高等教育中介組織公共治理的模式與實(shí)現(xiàn)路徑,行政管理論文

高等教育中介組織公共治理的模式與實(shí)現(xiàn)路徑,行政管理論文高等教育中介組織是一種在高校、、學(xué)生、家長(zhǎng)以及各用人單位等不同主體之間進(jìn)行中介性服務(wù)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，它能夠幫助這些主體克制教育活動(dòng)中由于理性無知或信息不對(duì)稱而出現(xiàn)的錯(cuò)誤判定與選擇。有學(xué)者以為，20世紀(jì)高等教育最重要的發(fā)明是它的組織形式，即通過中介組織來緩和集權(quán)控制主要構(gòu)造本身，在高等教育越來越民主化與國(guó)際化的時(shí)代，中介組織的發(fā)展不但是高等教育發(fā)展的內(nèi)在需要，又是高等教育發(fā)展水平的重要具體表現(xiàn)出。但是，由于我們國(guó)家高等教育中介組織是在體制內(nèi)萌芽和發(fā)展起來的，還存在自主性缺乏、社會(huì)合法性缺失、運(yùn)行機(jī)制不暢、專業(yè)化程度不夠等眾多問題。因而，怎樣通過治理構(gòu)造與機(jī)制優(yōu)化來促進(jìn)中介組織的發(fā)展已成為我們國(guó)家高等教育當(dāng)代化進(jìn)程中重要的理論與現(xiàn)實(shí)問題。一、高等教育中介組織公共治理的本質(zhì)意蘊(yùn)治理的概念是世界銀行在20世紀(jì)末的一次關(guān)于非洲發(fā)展會(huì)議上提出來的，后來，聯(lián)合國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)將治理的概念闡釋為：公私機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的眾多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)經(jīng)過。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度布置。之后，治理的理念被組織行為學(xué)所吸納，并被作為一種優(yōu)化具有不同利益主體組織的構(gòu)造、提升組織效率的體系化理論而被廣泛運(yùn)用。如美國(guó)學(xué)者弗里德瑞克森在(公共管理精神〕〔TheSpiritofPublicAdministration〕中厘清了組織治理中的主體關(guān)系，在他看來，隨著社會(huì)民主化水平的提高，由國(guó)家控制社會(huì)的既有平衡關(guān)系已經(jīng)開場(chǎng)松動(dòng)，國(guó)家的公共部門并不具有絕對(duì)的上等地位，而是開場(chǎng)與社會(huì)的私人部門、半公共部門一起處于縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境之中，他們之間很難區(qū)分上下級(jí)關(guān)系，而是一種平等互動(dòng)關(guān)系，各自代表社會(huì)的公共利益與私人利益，其責(zé)任擔(dān)當(dāng)以及利益共享均處于平等合作狀態(tài)?？梢姡ダ锏氯鹂松瓕⑦@種治理解析為一種公私協(xié)同的新型互動(dòng)形式，華而不實(shí)不可能再將國(guó)家權(quán)利或行政權(quán)利以命令的形式來進(jìn)行社會(huì)治理，而是要運(yùn)用新型的治理工具和技巧來對(duì)社會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)，總之，國(guó)家不再是獨(dú)大的統(tǒng)治者，而是社會(huì)的領(lǐng)航者。彼得森與梅特對(duì)治理與管理的真實(shí)內(nèi)涵進(jìn)行了比擬分析，他們以為：從概念范疇來看，治理比管理具有更為廣泛的內(nèi)涵，只要是那些和組織責(zé)任與職能的劃分、政策體系建構(gòu)、權(quán)利分配、決策經(jīng)過、特殊情況處置等有密切關(guān)系的事項(xiàng)，都應(yīng)該囊括到治理的范疇之中。而林伯格將組織的治理經(jīng)過與公共行政管理聯(lián)絡(luò)起來。他以為，治理活動(dòng)不僅僅僅是一種經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者之間的整合性行動(dòng)，也是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者進(jìn)行控制的一種政治性活動(dòng)，但是總體目的就是為了提升組織的經(jīng)濟(jì)效率和行動(dòng)效率?？梢?，林伯格將治理看作為國(guó)家建構(gòu)經(jīng)濟(jì)的基本途徑，國(guó)家是治理的主體之一，國(guó)家意志影響了治理構(gòu)造的選擇?；谏鲜隼斫?，我們能夠看出，組織治理行為不同于主體單邊性的管理活動(dòng)，而是不同行為主體在平等互助的合作經(jīng)過中逐步構(gòu)成自主自治的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值取向與行為的整合，最終到達(dá)組織效益的最大化。