少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的理念、目標(biāo)與戰(zhàn)略

少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的理念、目標(biāo)與戰(zhàn)略

第一節(jié)少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的基本理念基本理念是構(gòu)建任何規(guī)則體系的基石，其科學(xué)與否直接關(guān)系到具體制度的科學(xué)性和可實(shí)施性，因此，國(guó)家在構(gòu)建少數(shù)民族養(yǎng)老體系前，為了保證其科學(xué)性和未來(lái)的貫徹實(shí)施程度，應(yīng)首先為其確定基本理念。黨的十八大報(bào)告明確指出：“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。”這表明我國(guó)全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的決心。同時(shí)，報(bào)告還指出：“全面正確貫徹落實(shí)黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，深入開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展?！笨梢?jiàn)社會(huì)保障工作與少數(shù)民族工作兩者之間是存在天然的聯(lián)系的，是相輔相成的，又是相互制約的。如果社會(huì)保障工作得到有效的落實(shí)，就會(huì)促進(jìn)少數(shù)民族工作的開(kāi)展，有利于民族關(guān)系的和諧發(fā)展。就社會(huì)保障本質(zhì)而言，其是為了解決人的問(wèn)題，是為了滿足人的需要，是為了促進(jìn)社會(huì)公平，是為了人們世世代代的幸福生活，這要求我們?cè)跇?gòu)建完善少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老體系時(shí)必須牢固地確立起“普惠、公平、共享、可持續(xù)”的基本理念。一普惠《禮記·禮運(yùn)》有云：“大道之行也，天下為公……故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥、寡、孤、獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)”。這大概是最早的、以最簡(jiǎn)要的語(yǔ)詞闡明“社會(huì)保障”之含義的一段陳述。它涵蓋了養(yǎng)老、醫(yī)療等現(xiàn)代社會(huì)保障制度，并精確地指出了這一制度的核心精神——“普惠”，可見(jiàn)，普惠觀念在中國(guó)早有思想根源?，F(xiàn)階段，社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域的普惠是指全體公民，無(wú)論城鄉(xiāng)、民族、性別、身份，都平等地享有社會(huì)保障的權(quán)利。當(dāng)然這并不意味著每個(gè)人都均等地享有社會(huì)保障，而是根據(jù)地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別及群體差別分別確立相應(yīng)的保證其正常生活的保障體系，也即所謂的“有差別的普惠”。具言之，我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地維持基本生活的成本也不盡相同，因此，各地在制定相應(yīng)的社保政策的時(shí)候，就應(yīng)該考慮到這種差別，從而在實(shí)現(xiàn)普惠的基礎(chǔ)上彰顯公平。根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查，在55個(gè)少數(shù)民族中，少數(shù)民族人口為10449萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.41%；少數(shù)民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土總面積的64%左右。[1]少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地有顯著區(qū)別：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與內(nèi)地差異較大；二是少數(shù)民族地區(qū)地廣人稀，交通不便；三是二元經(jīng)濟(jì)所形成的過(guò)剩勞動(dòng)力比較突出；四是鄉(xiāng)村人口占的比重較大，尤其是農(nóng)（牧）業(yè)人口的比重大。因此，國(guó)家在制定少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)保障政策時(shí)，就應(yīng)考慮到以上因素，堅(jiān)持普惠原則，讓少數(shù)民族人民與其他地區(qū)人民一樣獲得相應(yīng)的養(yǎng)老保障，當(dāng)然在堅(jiān)持普惠原則的前提下，也必須考慮到少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，盡量使社會(huì)保障與地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況相適應(yīng)，從而既維持少數(shù)民族人民的基本生活，又不至于影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也只有這樣，才能保證民族地區(qū)的社會(huì)保障持續(xù)發(fā)展。二公平公平是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的本質(zhì)和核心。[2]社會(huì)保障體系中的公平是指平等地對(duì)待每一個(gè)國(guó)民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進(jìn)國(guó)民的福利，不因身份、性別、民族、地域等差異而歧視或排斥任何人。公平的核心是通過(guò)相應(yīng)的制度安排要求所有國(guó)民的社會(huì)保障權(quán)益都能得以實(shí)現(xiàn)，維護(hù)起點(diǎn)公平。要求將群體之間、地區(qū)之間的社會(huì)保障待遇差距控制在合理的范圍，實(shí)現(xiàn)代際責(zé)任的公平分配，以促進(jìn)結(jié)果公平或者盡可能合理縮小結(jié)果的不公平。因此，維護(hù)公平是這一體系與生俱來(lái)的獨(dú)特使命。[3]早期社會(huì)保障制度是通過(guò)懲戒方式維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益。社會(huì)保障的根本原則就是社會(huì)公平，社會(huì)保障是所有社會(huì)成員效用的最大化。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家A.C.庇古教授在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中指出：“社會(huì)保障政策可以擴(kuò)大一國(guó)的經(jīng)濟(jì)福利，因?yàn)楦F人得到效用的增加要大于富人效用的損失，使社會(huì)總效用增加。”