)。同年7月21日，呂海寰、盛宣懷聯(lián)名上奏朝廷，屢陳上海萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)辦理情形及善后持久事宜。該年，上海萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)解散，中國(guó)會(huì)員另行組織中國(guó)紅十字會(huì)——大清紅十字會(huì)，盛宣懷成為朝廷正式任命的首任會(huì)長(zhǎng)。紅十字會(huì)本該是中立性的民間社會(huì)團(tuán)體，盛宣懷強(qiáng)化官辦色彩的易名之舉，使上海作為中國(guó)紅十字會(huì)的發(fā)祥之地，名分頓失，令沈敦和等先驅(qū)者難以平復(fù)心中的憤懣與不滿，而此時(shí)恰巧辛亥革命爆發(fā)，為履行紅十字會(huì)的宗旨和救護(hù)使命，沈敦和撇開(kāi)“大清紅十字會(huì)”，另行組建“中國(guó)紅十字會(huì)萬(wàn)國(guó)董事會(huì)”。中國(guó)紅十字會(huì)萬(wàn)國(guó)董事會(huì)成立不久，呂海寰出任中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)，他欲“喧賓奪主”，染指中國(guó)紅十字會(huì)萬(wàn)國(guó)董事會(huì)，但只能是一相情愿，中國(guó)紅十字會(huì)內(nèi)部遂出現(xiàn)京、滬對(duì)立現(xiàn)象。19世紀(jì)60年代國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)誕生以后，于80年代傳到我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，并于1894年7月甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后，開(kāi)始在中國(guó)大陸傳播。現(xiàn)存中國(guó)紅十字會(huì)的前身是1904年3月10日由清朝商約大臣呂海寰、工部侍郎盛宣懷等人在上海成立的“萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)上海支會(huì)”，得到了紅十字國(guó)際委員會(huì)的認(rèn)可。1907年，“萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)上海支會(huì)”更名為大清紅十字會(huì)，此后，因政府更迭而數(shù)次更名，但均未得到紅十字國(guó)際委員會(huì)的正式承認(rèn)。[2]1912年1月1日，大清帝國(guó)滅亡，中華民國(guó)誕生，中國(guó)紅十字會(huì)面臨新的轉(zhuǎn)折。鑒于在辛亥革命救護(hù)中的巨大功績(jī)，中國(guó)紅十字會(huì)的“立案”申請(qǐng)很快得到了民國(guó)政府的批準(zhǔn)。為結(jié)束紅十字會(huì)在辛亥革命后無(wú)正式領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的局面，同年9月29日，中國(guó)紅十字會(huì)首屆會(huì)員大會(huì)隆重開(kāi)幕。會(huì)上選舉了新的領(lǐng)導(dǎo)班子，成功化解了北京紅會(huì)與上海紅會(huì)之間的隔閡，完成了董事會(huì)制向常議會(huì)制運(yùn)作體制的轉(zhuǎn)變，有利于中國(guó)紅十字事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。1912年無(wú)疑是中國(guó)紅十字會(huì)歷史上的關(guān)鍵之年。雖然清政府對(duì)中國(guó)加入國(guó)際紅會(huì)組織的熱情很高，然而直至1912年1月12日，瑞士日內(nèi)瓦國(guó)際紅十字會(huì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)阿鐸爾致函中國(guó)紅十字會(huì)萬(wàn)國(guó)董事會(huì)董事部長(zhǎng)沈敦和，告知中國(guó)紅十字會(huì)已得到國(guó)際紅會(huì)的正式承認(rèn)，享有與各國(guó)紅十字會(huì)同等待遇，中國(guó)紅十字會(huì)才得到紅十字國(guó)際委員會(huì)的承認(rèn)。然而，中國(guó)紅十字會(huì)仍面臨統(tǒng)一的問(wèn)題，自1904年成立以來(lái)，雖有全國(guó)之性質(zhì)，卻并沒(méi)有真正地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。為解決全國(guó)紅十字會(huì)組織的混亂局面，1912年10月30日，中國(guó)紅十字會(huì)統(tǒng)一大會(huì)在上海大馬路黃浦灘匯中旅館五樓大會(huì)堂成功舉行。統(tǒng)一大會(huì)上通過(guò)的《中國(guó)紅十字會(huì)章程》是中國(guó)紅十字會(huì)史上第一個(gè)正式會(huì)章。分會(huì)與總會(huì)的關(guān)系、宗旨、義務(wù)等都有了明確規(guī)定。統(tǒng)一大會(huì)的成功召開(kāi)，使中國(guó)紅十字會(huì)告別了以往的散漫混亂的局面，走向了統(tǒng)一，中國(guó)紅十字會(huì)的“唯一”地位由此真正確立。新中國(guó)成立之后，1950年8月，中國(guó)紅十字會(huì)協(xié)商改組會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議由中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)和中央人民政府衛(wèi)生部主持召開(kāi)。會(huì)上，李德全當(dāng)選為中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)，成為新中國(guó)首任紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)。改組之后，中國(guó)紅十字會(huì)在李德全會(huì)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行了思想建設(shè)和組織建設(shè)，積極整頓和發(fā)展組織。1950年10月16日，內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部發(fā)出通令要求各省市政府對(duì)紅十字會(huì)的整頓工作予以協(xié)調(diào)。在各地政府的協(xié)調(diào)下，到1952年底先后完成改組的分會(huì)有北京、天津、上海、武漢、廣州、西安、重慶等51個(gè)。到1964年，除西藏、青海、寧夏、甘肅、新疆、貴州六省（自治區(qū)）外，普遍建立了省級(jí)紅十字會(huì)，市、縣級(jí)紅十字會(huì)達(dá)到300多個(gè)，會(huì)員人數(shù)達(dá)500多萬(wàn)。[3]為爭(zhēng)取恢復(fù)在國(guó)際紅十字組織的合法席位，周恩來(lái)總理于1950年致電國(guó)際紅十字會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)和紅十字國(guó)際委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，正式否認(rèn)并要求廢止國(guó)民黨政府的代表資格。1950年8月，國(guó)際紅十字委員會(huì)正式承認(rèn)了中國(guó)紅十字會(huì)。1950年9月中國(guó)紅十字會(huì)改組后，立即派員參加了在摩納哥召開(kāi)的第21屆國(guó)際紅十字協(xié)會(huì)理事會(huì)，并當(dāng)選為協(xié)會(huì)執(zhí)委。1952年第18屆國(guó)際紅十字會(huì)大會(huì)承認(rèn)中國(guó)紅十字會(huì)為唯一的全國(guó)性紅十字會(huì)，這是新中國(guó)在國(guó)際組織中第一個(gè)恢復(fù)的合法席位。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)紅十字事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。隨著中國(guó)紅十字事業(yè)的逐步復(fù)蘇和蓬勃發(fā)展，其組織建設(shè)、急救與輸血工作、青少年工作、社會(huì)福利事業(yè)以及國(guó)際交往都取得了顯著成績(jī)。1985年總會(huì)第四次全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)把中國(guó)紅十字會(huì)的性質(zhì)由“人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體”進(jìn)一步界定為“全國(guó)性的人民衛(wèi)生救護(hù)、社會(huì)福利團(tuán)體”。第五次會(huì)員代表大會(huì)通過(guò)的《中國(guó)紅十字會(huì)章程》第一次明確標(biāo)明總會(huì)和各級(jí)地方紅十字會(huì)在“國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立自主地開(kāi)展工作。具有社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立法人地位”，中國(guó)紅十字會(huì)的獨(dú)立性和自主權(quán)得到前所未有的加強(qiáng)。1993年10月，中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《紅十字會(huì)法》），自此，中國(guó)紅十字事業(yè)有了法律保障，中國(guó)的紅十字事業(yè)進(jìn)入突飛猛進(jìn)的時(shí)期。（二）中國(guó)紅十字會(huì)的現(xiàn)狀中國(guó)紅十字會(huì)除了一個(gè)全國(guó)性的紅十字會(huì)總會(huì)之外，還有省、市、縣三級(jí)紅十字會(huì)，紅十字會(huì)基層組織以及行業(yè)紅十字會(huì)、新疆建設(shè)兵團(tuán)紅十字會(huì)、香港和澳門(mén)特別行政區(qū)紅十字會(huì)，這些構(gòu)成了中國(guó)紅十字會(huì)的組織系統(tǒng)。截至2011年底，中國(guó)紅十字會(huì)有31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紅十字會(huì)、334個(gè)地（市）級(jí)紅十字會(huì)、2848個(gè)縣級(jí)紅十字會(huì)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)紅十字會(huì)、鐵路系統(tǒng)紅十字會(huì)、香港特別行政區(qū)紅十字會(huì)、澳門(mén)特別行政區(qū)紅十字會(huì)；有9.8萬(wàn)個(gè)基層組織，215.6萬(wàn)名志愿者，11萬(wàn)個(gè)團(tuán)體會(huì)員，2658萬(wàn)名會(huì)員，其中1775萬(wàn)名青少年會(huì)員。中國(guó)紅十字會(huì)自上而下設(shè)立了全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)作為紅十字會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，下設(shè)理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)、總會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、總會(huì)直屬單位（見(jiàn)前文圖2-1）。全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)是中國(guó)紅十字會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，每五年召開(kāi)一次，由中國(guó)紅十字會(huì)理事會(huì)召集，如遇特殊情況可提前或延期召開(kāi)。全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)的代表由總會(huì)和地方紅十字會(huì)推選的會(huì)員代表以及與有關(guān)部門(mén)協(xié)商產(chǎn)生的代表和特邀代表組成。代表比例由常務(wù)理事會(huì)根據(jù)會(huì)員人數(shù)和紅十字事業(yè)發(fā)展需要決定。全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)的職權(quán)是：①選舉中國(guó)紅十字會(huì)理事；②修改《中國(guó)紅十字會(huì)章程》；③審議批準(zhǔn)理事會(huì)的工作報(bào)告；④審議批準(zhǔn)理事會(huì)提交的工作規(guī)劃；⑤決定中國(guó)紅十字會(huì)的重大事項(xiàng)。中國(guó)紅十字會(huì)設(shè)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、名譽(yù)副會(huì)長(zhǎng)和名譽(yù)理事，根據(jù)工作需要，可以設(shè)顧問(wèn)，名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)一般由理事會(huì)聘請(qǐng)國(guó)家主席擔(dān)任。理事會(huì)在全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)閉會(huì)期間執(zhí)行其決議。理事會(huì)任期五年，下一次全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)召開(kāi)時(shí)換屆。理事構(gòu)成及比例由常務(wù)理事會(huì)根據(jù)需要決定。會(huì)員代表大會(huì)期間，理事會(huì)會(huì)議由大會(huì)主席團(tuán)召集；閉會(huì)期間，理事會(huì)會(huì)議由常務(wù)理事會(huì)召集，每年召開(kāi)一次。其職責(zé)是：①聘請(qǐng)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、名譽(yù)副會(huì)長(zhǎng)；②選舉常務(wù)理事；③選舉會(huì)長(zhǎng)、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)；④根據(jù)會(huì)長(zhǎng)提名，決定秘書(shū)長(zhǎng)；⑤增補(bǔ)、更換或罷免理事、常務(wù)理事；⑥審查批準(zhǔn)常務(wù)理事會(huì)的工作報(bào)告并向全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)報(bào)告工作；⑦制定發(fā)展紅十字事業(yè)的大政方針、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃；⑧決定其他重大事項(xiàng)。常務(wù)理事會(huì)對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。常務(wù)理事會(huì)由理事會(huì)選舉產(chǎn)生的常務(wù)理事組成。常務(wù)理事會(huì)會(huì)議每年召開(kāi)兩次，由會(huì)長(zhǎng)或常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)召集并主持。其職責(zé)是：①依照《紅十字會(huì)法》和《中國(guó)紅十字會(huì)章程》的規(guī)定，向理事會(huì)推薦名譽(yù)副會(huì)長(zhǎng)的人選；②提出修改章程的議案；③審議年度工作報(bào)告、計(jì)劃；④審議總會(huì)接受捐贈(zèng)款物的使用情況；⑤向理事會(huì)提出更換、增補(bǔ)及罷免理事、常務(wù)理事的議案；⑥批準(zhǔn)成立、撤銷全國(guó)性行業(yè)紅十字會(huì)；⑦聘請(qǐng)名譽(yù)理事；⑧決定其他重要事項(xiàng)。