在公共治理經(jīng)過中，不再是獨(dú)大的管制者，而是要作為行動(dòng)者起到整合、協(xié)調(diào)、合作、引導(dǎo)以及管制等作用。而對(duì)于高等教育中介組織的治理而言，它是教育行政部門、中介組織、高校、用人單位和學(xué)生等利益相關(guān)者之間構(gòu)成的一種新型互動(dòng)關(guān)系，這些行動(dòng)主體通過相互干預(yù)、互相博弈而建立的復(fù)雜的組織化自治網(wǎng)絡(luò)，華而不實(shí)，教育行政部門就是領(lǐng)導(dǎo)者，治理型態(tài)也將構(gòu)成從單一控制的垂直構(gòu)造，轉(zhuǎn)變成為多元核心的構(gòu)造。由于高等教育系統(tǒng)本身具有很強(qiáng)的開放性與發(fā)展性，高等教育的利益相關(guān)者一直處于不斷的變動(dòng)之中，因而，高等教育中介組織的治理是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，是內(nèi)外部雙重互動(dòng)治理的統(tǒng)一。二、我們國(guó)家高等教育中介組織公共治理的形式選擇相對(duì)于有著150多年歷史的西方高等教育中介組織來講，我們國(guó)家高等教育中介組織的發(fā)展比擬晚。1994年，(中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〕指出：為了保證職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學(xué)的研究與論證，要建立健全社會(huì)中介組織，包括教育咨詢決策研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評(píng)議與咨詢機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)各界介入教育決策與管理的作用。20多年來，盡管高等教育中介組織有所發(fā)展，但是，高等教育行政主管部門與中介組織的職能與效能均未得到有效發(fā)揮，究其原因林林總總，但是華而不實(shí)的核心原因是兩者之間的關(guān)系并未得到真正的厘清，雙方最佳的互動(dòng)結(jié)合點(diǎn)難以確定，這是我們國(guó)家高等教育中介組織治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。高等教育行政主管部門與中介組織之間的關(guān)系本質(zhì)上具體表現(xiàn)出了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系?？禃怨饨淌谝詾椋▏?guó)以來，我們國(guó)家國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系有三個(gè)歷史變遷階段：第一階段是從建國(guó)到文革結(jié)束的27年，由于特有的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境，我們國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行絕對(duì)控制；第二階段是從改革開放到如今，盡管國(guó)家還是處于主導(dǎo)地位，但是國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制開場(chǎng)松動(dòng)，社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體的氣力得到發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體開場(chǎng)建立初步的合作關(guān)系，社會(huì)中介組織開場(chǎng)擔(dān)當(dāng)國(guó)家第二行政系統(tǒng)的職能；而將來的第三階段呈現(xiàn)出三個(gè)基本特征，即政權(quán)組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)充分自主自治、主導(dǎo)的改革獲得成功。在這三個(gè)階段中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系分別為國(guó)家合作主義、準(zhǔn)國(guó)家合作主義以及社會(huì)合作主義三種體制。與這三種體制相對(duì)應(yīng)，高等教育中介機(jī)構(gòu)分別為官方型、半官方型以及民間型等三種形式。因而，我們也借用這一論斷將高等教育中介組織的治理也歸納為國(guó)家合作主義、準(zhǔn)國(guó)家合作主義以及社會(huì)合作主義三種形式。國(guó)家合作主義形式中，國(guó)家具有絕對(duì)的社會(huì)控制權(quán)，包括高等教育中介組織在內(nèi)的一切社會(huì)性組織的合法性都來自于的行政許可，并且受國(guó)家權(quán)利所控制。