它通過(guò)設(shè)計(jì)一種制度，使人們不因沒(méi)有特權(quán)而受到傷害，不因分工所形成的社會(huì)地位而變得卑賤。其作用有四：第一，保障權(quán)利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的權(quán)利，在西方被統(tǒng)稱(chēng)為“福利權(quán)利”或“社會(huì)權(quán)利”，被視為對(duì)基本公民權(quán)的拓展，或社會(huì)公民權(quán)的一部分。社會(huì)保障把保障每個(gè)人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)放在首位。享受了全民的社會(huì)保障，意味著基本生活得到了保證，從而在一個(gè)公平的起點(diǎn)上參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。第二，保障機(jī)會(huì)公平。機(jī)會(huì)公平是指，任何社會(huì)成員只要符合法律規(guī)定的條件，就應(yīng)被覆蓋在社會(huì)保障范圍內(nèi)，均等地獲得社會(huì)保障的機(jī)會(huì)。社會(huì)保障制度可使他們中的悲觀者前行，他們中的無(wú)力者有力，增加他們的機(jī)會(huì)，從而為他們創(chuàng)造一個(gè)盡可能公平競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)。第三，維護(hù)規(guī)則公平。規(guī)則公平指一視同仁，既不能對(duì)弱勢(shì)群體歧視，又不能對(duì)特權(quán)階層傾斜。通過(guò)社會(huì)保障機(jī)制，重點(diǎn)保護(hù)社會(huì)的極端貧困人口（即在絕對(duì)生存需求線下的群體）。因?yàn)楹透呤杖肴后w相比，低收入階層和弱勢(shì)群體，從風(fēng)險(xiǎn)管理獲得的保護(hù)也是最不完善的。這就意味著，不實(shí)施社會(huì)保障，他們可能落入所謂“貧困陷阱”之中，形成惡性循環(huán)。第四，調(diào)節(jié)分配公平。分配公平提高效率，分配不公損害效率。社會(huì)保障通過(guò)收入再分配的功能進(jìn)行調(diào)節(jié)，可以在一定程度上減少差別，緩解社會(huì)矛盾，有利于社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)保障逐漸成為民眾的法定權(quán)利，其制度內(nèi)容也在不斷充實(shí)的過(guò)程中逐漸確立了公平的價(jià)值取向。簡(jiǎn)言之，社會(huì)保障制度的性質(zhì)與功能決定了其對(duì)公平理想的不懈追求，實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值追求早已成為其題中應(yīng)有之意?！袄嫌兴B(yǎng)”是每一個(gè)人的夢(mèng)想，也是每個(gè)人的一項(xiàng)基本人權(quán)，是我國(guó)憲法賦予每一個(gè)公民的基本權(quán)利，少數(shù)民族群眾當(dāng)然也不例外，在他們因?yàn)槟昀稀⒓膊〉仍蛴龅缴罾щy時(shí)，國(guó)家和社會(huì)理應(yīng)本著公平原則給予他們與其他人相同的、必要的物質(zhì)幫助和基本的生活保障。而且，“民族地區(qū)是我國(guó)貧困人口比較集中的地區(qū)，全國(guó)6500萬(wàn)貧困人口中，絕大部分是少數(shù)民族，整個(gè)少數(shù)民族地區(qū)總體上都屬于不發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有551個(gè)貧困縣，寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、云南、青海、廣西、貴州7個(gè)民族地區(qū)（西藏除外）就占215個(gè)，其中國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣119個(gè)（全國(guó)共有311個(gè)），約占42%?！盵4]因此，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)積極采取有效措施，加大建設(shè)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老的力度，通過(guò)完善的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療等措施，來(lái)保證少數(shù)民族地區(qū)居民享受與其他地區(qū)基本相同的社會(huì)養(yǎng)老待遇，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老的公平理念。三共享社會(huì)主義和諧社會(huì)保障制度有自己的基本指導(dǎo)思想，即讓發(fā)展的成果惠及全體人民。這就要求我們?cè)跇?gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，必須使絕大多數(shù)社會(huì)成員能夠共享社會(huì)發(fā)展的成果，這是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，更要保障每個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)益，使每個(gè)社會(huì)成員的潛能不斷得以開(kāi)發(fā)，并滿足其隨著日益提高的生活水平和生活質(zhì)量而不斷增加的基本需求。只有這樣，社會(huì)成員才能更加認(rèn)同社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。而對(duì)于社會(huì)的保障操作上來(lái)說(shuō)，追求這種共享性、共鳴性的感受，是社會(huì)福利的最高層面。社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的狀況，使所有人共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使社會(huì)全體成員的才能得到全面的發(fā)展。如果發(fā)展的結(jié)果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有發(fā)展成果，或者說(shuō)一部分人的獲益以另外一部分人的損失為代價(jià)，那么這種發(fā)展是不為社會(huì)成員所認(rèn)同的，由此，這種發(fā)展也容易引起大部分社會(huì)成員對(duì)發(fā)展進(jìn)行抵制，引起社會(huì)動(dòng)蕩乃至政治上的不穩(wěn)定。近些年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，這是全體中華兒女的共同努力的結(jié)果，是五十六個(gè)民族辛勤勞動(dòng)的結(jié)晶。少數(shù)民族兄弟在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，因此，在分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果、享受社會(huì)養(yǎng)老福利的過(guò)程中，少數(shù)民族是絕對(duì)不應(yīng)該被忽略的。