執(zhí)行委員會(huì)對(duì)常務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)。執(zhí)行委員會(huì)由駐總會(huì)的專職常務(wù)理事組成。常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)任執(zhí)行委員會(huì)主任并擔(dān)任中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)法定代表人。執(zhí)行委員會(huì)的職責(zé)是：①執(zhí)行會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)的決議，主持總會(huì)日常工作；②負(fù)責(zé)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，審核年度經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)決算；③指導(dǎo)全國(guó)紅十字會(huì)的工作；④管理總會(huì)的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)；⑤承擔(dān)總會(huì)的民事、法律責(zé)任；⑥負(fù)責(zé)對(duì)外交流與合作；⑦聘請(qǐng)顧問(wèn)；授予榮譽(yù)會(huì)員；⑧批準(zhǔn)成立專門(mén)委員會(huì)；⑨完成理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)交辦的其他事宜。各級(jí)地方紅十字會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)是同級(jí)會(huì)員代表大會(huì)。各級(jí)地方紅十字會(huì)會(huì)員代表大會(huì)每五年召開(kāi)一次，由同級(jí)紅十字會(huì)理事會(huì)召集，如遇特殊情況可提前或延期召開(kāi)，時(shí)間不得超過(guò)一年。各級(jí)地方紅十字會(huì)建立理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)，任期五年。有3名以上（含3名）專職常務(wù)理事的紅十字會(huì)，需設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，主持日常工作。省、市（地）、縣級(jí)紅十字會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)由同級(jí)理事會(huì)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。省、市（地）、縣級(jí)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)一般應(yīng)推選當(dāng)?shù)赝?jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其工作變動(dòng)時(shí)應(yīng)及時(shí)改選。常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定。常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)為本級(jí)紅十字會(huì)機(jī)關(guān)法定代表人，主持日常工作?？h級(jí)以上紅十字會(huì)應(yīng)根據(jù)工作需要配備專職工作人員，并具備能夠獨(dú)立自主開(kāi)展工作的條件。全國(guó)性行業(yè)成立的紅十字會(huì)為中國(guó)紅十字會(huì)的行業(yè)紅十字會(huì)，由中國(guó)紅十字會(huì)常務(wù)理事會(huì)批準(zhǔn)。其工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備由行業(yè)紅十字會(huì)常務(wù)理事會(huì)根據(jù)工作需要決定。行業(yè)紅十字會(huì)按照紅十字運(yùn)動(dòng)基本原則，依照《紅十字會(huì)法》，遵循《中國(guó)紅十字會(huì)章程》，結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)開(kāi)展工作。城市街道（社區(qū)）、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村、組）、企業(yè)和事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他組織中建立的紅十字會(huì)為基層組織。紅十字會(huì)基層組織的主要職責(zé)是：宣傳普及紅十字知識(shí)，開(kāi)展人道主義的救助活動(dòng)，舉辦初級(jí)救護(hù)培訓(xùn)、群眾性健康知識(shí)普及及其他符合紅十字宗旨的活動(dòng)。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)對(duì)內(nèi)指導(dǎo)全國(guó)紅十字會(huì)的工作，而各級(jí)紅十字會(huì)也同樣是上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)的工作。對(duì)地方各級(jí)紅十字會(huì)而言，更大的制約力還是來(lái)自同級(jí)地方政府而非上級(jí)紅十字會(huì)。在這種狀況下，紅十字會(huì)組織系統(tǒng)內(nèi)部缺乏有效整合，組織系統(tǒng)相對(duì)松散，這導(dǎo)致紅十字會(huì)跨區(qū)域、跨級(jí)別的合作難以開(kāi)展。面對(duì)突發(fā)災(zāi)害，難以迅速有效地調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)部的資源。不難看出，目前我國(guó)紅十字組織的管理體制尚未理順，管理水平亟待提高，中國(guó)紅十字事業(yè)要上一個(gè)新臺(tái)階，必須進(jìn)行管理體制的創(chuàng)新和改革。（三）中國(guó)紅十字會(huì)的改革軌跡新中國(guó)成立后，中國(guó)紅十字會(huì)于1950年進(jìn)行了協(xié)商改組，周恩來(lái)總理親自主持并修改了《中國(guó)紅十字會(huì)章程》，為紅十字會(huì)的改組和發(fā)展提供了制度規(guī)范。1951年初，中國(guó)紅十字會(huì)的業(yè)務(wù)方針由政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，一般業(yè)務(wù)行政委托內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)衛(wèi)生業(yè)務(wù)同時(shí)受衛(wèi)生部指導(dǎo)，有關(guān)外交事項(xiàng)同時(shí)受外交部指導(dǎo)。1952年，中國(guó)紅十字會(huì)恢復(fù)了在國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)中的合法席位，遂改歸衛(wèi)生部直接指導(dǎo)和聯(lián)系。1957年10月和1958年3月，在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的研究紅十字會(huì)問(wèn)題的兩次會(huì)議提出，紅十字會(huì)是獨(dú)立的，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上歸口衛(wèi)生部，但紅十字會(huì)不是衛(wèi)生部的直屬機(jī)關(guān)，也不是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)關(guān)，紅十字會(huì)的衛(wèi)生業(yè)務(wù)由衛(wèi)生部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，外事業(yè)務(wù)由外交部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)紅十字會(huì)的國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)主要是群眾衛(wèi)生工作，通過(guò)會(huì)員組織將紅十字會(huì)的活動(dòng)中心放在最基層，即沒(méi)有設(shè)立專業(yè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的居委會(huì)、生產(chǎn)隊(duì)等。改革開(kāi)放之后，隨著發(fā)展的需要，在研究和借鑒國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)紅十字會(huì)的管理體制和發(fā)展定位開(kāi)始進(jìn)行調(diào)整。1993年10月，中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《紅十字會(huì)法》，使中國(guó)紅十字事業(yè)有了法律保障。1995年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)構(gòu)改革方案》的通知，紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)改革就此開(kāi)始。這次改革確立了“明確職能、理順關(guān)系、分類歸口、提高效率”的原則，調(diào)整并精簡(jiǎn)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。該文件規(guī)定：中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)定編73名（其中行政編制45名，全額撥款事業(yè)編制28名），離退休干部工作人員編制3名單列。同時(shí)規(guī)定：中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)直屬事業(yè)單位3個(gè)，自收自支事業(yè)編制157名，其中，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)服務(wù)中心自收自支事業(yè)編制20名；中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)報(bào)刊社自收自支事業(yè)編制40名；中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)訓(xùn)練中心自收自支事業(yè)編制97名。1996年，在國(guó)家推行公務(wù)員制度的同時(shí)，中共中央組織部、人事部頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)參照管理的實(shí)施方案的通知》，要求各級(jí)紅十字會(huì)機(jī)關(guān)參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》進(jìn)行管理，這是紅十字會(huì)機(jī)關(guān)干部人事制度改革的一項(xiàng)重要工作。同年，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)制定了參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》管理的實(shí)施方案，規(guī)定中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》進(jìn)行管理；在紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，實(shí)行所在部門(mén)、單位的人事管理制度。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)所屬事業(yè)單位不列入?yún)⒄铡秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》管理的范圍。紅會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)要在確定職能、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)上，在規(guī)定的職數(shù)限額內(nèi)設(shè)置。同時(shí)制定了《機(jī)關(guān)工作人員工資制度改革方案》和《機(jī)關(guān)工作人員工資制度改革實(shí)施辦法》，對(duì)工資制度和晉升制度進(jìn)行改革。紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)錄用工作人員采用招考與選調(diào)兩種方式。部分工作崗位可實(shí)行聘用制。錄用科級(jí)以下（含科級(jí)）工作人員，實(shí)行公開(kāi)招考或有限競(jìng)爭(zhēng)性考試，按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t擇優(yōu)錄用。副處級(jí)以上（含副處級(jí)）職位出現(xiàn)空缺時(shí)，可以從內(nèi)部晉升，也可以從黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位中，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考核，擇優(yōu)選調(diào)符合任職條件者擔(dān)任，還可以采用公開(kāi)招考的辦法擇優(yōu)任用。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》管理的工作在總會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，具體工作由總會(huì)人事部門(mén)負(fù)責(zé)。1999年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室頒發(fā)了《關(guān)于理順中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)管理體制的通知》，對(duì)紅會(huì)進(jìn)行管理體制方面的改革。將中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)由“衛(wèi)生部代管”改由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，其機(jī)關(guān)黨的工作由中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)，干部按中組部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，經(jīng)費(fèi)列國(guó)管局。維持原來(lái)外事工作歸口外交部、對(duì)臺(tái)工作由中臺(tái)辦指導(dǎo)的管理關(guān)系不變。2001年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室頒發(fā)了《中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，對(duì)紅會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等進(jìn)一步改革。增加了兩項(xiàng)紅會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)的職責(zé)：①指導(dǎo)中國(guó)紅十字會(huì)地方分會(huì)開(kāi)展全國(guó)性活動(dòng)。②負(fù)責(zé)建設(shè)和管理“中國(guó)造血干細(xì)胞捐獻(xiàn)者資料庫(kù)”。設(shè)置了4個(gè)部門(mén)和機(jī)關(guān)黨委，4部門(mén)包括：辦公室（對(duì)外可使用“人事部”印章）；賑濟(jì)救護(hù)部；事業(yè)發(fā)展部；聯(lián)絡(luò)部。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)人員編制為60名（其中行政編制45名，財(cái)政補(bǔ)貼事業(yè)編制15名）。