而社會(huì)合作主義形式中，高等教育中介組織的地位在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系秩序中得到了應(yīng)有的彰顯，它與教育行政部門的關(guān)系不再是一種從屬關(guān)系，而是在平等自治狀態(tài)下主動(dòng)靠近關(guān)系。從上述分析能夠看出，基于國(guó)家合作主義的高教中介組織治理本質(zhì)上是一種單一化的控制形式，而社會(huì)合作主義形式是一種多元主義的自治形式。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的譜系中，所謂的準(zhǔn)國(guó)家合作主義并不是一種完好的或者具有穩(wěn)定特征的治理形式，而是一種兼具國(guó)家合作主義與社會(huì)合作主義特征的過渡性形式，具有官方控制與民間自治的二重屬性。我們國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系正處于第二階段向第三階段轉(zhuǎn)換時(shí)期，我們國(guó)家自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制不健全，社會(huì)自主自治程度不高，因而，高等教育中介組織治理不可能采用純粹的社會(huì)合作主義形式，而是要立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情、著眼將來發(fā)展的需要而采用準(zhǔn)國(guó)家合作主義與社會(huì)合作主義雙重混合形式。在高等教育中介組織的治理構(gòu)造要突出民營(yíng)官督特色，即重新定位教育行政機(jī)構(gòu)與中介組織之間的關(guān)系，通過適宜的制度布置來提升高等教育中介組織構(gòu)造與行為的自主度，使其最大程度地具體表現(xiàn)出社會(huì)利益；而教育行政主管部門要消解原有的控制性思維，通過民主化手段來減少合作中的各種阻力、規(guī)范中介組織的外部行為、引導(dǎo)和促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)更好地承當(dāng)高等教育管理職能。三、我們國(guó)家高等教育中介組織公共治理的實(shí)現(xiàn)途徑公共治理不僅需要選擇正確的宏觀形式，更要根據(jù)我們國(guó)家轉(zhuǎn)型社會(huì)的特點(diǎn)來選擇恰當(dāng)?shù)奈⒂^手段，恰當(dāng)?shù)暮暧^形式保證了公共治理的準(zhǔn)確性，而正確的微觀手段保障了公共治理的有效性，高等教育中介組織的治理莫過如此。1．以民營(yíng)官督為核心重新定位與高等教育中介組織的行政關(guān)系在社會(huì)轉(zhuǎn)型經(jīng)過中，高校的主體地位得到法律確實(shí)認(rèn)，它與之間的摩擦也隨之出現(xiàn)，而高等教育中介組織作為一個(gè)緩沖機(jī)構(gòu)，能夠通過監(jiān)督、評(píng)估等手段維護(hù)高校的自主自律，或者承接職能來減少與高校間的摩擦。但是，我們國(guó)家高等教育中介機(jī)構(gòu)并非自發(fā)生成的，而是在推動(dòng)下產(chǎn)生的，因而，它們具有半官方的屬性，如大多數(shù)的專業(yè)學(xué)會(huì)以及最近幾年在江蘇、上海、廣東等地出現(xiàn)的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)等無不具有官方背景。半官方屬性導(dǎo)致了高等教育中介組織的法律地位與功能定位模糊，其橋梁作用不明顯，反而成為行政機(jī)構(gòu)改革人員分流的渠道，最終淪為一種新的官僚機(jī)構(gòu)。高等教育中介組織的本質(zhì)是獨(dú)立于的民間自治組織，而不是的附屬物。因而，高等教育中介組織的治理需要華而不實(shí)介性與獨(dú)立性本質(zhì)，以民營(yíng)官督為核心來重塑它與的行政關(guān)系。這種新穎的民營(yíng)官督關(guān)系的深層意蘊(yùn)在于，將高等教育中介機(jī)構(gòu)從原來從屬于教育行政管理部門的關(guān)系中剝離出來，以一種獨(dú)立、自主、自治的主體形態(tài)與建立一種嚴(yán)密的合作關(guān)系，使各自的專業(yè)所長(zhǎng)與組織目的得到發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)。以高等教育專業(yè)評(píng)估組織為例，其成員往往由高校中相關(guān)專業(yè)的專家、行業(yè)企業(yè)中的專家與管理者等組成，他們既懂得相關(guān)專業(yè)的學(xué)科要求，又了解企業(yè)對(duì)相關(guān)人才的規(guī)格要求，他們代替教育行政主管部門進(jìn)行專業(yè)評(píng)估能夠促進(jìn)高校專業(yè)教學(xué)質(zhì)量的提升、知足行業(yè)對(duì)人才的需求，使國(guó)家、高校、企業(yè)以及學(xué)生的利益都得到保障，華而不實(shí)介性、服務(wù)性、民間自主性都得到了具體表現(xiàn)出。