共享不僅要求全體國(guó)民可以分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，也應(yīng)當(dāng)分享社會(huì)發(fā)展成果。社會(huì)保障制度的供給內(nèi)容從層次上看，可以分為物質(zhì)保障、精神保障和服務(wù)保障。物質(zhì)保障的相關(guān)制度安排（如最低生活保障金和養(yǎng)老金）可以確保國(guó)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，精神保障和服務(wù)保障的相關(guān)制度安排（如專(zhuān)項(xiàng)救助制度和老年服務(wù)設(shè)施）則可以確保國(guó)民分享社會(huì)發(fā)展成果。對(duì)共享理念和相應(yīng)社會(huì)保障制度內(nèi)容的全面理解，要求我們?cè)谶M(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障制度建設(shè)的過(guò)程中，不僅要為農(nóng)村居民提供一定的物質(zhì)保障，也應(yīng)當(dāng)為其提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉等社會(huì)服務(wù)，使其分享到社會(huì)發(fā)展的成果。[5]四可持續(xù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度，就是中國(guó)特色社會(huì)保障制度，它既然是可持續(xù)發(fā)展整體中的一部分，就必然符合制度自身的可持續(xù)性。中外實(shí)踐表明，社會(huì)保障制度滯后，社會(huì)問(wèn)題必定會(huì)日益積累，并導(dǎo)致嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)；社會(huì)保障制度殘缺，社會(huì)沖突便不可避免，社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)融合與社會(huì)和諧將成為空話；社會(huì)保障制度超越發(fā)展階段，同樣會(huì)陷入不可持續(xù)發(fā)展的困境。聯(lián)系中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，可持續(xù)發(fā)展原則主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在尊重制度發(fā)展客觀規(guī)律的同時(shí)，重視考慮中國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情及其發(fā)展過(guò)程中的重要變化，遵循從縮小不公平到現(xiàn)實(shí)公平的路徑，在相關(guān)制度改革與建設(shè)中采取漸進(jìn)、持續(xù)發(fā)展的方式。例如，從社會(huì)保障覆蓋范圍來(lái)看，應(yīng)當(dāng)首先建立起沒(méi)有遺漏的、多元化的制度體系，在實(shí)現(xiàn)覆蓋全體國(guó)民之后，再及時(shí)推進(jìn)制度整合，建立城鄉(xiāng)一體、全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度?？偠灾鐣?huì)養(yǎng)老體系應(yīng)當(dāng)尊重客觀規(guī)律，考慮中國(guó)國(guó)情，重視社會(huì)公平，體現(xiàn)“以人為本”地確立社會(huì)養(yǎng)老體系。只有具備可持續(xù)發(fā)展這一特性，社會(huì)養(yǎng)老體系才能真正解決問(wèn)題，避免社會(huì)危機(jī)，維持社會(huì)穩(wěn)定，不陷入“短期效應(yīng)”的困境。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老理念需要做到以下幾點(diǎn)：第一，可持續(xù)發(fā)展首先要求我們加強(qiáng)社會(huì)保障的法律制度建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)決策社會(huì)保障體制逐步向立法機(jī)關(guān)決策社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)化。我國(guó)的社會(huì)保障制度是應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求而進(jìn)行的，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都是新制度和舊制度并行，幾乎所有的社會(huì)保障新方案都要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，這就容易導(dǎo)致社會(huì)保障發(fā)展對(duì)其他體制改革的依賴(lài)。同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)保障制度的改革主要依靠國(guó)家行政機(jī)關(guān)的政策來(lái)推動(dòng)，政府的主要因素很容易影響社會(huì)保障改革的推進(jìn)，尤其是GDP優(yōu)先理念下，更容易造成社會(huì)保障制度發(fā)展的滯后。通過(guò)把社會(huì)保障制度提升為法律就可以最大限度地避免以上弊端的出現(xiàn)，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)法律才能使制度擺脫偶然性和任意性的羈絆。第二，可持續(xù)發(fā)展要求社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。從根本上來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障主要是通過(guò)經(jīng)濟(jì)條件來(lái)滿足人們的各種社會(huì)保障要求，這要求社會(huì)保障制度一定要與當(dāng)?shù)亍?dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，任何超越時(shí)代的社會(huì)保障措施都只能被束之高閣，不能得到有效的落實(shí)，甚至帶來(lái)不良的后果。例如，“社會(huì)保障水平過(guò)高不但會(huì)助長(zhǎng)國(guó)民的惰性影響國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，還會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)。比如現(xiàn)在西方不少?lài)?guó)家就因?yàn)樯鐣?huì)福利水平過(guò)高而導(dǎo)致了日益擴(kuò)大的財(cái)政赤字，引發(fā)了很多社會(huì)問(wèn)題。另一方面，社會(huì)保障水平過(guò)低，落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，就可能無(wú)法保障社會(huì)成員的基本生活或最低生活，同樣可能釀成社會(huì)危機(jī)，如不少非洲國(guó)家就出現(xiàn)了難民流離失所的嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)”。[6]第三，可持續(xù)發(fā)展要求照顧少數(shù)民族的生活習(xí)慣。