中國邊界與地名管理的現(xiàn)狀、問題和對策

中國邊界與地名管理的現(xiàn)狀、問題和對策

一、邊界管理行政區(qū)域界線是相鄰行政區(qū)之間的分界線，是國家依法實施經(jīng)濟(jì)和社會行政分級管理的依據(jù)。全面勘定省、縣兩級行政區(qū)域界線，是國家政權(quán)建設(shè)的一項重要的基礎(chǔ)性工作。我國十分重視勘界工作，1989年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)進(jìn)行全國勘界試點工作，并原則同意通過試點取得經(jīng)驗后，在全國全面開展省、縣兩級行政區(qū)域界線的勘界工作。1995年11月，國務(wù)院決定自1996年起開始在全國開展勘定省、縣兩級行政區(qū)域界線工作。1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議再次明確提出：“‘九五’期間要完成省、縣兩級勘界工作”。（一）勘界的基本概念及有關(guān)政策勘界即勘定行政區(qū)域界線，廣義上是指對邊界進(jìn)行實地調(diào)查、踏勘，明確行政區(qū)域界線實地位置的一項工作?？苯缈梢杂蓡畏矫娼M織人員進(jìn)行，如在某一時期為了某方面目的，根據(jù)行政區(qū)域界線走向的有關(guān)規(guī)定，對邊界進(jìn)行調(diào)查、踏勘；或者在協(xié)商定界前期，單方面對邊界進(jìn)行調(diào)查、踏勘，為協(xié)商定界取得詳細(xì)資料等。也可以由雙方聯(lián)合進(jìn)行，即聯(lián)合勘界。通常所說的勘界是聯(lián)合勘界，它是指毗鄰行政區(qū)的人民政府在上一級人民政府的組織指導(dǎo)下，依照有關(guān)規(guī)定，實地明確勘定毗鄰行政區(qū)之間的邊界線，并采取一定的技術(shù)措施，如豎立界樁、標(biāo)繪邊界線地形圖、簽定邊界協(xié)議書等，按照規(guī)定的程序?qū)⑿姓^(qū)域界線確定下來?？苯绻ぷ饕话惴譃槲鍌€階段，即制定聯(lián)合勘界實施方案階段、確定邊界線走向（核界）階段、實地勘測與埋樁測繪階段、成果的檢查驗收與協(xié)議書的起草、資料的匯總階段和聯(lián)合上報審批階段。我國歷史上雖然沒有全面勘過界，但多數(shù)的省界和縣界都比較清楚，這是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人口的增長、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們對資源的開發(fā)、利用越來越多和加強(qiáng)行政管理工作逐步形成的。據(jù)統(tǒng)計，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和香港特別行政區(qū)（未含臺灣、澳門）共有陸地省級行政區(qū)域界線69條、約55100公里，海域省級行政區(qū)域界線12條、16000多公里，縣級行政區(qū)域界線約470000公里。這些界線是由法定線、爭議線和習(xí)慣線組成的。其中，國家明確劃定的法定線和雙方有爭議的界線都是少數(shù)，國家沒有劃過界，但已形成了雙方共同承認(rèn)和遵守的習(xí)慣線是大多數(shù)?？苯绻ぷ魇且豁椛鐣浴⒄咝院图夹g(shù)性都很強(qiáng)的工作，勘界工作又是政府行為，必須有相應(yīng)的政策和法規(guī)規(guī)范其實施過程。1996年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于開展勘定省、縣兩級行政區(qū)域界線工作有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔1996〕32號），這是進(jìn)行勘界工作的重要政策。具體包括以下幾個方面：——全面勘界工作在國務(wù)院和地方各級人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署下進(jìn)行。各級政府和有關(guān)部門要高度重視全面勘界工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識，將勘界工作列入議事日程。要堅持實事求是、顧全大局、互諒互讓的原則，依法勘界。