因而，教育行政主管部門需要通過制度創(chuàng)新來促進(jìn)這些中介性組織發(fā)揮本身在資源、信息和組織等方面的優(yōu)勢(shì)。在這種制度變遷經(jīng)過中，教育行政主管部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變?cè)械目刂菩越巧ㄎ?，以領(lǐng)航者的角色來積極引導(dǎo)與規(guī)范這些中介組織從他律性組織向自律性組織轉(zhuǎn)型。詳細(xì)來講主要有三個(gè)主要途徑：首先是應(yīng)該通過立法或制度形式勘定自個(gè)的權(quán)利邊界，確保中介組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員產(chǎn)生、經(jīng)費(fèi)籌措等活動(dòng)中的自主、自立與自律，當(dāng)下，我們國(guó)家十分需要通過立法建立和完善關(guān)乎高等教育中介組織保衛(wèi)和救濟(jì)的行政復(fù)議與行政訴訟等制度；其次是需要通過賦權(quán)的方式進(jìn)行公務(wù)分權(quán)，使高等教育中介組織享有一定的管理權(quán)利；再次是既要一手抓中介組織的培育扶持，又要一手抓中介組織的監(jiān)督管理，要結(jié)合我們國(guó)家東、中、西部地區(qū)社會(huì)管理成熟度差異以及高等教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，對(duì)不同地域、不同發(fā)展階段高等教育中介組織的培育與管理應(yīng)有側(cè)重。在我們國(guó)家既有的國(guó)情下，既要保證實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，又要保障高等教育中介組織的自主協(xié)調(diào)和自律發(fā)展，通過政策調(diào)整對(duì)高等教育中介組織進(jìn)行構(gòu)造優(yōu)化與行為規(guī)范，以提升自主自律能力。如英國(guó)就通過立法形式催促包括高等教育中介組織實(shí)行會(huì)務(wù)與財(cái)務(wù)公開，接受公眾監(jiān)督；法國(guó)對(duì)高等教育中介組織有很嚴(yán)格的審查、統(tǒng)計(jì)與評(píng)估制度等，這些措施都值得我們借鑒。2．以分類管理為手段完善高等教育中介組織的外部治理構(gòu)造我們國(guó)家當(dāng)下社會(huì)治理的核心取向應(yīng)該是賦權(quán)而不是放權(quán)。賦權(quán)就是將某種權(quán)利賦予某個(gè)行為主體，而放權(quán)是將既有的權(quán)利通過委托代理方式暫時(shí)交給某個(gè)行為主體，但是，放權(quán)意味著權(quán)利能夠在一個(gè)不確定的時(shí)期被收回，因而，在治理經(jīng)過中經(jīng)常遭遇放則亂，統(tǒng)則死的尷尬境遇，這正好是準(zhǔn)國(guó)家合作主義治理形式的重要特征。為了避免這種怪圈，我們能夠根據(jù)分類管理的方式方法完善高等教育中介組織的治理構(gòu)造。分類管理的第一個(gè)含義就是根據(jù)高等教育中介組織的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行行政歸口管理。2000年民政部(關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知〕將所有全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體歸口到20多個(gè)行政部門管理，并賦予地方縣級(jí)以上委、根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)專業(yè)性學(xué)會(huì)或社會(huì)組織進(jìn)行業(yè)務(wù)管理的權(quán)利。盡管這一政策具有一定的合理性，但是集權(quán)化行政管理的痕跡也特別明顯，忽視了對(duì)高等教育中介組織的固有特性與發(fā)展性。從業(yè)務(wù)性質(zhì)來看，高等教育中介組織大致能夠分為學(xué)術(shù)型中介組織與管理型中介組織兩大類，前者如教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、專業(yè)聯(lián)合會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等，后者如高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試院等。學(xué)術(shù)型中介組織的主要作用是促進(jìn)學(xué)術(shù)溝通，純屬于民間組織；管理型中介組織多數(shù)脫胎于機(jī)構(gòu)，承當(dāng)?shù)哪撤N行政職能，屬于事業(yè)性單位。兩種中介組織的活動(dòng)范疇、行為形式、權(quán)利架構(gòu)都存在一定的差異性，假如統(tǒng)一根據(jù)行政管理形式進(jìn)行管理就會(huì)出現(xiàn)活力缺乏甚至構(gòu)造僵化現(xiàn)象。