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)：會(huì)長(zhǎng)1名（兼），常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)1名，副會(huì)長(zhǎng)1名，秘書(shū)長(zhǎng)1名，副秘書(shū)長(zhǎng)1名；部門(mén)正、副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)9名（含機(jī)關(guān)黨委專職副書(shū)記1名）。離退休干部工作機(jī)構(gòu)和人員編制保持穩(wěn)定。二紅十字會(huì)與政府的關(guān)系分析（一）紅十字會(huì)“半官方”身份對(duì)紅十字會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用應(yīng)當(dāng)說(shuō)，紅十字會(huì)的“半官方”身份為其帶來(lái)了其他社會(huì)團(tuán)體不具有的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和便利。目前，由于中國(guó)社會(huì)仍缺乏有限度的政府和成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)也沒(méi)有完善的政策法規(guī)為非營(yíng)利組織提供制度上的保障，社會(huì)的志愿精神和公益氛圍仍較薄弱，因此利于非營(yíng)利組織生存發(fā)展的條件還不充分。但是，正是由于紅十字會(huì)的“半官方”身份，使其從政府獲得源源不斷的人、財(cái)、制度和政策等組織資源。紅十字會(huì)與政府的密切關(guān)系，使其得以憑借政府強(qiáng)大的行政力量，為紅十字會(huì)的生存和發(fā)展提供了基本保障，使其得以避免其他民間非營(yíng)利組織極易面臨的人員流失、經(jīng)費(fèi)緊缺、合法性不足等類似的生存和發(fā)展困境，進(jìn)而專注于社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)。1.政府確保紅十字會(huì)的生存一方面，政府的支持從體制上確保了紅十字會(huì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的存在。具體而言，政府以官方文件的形式賦予了紅十字會(huì)與政府部門(mén)幾近相同的體制內(nèi)行政身份。雖然這一體制內(nèi)行政身份顯然與現(xiàn)有法律條文所明確規(guī)定的紅十字會(huì)的非政府組織身份存在著矛盾之處，但紅十字會(huì)得以憑借這樣的行政身份，長(zhǎng)期獲取政府穩(wěn)定的組織資源支持。另一方面，政府為紅十字會(huì)提供了組織生存所需的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)政府在確保各項(xiàng)紅十字會(huì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上逐年加大財(cái)政支持力度，則在很大程度上說(shuō)明政府仍在強(qiáng)化以行政手段為紅十字會(huì)提供生存保障的初衷。2.政府推動(dòng)紅十字會(huì)的發(fā)展在確保紅十字會(huì)穩(wěn)定生存的同時(shí)，政府也在客觀上推動(dòng)了紅十字會(huì)的發(fā)展。一方面，如上所述，政府提供的人、財(cái)、物等組織資源不僅是紅十字會(huì)穩(wěn)定存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是紅十字會(huì)事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必要前提。另一方面，政府以制度和政策所進(jìn)行的扶持也始終貫穿于紅十字會(huì)的組織健全和事業(yè)發(fā)展的全過(guò)程。政府的制度和政策不僅成為紅十字會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)人道主義活動(dòng)的重要依據(jù)和資源，也為紅十字會(huì)獲取政府部門(mén)的有力支持開(kāi)創(chuàng)了條件。（二）紅十字會(huì)“半官方”身份對(duì)紅十字會(huì)發(fā)展的阻礙作用紅十字會(huì)的“半官方”身份在為其發(fā)展帶來(lái)強(qiáng)勁動(dòng)力的同時(shí)，也被視為紅十字會(huì)當(dāng)下所面臨的諸多困境的制度性根源。1.導(dǎo)致紅十字會(huì)公信力降低各國(guó)（或地區(qū)）的紅十字會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)或會(huì)長(zhǎng)大多由高級(jí)別官員擔(dān)任，基于此特點(diǎn)，在國(guó)際上紅十字會(huì)的行政化、官僚化也是一個(gè)突出的問(wèn)題，這恐怕是“全球性問(wèn)題”的大背景。紅十字會(huì)淪為政府的一個(gè)部門(mén)，在人員配置和運(yùn)作模式上與政府相似，因此在一定程度上難以發(fā)揮彌補(bǔ)政府“失靈”的作用。同時(shí)，紅十字會(huì)不可避免地使自己受到長(zhǎng)期以來(lái)政府部門(mén)的不公開(kāi)透明、官員的貪污腐化、運(yùn)作效率低下等負(fù)面形象的影響。而在法律形式上，紅十字會(huì)面對(duì)社會(huì)募款又以公募基金的形式出現(xiàn)。同時(shí)，紅十字會(huì)掌握了大量的行政資源，又壟斷了公益慈善的牌照，給權(quán)力尋租創(chuàng)造了可能。凡此種種，都極易引發(fā)公眾對(duì)紅十字會(huì)的信任危機(jī)。2.習(xí)慣于依附政府機(jī)構(gòu)作為政府的附屬機(jī)構(gòu)，紅十字會(huì)因?yàn)閾碛衼?lái)自政府權(quán)力壟斷領(lǐng)域的組織資源和與政府部門(mén)交往時(shí)相對(duì)寬松的外部環(huán)境，所以生存發(fā)展條件相對(duì)于其他非營(yíng)利組織而言優(yōu)越得多。這必然導(dǎo)致的結(jié)果是，紅十字會(huì)尤其是地方紅十字會(huì)更習(xí)慣依附于政府機(jī)構(gòu)。實(shí)際調(diào)研的結(jié)果表明，各級(jí)紅十字會(huì)基本都自視為政府的行政部門(mén)，并視紅十字會(huì)的行政身份為重要資本，各級(jí)紅十字會(huì)積極為本組織的成員爭(zhēng)取該資本。同時(shí)，更為嚴(yán)重的影響在于，各級(jí)紅十字會(huì)更加希望從政府獲取財(cái)政支持，而自身作為社會(huì)非營(yíng)利組織的籌款能力嚴(yán)重不足。地方政府特別是基層政府對(duì)基層紅十字會(huì)組織的發(fā)展幾乎起著決定性的作用。基層紅十字會(huì)的發(fā)展速度和規(guī)?；九c當(dāng)?shù)卣闹С殖烧??；鶎蛹t十字會(huì)組織不能脫離政府的管理，一方面由于沒(méi)有良好的社會(huì)捐贈(zèng)環(huán)境和捐贈(zèng)文化，基層紅十字會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)基本全部依賴基層政府的撥付；另一方面，基層紅會(huì)的社會(huì)影響力較小，須借助政府行政資源才能承接大型項(xiàng)目，推進(jìn)工作，因此不得不充當(dāng)基層政府命令的執(zhí)行者。3.人道主義性質(zhì)的削弱人道主義事業(yè)要求工作人員具有強(qiáng)烈的公益精神，但由于受到行政化的工作環(huán)境的影響，紅十字會(huì)工作人員的公益使命感和認(rèn)同感常常弱于其他民間非營(yíng)利組織的成員。近于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，導(dǎo)致強(qiáng)調(diào)請(qǐng)示、匯報(bào)和審批的程序，工作人員嚴(yán)格遵守工作流程造成紅十字組織在工作中的繁文縟節(jié)、消極應(yīng)對(duì)。更為嚴(yán)重的是，附屬于政府特別是領(lǐng)導(dǎo)層、由政府任命的情形導(dǎo)致紅十字組織內(nèi)部保守、求穩(wěn)和“官本位”的思想，致使紅十字會(huì)對(duì)政府的任務(wù)相對(duì)于社會(huì)公眾的需求反應(yīng)更加積極，從而在圍繞紅十字會(huì)的人道主義宗旨開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，缺乏對(duì)社會(huì)公眾需求的敏銳觸覺(jué)和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，往往墨守成規(guī)，無(wú)所創(chuàng)新。（三）紅十字會(huì)與政府關(guān)系現(xiàn)狀的原因分析紅十字會(huì)“半官方”的身份固然與其發(fā)展的歷史延續(xù)有關(guān)，但不難看出，這與我國(guó)的政治文化、社會(huì)基礎(chǔ)、文化因素等不無(wú)關(guān)系。第一，從政治方面看。紅十字規(guī)范與決策者國(guó)家主權(quán)認(rèn)知的契合程度對(duì)中國(guó)紅十字立法的內(nèi)容和進(jìn)程有著重要影響。一般而言，國(guó)際制度與國(guó)家決策者主權(quán)認(rèn)知的契合程度越高，國(guó)際制度影響國(guó)內(nèi)政治立法進(jìn)程的可能性越大；反之亦然。[4]獨(dú)立性原則有悖于中國(guó)主權(quán)認(rèn)知下“大政府”的政治文化。因此，國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)的獨(dú)立原則在中國(guó)紅十字會(huì)與政府的關(guān)系中不能得到全部體現(xiàn)。雖然獨(dú)立性原則最終在《紅十字會(huì)法》得以體現(xiàn)，但留下了隱形的條款，這點(diǎn)在前文已經(jīng)明確。第二，從歷史發(fā)展層面看。中國(guó)紅十字會(huì)在誕生之初，僅為救濟(jì)日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中的難民，其后便被解散。之后成立的永久性組織——大清紅十字會(huì)，是清政府籌備建立的機(jī)構(gòu)，自然與政府關(guān)系密切。新中國(guó)成立后，中國(guó)紅十字會(huì)長(zhǎng)期受衛(wèi)生部等部委的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，這點(diǎn)在前文已經(jīng)述及。長(zhǎng)期的歷史情況，使得中國(guó)紅十字會(huì)與政府的關(guān)系難以完全切斷。第三，從經(jīng)濟(jì)層面看。以紅會(huì)為代表的非營(yíng)利組織局部（集團(tuán)）利益與政府的更廣泛的公共利益之間發(fā)生了沖突。“現(xiàn)代政治史中的真正沖突并不如人們所常說(shuō)的存在于個(gè)人與國(guó)家中間，而是存在于國(guó)家與社會(huì)組織集團(tuán)之間”。[5]紅會(huì)等社會(huì)團(tuán)體是公民間志愿的聯(lián)合，這種聯(lián)合可能是基于信仰和價(jià)值觀，是公益性的社會(huì)團(tuán)體，但是可能只代表一定范圍內(nèi)的公共利益，是狹義的公共利益，這時(shí)紅會(huì)組織的團(tuán)體利益與政府的公共利益之間必然存在沖突。這些團(tuán)體有可能演變?yōu)槔婕瘓F(tuán)，對(duì)政府開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)，與政府討價(jià)還價(jià)，維護(hù)團(tuán)體的利益。紅會(huì)組織還代表著自身利益，為維護(hù)自身團(tuán)體的發(fā)展，極有可能損害社會(huì)公共利益。出于此種認(rèn)知，政府必須對(duì)紅會(huì)組織加以指導(dǎo)和監(jiān)督，而最為有效的監(jiān)督就是將其納入行政管理體制之中。第四，從文化層面看。我國(guó)還沒(méi)有形成完備的公民社會(huì)的概念，這一概念主要在理論界普及，但還沒(méi)有在社會(huì)公眾間得到普及，換句話說(shuō)就是還沒(méi)有深厚的群眾基礎(chǔ)。首先，我國(guó)還缺乏公民社會(huì)中對(duì)組織權(quán)限的保障，缺乏社會(huì)大眾的參與基礎(chǔ)，志愿、捐贈(zèng)、組織等僅保留于局部或個(gè)別水平，缺少完備的志愿文化、捐贈(zèng)文化，而這是紅會(huì)組織發(fā)展必須具備的文化基礎(chǔ)，這一基礎(chǔ)的形成還要與文化創(chuàng)新相結(jié)合，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展才能形成。這必然導(dǎo)致的結(jié)果是，民眾的公益意識(shí)較為淡薄，紅十字會(huì)尤其是地方紅十字會(huì)的財(cái)政主要來(lái)源于政府的撥款?；谝陨显?，紅十字會(huì)必然依附于政府而難以獨(dú)立。同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督的意識(shí)尚未養(yǎng)成，紅十字會(huì)的外部監(jiān)督機(jī)制也不健全。政府基于此種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為對(duì)紅十字會(huì)的監(jiān)管是不可或缺的，所以不會(huì)放任紅十字會(huì)自行發(fā)展。第五，從社會(huì)層面看。前文對(duì)紅十字會(huì)與政府的競(jìng)爭(zhēng)及合作關(guān)系已經(jīng)討論。美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為這種競(jìng)爭(zhēng)提供了一定的理論支持。這種權(quán)力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的多中心。在這種條件下，政府不是公共服務(wù)的壟斷者，非營(yíng)利組織比如紅十字會(huì)也可以主動(dòng)為社會(huì)提供公共服務(wù)。從而，在公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中可以引入競(jìng)爭(zhēng)和半市場(chǎng)機(jī)制，促使公共服務(wù)提供者在競(jìng)爭(zhēng)中提高效率。當(dāng)政府提供的公共服務(wù)缺乏效率并引起公民不滿時(shí)，公民會(huì)減少對(duì)該項(xiàng)服務(wù)納稅的意愿并向政府施加減稅的壓力，而把資源轉(zhuǎn)向更有效率的非營(yíng)利組織比如紅十字會(huì)。當(dāng)非營(yíng)利組織缺乏效率時(shí)也會(huì)產(chǎn)生同樣的結(jié)果[6]，因此政府、紅十字會(huì)二者之間既是合作關(guān)系又相互競(jìng)爭(zhēng)。紅十字會(huì)尤其是基層紅十字會(huì)具有政府性強(qiáng)、非營(yíng)利性弱的特征，這不全是由紅十字會(huì)組織自身造成的。在市場(chǎng)和政府規(guī)制之間艱難生存和發(fā)展，不健全的法律、政策環(huán)境和相應(yīng)的政府角色異位也是原因。從管理的角度看，基層紅會(huì)缺乏個(gè)人利益，缺乏提高效率的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的有效方式，行政干預(yù)嚴(yán)重，缺乏有效社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)公信度、奉獻(xiàn)精神，這些都是制約基層紅會(huì)組織發(fā)展的因素。三中國(guó)紅十字會(huì)面臨的其他問(wèn)題及原因分析（一）中國(guó)紅十字會(huì)的法律地位問(wèn)題1.法律地位沒(méi)有真正獨(dú)立受中國(guó)政治體制的影響，中國(guó)紅十字會(huì)與政府一直保持著密切的依附關(guān)系，雖然屢經(jīng)改革，都未能完全擺脫政府的控制性影響，未能獲得完全獨(dú)立的法律地位。自1904年成立到1993年《紅十字會(huì)法》頒布之前，中國(guó)紅十字會(huì)在管理歸屬上歷經(jīng)多次變化。