在少數(shù)民族地區(qū)制定社會(huì)養(yǎng)老政策，構(gòu)建社會(huì)保障體系，就不得不考慮到當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的民風(fēng)民俗和生活習(xí)慣，這直接關(guān)系到未來(lái)社會(huì)保障體系的貫徹落實(shí)和制度的可持續(xù)性。少數(shù)民族在常年的生活中，形成了本地區(qū)、本民族固有的生活習(xí)慣，這些習(xí)慣滲透到日常生活的各個(gè)方面，也影響著養(yǎng)老的模式和水平，所以，在構(gòu)建特定民族的養(yǎng)老體系時(shí)，應(yīng)該充分考慮到這些民風(fēng)民俗，將其納入社會(huì)保障制度，充分尊重少數(shù)民族的自治權(quán)利，這不僅有利于社會(huì)養(yǎng)老體系的構(gòu)建，也有利于整個(gè)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。第二節(jié)少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老的改革目標(biāo)現(xiàn)階段，我國(guó)民族地區(qū)基本上已經(jīng)建立了社會(huì)養(yǎng)老保障體系，但仍然存在著規(guī)劃缺乏整體性，城鄉(xiāng)二元體制的弊端，未來(lái)仍需要進(jìn)一步調(diào)整改革。筆者認(rèn)為，在改革過(guò)程中應(yīng)該以“整體規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、漸進(jìn)調(diào)整、逐步統(tǒng)一”作為改革的整體目標(biāo)。一整體規(guī)劃十七大號(hào)召全黨要“全面把握科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，增強(qiáng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺(jué)性和堅(jiān)定性，著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)不符合科學(xué)發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題，把全社會(huì)的發(fā)展積極性引導(dǎo)到科學(xué)發(fā)展上來(lái)，把科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面”，[7]十八大政治報(bào)告正式明確了“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度”[8]，自此社會(huì)保障制度成為我國(guó)社會(huì)主義制度體系不可替代的重要組成部分。這就要求我們?cè)谔岢霭l(fā)展戰(zhàn)略、編制發(fā)展規(guī)劃、制定發(fā)展政策時(shí)要秉承科學(xué)發(fā)展、整體規(guī)劃的理念。建立少數(shù)民族的社會(huì)保障體系是一項(xiàng)復(fù)雜的偉大工程，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，整體觀念和大局意識(shí)是不可或缺的，否則就可能出現(xiàn)問(wèn)題。以云南為例，云南少數(shù)民族地區(qū)還缺乏像由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)構(gòu)建起的完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)中新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在試點(diǎn)開(kāi)展實(shí)施，實(shí)施過(guò)程中暴露出覆蓋人群窄、社會(huì)化程度低和保障標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)等諸多問(wèn)題。[9]出現(xiàn)上述問(wèn)題就是因?yàn)樵诮⑸鐣?huì)養(yǎng)老體系的過(guò)程中缺少整體意識(shí)，只重部分，不顧整體。所以，在構(gòu)建民族地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老體系時(shí)一定要有大局意識(shí)，全面了解，整體規(guī)劃。二統(tǒng)籌兼顧統(tǒng)籌兼顧的思想，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了科學(xué)的方法。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，也是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的必然要求。目前，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，文化發(fā)展也比較落后，且大部分處于農(nóng)村地區(qū)，所以，統(tǒng)籌兼顧應(yīng)用在少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老體系的構(gòu)建時(shí)，首先，要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展，尤其要注重農(nóng)村的發(fā)展，優(yōu)先解決農(nóng)村基本社會(huì)保障制度缺失問(wèn)題，為更好地解決“三農(nóng)”問(wèn)題打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但同時(shí)也要針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，充分考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差別，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的基礎(chǔ)上適當(dāng)安排差別化的社會(huì)保障水平。其次，要統(tǒng)籌好政府、企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任，確立責(zé)任分擔(dān)原則。要增加財(cái)政的社會(huì)保障投入，不斷提高財(cái)政支出中社會(huì)保障支出的比重。過(guò)去政府在這方面欠賬較多，現(xiàn)在各級(jí)政府的財(cái)政收入逐步增加，完全有能力也應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)保障的投入。要強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，合理加大征繳力度，凡是參加社會(huì)保險(xiǎn)的單位都必須依法按時(shí)足額繳費(fèi)；要提高個(gè)人的社保意識(shí)，提高參保人員繳費(fèi)的積極性，使之自覺(jué)履行個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)。最后，要統(tǒng)籌好社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)的關(guān)系，要特別重視社會(huì)保險(xiǎn)政策與就業(yè)政策的銜接配套，形成社會(huì)保障和就業(yè)再就業(yè)相互作用的良性機(jī)制。