——全面勘界不是重新調(diào)整行政區(qū)劃，而是以行政區(qū)域管轄現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，依照有關(guān)規(guī)定，明確行政區(qū)域界線走向的位置?！婵苯绲目傮w規(guī)劃和任務(wù)是，從1996年起，用五年時間完成省、縣兩級陸地行政區(qū)域界線的勘定任務(wù)。海域行政區(qū)域界線的勘定工作，待陸地行政區(qū)域界線勘定后另行組織。——勘界工作采取分級負(fù)責(zé)、分步實施、先易后難的方法。省界由國務(wù)院勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織，毗鄰兩?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）勘定，所需經(jīng)費由中央財政負(fù)擔(dān)，分年度安排；縣界由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織勘定，所需經(jīng)費由地方財政解決?！_定邊界線的原則是：已明確劃定或者核定的邊界線，按照有關(guān)文件、協(xié)議、地圖予以核定；以往粗略劃分過但未落實的邊界線，以有關(guān)文件、協(xié)議、地圖為基礎(chǔ)，協(xié)商確定邊界線；在國家土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中，經(jīng)雙方縣級以上人民政府核定一致并簽定協(xié)議的無爭議的界線，應(yīng)予認(rèn)定；除上述情況外的其他邊界線，應(yīng)當(dāng)選擇能夠反映行政區(qū)域界線管轄狀況的地圖，為基礎(chǔ)確定邊界線。——行政區(qū)域界線的勘定，原則上要與自然資源權(quán)屬相一致，特殊情況必須分開的，在劃定邊界線的同時，要明確跨越邊界線的自然資源權(quán)屬。對騎線的地物、文物、自然保護(hù)區(qū)及不可分割的自然資源，在劃分邊界線的同時，要根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，明確管理和使用的辦法。——為保證勘界工作的順利進(jìn)行，自國務(wù)院決定全面勘界之日起，各地必須維持勘界前邊界地區(qū)的現(xiàn)狀，不得挑起新的邊界爭議。存在邊界爭議的地區(qū)，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨毑扇∮行Т胧?，防止事態(tài)擴(kuò)大?？苯绻ぷ鞯恼哌€包括勘界測繪技術(shù)規(guī)定、勘界檔案管理規(guī)定以及國家現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)等。（二）勘界工作的現(xiàn)狀1995年11月，全國第一次勘界工作會議后，各地按照國務(wù)院的部署和要求，抓住有利時機(jī)，全面啟動勘界工作，初步打開了局面，取得了重要的階段性成果，為完成全面勘界任務(wù)，逐步實現(xiàn)行政區(qū)域界線法制化管理奠定了基礎(chǔ)?！诳苯绲慕M織領(lǐng)導(dǎo)方面，1995年11月，國務(wù)院成立了勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，負(fù)責(zé)研究制定全國勘界工作的方針、政策，組織、部署全國勘界工作，協(xié)調(diào)處理勘界工作中的重大問題，代表國務(wù)院行使邊界爭議的裁決權(quán)。根據(jù)國務(wù)院勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，各地相繼建立了由政府主管省長任組長的勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。各級勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)按照全面勘界的總體規(guī)劃和實施方案的要求，較好地發(fā)揮了職能作用?！诳苯缯叻矫妫瑖鴦?wù)院下發(fā)了《關(guān)于開展勘定省、縣兩級行政區(qū)域界線工作有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔1997〕32號），國務(wù)院勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國務(wù)院有關(guān)部門還就勘界工作涉及的勘界測繪、勘界檔案管理和勘界經(jīng)費使用管理等作了具體規(guī)定，制定下發(fā)了《省級行政區(qū)域界線勘界測繪技術(shù)規(guī)定》（國勘辦發(fā)〔1996〕6號）、《勘界檔案管理暫行規(guī)定》（國勘辦發(fā)〔1997〕12號）和《關(guān)于全國省級勘界專項經(jīng)費使用管理問題的通知》（財社字〔1997〕79號）。