1951年初，中國(guó)紅十字會(huì)的業(yè)務(wù)方針由政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，一般業(yè)務(wù)行政委托內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)衛(wèi)生業(yè)務(wù)同時(shí)受衛(wèi)生部指導(dǎo)，有關(guān)外交事項(xiàng)同時(shí)受外交部指導(dǎo)。1952年上半年，中國(guó)紅十字會(huì)改歸衛(wèi)生部直接指導(dǎo)和聯(lián)系。1957年10月和1958年3月，在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的研究紅十字會(huì)問(wèn)題的兩次會(huì)議提出，紅十字會(huì)是獨(dú)立的，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上歸口衛(wèi)生部，但紅十字會(huì)不是衛(wèi)生部的直屬機(jī)關(guān)，也不是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)關(guān)，紅十字會(huì)的衛(wèi)生業(yè)務(wù)由衛(wèi)生部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，外事業(yè)務(wù)由外交部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)紅十字會(huì)的國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)主要是群眾衛(wèi)生工作，通過(guò)會(huì)員組織將紅十字會(huì)的活動(dòng)中心放在最基層，即沒(méi)有設(shè)立專業(yè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的居委會(huì)、生產(chǎn)隊(duì)等。雖然1993年《紅十字會(huì)法》規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)遵守憲法和法律，遵循國(guó)際紅十字和紅新月運(yùn)動(dòng)確立的基本原則，依照中國(guó)參加的日內(nèi)瓦公約及其附加議定書(shū)和中國(guó)紅十字會(huì)章程，獨(dú)立自主地開(kāi)展工作?！钡峭瑫r(shí)又規(guī)定“人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；紅十字會(huì)協(xié)助人民政府開(kāi)展與其職責(zé)有關(guān)的活動(dòng)?！边@導(dǎo)致實(shí)踐中紅十字會(huì)被置于政府的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)之下。新中國(guó)成立以后，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)一直由衛(wèi)生部代管，直到1999年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于理順中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)管理體制的通知》，將紅十字會(huì)總會(huì)由衛(wèi)生部代管改為由國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系”，其機(jī)關(guān)黨的工作由中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)，干部按中組部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，經(jīng)費(fèi)列國(guó)管局。這一改動(dòng)使紅十字會(huì)脫離了衛(wèi)生部的直接控制，同時(shí)也推動(dòng)了地方紅十字會(huì)理順管理體制。紅十字會(huì)由政府部門(mén)的助手轉(zhuǎn)變?yōu)檎说乐髁x工作的助手，尤其是中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)從此不再由衛(wèi)生部部長(zhǎng)擔(dān)任，其與衛(wèi)生部的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。但是，受中國(guó)行政管理體制的影響，紅十字會(huì)總會(huì)實(shí)際上很難真正地獨(dú)立。其一，在管理方面，地方政府一般將法律規(guī)定的對(duì)紅十字會(huì)的“監(jiān)督”理解為“領(lǐng)導(dǎo)”，從而直接對(duì)當(dāng)?shù)丶t會(huì)發(fā)號(hào)施令?；鶎蛹t會(huì)大多數(shù)隸屬于當(dāng)?shù)匦l(wèi)生系統(tǒng)，成為其實(shí)際的一個(gè)組成部分。其二，在財(cái)政方面，由于總會(huì)缺乏足夠的財(cái)力，無(wú)法對(duì)全國(guó)各地的紅會(huì)提供充足的資金支持，而地方紅會(huì)的募捐能力和資源又有限，所以其生存在很大程度上依賴于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支持，這加劇了地方紅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣囊蕾嚦潭?。其三，在人員組成方面，各地紅會(huì)的成員基本都是參公管理，這更加有利于政府對(duì)紅會(huì)的控制性管理。此外，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任紅十字會(huì)總會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家派人與紅十字會(huì)成員一起參與國(guó)際紅十字會(huì)活動(dòng)，也都反映了對(duì)紅十字獨(dú)立性原則的違反。2.法律性質(zhì)不明確雖然按照1993年《紅十字會(huì)法》規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體?！睋?jù)此，中國(guó)紅十字會(huì)不屬于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記的社團(tuán)法人范圍。但是該法同時(shí)規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)具有社會(huì)團(tuán)體法人資格；地方各級(jí)紅十字會(huì)、行業(yè)紅十字會(huì)依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格?！边@將總會(huì)、地方紅會(huì)和行業(yè)紅會(huì)的登記區(qū)別對(duì)待，使得實(shí)踐中三者在是否具有社會(huì)團(tuán)體法人資格方面非常模糊。有些地方紅會(huì)認(rèn)為自己本就屬于總會(huì)的一部分而無(wú)須登記，有些認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在民政部門(mén)登記為社團(tuán)法人。這種登記破壞了紅十字會(huì)的統(tǒng)一性原則，因?yàn)槠湟呀?jīng)登記就具有獨(dú)立的法人資格，本質(zhì)上不再是上級(jí)紅會(huì)的組成部分。而1996年11月15日中共中央組織部辦公廳頒布的《中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)參照〈國(guó)家公務(wù)員暫行條例〉管理的實(shí)施方案》規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)所屬事業(yè)單位，不列入?yún)⒄铡秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》管理的范圍?！边@些規(guī)范性文件的定性使得紅十字會(huì)的法律性質(zhì)沒(méi)有統(tǒng)一的定位。3.公眾認(rèn)識(shí)混亂紅十字會(huì)的定位多中心、組織多中心、資源多中心，并且沒(méi)有清晰地將其職責(zé)定位、組織架構(gòu)和資源使用等情況交代清楚，這造成了公眾對(duì)其識(shí)別上的混亂。首先，在定位方面，紅十字會(huì)傳達(dá)的理念和根據(jù)其理念確定的職責(zé)不夠通俗易懂，沒(méi)有把人道主義與一般慈善進(jìn)行差異化，項(xiàng)目所覆蓋的領(lǐng)域較寬，所以在一定程度上無(wú)法讓公眾認(rèn)識(shí)到紅十字會(huì)是“做什么”的一個(gè)機(jī)構(gòu)，混同與一般的慈善機(jī)構(gòu)，社會(huì)倡導(dǎo)不力使公眾無(wú)法區(qū)分出人道主義與慈善的異同。其次，在組織方面，紅十字會(huì)既是建立在會(huì)員制基礎(chǔ)上的社團(tuán)，也是面向社會(huì)募集資金的基金會(huì)，又是參公管理的準(zhǔn)公務(wù)員系統(tǒng)，在紅十字會(huì)總部還有總會(huì)和紅十字基金會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)。加之與之相關(guān)的會(huì)費(fèi)、募捐、基金、商業(yè)合作等詞語(yǔ)，讓公眾覺(jué)得眼花繚亂，無(wú)法清晰辨認(rèn)其是怎樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)。最后，在資源方面，來(lái)自緊急狀態(tài)下的任務(wù)和平時(shí)的工作沒(méi)有在使命陳述中非常清晰地予以表達(dá)，同時(shí)，來(lái)自政府的撥款和民間的捐款也未在信息公開(kāi)中予以清晰說(shuō)明，從而帶來(lái)了公眾信任的危機(jī)，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)紅十字會(huì)財(cái)物體系、項(xiàng)目管理甚至紅十字會(huì)整體的質(zhì)疑。（二）紅會(huì)上下級(jí)之間關(guān)系未理順對(duì)于紅十字會(huì)上下級(jí)之間的關(guān)系，現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》規(guī)定：“上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)工作?！睆脑撘?guī)定可知，總會(huì)對(duì)地方紅會(huì)，上級(jí)紅會(huì)對(duì)下級(jí)紅會(huì)僅僅擁有“指導(dǎo)”的權(quán)力，而沒(méi)有上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系，這從法律上淡化了紅會(huì)上下級(jí)之間的關(guān)系。事實(shí)上，紅十字會(huì)上下級(jí)之間的聯(lián)系也并非很強(qiáng)，地方紅十字會(huì)的設(shè)立和發(fā)展情況與紅十字會(huì)總會(huì)基本無(wú)關(guān)，紅會(huì)總會(huì)基本不清楚地方紅會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，這種現(xiàn)象也與現(xiàn)行法律的規(guī)定有關(guān)?！都t十字會(huì)法》規(guī)定：“縣級(jí)以上按行政區(qū)域設(shè)立地方各級(jí)紅十字會(huì)，根據(jù)實(shí)際工作需要配備專職工作人員。”同時(shí)又規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)具有社會(huì)團(tuán)體法人資格；地方各級(jí)紅十字會(huì)、行業(yè)紅十字會(huì)依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格?！睂?shí)踐中，數(shù)千家地方紅十字會(huì)并非由紅會(huì)總會(huì)自上而下設(shè)立，而是由各級(jí)地方政府設(shè)立，且都具有獨(dú)立法人資格，總會(huì)對(duì)其只有指導(dǎo)職能，并不具有監(jiān)督職能，因此目前紅十字會(huì)系統(tǒng)內(nèi)地方分割和行業(yè)分割現(xiàn)象嚴(yán)重，總會(huì)對(duì)于地方紅會(huì)的人事、財(cái)務(wù)都沒(méi)有決策建議權(quán)。在管理體制上，1996年11月15日中共中央組織部辦公廳頒布的《中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)參照〈國(guó)家公務(wù)員暫行條例〉管理的實(shí)施方案》規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》進(jìn)行管理?！痹诩t十字會(huì)的內(nèi)部管理體制上，由于法律將總會(huì)和分會(huì)的關(guān)系規(guī)定為“指導(dǎo)”，從而導(dǎo)致現(xiàn)行管理體制不暢，使總會(huì)無(wú)法對(duì)分會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督和指導(dǎo)。大多數(shù)地方性規(guī)定對(duì)紅十字會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的選舉和決定程序未作出具體規(guī)定，也有一些地方如福建、山東、湖南、廣東、廣西、云南、甘肅、青海、寧夏等沒(méi)有對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。（三）財(cái)產(chǎn)制度不完善關(guān)于紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，《紅十字會(huì)法》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的范圍主要有：①紅十字會(huì)會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)；②接受國(guó)內(nèi)外組織和個(gè)人捐贈(zèng)的款物；③動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的收入；④人民政府的撥款。而地方法規(guī)除了上述四類經(jīng)費(fèi)來(lái)源外，還擴(kuò)展了所屬企業(yè)事業(yè)單位上繳的收入、所在單位的資助等。從募捐的規(guī)定來(lái)看，各地對(duì)于募捐基金的使用規(guī)定有差異。雖然各省市的地方法規(guī)都統(tǒng)一規(guī)定紅十字會(huì)依照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展應(yīng)急性或者經(jīng)常性的募捐活動(dòng)，在公共場(chǎng)所設(shè)立募捐點(diǎn)或者組織義演、義賽、義賣(mài)等其他募捐活動(dòng)，但對(duì)于募捐基金的使用規(guī)定有差異?！都t十字會(huì)法》規(guī)定，紅十字會(huì)為開(kāi)展救助工作，可以進(jìn)行募捐活動(dòng)。紅十字會(huì)有權(quán)處分其接受的救助物資，在處分捐贈(zèng)款物時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)者的意愿?！吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》從總則、捐贈(zèng)和受贈(zèng)、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理、優(yōu)惠措施、法律責(zé)任五個(gè)方面對(duì)捐贈(zèng)活動(dòng)作了全面的規(guī)范。從這個(gè)角度看，地方法規(guī)對(duì)募捐活動(dòng)的規(guī)定雖然比《紅十字會(huì)法》有擴(kuò)展，規(guī)定得更為具體，但是在許多方面仍然是不夠詳盡、不夠全面的。