因而，我們應(yīng)該要區(qū)分兩種不同性質(zhì)類型的高等教育中介組織，將學(xué)術(shù)型中介組織的行政管理歸屬于相應(yīng)級(jí)別的民政部門，而將管理型中介組織的行政管理權(quán)歸屬于相應(yīng)的職能部門，才能降低高等教育中介組織的治理重心，提升其社會(huì)合法性，更好地促進(jìn)兩種中介組織的發(fā)展，完善構(gòu)造。分類管理的第二個(gè)含義就是要建立行會(huì)管理制度。高等教育中介組織的主要活動(dòng)往往與高深學(xué)問密切相關(guān)，一般行政管理部門很難對(duì)這些中介組織的業(yè)務(wù)進(jìn)行本質(zhì)性的指導(dǎo)，造成名義上的多頭管理而實(shí)際上的管理空缺，結(jié)果是行政部門的管理效率與認(rèn)同程度降低?；诖?，我們需要借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行會(huì)制度，根據(jù)中介組織的業(yè)務(wù)類別建立高等教育中介行會(huì)，如建立高等教育評(píng)估行業(yè)委員會(huì)、高等教育咨詢行業(yè)委員會(huì)、高等教育招募生源行業(yè)委員會(huì)等，這些行業(yè)委員會(huì)在業(yè)務(wù)范圍、區(qū)域以及所有制方面能夠是單一的可以以是多重的，他們著重對(duì)高等教育中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與業(yè)務(wù)管理，規(guī)范同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為。這樣部門對(duì)高等教育中介組織實(shí)行的是業(yè)外管理，主要審核業(yè)務(wù)行為在價(jià)值取向或程序等方面能否符合法律法規(guī)，而行業(yè)委員會(huì)對(duì)中介組織實(shí)行業(yè)內(nèi)管理，著重對(duì)高等教育中介組織的業(yè)務(wù)水平進(jìn)行指導(dǎo)。同時(shí)，為了防止行會(huì)組織規(guī)模過小、合法性不夠等情況的出現(xiàn)，需要借鑒德國(guó)與法國(guó)的強(qiáng)迫入會(huì)制度，讓所有的高等教育中介組織參加到相應(yīng)的行會(huì)之中。另外，根據(jù)部分高等教育中介組織的業(yè)務(wù)范圍存在跨越多行業(yè)的特點(diǎn)，因而，要允許和鼓勵(lì)他們擁有多重會(huì)員資格，以提升這些中介組織的治理活性?？傮w來講，分類管理能夠使我們國(guó)家高等教育中介組織、、行會(huì)之間建立起縱橫交織的雙重治理構(gòu)造機(jī)制，三者之間的互動(dòng)關(guān)系得到確認(rèn)。3．以自立自主為目的完善高等教育中介組織的內(nèi)部治理機(jī)制中介組織具有很強(qiáng)的獨(dú)立性與公益性，并且獨(dú)立性是公益性的前提。我們國(guó)家高等教育中介組織的發(fā)展歷史不長(zhǎng)，獨(dú)立性以及承接職能轉(zhuǎn)移的能力不強(qiáng)。就當(dāng)前的情況來看，我們?cè)谕晟聘叩冉逃薪榻M織治理構(gòu)造的同時(shí)，還需要通太多種方式方法優(yōu)化內(nèi)部治理機(jī)制。首先，針對(duì)高等教育中介組織權(quán)威性資源缺乏的現(xiàn)在狀況，要建立專門的發(fā)展基金，通過購(gòu)買服務(wù)的方式方法完善它們的自立機(jī)制。我們國(guó)家正處于高等教育中介組織起步階段，要有大社會(huì)、小的新思維，通過政策傾斜或制度創(chuàng)新來推動(dòng)高等教育中介組織的發(fā)展。如各級(jí)要通過財(cái)政撥款的形式成立本級(jí)專門的高等教育中介組織發(fā)展基金；要建立高等教育中介組織的服務(wù)制度，要在對(duì)高等教育中介行業(yè)進(jìn)行具體調(diào)查、統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上擬訂高等教育中介行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、明確劃定的哪些職能需要向中介組織轉(zhuǎn)移、怎樣向中介組織轉(zhuǎn)移等，淡化本身在專業(yè)性領(lǐng)域內(nèi)的直接管理職能，為教育中介組織的發(fā)展和壯大提供廣闊的空間和舞臺(tái)；另外，需要建立高等教育中介組織監(jiān)督懲戒與逆向選擇機(jī)制，對(duì)服務(wù)質(zhì)量高、履職效果好的中介組織實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性政策，相反就要通過制度迫使其自我改正甚至退出市場(chǎng)。其次，要建立問責(zé)制，以完善高等教育中介組織的自律機(jī)制。應(yīng)該通過制度來敦促高等教育中介組織頒布自個(gè)對(duì)公共責(zé)任的履行情