各省結(jié)合實際情況，陸續(xù)制定了勘界工作的有關(guān)政策規(guī)定，保證了勘界工作健康有序地進(jìn)行?！诳苯珀犖榈呐嘤?xùn)方面，國務(wù)院勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室結(jié)合勘界政策的出臺和工作的進(jìn)行，先后舉辦了全國勘界業(yè)務(wù)和檔案管理工作培訓(xùn)班。各地通過不同形式培訓(xùn)了勘界隊伍，有的還組織了參觀學(xué)習(xí)。通過培訓(xùn)和工作實踐，一支支政治思想強(qiáng)、政策業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、作風(fēng)扎實的勘界工作隊伍正在逐步形成?！诳苯绲慕?jīng)費和物質(zhì)方面，省界勘界經(jīng)費已經(jīng)列入中央財政預(yù)算，并按年度下?lián)芨鞯兀淮蠖鄶?shù)省的縣界勘界經(jīng)費列入了各級地方財政預(yù)算。國務(wù)院有關(guān)部門還為各地解決了部分勘界車輛指標(biāo)，多數(shù)地方配備了勘界專用車輛，勘界工作的物資條件已初步具備?！诮缇€的勘定方面，1996年和1997年共勘定省界20853公里，約占五年規(guī)劃任務(wù)量的41%，其中皖魯、晉蒙、藏新、冀遼、川藏、浙贛、京津、黔滇、閩粵、鄂陜、遼吉、蒙黑、滇藏、滬浙、粵桂、京冀等16條省界全線貫通，確定三省交會點24個?？倍h界13.6萬公里，占縣界總?cè)蝿?wù)的34%，其中北京、吉林、河南、浙江、甘肅、新疆等省內(nèi)勘界任務(wù)基本完成。據(jù)統(tǒng)計，自1989年全國勘界試點以來，全國已勘定省界24653公里，占省界總長度的45%；勘定縣界204144公里，占縣界總長度的43%。（三）現(xiàn)階段存在的主要問題全面勘界工作取得了很大成績，但也存在一些問題，主要是：①各地勘界工作進(jìn)展很不平衡。有的省區(qū)勘界進(jìn)展緩慢；有些界線遺留問題較多；已確定的界線，埋樁、測繪、勘界成果資料的匯總、歸檔立卷、上報審批等后續(xù)工作沒有及時跟上。②從全國范圍來看，省界勘界經(jīng)費缺口較大，到位不及時，部分省內(nèi)勘界經(jīng)費還沒有列入地方財政預(yù)算，影響了勘界工作的進(jìn)度。③有些地方勘界政策還不夠落實，主要是沒有完全落實到基層。個別地方有關(guān)部門配合還不夠密切，整體效益的發(fā)揮不盡理想。④勘界政策研究、宣傳工作還相對滯后等等。這些問題既與一些地方領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和重視程度有關(guān)，又同勘界工作的社會性、政策性和技術(shù)性是分不開，雖然只是局部的、個別的，有的也是難免的，但如不及時加以解決，將直接影響到全面勘界的大局。（四）新形勢及其帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)世紀(jì)之交，我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)將邁出關(guān)鍵性步伐，經(jīng)濟(jì)體制改革將有新的突破，政治體制改革將繼續(xù)深入，精神文明建設(shè)將切實加強(qiáng)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步。在這種新形勢下，勘界工作將面臨許多新的機(jī)遇?！婪ㄖ螄⑸鐣髁x法治國家，迫切需要全面勘定行政區(qū)域界線。省、縣行政區(qū)域界線的劃分，涉及到人口、資源等經(jīng)濟(jì)、社會構(gòu)成的基本要素，關(guān)系到地方政府實施經(jīng)濟(jì)和社會行政管理的法定區(qū)域界線，全面勘界是建立社會主義法治國家的重要組成部分?！霸谏鐣髁x初級階段，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序，具有極端重要意義”?！