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果捐贈(zèng)物資，則按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將享受減稅、免稅的優(yōu)惠待遇。在當(dāng)前各級(jí)紅會(huì)募捐能力有限的情況下，企業(yè)的捐款能力是相當(dāng)可觀的。然而單純的募捐并不容易為企業(yè)所接受，因?yàn)樽鳛闋I(yíng)利性組織，企業(yè)追求的是自身利益的最大化，其并不存在從事慈善事業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。因此，免稅政策等優(yōu)惠措施的力度與企業(yè)的捐款積極性顯示出正相關(guān)關(guān)系，然而由于政策層面的原因，各級(jí)紅會(huì)能夠落實(shí)這些優(yōu)惠政策的難度較大，同時(shí)現(xiàn)行政策的優(yōu)惠力度對(duì)引導(dǎo)企業(yè)從事慈善事業(yè)的吸引力仍顯不足。從募捐的組織機(jī)構(gòu)看，多數(shù)地方性法規(guī)對(duì)紅十字基金會(huì)的設(shè)立作了規(guī)定。在34個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，有9個(gè)省市規(guī)定由省紅十字會(huì)依法設(shè)立紅十字基金會(huì)；有14個(gè)省市規(guī)定縣級(jí)以上紅十字會(huì)可以設(shè)立紅十字基金會(huì)；還有部分省市對(duì)紅十字基金會(huì)未作出具體規(guī)定。但是，對(duì)基金會(huì)與紅十字會(huì)的具體關(guān)系，地方性法規(guī)幾乎均未作出明確規(guī)定，《紅十字會(huì)法》對(duì)紅十字基金會(huì)也未作規(guī)定。從紅十字會(huì)的籌資能力看，中國(guó)紅十字會(huì)的籌資多少直接關(guān)系到救災(zāi)救助的效果，也是發(fā)揮紅十字會(huì)功能的重要的制約因素。首先，中國(guó)紅十字會(huì)在籌資方面對(duì)政府的依賴比較大，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的程度不夠。在人員方面也比較缺乏籌資的專門(mén)人員，現(xiàn)有人員工作水平比較低。其次，籌資宣傳不到位，籌資渠道單一，使得在社會(huì)的影響力不夠大，宣傳工作的不到位導(dǎo)致了有意愿支持中國(guó)紅十字會(huì)的企業(yè)對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)不了解。最后，與籌資相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，在稅收方面的激勵(lì)也不明顯，這也在一定程度上影響了籌資工作的開(kāi)展。對(duì)于財(cái)產(chǎn)的投資增值方面，現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》及相關(guān)法律也沒(méi)有明確規(guī)定。紅會(huì)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)費(fèi)決定著紅十字會(huì)人道事業(yè)的開(kāi)展和持續(xù)，無(wú)疑充足的財(cái)產(chǎn)對(duì)紅十字會(huì)事業(yè)的發(fā)展是有益的。目前，我國(guó)的相關(guān)法規(guī)對(duì)紅會(huì)財(cái)產(chǎn)的來(lái)源、支出等作出了較為明確的規(guī)定，但對(duì)紅會(huì)財(cái)產(chǎn)的保值增值即投資未作出明確的規(guī)定，甚至為了防范可能產(chǎn)生的問(wèn)題而禁止公益財(cái)產(chǎn)的投資行為，這嚴(yán)重限制了紅十字會(huì)公益財(cái)產(chǎn)的保值增值。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)設(shè)有籌資與財(cái)務(wù)部，其主要職責(zé)包括總會(huì)的籌資工作、日常財(cái)務(wù)與資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督工作?；I資工作屬于前臺(tái)工作，會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)監(jiān)督屬于后臺(tái)工作，后臺(tái)必須監(jiān)督前臺(tái)工作?，F(xiàn)在前臺(tái)與后臺(tái)合二為一，籌資工作與財(cái)務(wù)工作合為一個(gè)部門(mén)，相互之間不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，內(nèi)部管理控制系統(tǒng)失效。這些制度隱藏著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要及時(shí)調(diào)整。（四）信息披露制度缺失在有關(guān)紅十字會(huì)的相關(guān)法律中，缺少信息披露的制度。《紅十字會(huì)法》中關(guān)于監(jiān)督機(jī)制只是規(guī)定了紅十字會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和來(lái)自外部的政府監(jiān)督，該法第二十四條規(guī)定：“紅十字會(huì)建立經(jīng)費(fèi)審查監(jiān)督制度。紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和使用情況每年向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告。”第二十五條規(guī)定：“紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督?！辈榭雌渌嚓P(guān)法律，也并未發(fā)現(xiàn)“信息披露制度”的字眼。首先，在中國(guó)紅會(huì)現(xiàn)有機(jī)制中，捐款人在紅會(huì)官網(wǎng)上的捐款查詢系統(tǒng)只能查詢善款是否到賬，而沒(méi)有善款流向、使用情況的告知；其次，審計(jì)署每年只對(duì)紅會(huì)的政府撥款一項(xiàng)資金來(lái)源的收支進(jìn)行審計(jì)，而不對(duì)紅會(huì)的另兩筆資金來(lái)源（募集的善款和層層上繳的會(huì)費(fèi)）進(jìn)行審計(jì)，紅會(huì)實(shí)際財(cái)政收支狀況始終處于不透明狀態(tài)，極易使某些不法分子靠鉆財(cái)務(wù)管理的漏洞獲取私利，滋生組織內(nèi)的貪污腐敗現(xiàn)象；再次，募款對(duì)象為全社會(huì)公眾的紅十字會(huì)不受《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的約束，每年的財(cái)務(wù)收支情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況等，按照《紅十字會(huì)法》只需向理事會(huì)報(bào)告，而沒(méi)有向公眾公示的義務(wù)，這也使得紅會(huì)內(nèi)部缺乏問(wèn)責(zé)的壓力；最后，雖然承諾“定期向社會(huì)公眾公布財(cái)務(wù)收支情況”，但紅會(huì)官網(wǎng)上的“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公告”至今也才披露到2007年，將中國(guó)紅十字會(huì)年報(bào)與美國(guó)等其他國(guó)家的紅十字會(huì)相比，發(fā)現(xiàn)中國(guó)紅十字會(huì)的披露數(shù)據(jù)和紅基會(huì)的年報(bào)內(nèi)容太過(guò)簡(jiǎn)略，信息的滯后和不規(guī)范嚴(yán)重影響了中國(guó)紅十字會(huì)的公信力。信息的封閉性造成社會(huì)大眾尤其是捐贈(zèng)者對(duì)于紅會(huì)的懷疑，嚴(yán)重影響到民眾捐款的積極性。所以應(yīng)當(dāng)在法律層面完善中國(guó)紅十字會(huì)的信息披露制度，真正實(shí)現(xiàn)捐款人對(duì)捐款使用情況的監(jiān)管，保障捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保持信息公開(kāi)的常態(tài)化和動(dòng)態(tài)性。（五）監(jiān)督體系不健全紅十字會(huì)的監(jiān)管制度多是原則性的規(guī)定，缺少具體的舉措，而且監(jiān)管的范圍較窄，沒(méi)能形成完善的監(jiān)督體系?！都t十字會(huì)法》總則部分規(guī)定：“人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。”該法第二十四條規(guī)定：“紅十字會(huì)建立經(jīng)費(fèi)審查監(jiān)督制度。紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)當(dāng)與其宗旨相一致。紅十字會(huì)對(duì)接受的境外捐贈(zèng)款物，應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)審查監(jiān)督制度。紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和使用情況每年向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告?！钡诙鍡l規(guī)定：“紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督。”除此之外，紅十字會(huì)還受到《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》、《公益事業(yè)法》、《會(huì)計(jì)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等相關(guān)的法律法規(guī)和中國(guó)簽訂的國(guó)際條約的協(xié)調(diào)和規(guī)制，這構(gòu)成了當(dāng)前紅十字會(huì)的監(jiān)管體制。相關(guān)法律有關(guān)監(jiān)督制度的規(guī)定多是原則性的，而且僅包括政府監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)管領(lǐng)域著重于紅十字會(huì)的財(cái)產(chǎn)收入和支出情況，對(duì)于項(xiàng)目監(jiān)督、人員監(jiān)督等尚缺乏明確的法律規(guī)定。1.財(cái)產(chǎn)監(jiān)督尚待完善經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)是紅十字會(huì)履行權(quán)力和職責(zé)的保障，也是發(fā)展紅十字會(huì)事業(yè)的前提。為了社會(huì)公益事業(yè)的順利開(kāi)展，紅十字會(huì)各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行，應(yīng)該建立起完善的紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)監(jiān)管制度，對(duì)經(jīng)費(fèi)的收支、財(cái)產(chǎn)的管理以及捐贈(zèng)物設(shè)立專項(xiàng)賬目的審查監(jiān)督制度，嚴(yán)格做到公開(kāi)、公正，主動(dòng)接受審查監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。從財(cái)產(chǎn)監(jiān)管制度看，《紅十字會(huì)法》沒(méi)有明確規(guī)定必要的內(nèi)部和外部監(jiān)管制度。在內(nèi)部監(jiān)管方面，《紅十字會(huì)法》僅規(guī)定了報(bào)告制度，并未具體規(guī)定負(fù)責(zé)報(bào)告的機(jī)構(gòu)、具體的報(bào)告程序等。地方法規(guī)在內(nèi)部監(jiān)管方面比《紅十字會(huì)法》規(guī)定得更為具體，一般規(guī)定設(shè)立專門(mén)賬戶制度，有的省市更為突破，規(guī)定設(shè)立內(nèi)部的專門(mén)審查委員會(huì)。在外部監(jiān)管方面，《紅十字會(huì)法》規(guī)定紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)當(dāng)與其宗旨相一致，經(jīng)費(fèi)的使用情況接受人民政府的財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)監(jiān)督檢查，而不包括獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督。各省市實(shí)施辦法還規(guī)定行業(yè)紅十字會(huì)和基層紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況接受所在部門(mén)和單位的檢查監(jiān)督。上級(jí)紅十字會(huì)對(duì)下級(jí)紅十字會(huì)的財(cái)產(chǎn)使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在財(cái)產(chǎn)的外部監(jiān)管方面，地方法規(guī)的規(guī)定對(duì)《紅十字會(huì)法》的規(guī)定進(jìn)行了必要的擴(kuò)充，增加了紅十字會(huì)上下級(jí)之間的層級(jí)監(jiān)管以及針對(duì)行業(yè)紅十字會(huì)和基層紅十字會(huì)的監(jiān)管制度。2.項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制闕如現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》尚沒(méi)有對(duì)紅十字項(xiàng)目的監(jiān)督的規(guī)定，然而，紅十字事業(yè)的主要內(nèi)容就是相關(guān)人道救援項(xiàng)目的開(kāi)展，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督能夠保證紅十字組織獲得的各項(xiàng)資源更好地投入紅十字事業(yè)，能保證紅十字會(huì)的資源投向更加需要和符合紅十字宗旨的項(xiàng)目中，能更好地防范項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中可能產(chǎn)生的腐敗，同時(shí)有利于對(duì)問(wèn)題項(xiàng)目的追究問(wèn)責(zé)。對(duì)紅十字項(xiàng)目的監(jiān)督主要包括對(duì)項(xiàng)目選擇的監(jiān)督、對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督以及評(píng)估問(wèn)責(zé)三個(gè)方面。3.人員監(jiān)督亟待建立在現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》中，對(duì)人員的監(jiān)督尚屬制度空白。紅會(huì)主要有專兼職員工、會(huì)員和志愿者三種基本人員，紅十字會(huì)理事、專兼職員工和志愿者各司其職，各盡其能，在紅十字事業(yè)中履行不同的職能。對(duì)紅十字人員的監(jiān)督主要包括人員配置的數(shù)量是否合理、人員的素質(zhì)是否高、行為是否合理。紅十字會(huì)的財(cái)產(chǎn)多來(lái)源于社會(huì)公眾，其性質(zhì)為公益財(cái)產(chǎn)，理當(dāng)用于人道事業(yè)，對(duì)人員配置數(shù)量進(jìn)行監(jiān)督是必要的，只有如此，才能節(jié)約更多的資源投入紅十字事業(yè)，確保公益資產(chǎn)用于公眾事業(yè)而非個(gè)人目的，更好地實(shí)現(xiàn)紅十字會(huì)的社會(huì)救助事業(yè)。紅十字會(huì)是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體，其成員的行為和素質(zhì)直接影響著紅十字會(huì)資源的有效配置和利用。