要合理確定各項(xiàng)社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)，使其既能滿足基本生活的需要，又有利于促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)，尤其要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)再就業(yè)的重要促進(jìn)作用。[10]同時(shí)，還應(yīng)改變重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)狀，可以說(shuō)，確立“逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度體系”是建立民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的最高政策導(dǎo)向。但是，任何國(guó)家的任何制度體系的建立都有一個(gè)時(shí)間維度，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，我國(guó)城市社會(huì)保障體系的建立健全就是一個(gè)最好的例證。民族地區(qū)社會(huì)保障制度的建立、最終目標(biāo)的達(dá)成、建設(shè)重點(diǎn)的突出、模式體系的構(gòu)建需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。問(wèn)題在于，作為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)，少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，社會(huì)財(cái)富匱乏，照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)保障模式是不現(xiàn)實(shí)的。三漸進(jìn)調(diào)整、逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系是建立在與城鎮(zhèn)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，而我國(guó)的一個(gè)特有的國(guó)情就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差別巨大?，F(xiàn)階段如果將整個(gè)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系移植到少數(shù)民族地區(qū)特別是少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，不但不能達(dá)到社會(huì)保障制度本身的目的，反而可能對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。所以，分步實(shí)施、逐漸調(diào)整并最終統(tǒng)一是必然選擇。從方式上看，可以選擇少數(shù)民族地區(qū)要求最迫切的社會(huì)保障項(xiàng)目作為突破口，在考慮少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的前提下逐步完善社會(huì)保障體系。鑒于民族地區(qū)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元典型結(jié)構(gòu)，并將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里持續(xù)這種狀態(tài)，民族地區(qū)的養(yǎng)老體系應(yīng)該確立“漸進(jìn)調(diào)整、逐步統(tǒng)一”的方針政策。即在空間上，分兩個(gè)區(qū)域分別推進(jìn)：一方面，針對(duì)民族地區(qū)城鎮(zhèn)區(qū)，爭(zhēng)取與全國(guó)大多數(shù)城鎮(zhèn)的社保體系接軌，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，以社會(huì)福利為補(bǔ)充，建立城市社區(qū)一體化的社會(huì)保障制度；另一方面，針對(duì)民族地區(qū)農(nóng)（牧）區(qū)，考慮到這些地區(qū)大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)救助，附帶發(fā)展其他社會(huì)保障形式，建立適合特定地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老體系。另外，在時(shí)間上，應(yīng)該分階段推進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老體系。完整、有效的社會(huì)保障體系的建立絕不能一蹴而就，需要在一定時(shí)間內(nèi)，有計(jì)劃、分步驟地逐步完成。在這一過(guò)程中，應(yīng)該首先選擇最為緊迫的、與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族基本生活最為貼近的項(xiàng)目?jī)?yōu)先發(fā)展，其他項(xiàng)目輔助發(fā)展，先成形的項(xiàng)目再帶動(dòng)尚未成形的項(xiàng)目發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)一體化模式。第三節(jié)少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老的階段劃分社會(huì)養(yǎng)老體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要全方位、分階段地有序進(jìn)行。少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展水平有差距，少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展水平也存在差距，各民族發(fā)展水平參差不齊，因此應(yīng)當(dāng)在少數(shù)民族地區(qū)建立政府、社會(huì)、個(gè)人和市場(chǎng)多方參與，多渠道籌集資金的多層次、多類(lèi)型的社會(huì)養(yǎng)老體系。同時(shí)，分階段地從“家庭養(yǎng)老、家庭與社會(huì)養(yǎng)老并重，向社會(huì)養(yǎng)老”逐步過(guò)渡。從目前統(tǒng)計(jì)來(lái)看，中國(guó)老年人由家庭供養(yǎng)者約占3/4，由社會(huì)供養(yǎng)者約占1/4。農(nóng)村老人比城市老人更為依賴(lài)家庭養(yǎng)老。[11]截至2011年，中國(guó)老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿卻出現(xiàn)明顯下降。[12]少數(shù)民族地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)歷史上就特別強(qiáng)調(diào)家庭成員互助，家庭養(yǎng)老就更加普遍。例如，苗族地區(qū)的某些村規(guī)民約規(guī)定，尊老愛(ài)幼是最基本的要求；侗族老人喪失勞動(dòng)力后，后輩必須贍養(yǎng)和照料；哈薩克族歷來(lái)就有“還子”制度。