敖ㄔO(shè)有中國特色社會主義全部工作的出發(fā)點和落腳點，就是全心全意為人民謀利益”。這對于我們開展全面勘界，解決業(yè)已存在的邊界爭議，消除潛在的邊界爭議，維護(hù)邊界地區(qū)人民群眾的安居樂業(yè)、和睦相處提供了極好機(jī)遇。——要“統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治，嚴(yán)格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護(hù)的法律?！遍L期以來，因行政區(qū)域界線不清，在資源開發(fā)利用上引起的掠奪性開發(fā)，已是邊界地區(qū)一個比較突出的問題。解決這個問題的根本出路就是勘界，通過勘界法定行政區(qū)域界線，促進(jìn)資源的合理開發(fā)和利用?！婵苯纾瑥母旧辖鉀Q邊界爭議，為政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門從繁雜的處理邊界爭議的事務(wù)中解脫出來，集中精力抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了難得的機(jī)遇。我們在充分認(rèn)識以上這些機(jī)遇的同時，還應(yīng)清醒地看到，新形勢、新任務(wù)也給我們帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：勘界的政策法規(guī)工作還不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的要求，加強(qiáng)法制建設(shè)的任務(wù)十分迫切；勘界經(jīng)費的供求矛盾仍很突出，爭取各級財政支持，緩解勘界經(jīng)費不足的任務(wù)仍很艱巨；邊界爭議的難點問題越積越多，解決的難度越來越大，全面勘界的任務(wù)仍然十分艱巨；勘界隊伍自身建設(shè)還不能完全適應(yīng)新形勢下勘界工作的要求，在提高勘界隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)方面仍需作出堅持不懈的努力。（五）勘界工作改革的思路、措施和步驟勘界的目的是為了解決業(yè)已存在的邊界爭議，防止新的邊界爭議的發(fā)生，為行政區(qū)域界線管理工作提供具有法律效力的依據(jù)。因而，今后一個時期勘界工作總的思路是：在確保完成全面勘界任務(wù)的同時，逐步把行政區(qū)域界線納入法制化管理。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前及今后幾年全面勘界工作總的要求是：抓住機(jī)遇，加大力度，加快進(jìn)度，抓住重點，攻克難點，全力完成全面勘界任務(wù)，逐步實現(xiàn)行政區(qū)域界線的法制化管理。具體地講，應(yīng)從以下幾個方面努力：①進(jìn)一步加大對邊界爭議難點問題的調(diào)處力度。在堅持先易后難的原則，加快整體推進(jìn)的同時，各級政府、各級勘界辦公室要抓住全面勘界的有利時機(jī)，深入調(diào)查研究，下大力量，切實解決好邊界爭議問題。②繼續(xù)加強(qiáng)勘界隊伍建設(shè)。要注意采取多種有效措施培訓(xùn)勘界隊伍，努力提高勘界隊伍的政治思想素質(zhì)和政策業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)把握全局和解決問題的能力。③解決好勘界經(jīng)費問題。要確?？苯缃?jīng)費列入各級財政預(yù)算，并爭取勘界經(jīng)費按時下?lián)埽皶r到位，保證工作的開展。同時，要加強(qiáng)對勘界經(jīng)費使用的指導(dǎo)和管理。④加強(qiáng)勘界檔案的管理工作。要堅持勘界檔案管理工作與勘界工作同步性原則，認(rèn)真按照有關(guān)規(guī)定做好立卷、建檔和管理工作，逐步實現(xiàn)勘界檔案管理方法科學(xué)化，管理機(jī)構(gòu)高效化，管理手段現(xiàn)代化，充分發(fā)揮勘界檔案在社會政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用。⑤加強(qiáng)勘界政策研究工作。結(jié)合勘界工作出現(xiàn)的新情況和新問題，不斷完善勘界工作的政策法規(guī)；要加強(qiáng)海域勘界的政策研究工作，盡快制定勘定海域行政區(qū)域界線辦法和技術(shù)規(guī)定；逐步建立和完善勘界成果的管理和使用制度。