有著良好的品德，較強(qiáng)的專業(yè)能力，認(rèn)同組織宗旨，富有同情心，成熟穩(wěn)定的高素質(zhì)工作人員，能有序、高效、經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)紅十字會(huì)的組織目標(biāo)。因此，對(duì)紅十字會(huì)工作人員素質(zhì)和行為的監(jiān)督也是紅十字會(huì)監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。（六）志愿服務(wù)存在的問(wèn)題志愿服務(wù)是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)七項(xiàng)基本原則之一，是我國(guó)紅十字組織從事人道救助工作的重要形式和內(nèi)容，紅十字志愿者是各級(jí)紅十字組織的重要人力資源，也是從事志愿服務(wù)最早的志愿組織之一。為加強(qiáng)志愿服務(wù)和志愿者的管理，一些地方的紅十字組織制定了本地方的紅十字志愿者服務(wù)管理（注冊(cè)）辦法，為規(guī)范紅十字志愿服務(wù)起到了很好的作用。然而，我國(guó)現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》除了總則中“自愿加入”的原則性規(guī)定外，對(duì)志愿服務(wù)只字未提，志愿服務(wù)的法律主體、法律責(zé)任和法律義務(wù)不明確，志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施處于空白狀態(tài)，志愿者儲(chǔ)備、培訓(xùn)制度有待建立。各地的法規(guī)、規(guī)章由于是仿照《紅十字會(huì)法》的內(nèi)容而制定的，所以對(duì)志愿服務(wù)的法律關(guān)系規(guī)定、風(fēng)險(xiǎn)防范方面也是基本留白，沒(méi)有對(duì)志愿者的法律地位、志愿者人身保護(hù)等重要問(wèn)題做出規(guī)定，這限制了志愿服務(wù)的開(kāi)展?？傊?，志愿服務(wù)的問(wèn)題主要包括以下諸方面。1.志愿者服務(wù)能力有限志愿者是紅十字組織社會(huì)服務(wù)傳遞的中堅(jiān)力量。志愿者的工作績(jī)效、專業(yè)水平和工作能力直接關(guān)系到受助者的訴求滿足程度和紅十字組織救助活動(dòng)的開(kāi)展成效。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，若將志愿者粗略劃分為兩種來(lái)源，其一是有組織的志愿服務(wù)人員，其二則是社會(huì)上自發(fā)的志愿者。針對(duì)前者，即從紅十字組織本身招募的志愿者來(lái)講，由于缺乏一套較為系統(tǒng)的相關(guān)知識(shí)、技能培訓(xùn)和人員積累體系，導(dǎo)致志愿者的協(xié)調(diào)能力和專業(yè)處置能力較弱，僅僅從事一些較為低端的服務(wù)工作，專業(yè)性難以體現(xiàn)。而對(duì)于來(lái)自社會(huì)上自發(fā)提供服務(wù)的志愿者來(lái)說(shuō)，由于組織化程度低，且人員數(shù)量多，其身份不好確認(rèn)。在受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，由于時(shí)間就是生命，紅十字組織來(lái)不及對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，所以很難發(fā)揮其有效作用，反倒成為絆腳石，呈現(xiàn)越幫越忙的狀態(tài)。因此，建立志愿者培訓(xùn)機(jī)制才能更好地實(shí)現(xiàn)其功能。2.志愿服務(wù)組織發(fā)展不平衡志愿者隊(duì)伍亟待發(fā)展提高。其一，從社會(huì)知曉率看，許多人尚不知志愿者是做什么的，有的將之誤認(rèn)為飽食終日的發(fā)發(fā)善心的儒雅之人，甚至有的人將其誤認(rèn)為在社會(huì)上撈取功名之徒。種種誤解，不僅影響了志愿者的形象，而且干擾了他們的服務(wù)?？梢哉f(shuō)，這是志愿服務(wù)不能形成社會(huì)氛圍的原因。其二，從數(shù)量看，從事志愿服務(wù)的人還不多，也就不能形成合力，也不能形成強(qiáng)大的服務(wù)氛圍。其三，從服務(wù)人員結(jié)構(gòu)看，知識(shí)分子較多，其他階層的人較少；年輕人較多，其他年齡段的人較少。這樣的人員結(jié)構(gòu)不利于隊(duì)伍發(fā)展。其四，從志愿者隊(duì)伍管理看，其過(guò)于松散，缺乏組織管理，缺乏協(xié)調(diào)規(guī)范。其五，從服務(wù)范圍看，服務(wù)路子不寬，還是局限在一般性的扶危濟(jì)困、賑災(zāi)救災(zāi)以及組織群眾獻(xiàn)血等，這樣的服務(wù)已滿足不了社會(huì)需求。3.志愿者招募儲(chǔ)備長(zhǎng)效機(jī)制不健全目前紅十字志愿者的招募、儲(chǔ)備沒(méi)有建立長(zhǎng)效機(jī)制。志愿者的招募往往是“因事而招”，志愿者未經(jīng)培訓(xùn)就投入志愿服務(wù)，協(xié)調(diào)能力、處理突發(fā)事務(wù)的能力都難以勝任志愿服務(wù)工作；同時(shí)志愿者管理存在“只招募，無(wú)培訓(xùn)，無(wú)活動(dòng)”的問(wèn)題，開(kāi)展活動(dòng)又經(jīng)常出現(xiàn)“無(wú)經(jīng)費(fèi)、無(wú)保障（險(xiǎn)）”的狀況，不利于志愿者隊(duì)伍長(zhǎng)期、穩(wěn)定開(kāi)展工作，志愿者往往出現(xiàn)“用腳投票”的現(xiàn)象，當(dāng)對(duì)志愿者組織出現(xiàn)不滿時(shí)，不經(jīng)任何程序就可以脫離志愿者組織。另外，志愿者招募過(guò)程中沒(méi)有良好的分類機(jī)制，對(duì)志愿者的專業(yè)能力等不加考察分類，在志愿服務(wù)活動(dòng)中可能完全忽略了志愿者的專業(yè)能力，造成了人力資源的浪費(fèi)。4.志愿者激勵(lì)機(jī)制不完善紅十字會(huì)是一個(gè)公益性的機(jī)構(gòu)，其誕生之初就是以造福全人類為宗旨的。但實(shí)際上，任何形式的民間組織都應(yīng)當(dāng)重視激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)，那些默默無(wú)聞的紅十字志愿者也需要鼓勵(lì)，需要社會(huì)承認(rèn)他們的付出。而就目前而言，無(wú)論紅十字會(huì)相關(guān)法律法規(guī)，還是各級(jí)紅十字會(huì)的規(guī)章制度都沒(méi)有建立相應(yīng)的健全的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這勢(shì)必打擊志愿者投身紅十字事業(yè)的熱情，影響到整個(gè)社會(huì)參與志愿服務(wù)的積極性。因此，志愿者激勵(lì)機(jī)制絕不是可有可無(wú)的，其設(shè)置必須提到立法的高度，才能提高整個(gè)社會(huì)的志愿服務(wù)意識(shí)。5.志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制闕如為加強(qiáng)對(duì)志愿者和志愿服務(wù)的管理，一些地區(qū)紅十字組織制定了本地區(qū)的紅十字志愿者服務(wù)管理（注冊(cè)）辦法，為規(guī)范紅十字志愿服務(wù)起到了積極作用。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，志愿者在志愿服務(wù)活動(dòng)中不可避免地面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)和一些省市頒布了關(guān)于志愿者服務(wù)的地方性法規(guī)，但是其中基本不涉及志愿者的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制?！逗邶埥≈驹阜?wù)條例》規(guī)定“有條件的志愿者組織，可根據(jù)志愿者所從事志愿服務(wù)的需要，為參加志愿服務(wù)的志愿者提供必要的經(jīng)費(fèi)和相應(yīng)的人身保險(xiǎn)”等。《銀川市青年志愿服務(wù)條例》也作了相應(yīng)的規(guī)定。在志愿服務(wù)中，志愿者面臨人身傷害風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等。紅十字志愿服務(wù)是紅十字組織開(kāi)展工作的重要方面，紅十字志愿者是紅十字組織招募的義工，所以紅十字組織對(duì)紅十字志愿者負(fù)有法律和倫理責(zé)任。然而當(dāng)前我國(guó)《紅十字會(huì)法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)志愿者的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制仍屬空白，既缺少法律約束，又缺乏規(guī)章制度；同時(shí)，組織措施和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)也都亟待加強(qiáng)。（七）紅十字會(huì)標(biāo)志使用存在的問(wèn)題及原因分析為了更有力地保護(hù)紅十字會(huì)的標(biāo)志，我國(guó)于1996年由國(guó)務(wù)院和中央軍委頒布了《紅十字標(biāo)志使用辦法》，對(duì)紅十字標(biāo)志的使用和管理保護(hù)走上了法制化軌道。《紅十字會(huì)法》第七條規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)使用的標(biāo)志為日內(nèi)瓦公約規(guī)定的白底紅十字標(biāo)志?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，紅十字標(biāo)志具有保護(hù)作用和標(biāo)明作用，紅十字標(biāo)志的保護(hù)使用是標(biāo)示在武裝沖突中必須受到尊重和保護(hù)的人員和設(shè)備。其使用辦法依照日內(nèi)瓦公約及其附加議定書(shū)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。紅十字標(biāo)志的標(biāo)明使用是標(biāo)示與紅十字活動(dòng)有關(guān)的人或者物。其使用辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。另外，我國(guó)《商標(biāo)法》規(guī)定，同“紅十字”、“紅新月”的名稱、標(biāo)志相同或者近似的標(biāo)志不得作為商標(biāo)使用。這些法律法規(guī)很大程度上轉(zhuǎn)變了我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以來(lái)醫(yī)院、藥店等隨意使用紅十字標(biāo)志的情況，對(duì)紅十字標(biāo)志的規(guī)范化使用是有積極意義的。然而，由于法律規(guī)定的不明確或者缺乏，目前我國(guó)對(duì)紅十字標(biāo)志的保護(hù)和使用仍存在問(wèn)題。1.對(duì)紅十字標(biāo)志的違法使用有待界定《紅十字會(huì)法》規(guī)定，禁止濫用紅十字標(biāo)志。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“濫用”的解釋是“胡亂地或過(guò)度地使用”。《紅十字會(huì)法》在這里使用“濫用”一詞，實(shí)則包括了無(wú)權(quán)使用和有權(quán)使用但使用不當(dāng)兩種情形，可以統(tǒng)稱為“違法使用”，這樣也更加符合法律語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)性與準(zhǔn)確性。正是由于現(xiàn)行法律對(duì)紅十字標(biāo)志的違法使用情形未作出明確規(guī)定，相關(guān)制度也不健全，實(shí)踐中違法使用紅十字標(biāo)志的情形仍時(shí)有發(fā)生。首先是診所、醫(yī)院、藥房、美容院、血站、個(gè)體診所、賓館和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)（包括未經(jīng)批準(zhǔn)自行以紅十字名義命名者）、制藥、食品企業(yè)甚至寵物醫(yī)院為了提升公信力，將“紅十字”標(biāo)志肆意濫用；其次是在救災(zāi)、應(yīng)急時(shí)紅十字標(biāo)志被濫用；最為嚴(yán)重的是在紅十字會(huì)與企業(yè)合作情況下，紅十字標(biāo)志的違規(guī)使用。紅十字標(biāo)志的違法使用將減損標(biāo)志的保護(hù)性價(jià)值，削弱人道救助的效力，給紅十字會(huì)聲譽(yù)和紅十字會(huì)工作的開(kāi)展造成不良影響。因此，應(yīng)當(dāng)重新界定“違法使用”，明確無(wú)權(quán)使用和有權(quán)但使用不當(dāng)?shù)那樾巍?.對(duì)紅十字標(biāo)志標(biāo)明性使用的規(guī)范有待明確在國(guó)外，紅十字標(biāo)志最初是戰(zhàn)地醫(yī)院和救護(hù)人員的保護(hù)性標(biāo)志，其后隨著和平時(shí)期紅十字運(yùn)動(dòng)工作的拓展，紅十字標(biāo)志的標(biāo)明性使用得到進(jìn)一步發(fā)展。在企業(yè)與紅會(huì)組織合作的情形下，企業(yè)可以在滿足相關(guān)條件的基礎(chǔ)上以標(biāo)明性方式使用紅十字標(biāo)志。在我國(guó)，企業(yè)與紅會(huì)合作的情形也日益增多，且合作企業(yè)也在不同程度上使用了紅十字標(biāo)志。然而，根據(jù)《紅十字標(biāo)志使用辦法》，紅十字標(biāo)志使用主體僅限于紅十字會(huì)工作人員、紅十字會(huì)會(huì)員、紅十字青少年會(huì)員；使用的場(chǎng)所僅限于紅十字會(huì)使用的建筑物、紅十字會(huì)所屬的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)開(kāi)展符合其宗旨的活動(dòng)場(chǎng)所；使用的物品、運(yùn)輸工具僅限于紅十字會(huì)的徽章、獎(jiǎng)?wù)隆⒆C章，紅十字會(huì)的印刷品、宣傳品，紅十字會(huì)的救災(zāi)、救護(hù)物資及運(yùn)輸工具。此外，《紅十字標(biāo)志使用辦法》明確規(guī)定，紅十字標(biāo)志不得用于商標(biāo)或商業(yè)性廣告、非紅十字會(huì)或者非武裝力量的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店、獸醫(yī)站、商品的包裝、公司的標(biāo)志、工程設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)?？梢?jiàn)，《紅十字標(biāo)志使用辦法》對(duì)紅十字標(biāo)志的標(biāo)明性使用主體、使用場(chǎng)所以及物品、運(yùn)輸工具規(guī)定的范圍較窄，形式上將與紅十字會(huì)無(wú)關(guān)的主體、場(chǎng)所和物品排除在外。如果僅從國(guó)內(nèi)立法角度評(píng)析，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的企業(yè)與紅會(huì)合作情形下對(duì)紅十字標(biāo)志的使用，因其使用的主體為企業(yè)，使用場(chǎng)所及物品可能均不符合規(guī)定，從而使相應(yīng)的使用情形不具有明確的法律依據(jù)。另外，《紅十字標(biāo)志使用辦法》同時(shí)規(guī)定“在本辦法規(guī)定的范圍以外需要使用標(biāo)明性紅十字標(biāo)志的，由紅十字會(huì)總會(huì)批準(zhǔn)”，“以及紅十字標(biāo)志不得用于本辦法規(guī)定可以使用紅十字標(biāo)志以外的其他情形”，使得究竟哪些情形紅十字會(huì)總會(huì)可以批準(zhǔn)進(jìn)行標(biāo)明性使用變得模糊?？梢?jiàn)，在企業(yè)與紅會(huì)合作情形下企業(yè)對(duì)標(biāo)志的使用由于缺乏明確的法律依據(jù)，在一定程度上束縛了紅十字標(biāo)志的合理使用，阻礙了紅會(huì)工作的開(kāi)展，同時(shí)，因現(xiàn)有的立法對(duì)于標(biāo)志的使用過(guò)于嚴(yán)格，與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)了矛盾。