對(duì)于少數(shù)民族來(lái)說(shuō)，家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)深深地融入了族人的習(xí)慣和情感中，已經(jīng)成為民族傳統(tǒng)和社會(huì)模式，而且有著本民族特有的監(jiān)督實(shí)行方式，并且十分奏效。人們鄙視不尊老、不敬老的行為，在日常人際交往中也選擇對(duì)其加以忽視和遠(yuǎn)離的態(tài)度。有鑒于此，家庭養(yǎng)老模式還將長(zhǎng)時(shí)期地在少數(shù)民族地區(qū)存在，若要改變這種現(xiàn)狀，需要全社會(huì)共同努力，加大社會(huì)養(yǎng)老的宣傳力度，加大社會(huì)養(yǎng)老的資金投入，從而使家庭養(yǎng)老順利地向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)渡。隨著工業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化不斷提高，民族地區(qū)的城市“失獨(dú)家庭”（指獨(dú)生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養(yǎng)子女的家庭）越來(lái)越多，民族農(nóng)村地區(qū)的“空巢老人”（指單身老人或一對(duì)老年夫婦的家庭）逐年增加，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，由于生育率的下降，人均壽命的延長(zhǎng)，家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模的縮小，土地或家庭保障的功能也在持續(xù)弱化，子女也很難承擔(dān)起養(yǎng)老的責(zé)任。這就要求養(yǎng)老方式從傳統(tǒng)的“家庭式養(yǎng)老”向“家庭與社會(huì)式養(yǎng)老并重”的模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)型在少數(shù)民族地區(qū)具有自身的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)主要體現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老和其他地區(qū)養(yǎng)老的方式差異上。第一，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)差異。在少數(shù)民族地區(qū)，家庭觀念普遍濃重，不接受社會(huì)養(yǎng)老，排斥養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，認(rèn)為這是沒(méi)有兒女的老人們才去的地方。第二，對(duì)于子女養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老認(rèn)知的差異。少數(shù)民族地區(qū)，強(qiáng)調(diào)兒女盡孝，將其作為一種榮譽(yù)。在這種差異下，少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變，需要各方做出更大的努力，需要循序漸進(jìn)，結(jié)合各民族的特點(diǎn)，將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老有機(jī)整合。養(yǎng)老模式改革的最終目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)“社會(huì)化養(yǎng)老”，這主要是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和老齡化的趨勢(shì)使然?！?0世紀(jì)70年代末，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，如今30年過(guò)去了，第一代獨(dú)生子女已經(jīng)進(jìn)入了婚育年齡，而他們的父母也正在走進(jìn)老年人的行列。由4個(gè)老人、1個(gè)孩子、一對(duì)夫婦構(gòu)成的‘421’家庭日益增多，沉重的養(yǎng)老壓力壓在了獨(dú)生子女的身上。同時(shí)，全國(guó)老齡化趨勢(shì)也是相伴而至，按照聯(lián)合國(guó)的新標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地區(qū)65歲及以上人口達(dá)到總?cè)丝诘?%，即表明該地區(qū)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，而超過(guò)14%，就被稱(chēng)為‘老齡社會(huì)’。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在1999年就已步入老齡社會(huì)。步入老齡社會(huì)以來(lái)，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢(shì)，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增。”[13]同時(shí)，“利用1990、2000和2010年人口普查數(shù)據(jù)，分析中國(guó)少數(shù)民族人口的老齡化問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，中國(guó)各少數(shù)民族人口隨全國(guó)人口一起，共同進(jìn)入了持續(xù)老齡化的狀態(tài)，且表現(xiàn)為老年人口規(guī)模及其占總?cè)丝诘谋壤鲩L(zhǎng)快，75歲及以上的高齡老年人增速快，老年人口規(guī)模大，老年負(fù)擔(dān)系數(shù)大，老齡化族際差異大的‘兩高三大’的特征。在未來(lái)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，少數(shù)民族人口的老齡化趨勢(shì)將會(huì)持續(xù)下去，老齡化程度會(huì)進(jìn)一步提高?！盵14]為了應(yīng)對(duì)這種局面，2015年10月，十八屆五中全會(huì)決定，全面放開(kāi)二孩政策，至此，實(shí)施了30多年的獨(dú)生子女政策正式宣布終結(jié)，同時(shí)也表明黨中央解決人口老齡化的決心?？梢哉f(shuō)，這一政策將會(huì)在很大程度上緩解未來(lái)老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，但也必須看到放開(kāi)二孩后的家庭養(yǎng)老模式，也是很難解決中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題的，現(xiàn)階段，急需家庭養(yǎng)老向社會(huì)化養(yǎng)老過(guò)渡。當(dāng)然，所謂的“社會(huì)化養(yǎng)老”并不意味著完全取消家庭養(yǎng)老，也不意味著養(yǎng)老地點(diǎn)從家庭完全轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。而可以采取多種形式，在減少家庭負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)家庭與社會(huì)的互動(dòng)，例如，社區(qū)居家型養(yǎng)老。