⑥搞好海域行政區(qū)域界線的勘界工作。在保證陸地勘界工作順利推進(jìn)的同時，要做好海域行政區(qū)域界線勘界試點工作，并逐步理順管理體制，完善有關(guān)政策，力爭從2001年起，用三年左右時間完成海域勘界工作。⑦加強(qiáng)行政區(qū)域界線管理的立法工作，逐步把行政區(qū)域界線納入法制化管理。要建立和完善行政區(qū)域界線管理的政策法規(guī)，明確行政區(qū)域界線管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策原則、管理體制、技術(shù)要求以及相應(yīng)的處罰規(guī)定，逐步把行政區(qū)域界線法制化管理納入行政區(qū)劃的日常工作。⑧建立國家行政區(qū)域界線管理信息系統(tǒng)。建立完整的省、縣級行政區(qū)域界線地圖和屬性數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)行政區(qū)域界線文字、數(shù)據(jù)和圖件的輸入、更新、編輯、查詢、統(tǒng)計、顯示和制圖輸出；建立全國行政區(qū)域界線信息網(wǎng)，實現(xiàn)省、縣兩級行政管理機(jī)構(gòu)的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)和勘界數(shù)據(jù)的傳輸、瀏覽。從根本上提高行政區(qū)劃管理工作效率，實現(xiàn)行政區(qū)域界線管理的現(xiàn)代化。⑨編纂出版行政區(qū)域界線詳圖集和全國行政區(qū)劃圖。成立詳圖集及全國行政區(qū)劃圖編纂委員會，組織總體設(shè)計，制定詳圖集和區(qū)劃圖編纂技術(shù)規(guī)范，通過試點編纂出版法定的、標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)域界線詳圖集和行政區(qū)劃圖，為社會政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。由國家組織全面勘界，我國有史以來還是第一次。這項重大工程實施后，將徹底解決長期困擾我們的邊界糾紛，徹底結(jié)束我國行政區(qū)域界線管理粗放的狀況，步入依法治界的新階段。二、地名管理（一）地名管理的概念地名管理系指國家行政機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)方針、政策和法規(guī)，通過各項行政職能和技術(shù)手段，對本轄區(qū)內(nèi)的地名實施統(tǒng)一、有效的控制和管理。在地名管理過程中，地名管理機(jī)構(gòu)是行政主體，地理實體的名稱是實施管理的客體。地名管理必須通過計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等主要行政職能與手段，實施對地名的科學(xué)、規(guī)范化管理，從而逐步實現(xiàn)國家地名標(biāo)準(zhǔn)化和地名國際標(biāo)準(zhǔn)化，為國家社會主義建設(shè)和國際交往服務(wù)。地名管理是國家行政管理的組成部分，是社會行政管理的一項不可缺少的基礎(chǔ)性工作。地名管理，古而有之。但在國家行政管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立獨立的地名管理機(jī)構(gòu)，還是近些年的事。從這個意義上講，在我國，地名管理又是一項嶄新的行政管理工作。加強(qiáng)對地名的管理，實現(xiàn)地名標(biāo)準(zhǔn)化，有利于維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和民族尊嚴(yán)，有利于國際交往和睦鄰友好，有利于各民族團(tuán)結(jié)，有利于社會穩(wěn)定和治安，有利于國防建設(shè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和旅游事業(yè)的發(fā)展，有利于人民日常生活和交往。做好地名管理工作是社會的需要，是時代發(fā)展的需要。國務(wù)院《地名管理條例》明確規(guī)定了地名管理的范圍，指出地名管理的所稱地名包括：1.自然地理實體名稱，主要指山、河、湖、海、島礁、沙灘、岬角、海灣、水道、地形區(qū)等名稱；2.