3.對(duì)紅十字會(huì)的執(zhí)法主體地位有待確立《紅十字會(huì)法》第十九條規(guī)定：“禁止濫用紅十字標(biāo)志。對(duì)于濫用紅十字標(biāo)志的，紅十字會(huì)有權(quán)要求其停止使用；拒絕停止使用的，紅十字會(huì)可以提請(qǐng)人民政府按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處理。”而作為專門(mén)保護(hù)紅十字標(biāo)志的法規(guī)《紅十字標(biāo)志使用辦法》第十九條也作了類似的規(guī)定：“（違法使用紅十字標(biāo)志的），紅十字會(huì)有權(quán)予以勸阻，并要求其停止使用；拒絕停止使用的，紅十字會(huì)可以提請(qǐng)人民政府責(zé)令停止使用。”從《紅十字會(huì)法》和《紅十字標(biāo)志使用辦法》不難看出，對(duì)于違法使用紅十字標(biāo)志的行為，無(wú)論法律還是行政法規(guī)，均只提供了行政權(quán)力的保護(hù)，而缺少司法權(quán)力的保護(hù)。尤為嚴(yán)重的是，根據(jù)《紅十字會(huì)法》現(xiàn)行規(guī)定，紅十字會(huì)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限。這就導(dǎo)致對(duì)于違法使用標(biāo)志的情形，紅十字會(huì)只能提請(qǐng)人民政府按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處理，而不能通過(guò)有效的司法路徑進(jìn)行維權(quán)。實(shí)踐中有的地方政府通過(guò)日?；?、專項(xiàng)稽查、群眾舉報(bào)或者其他方式，由政府辦公室、法制或監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行處理，但總體而言，由于沒(méi)有明確到具體的執(zhí)法部門(mén)，責(zé)任不明晰，使得對(duì)違法使用行為，舉報(bào)或者投訴無(wú)門(mén)，或者部門(mén)之間相互推諉，使違法使用情形得不到依法處理。四其他國(guó)家紅十字會(huì)相關(guān)制度的借鑒（一）瑞士作為紅十字會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地，瑞士的紅十字會(huì)制度有著重要的借鑒意義。關(guān)于瑞士紅十字會(huì)的法律性質(zhì)，《瑞士紅十字會(huì)法》在總則第一款規(guī)定：“瑞士紅十字會(huì)是根據(jù)《瑞士民法典》第60條及以下條款組建的組織，登記機(jī)關(guān)在伯爾尼。”而《瑞士民法典》第60條是關(guān)于采用社團(tuán)形式的法人之規(guī)定：“①以政治、宗教、學(xué)術(shù)、藝術(shù)、慈善、社交為目的以及其他不以經(jīng)濟(jì)為目的的社團(tuán)，自表示成立意思的章程作成時(shí)，即取得法人資格。②章程須采用書(shū)面形式，并應(yīng)對(duì)社團(tuán)的目的、財(cái)產(chǎn)及組織做出必要的規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，瑞士紅十字會(huì)的法律定位是“采用社團(tuán)形式的法人”，且其登記機(jī)關(guān)在瑞士首都伯爾尼。在組織機(jī)構(gòu)方面，瑞士紅十字會(huì)包括紅十字會(huì)代表大會(huì)、會(huì)員機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)、管理委員會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以及紅十字會(huì)救援機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)辦公室、紅十字會(huì)附屬機(jī)構(gòu)等，為了清晰地描述瑞士紅十字會(huì)的組織架構(gòu)，特用組織機(jī)構(gòu)圖予以說(shuō)明（見(jiàn)前文圖2-4）。機(jī)構(gòu)會(huì)員是指州一級(jí)的紅十字會(huì)組織和紅十字會(huì)救援組織，機(jī)構(gòu)會(huì)員協(xié)助完成瑞士紅十字會(huì)的工作任務(wù)。紅十字會(huì)附屬機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的法律地位，其成立和運(yùn)行的宗旨是開(kāi)展人道主義工作和支持瑞士紅十字會(huì)，同時(shí)要接受紅十字會(huì)委員會(huì)的監(jiān)督。瑞士紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)包括紅十字會(huì)代表大會(huì)（常規(guī)會(huì)議）、紅十字會(huì)理事會(huì)（常務(wù)會(huì)議）、各州紅十字會(huì)組織全國(guó)會(huì)議、紅十字會(huì)管委會(huì)和審計(jì)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是確保紅十字會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)順利開(kāi)展并且符合各項(xiàng)法律、章程和指導(dǎo)方針規(guī)定的共同目標(biāo)。紅十字會(huì)代表大會(huì)是瑞士紅十字會(huì)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由各州紅十字會(huì)組織的64位代表和紅十字會(huì)急救組織的33位代表組成。瑞士紅十字會(huì)主席任紅十字會(huì)代表大會(huì)主席，在主席需要回避的情形下，由副主席或必要的時(shí)候由另一名理事會(huì)成員接任大會(huì)主席，紅十字會(huì)代表大會(huì)每年至少召開(kāi)一次。紅十字會(huì)代表大會(huì)選舉瑞士紅十字會(huì)主席和兩位副主席及紅十字會(huì)理事會(huì)成員、管委會(huì)主任及管委會(huì)成員和審計(jì)機(jī)構(gòu)成員，并有權(quán)批準(zhǔn)各機(jī)構(gòu)會(huì)員代表席位的分配、紅十字會(huì)附屬機(jī)構(gòu)的組建和解散、紅十字會(huì)理事會(huì)與管委會(huì)規(guī)章、紅十字會(huì)年度報(bào)告及紅十字會(huì)年度財(cái)務(wù)。同時(shí)還負(fù)責(zé)法律、政策、決議等重要事項(xiàng)的備案。紅十字會(huì)理事會(huì)是瑞士紅十字會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，由一個(gè)主席、兩個(gè)副主席和不多于六位的其他成員組成，理事會(huì)成員每屆任期四年，可連選連任，但任何職位都不得連任超過(guò)兩屆。主席對(duì)外代表瑞士紅十字會(huì)，主持理事會(huì)日常工作并且有責(zé)任監(jiān)督紅十字會(huì)管理層。紅十字會(huì)理事會(huì)有一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的總部負(fù)責(zé)執(zhí)行日常事務(wù)，總部負(fù)責(zé)以下重要事務(wù)：處理瑞士紅十字會(huì)的國(guó)內(nèi)和國(guó)外運(yùn)作事務(wù)；起草各活動(dòng)領(lǐng)域的基本原則，根據(jù)紅十字會(huì)戰(zhàn)略方針確定責(zé)任范圍以及保證信息的暢通；輔助各機(jī)構(gòu)會(huì)員和各附屬機(jī)構(gòu)。紅十字會(huì)總部的負(fù)責(zé)人是主管瑞士紅十字會(huì)總部的人，其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)總部和國(guó)內(nèi)各州紅十字會(huì)、紅十字會(huì)各組織之間的活動(dòng)。執(zhí)行委員會(huì)是瑞士紅十字會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由五至七名成員組成，組成成員每四年選舉一次，可連選連任一次。執(zhí)行委員會(huì)的成員不得作為州紅十字會(huì)的投票代表參加各州紅十字會(huì)全國(guó)代表大會(huì)，并且不得與瑞士紅十字會(huì)或任何機(jī)構(gòu)會(huì)員或紅十字會(huì)附屬機(jī)構(gòu)有契約關(guān)系，執(zhí)行委員會(huì)主席負(fù)責(zé)主持各州紅十字會(huì)全國(guó)代表大會(huì)。執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)秘書(shū)處，負(fù)責(zé)各州紅十字會(huì)全國(guó)代表大會(huì)及執(zhí)行委員會(huì)的日常組織和管理職責(zé)，為各州紅十字會(huì)提供必要服務(wù)。瑞士紅十字會(huì)的管委會(huì)的成員不超過(guò)七名，主席是七位成員之一，每屆任期四年，所有成員任期不得超過(guò)兩屆。管委會(huì)成員不得兼任理事會(huì)及各州紅十字會(huì)全國(guó)代表大會(huì)執(zhí)行委員會(huì)成員，而且，管委會(huì)成員不得與紅十字會(huì)及其機(jī)構(gòu)會(huì)員、附屬機(jī)構(gòu)有契約關(guān)系。管委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督紅十字會(huì)基本原則、法律、章程和紅十字會(huì)代表大會(huì)決議的遵守情況，每年須向紅十字會(huì)代表大會(huì)遞交年度報(bào)告。在監(jiān)督制度方面，瑞士紅十字會(huì)代表大會(huì)配有一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，該審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作是進(jìn)行與審計(jì)有關(guān)的活動(dòng)，審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位由相關(guān)的法律條款規(guī)定。審計(jì)機(jī)構(gòu)的任期為一個(gè)財(cái)年，任期終止于接受最后一期年度賬目審計(jì)，任期滿后可以再次接受任命。紅十字會(huì)代表大會(huì)可以隨時(shí)解雇審計(jì)機(jī)構(gòu)而不需要提前通知。（二）美國(guó)在紅十字會(huì)的法律性質(zhì)方面，美國(guó)法律對(duì)紅十字會(huì)給予了清晰的定位?！睹绹?guó)國(guó)家紅十字會(huì)國(guó)會(huì)憲章》第一章第一條規(guī)定：“美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)（在本章中，使用‘協(xié)會(huì)’一詞）是美國(guó)聯(lián)邦特批成立的機(jī)構(gòu)、哥倫比亞特區(qū)的公司法人和政治團(tuán)體?！边@個(gè)定性，保證了美國(guó)紅十字會(huì)獨(dú)立的法律地位，能夠以“美國(guó)紅十字會(huì)”的名義參加法律訴訟。這些都是中國(guó)紅十字會(huì)制度所缺失的。中國(guó)紅十字會(huì)法律性質(zhì)的不明確導(dǎo)致其法律地位不獨(dú)立，也沒(méi)有獨(dú)立的訴訟地位，實(shí)踐中對(duì)濫用紅十字會(huì)標(biāo)志的行為，中國(guó)紅十字會(huì)無(wú)法以自己的名義提起侵權(quán)訴訟的困境，正是源于以上原因。美國(guó)紅十字會(huì)的組織機(jī)構(gòu)大致包括全國(guó)理事會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)常任理事會(huì)，同時(shí)包括理事指定委員會(huì)、咨詢委員會(huì)和其他委員會(huì)，其中，理事指定委員會(huì)包括捐贈(zèng)基金信托委員會(huì)和投資委員會(huì)；咨詢委員會(huì)包括內(nèi)閣會(huì)議和國(guó)際服務(wù)咨詢委員會(huì)。全國(guó)理事會(huì)在各地方設(shè)立分會(huì)和血站，常任理事會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、審核及風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、補(bǔ)償與發(fā)展管理委員會(huì)及治理與發(fā)展委員會(huì)。為了清楚地描述美國(guó)紅十字會(huì)的組織架構(gòu)，根據(jù)《美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)憲章》，繪制美國(guó)紅十字會(huì)的組織機(jī)構(gòu)圖（見(jiàn)前文圖2-2）。關(guān)于美國(guó)國(guó)家紅會(huì)與地方分支機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，《美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)國(guó)會(huì)憲章》明確規(guī)定：“分支機(jī)構(gòu)是協(xié)會(huì)的地方基本單元?！边@個(gè)簡(jiǎn)短的規(guī)定，明確了美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)和分支機(jī)構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系，而中國(guó)紅十字會(huì)關(guān)于總會(huì)與分會(huì)之間的關(guān)系卻沒(méi)有明確規(guī)定，沒(méi)有從法律上將地方分會(huì)明確納入總會(huì)的組織體系，這導(dǎo)致實(shí)踐中中國(guó)紅會(huì)總會(huì)與地方分會(huì)的關(guān)系淡化，出現(xiàn)了近3000個(gè)地方紅會(huì)各自為政的局面，這不利于中國(guó)紅會(huì)總會(huì)的統(tǒng)一管理。同時(shí)，美國(guó)法律還規(guī)定了國(guó)家紅會(huì)對(duì)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的法律依據(jù)，這些依據(jù)包括分支機(jī)構(gòu)所在地的司法制度、分支機(jī)構(gòu)和國(guó)家紅會(huì)的關(guān)系等，同時(shí)要求分支機(jī)構(gòu)要與國(guó)家紅會(huì)的政策和規(guī)定保持一致。理事會(huì)是美國(guó)國(guó)家紅會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，擁有管理、指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家紅會(huì)的業(yè)務(wù)之權(quán)利。在理事會(huì)成員中指定部分成員設(shè)立常任委員會(huì)，在理事會(huì)閉會(huì)期間行使委員會(huì)的權(quán)利。同時(shí)設(shè)立理事會(huì)的咨詢委員會(huì)，咨詢委員會(huì)每年至少向理事會(huì)建議、直接報(bào)告和會(huì)見(jiàn)一次。美國(guó)紅會(huì)的監(jiān)管機(jī)制比較健全，除了由理事會(huì)監(jiān)督理事長(zhǎng)的工作外，紅會(huì)還設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，這些監(jiān)事會(huì)的成員多數(shù)是不帶薪的志愿者，并且具有一定的財(cái)務(wù)和法律背景，負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)及專門(mén)委員會(huì)的工作進(jìn)展情況。