社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)，是指以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人日常照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門(mén)服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式，并引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)方式的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。[15]第四節(jié)少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老的戰(zhàn)略重點(diǎn)我國(guó)各少數(shù)民族在長(zhǎng)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅創(chuàng)造了各具特色的民族文化，而且也形成了許多具有民族特色的傳統(tǒng)保障模式，挖掘我國(guó)各少數(shù)民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)保障文化有利于少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老體系的建立。我國(guó)的少數(shù)民族養(yǎng)老主要是以血緣和地緣為基礎(chǔ)及聯(lián)系紐帶，形成了父系保障型、母系家庭保障型、雙血親系家庭保障型及家族保障型等具有民族特色的養(yǎng)老方式。這些傳統(tǒng)保障模式都是在特殊的習(xí)慣、傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)生的，帶有濃厚的親情特色。同時(shí)，我國(guó)各少數(shù)民族傳統(tǒng)保障模式是在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中形成的，各種保障模式都會(huì)打上各少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的烙印，成為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的重要部分，同時(shí)其中的部分內(nèi)容對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的發(fā)展又具有積極的推動(dòng)意義。這些保障模式主要靠民族倫理、家規(guī)族規(guī)、習(xí)慣法、宗教教義教規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約等進(jìn)行約束。民族倫理、家規(guī)族規(guī)約束往往是由各家族、村寨當(dāng)中有威望的長(zhǎng)輩進(jìn)行管理和裁決，長(zhǎng)輩對(duì)晚輩也有進(jìn)行言傳身教的義務(wù)。在很多民族地區(qū)的村寨里，如有成員違反民族習(xí)慣法，將受到族人唾棄，甚至遭到嚴(yán)厲的處罰。鑒于少數(shù)民族養(yǎng)老模式的特殊性，在構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)老體系時(shí)，就應(yīng)該有不同于其他地區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。民族地區(qū)老年居民的家庭養(yǎng)老意愿受以下因素的影響：一是年齡因素，不同年齡段的老年居民對(duì)于子女養(yǎng)老的意愿強(qiáng)度是有區(qū)別的。對(duì)于尚有部分勞動(dòng)能力和生活自理能力的60～70歲年齡段的農(nóng)村老年居民而言，希望子女養(yǎng)老的意愿相對(duì)較弱，70歲及以上的老年農(nóng)村居民隨著勞動(dòng)能力和生活自理能力的喪失，這種意愿隨之而增強(qiáng)。二是老年居民的文化身體素質(zhì)因素及收入水平因素，文化身體素質(zhì)較差、沒(méi)有穩(wěn)定收入來(lái)源者，家庭養(yǎng)老意愿較為強(qiáng)烈，而文化身體素質(zhì)較高或收入水平較高者，家庭養(yǎng)老意愿相對(duì)較弱。三是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展水平，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障事業(yè)尚處于起步階段，養(yǎng)老保障的社會(huì)化程度較低，存在的問(wèn)題也較多，導(dǎo)致民族地區(qū)廣大農(nóng)村老年居民普遍對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老能否保證自己的晚年生活缺乏信心。四是民族傳統(tǒng)習(xí)俗因素，民族家庭成員的關(guān)系較為緊密，長(zhǎng)期以來(lái)形成了深厚的敬老傳統(tǒng)，有的民族老年人的家庭地位較高，導(dǎo)致其選擇家庭養(yǎng)老形式的比例也相對(duì)較高。有鑒于此，少數(shù)民族社會(huì)養(yǎng)老的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)主要包括以下幾個(gè)方面。一少數(shù)民族基本養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化是指社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和管理等應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一體規(guī)劃，全面覆蓋，使國(guó)民不分城鄉(xiāng)，均平等享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障資源。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是建立制度完善、項(xiàng)目齊全、覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理高效、機(jī)制健全、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制，形成具有中國(guó)特色、符合轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)實(shí)際的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障和社會(huì)救助體系，確保城鄉(xiāng)居民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，達(dá)到社會(huì)保障普惠和公平之目標(biāo)。