行政區(qū)劃名稱，主要指各級行政區(qū)域和各級人民政府派出機(jī)構(gòu)所轄區(qū)域名稱；3.居民地名稱，主要指城鎮(zhèn)、區(qū)片、開發(fā)區(qū)、自然村、片村、農(nóng)林牧漁點及街、巷、居民區(qū)、樓群（含樓、門號碼）、建筑物等名稱；4.各專業(yè)部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱，還應(yīng)包括名勝古跡、紀(jì)念地、游覽地、企業(yè)事業(yè)單位等名稱。地名管理的內(nèi)容，主要是：地名管理規(guī)章制度的制定及法規(guī)體系的完善、區(qū)域群體地名及個體地名的規(guī)劃、地名命名與更名的報批與公布、各類地名標(biāo)志的設(shè)置和管理、地名單一羅馬化的推行、外國地名和少數(shù)民族語地名的漢字規(guī)范化譯寫、標(biāo)準(zhǔn)地名的推廣使用與監(jiān)督、地名檔案和地名數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和管理，等等。依法管理地名是地名管理的關(guān)鍵，地名的命名與更名是地名管理內(nèi)容的核心，各類地名標(biāo)志的設(shè)置是推廣標(biāo)準(zhǔn)地名、實現(xiàn)地名標(biāo)準(zhǔn)化的重要手段。（二）地名管理現(xiàn)狀我國政府歷來非常重視地名管理工作新中國成立以來，曾發(fā)布了不少地名管理方面的指示和規(guī)定，如1951年政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于處理帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱謂、地名、碑碣、匾聯(lián)的指示》和《關(guān)于更改地名的指示》；1965年發(fā)布了《關(guān)于更改山脈、河流、湖泊、海灣、海峽、島嶼的名稱報批權(quán)限的通知》等等，對我國各類地名進(jìn)行了初步的清理和整頓工作，并取得了顯著的成績。特別是1977年成立中國地名委員會以來，地名管理更是有了快速發(fā)展。在全國大規(guī)模的地名普查工作基礎(chǔ)上，各項地名管理工作普遍展開，并取得了巨大成績。這些成績主要體現(xiàn)在：①各級人民政府的地名管理機(jī)構(gòu)普遍建立并已列入各級政府職能序列，地名管理職能明顯加強(qiáng)；②全國各級地名管理法規(guī)體系正在形成和逐步完善；③進(jìn)一步嚴(yán)格了地名命名更名報批程序，全國鄉(xiāng)村居民地和城市街巷以上的各類重要地名初步實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化；④在全國城鄉(xiāng)設(shè)置了大量各類地名標(biāo)志，推廣了標(biāo)準(zhǔn)地名，方便了社會交往；⑤制定了世界主要語種地名譯寫規(guī)則，國外主要地名漢字譯寫基本統(tǒng)一；⑥廢除了中國地名“威妥瑪式”舊的拼寫原則，確立了以漢語拼音字母拼寫我國地名作為羅馬字母國際拼寫標(biāo)準(zhǔn)，中國地名單一羅馬化書寫邁出了堅實一步；⑦地名期刊、圖書、資料大量出版，為社會使用地名資料提供了方便；⑧各級地名管理部門建立了地名檔案，地名數(shù)據(jù)庫研制已經(jīng)起步；⑨我國地名學(xué)基礎(chǔ)理論有了快速發(fā)展，理論體系初步形成；⑩加強(qiáng)了地名工作的國際聯(lián)系，地名管理已開始進(jìn)入世界地名工作循環(huán)體系。目前我國地名管理工作存在的主要問題是：地名管理法規(guī)不健全、不完善，尚未形成從中央到地方成龍配套的地名管理法規(guī)體系；從全國而言，地名工作行政管理體制尚未完全理順，管理職責(zé)不明確和部門之間職能交叉的現(xiàn)象依然存在；地名信息現(xiàn)代化管理、地名數(shù)據(jù)庫的建立剛剛起步，與世界先進(jìn)水平有著較大的差距。國務(wù)院明確規(guī)定，民政部是我國地名工作的主管部門，負(fù)責(zé)制定地名管理法規(guī)，指導(dǎo)地方地名管理工作。我國地名管理工作的原則是，國家對地名實行統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)。