由于美國(guó)紅會(huì)是完全獨(dú)立的非營(yíng)利組織，其治理責(zé)任體現(xiàn)在來(lái)自多種背景的擔(dān)任董事會(huì)董事（理事）的志愿領(lǐng)導(dǎo)人身上，為實(shí)現(xiàn)慈善目的而設(shè)置和運(yùn)行的董事會(huì)要對(duì)公眾負(fù)責(zé)。再加上美國(guó)紅會(huì)享受一些免稅政策又擁有自己的血液事業(yè)，紅會(huì)理應(yīng)服務(wù)于公眾利益，其董事會(huì)理應(yīng)起到衛(wèi)士或掌舵人的作用，來(lái)維護(hù)公眾利益，不論社會(huì)公眾、政府還是其自身對(duì)美國(guó)紅會(huì)的監(jiān)督都更加嚴(yán)格。從與政府的關(guān)系上看，美國(guó)紅十字會(huì)在成立和開(kāi)展活動(dòng)之初就為政府所承認(rèn)，活動(dòng)范圍由政府制定法律加以規(guī)定，受法律保護(hù)的同時(shí)也受其制約；同時(shí)，美國(guó)紅十字會(huì)也是政府的合作伙伴，特別是在美國(guó)聯(lián)邦政府緊急事務(wù)處理中心的應(yīng)急救援中，美國(guó)紅十字會(huì)帶領(lǐng)民眾管理其組織資源，負(fù)責(zé)管理受災(zāi)民眾、臨時(shí)收容所、救援物資、分配食品等事項(xiàng)。美國(guó)政府對(duì)美國(guó)紅十字會(huì)的態(tài)度也非常明朗，政府盡可能地保障其獨(dú)立發(fā)展，宣傳經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)其發(fā)展方向。相較而言，中國(guó)政府雖然也承認(rèn)紅會(huì)的活動(dòng)，但是在保障紅會(huì)發(fā)展的獨(dú)立性方面沒(méi)有真正放開(kāi)，實(shí)踐中對(duì)紅會(huì)的干擾和影響過(guò)多，使紅會(huì)不能真正成為獨(dú)立的政府合作伙伴。從資金資源上看，美國(guó)紅會(huì)的資金絕大部分來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)和自有財(cái)產(chǎn)的增值，雖然政府也會(huì)撥款給紅會(huì)，但是其組織的主要運(yùn)行資金是來(lái)源于社會(huì)和提供的服務(wù)產(chǎn)品變現(xiàn)。在涉及紅會(huì)資產(chǎn)上，紅會(huì)組織向社會(huì)提供的服務(wù)產(chǎn)品不以營(yíng)利為目的，一般是無(wú)償提供、低價(jià)提供，獲得的資金也不以紅利的形式分配，而是進(jìn)入組織系統(tǒng)利用中。從人力資源上看，紅會(huì)組織向其管理人員支付薪水，一般低于企業(yè)管理人員的薪金，而紅會(huì)的志愿者則大多數(shù)是提供無(wú)償服務(wù)，他們來(lái)源于社會(huì)各界，具有相當(dāng)多的專業(yè)技術(shù)和知識(shí)，他們參加紅會(huì)的目的是實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。相比之下，中國(guó)紅十字會(huì)在志愿者的人員結(jié)構(gòu)上較為單一，專業(yè)技術(shù)和知識(shí)匱乏，這在地方紅十字會(huì)中體現(xiàn)得尤為明顯。而且志愿者的引進(jìn)機(jī)制沒(méi)能規(guī)范化，甚至許多地方紅十字會(huì)出現(xiàn)了“被志愿者”的現(xiàn)象。在財(cái)產(chǎn)的使用監(jiān)督方面，美國(guó)規(guī)定在紅十字會(huì)的財(cái)政年結(jié)束之后，由國(guó)家紅十字會(huì)向國(guó)防部長(zhǎng)提交本財(cái)政年的活動(dòng)報(bào)告，并逐條列記收入和花銷。審計(jì)報(bào)告提交給國(guó)會(huì)，部長(zhǎng)審查報(bào)告提交一份副本給國(guó)會(huì)。國(guó)家紅十字會(huì)需要支付部長(zhǎng)審查費(fèi)用，所付款總額應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算外支出從美國(guó)財(cái)政部提取。這一套嚴(yán)密的審計(jì)制度是美國(guó)紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)管理制度的重要保障。對(duì)于紅十字標(biāo)志的保護(hù)，美國(guó)法律制定了嚴(yán)厲的懲治措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)紅十字標(biāo)志的保護(hù)。美國(guó)法典第18卷第706條規(guī)定：“以誘導(dǎo)他人相信其為美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)成員為目的，佩戴或展示紅十字標(biāo)志，或者使用相似顏色徽章；除美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)成員以及合法授權(quán)的雇員，衛(wèi)生、醫(yī)院?jiǎn)挝?，武裝部隊(duì)以外，任何公司、社會(huì)團(tuán)體、自然人使用白底希臘紅十字，或者在標(biāo)志或徽章上仿造‘紅十字’或‘日內(nèi)瓦十字’或任何這些單詞的組合，應(yīng)當(dāng)處以250美元以下的罰款，或者處以6個(gè)月以下監(jiān)禁，或者并罰。在本卷頒布時(shí)合法的徽章、標(biāo)志或者詞語(yǔ)，不應(yīng)因本條被判違法?！睂?duì)違反規(guī)定使用紅十字標(biāo)志的行為進(jìn)行懲罰，同時(shí)對(duì)那些在該法律生效前合法使用的行為作出例外規(guī)定。（三）英國(guó)關(guān)于英國(guó)紅十字會(huì)的法律性質(zhì)，《英國(guó)紅十字皇家特許狀》作出了規(guī)定：“英國(guó)紅十字會(huì)是根據(jù)1908年皇家特許狀組建的，在英格蘭、威爾士（220949）和蘇格蘭（SC037738）登記注冊(cè)的慈善組織?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“（英國(guó)）紅十字會(huì)被王室大臣認(rèn)定為志愿援助型社團(tuán)……是唯一可以在我國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的國(guó)際紅十字和紅新月社團(tuán)?！痹诮M織機(jī)構(gòu)方面，英國(guó)紅十字會(huì)包括皇家特許設(shè)立的英國(guó)紅十字會(huì)和在英國(guó)海外殖民地上由理事會(huì)批準(zhǔn)成立的紅十字分會(huì)，紅十字會(huì)設(shè)主席、理事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)?！队?guó)紅十字會(huì)皇家特許狀》第7條第1款規(guī)定：“紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)主席。主席從紅十字會(huì)及其繼承者中產(chǎn)生，我們的繼承人可以隨時(shí)任命某人履行紅十字會(huì)的主席和副主席的職責(zé)。理事會(huì)可以隨時(shí)授予或者撤銷某人其他榮譽(yù)稱號(hào)?！庇捎谟?guó)紅十字會(huì)是根據(jù)皇家特許狀組建的，所以其規(guī)定主席必須在皇家特許設(shè)立的紅十字會(huì)或者其繼承人中產(chǎn)生。理事會(huì)又稱“受托人理事會(huì)”，是根據(jù)特許狀設(shè)立的紅十字會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，它可以決定授予和撤銷其他人的榮譽(yù)稱號(hào)。受托人理事會(huì)總管紅十字會(huì)行政管理事宜，行使法律賦予的權(quán)力，理事會(huì)締結(jié)的契約、程序和權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循議事程序。理事會(huì)的半數(shù)以上成員應(yīng)當(dāng)在紅十字會(huì)會(huì)員內(nèi)部推舉選出，并且理事會(huì)辦公人員的法定人數(shù)在任何時(shí)候都不能少于受托人數(shù)的一半，受托人的任職期限和名額應(yīng)當(dāng)符合議事程序的規(guī)定。理事會(huì)應(yīng)當(dāng)委托根據(jù)公司法令有權(quán)審計(jì)有限公司的審計(jì)員審計(jì)紅十字會(huì)的賬目，為實(shí)現(xiàn)議事程序確定的目的，在便利適時(shí)的條件下，理事會(huì)可以召集紅十字會(huì)全體會(huì)議。在財(cái)產(chǎn)制度方面，英國(guó)紅十字會(huì)可以申請(qǐng)和接收所有性質(zhì)的捐贈(zèng)、捐款、撥款和禮物，而不論其是無(wú)條件的還是有條件的。在遵守紅十字會(huì)運(yùn)動(dòng)原則、政策和規(guī)則的前提下，可以合法的手段獲取財(cái)物。為了實(shí)現(xiàn)目的，可以獲得世界范圍內(nèi)任何地方的利益，無(wú)論該利益為動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)，服從一切關(guān)于買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押或者其他交易行為的法律規(guī)定。在說(shuō)明原因的前提下建設(shè)、提供、保持、維修和變換任何房屋、工廠、輪船、商鋪、工場(chǎng)和其他財(cái)產(chǎn)。若符合信托的要素或者目的符合特別信托的要求，則可以獲得任何不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)信托，但是上述信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與紅十字會(huì)的其他財(cái)產(chǎn)和資金相互分開(kāi)。理事會(huì)可以使用紅十字會(huì)的閑置資金進(jìn)行投資、購(gòu)買(mǎi)有價(jià)證券或者不動(dòng)產(chǎn)，但是投資應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取合理的建議，并充分考慮合適性，滿足多樣性需求。英國(guó)紅十字會(huì)法將投資對(duì)象限定于有價(jià)證券和不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)要求投資應(yīng)當(dāng)滿足合適性、多樣性。在不違背當(dāng)?shù)胤傻那疤嵯?，理事?huì)可以將紅十字會(huì)的投資或者其他財(cái)產(chǎn)置于被任命者名下，或者作為紅十字會(huì)保管受托人或者被任命者，在受托人控制范圍內(nèi)向充當(dāng)保管受托人或者任命者的法人實(shí)體支付合理的酬勞，可以根據(jù)財(cái)務(wù)專家的工作支付其合理的費(fèi)用。但英國(guó)法律規(guī)定，紅十字會(huì)的收入和財(cái)產(chǎn)只能用于實(shí)現(xiàn)目的，不能直接或間接地以紅利、獎(jiǎng)金或其他形式向其會(huì)員或者受托人分配或轉(zhuǎn)移；被委派到紅十字會(huì)辦事處的受托人不得領(lǐng)取薪金、費(fèi)用，不得收受任何酬勞、財(cái)物。紅十字會(huì)以自己的資產(chǎn)免除受托人、官員和審計(jì)員由于執(zhí)行任務(wù)而引起的民事或刑事賠償責(zé)任，承擔(dān)一切費(fèi)用和損失，其前提為法院對(duì)其疏忽大意、不履行義務(wù)、違反信托約定或者違反職責(zé)的行為做出有利判決、無(wú)罪判決或無(wú)罪認(rèn)定。關(guān)于紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制，《英國(guó)紅十字會(huì)皇家特許狀》第9條規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)當(dāng)委托根據(jù)公司法令有資格審計(jì)有限公司的審計(jì)員審計(jì)紅十字會(huì)的賬目?！庇?guó)紅十字會(huì)建立了獨(dú)立的審計(jì)制度，通過(guò)委托第三方實(shí)現(xiàn)了對(duì)紅十字會(huì)財(cái)務(wù)的審計(jì)，保證了紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的有效使用和監(jiān)督。（四）德國(guó)關(guān)于德國(guó)紅十字會(huì)的法律地位，2008年的《德國(guó)紅十字會(huì)法規(guī)修正案》作了明確規(guī)定：“德國(guó)紅十字會(huì)是德國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的國(guó)家紅十字組織和自愿援助組織，在人道主義領(lǐng)域內(nèi)協(xié)助德國(guó)主權(quán)?！薄暗聡?guó)紅十字注冊(cè)協(xié)會(huì)”是德意志聯(lián)邦共和國(guó)境內(nèi)的紅十字全國(guó)性社團(tuán)，是德國(guó)國(guó)家級(jí)紅十字會(huì)在德國(guó)法上的法律形式。其法定住所在柏林，該社團(tuán)的名稱是“DeutscheRotesKreuze.V.”。德國(guó)紅十字會(huì)的組織體系除了全國(guó)總會(huì)之外，在地方還設(shè)有成員分會(huì)及地域性分支機(jī)構(gòu)，全國(guó)總會(huì)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的規(guī)則和政策目標(biāo)，并監(jiān)督德國(guó)紅十字會(huì)內(nèi)部基本原則的實(shí)施情況，促進(jìn)成員分會(huì)的活動(dòng)及成員分會(huì)間的合作。在紅十字會(huì)上下級(jí)關(guān)系方面，德國(guó)紅十字會(huì)的成員分會(huì)將德國(guó)紅十字會(huì)的成員資格傳遞給其分支及成員，成員分會(huì)的獨(dú)立性由其現(xiàn)行章程和示范章程中的約束性條款所限定。行政管理的模式（全職型、混合型、榮譽(yù)型理事）由成員分會(huì)自行選擇，但是組織的自治性原則保持不變。區(qū)域性分會(huì)及其成員分支機(jī)構(gòu)之名稱應(yīng)由“德國(guó)紅十字”這一名稱加上一個(gè)顯示其活動(dòng)區(qū)域的詞組構(gòu)成，區(qū)域性分會(huì)活動(dòng)的地理區(qū)域之變化應(yīng)經(jīng)全國(guó)大會(huì)的事先批準(zhǔn)。在管理機(jī)構(gòu)方面，全國(guó)自上而下設(shè)立了全國(guó)大會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)、委員會(huì)及總秘書(shū)處，同時(shí)委員會(huì)下設(shè)各專門(mén)委員會(huì)，設(shè)立聯(lián)邦性機(jī)構(gòu)主席委員會(huì)為董事會(huì)提供咨詢。為了較為清晰地描述德國(guó)紅十字會(huì)的組織機(jī)構(gòu)情況，采用組織機(jī)構(gòu)圖進(jìn)行說(shuō)明（見(jiàn)前文圖2-3）。德國(guó)紅十字會(huì)全國(guó)大會(huì)是紅十字會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，并就全國(guó)大會(huì)的組成及議事規(guī)則等進(jìn)行了規(guī)定。全國(guó)大會(huì)具有批準(zhǔn)年度會(huì)計(jì)報(bào)告、批準(zhǔn)董事會(huì)提案、通過(guò)預(yù)算等職權(quán)，同時(shí)全國(guó)大會(huì)有權(quán)批評(píng)和駁回董事會(huì)的提案，并提出替代方案。通過(guò)全國(guó)大會(huì)的秘密投票產(chǎn)生董事會(huì)主席及其成員和仲裁庭的主席及其副職。全國(guó)大會(huì)之下設(shè)立董事會(huì)，董事會(huì)促進(jìn)并協(xié)調(diào)紅十字會(huì)的工作，其負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和控