[16]到目前為止，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度已基本確立，基本涵蓋了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目，而農(nóng)村社會(huì)保障僅包括五保供養(yǎng)、低保、特困戶(hù)基本生活救助、優(yōu)撫安置等，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助在一些農(nóng)村地區(qū)基本處于空白狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障體制剝奪了農(nóng)民平等享有社會(huì)公共資源的權(quán)利，加重了農(nóng)民的養(yǎng)老看病負(fù)擔(dān)，也惡化了農(nóng)民的生存環(huán)境，增加了農(nóng)民的生存壓力，降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量，影響了農(nóng)民甚至其子女的發(fā)展，是農(nóng)村未成年人輟學(xué)、流動(dòng)、流浪和犯罪的重要促成因素之一。城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)村青壯年流入城市，造成農(nóng)村勞動(dòng)力趨于老化，也是城鄉(xiāng)差距、貧富差距的內(nèi)在制度根源。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步降低了農(nóng)村的競(jìng)爭(zhēng)力和再造能力，進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)差距的惡性循環(huán)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡以及整體經(jīng)濟(jì)效益的低下。因此，應(yīng)探索農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展新模式和城鄉(xiāng)養(yǎng)老的銜接方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)不平衡的現(xiàn)狀。黨的十八大報(bào)告提出推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，需要改革城鄉(xiāng)分割的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，讓城鄉(xiāng)老人平等享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。這就要求少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障制度設(shè)計(jì)要以公平理念為核心，消除城鄉(xiāng)之間、不同社會(huì)階層或群體之間的“身份”差別。要做到這一點(diǎn)，國(guó)家要向少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行政策傾斜，地方政府要重點(diǎn)加大養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的投資力度。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)體系也因此呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的局面，制約了養(yǎng)老服務(wù)水平的提高。只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，才能提高民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇的差距，提高社會(huì)保障效率，維護(hù)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化，筆者認(rèn)為，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：第一，加快少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。少數(shù)民族地區(qū)普遍城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)民的數(shù)量較多，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的養(yǎng)老一體化，首先應(yīng)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使其參加城市社會(huì)保障，從而減少農(nóng)民數(shù)量，為社會(huì)養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化打好基礎(chǔ)；第二，解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的戶(hù)口問(wèn)題。若要一勞永逸地解決社會(huì)養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，僅僅吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是不夠的，還應(yīng)進(jìn)一步解決農(nóng)民工的身份問(wèn)題，使其成為城市居民，為其提供均等的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化。二醫(yī)療保障、生活護(hù)理、心理健康等服務(wù)的整合與統(tǒng)一目前，我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療“三大支柱”，以實(shí)行大病統(tǒng)籌為主起步，分別從制度上覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人口、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口和農(nóng)村居民?；踞t(yī)療保險(xiǎn)以低水平、廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)、社會(huì)化服務(wù)為基本原則，主要通過(guò)建立國(guó)家、雇主、家庭和個(gè)人責(zé)任明確、合理分擔(dān)的多渠道籌資機(jī)制，實(shí)行基本醫(yī)療保障基金和個(gè)人共同分擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用共付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)互助共濟(jì)，滿足城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障需求。今后隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的基本覆蓋，將實(shí)現(xiàn)制度框架基本統(tǒng)一，保障待遇差距逐步縮小，并向一般門(mén)診疾病延伸。[17]盡管如此，我國(guó)的醫(yī)療保障制度仍然存在一定的問(wèn)題，例如生活護(hù)理、心理健康調(diào)理始終沒(méi)有進(jìn)入醫(yī)療保險(xiǎn)的制度，筆者認(rèn)為，這方面應(yīng)該進(jìn)行必要的調(diào)整，將醫(yī)療保障、生活護(hù)理和心理健康等服務(wù)有機(jī)地整合，具體來(lái)說(shuō)包括兩個(gè)方面：第一，機(jī)構(gòu)整合。