在各級民政部門設(shè)置地名管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)地名的管理，應(yīng)是我國地名管理行政體制的基本模式。這一管理機(jī)制模式在我國已經(jīng)基本形成。1986年國務(wù)院頒布的《地名管理條例》和1996年民政部制定的《地名管理條例實施細(xì)則》，是目前我國實施地名管理的基本法規(guī)。在我國地名單一羅馬化和外國地名漢字譯寫方面，也有了有關(guān)拼寫規(guī)定和譯寫規(guī)則。（三）新形勢下的地名管理1.機(jī)遇與挑戰(zhàn)目前，我國已經(jīng)進(jìn)入一個國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的新時期。隨著我國改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)速度不斷加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)及山川面貌發(fā)生著巨大變化，新建成的大量居民區(qū)、開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)及其街巷、建筑物急需命名，城鎮(zhèn)地名群體規(guī)劃及命名，比以往個體地理實體的命名就顯得更加重要和迫切，新興農(nóng)村的地名城市化管理已成當(dāng)務(wù)之急，城鄉(xiāng)各類地名標(biāo)志的設(shè)立更是受到社會各界的普遍關(guān)注和重視，不適應(yīng)新的行政管理體制和經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制的行政區(qū)劃迫切需要調(diào)整；另一方面，由于國際與國內(nèi)社會交往的頻繁，政治、經(jīng)濟(jì)、社會等信息流的迅速增長，作為社會交往工具的地名，使用率越來越高，其社會價值就越來越顯得更加重要，對地名書寫標(biāo)準(zhǔn)化及譯寫規(guī)范化程度的要求也越來越高，地名信息數(shù)據(jù)的搜集、整理、提供及交換的現(xiàn)代化已成為信息社會的必須。我們還必須注意到，近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)速度和規(guī)模的不斷加大，各類大型建筑物迅速崛起。與此同時，這些新的建筑物名稱也大量涌現(xiàn)。這些大型建筑物往往處于交通要道、繁華地段，加之一般又較宏偉壯觀，格外引人注目。其名稱在商務(wù)工作、廣告宣傳、郵電通訊、日常交往等人們各項社會活動中使用頻率相當(dāng)高，應(yīng)使這些建筑物名稱具有明顯的指位功能和鮮明的地名意義。作為建筑物名稱的地名，在社會活動中同樣起著交際工具的作用。當(dāng)前，由于對建筑物名稱的命名隨意性較大，管理工作又跟不上形勢的發(fā)展，因而在全國出現(xiàn)了建筑物名稱使用上較為混亂的局面。其突出表現(xiàn)是：崇洋復(fù)古，用外國的人名、地名和崇尚封建帝王貴族色彩的名稱命名；名不副實，用夸大其詞的名稱命名；格調(diào)低俗，用含義不健康的名稱命名；重名同音，同一城鎮(zhèn)使用字或音相同的名稱命名；還有些名稱有嚴(yán)重的政治錯誤或書寫、拼寫不規(guī)范。這些混亂的建筑物名稱，違背了國務(wù)院《地名管理條例》有關(guān)地名命名的規(guī)定和國際地名標(biāo)準(zhǔn)化的原則，不符合國家漢語語言文字的使用規(guī)范，給人們經(jīng)濟(jì)交往和日常生活帶來不必要的障礙，更重要的是，有損于現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的形象和社會主義精神文明建設(shè)，是一種不良文化傾向的反映，是城鎮(zhèn)新的精神污染?？傊?，社會主義的高速發(fā)展，不僅給地名管理提出了新的課題，加重了新的工作任務(wù)，而且對于加快我國地名標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，實現(xiàn)地名的科學(xué)、規(guī)范、現(xiàn)代化管理就顯得更為迫切。2.任務(wù)與要求今后一個時期，我國地名管理的總目標(biāo)是：全國范圍內(nèi)自然村以上的地名和重要自然地理實體名稱，全面實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，少數(shù)民族語地名、外國較重要的地名漢字譯寫和我國地名羅馬化拼寫實現(xiàn)規(guī)范化。為此，我國地名管理的主要工作任務(wù)是：不斷完善地名管理法制建設(shè)，強(qiáng)化行政管理職能，切實做好地名規(guī)劃和地名命名更名工作，以設(shè)置地名標(biāo)志和向社會提供地名工具書為重要手段，大力推行標(biāo)準(zhǔn)地名，真正做到地名管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，以適應(yīng)和促進(jìn)社會主義建設(shè)。要不斷加強(qiáng)和完善地名管理法規(guī)建設(shè)。地名工作同其他工作一樣，是根據(jù)國家方針、政策和有關(guān)法規(guī)進(jìn)行管理的。地名管理法規(guī)和各項技術(shù)規(guī)范是開展地名管理工作的依據(jù)。建立和健全各級地名管理法規(guī)是加強(qiáng)地名管理的關(guān)鍵。因此，做好新時期的地名管理工作，首先應(yīng)健全地名管理各項法規(guī)。到目前為止，各省（市、區(qū)）基本上都先后制定了地名管理的規(guī)定或辦法，但縣、市一級地名管理法規(guī)則很不完善。目前還有近40%的地、市、縣還未制定出本級人民政府的地名管理辦法。因此，尚未頒發(fā)地名管理法規(guī)的縣、市以上人民政府，應(yīng)根據(jù)國家地名管理法規(guī)的精神，盡快制定出本轄區(qū)的地名管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。已經(jīng)頒發(fā)過的地方，要針對地名管理工作中迫切需要解決的問題，及時制定或修訂有關(guān)管理規(guī)定和辦法，使法制化建設(shè)與工作實際緊密結(jié)合起來。在新制定或修訂地名管理規(guī)定時，特別要注意明確地名管理的職責(zé)和管理范圍，理順管理體制。力爭用較短的時間，從中央到地方，在全國上下形成協(xié)調(diào)配套的地名管理法規(guī)體系，使我國地名管理工作真正做到依法行政，依法管理。要大力推進(jìn)全國城鄉(xiāng)各類地名標(biāo)志的設(shè)置和管理工作。設(shè)置地名標(biāo)志是向社會推廣標(biāo)準(zhǔn)地名，實現(xiàn)地名標(biāo)準(zhǔn)化的重要途徑，也是地名工作直接為社會主義兩個文明建設(shè)服務(wù)的重要手段。在全國國道兩側(cè)設(shè)立村鎮(zhèn)地名標(biāo)志工作結(jié)束后，要緊密結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，在城鎮(zhèn)，做好新建居民區(qū)、街、巷、樓、門牌及大型人工建筑物名稱標(biāo)志的設(shè)置工作；在農(nóng)村，要普遍設(shè)置村屯名稱標(biāo)志，加快農(nóng)村地名城市化管理進(jìn)程。即在完成國道“線”上和城市“點”上的地名標(biāo)志設(shè)置任務(wù)之后，還將開展全國鄉(xiāng)村“面”上的地名標(biāo)志設(shè)置工作，以便使標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的地名標(biāo)志遍布祖國城鄉(xiāng)大地，以適應(yīng)我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和精神文明建設(shè)的需要。要做好各類地名規(guī)劃，嚴(yán)格地名的命名、更名報批程序。地名的命名與更名是地名管理的經(jīng)常性工作內(nèi)容；提前做好不同區(qū)域的地名規(guī)劃是實施命名、更名的重要依據(jù)，也是實現(xiàn)地名科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)。地名規(guī)劃是從地名管理全局出發(fā)，在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃藍(lán)圖上對規(guī)劃區(qū)域的地名形成、演變、發(fā)展和空間布局進(jìn)行總體設(shè)計，是城鎮(zhèn)進(jìn)行現(xiàn)代化宏觀決策過程中的重要環(huán)節(jié)。堅持地名規(guī)劃管理制度，有利于城鎮(zhèn)地名層次化、序列化、標(biāo)準(zhǔn)化體系的形成，消除地名命名