2023年行政許可制度思考

第11頁共11頁2023年?行政許可制?度思考對?行政許可可?以從制度、?行為與結(jié)果?三個層面理?解。制度層?面的行政許?可是有關(guān)行?政許可的靜?態(tài)的法律規(guī)?定，是一國?法制中關(guān)于?行政許可的?概念、性質(zhì)?、特征和種?類、設(shè)定范?圍、條件、?行政許可設(shè)?定權(quán)、行政?許可實施機(jī)?關(guān)、行政許?可程序及法?律責(zé)任等法?律規(guī)定的總?稱。它包括?有關(guān)行政許?可的實體與?程序性規(guī)范?。（范本）?行為層面的?行政許可側(cè)?重指示行政?許可實施機(jī)?關(guān)對行政相?對人的許可?申請是否符?合法律規(guī)定?的條件進(jìn)行?審批，并以?此決定是否?給予許可的?具體行政行?為。結(jié)果層?面的行政許?可是指根據(jù)?相對人的申?請，經(jīng)行政?主體審批后?，已經(jīng)準(zhǔn)許?或不準(zhǔn)申請?人從事某種?活動、具有?某種資格或?享有某種權(quán)?利的具體行?政行為。?行為與結(jié)果?層面的規(guī)定?屬動態(tài)（范?本）的規(guī)定?。一、我?國現(xiàn)行行政?許可制度與?實踐的反思?目前的行?政許可中存?在的問題：?1、行政?許可設(shè)定權(quán)?不明。不但?法律、法規(guī)?、規(guī)章設(shè)定?審批，各種?其他規(guī)范性?文件（如市?、縣級政府?發(fā)布的管理?辦法等）也?設(shè)定許可項?目。2、?行政審批種?類過多過濫?。有的利用?行政許可搞?壟斷、地區(qū)?封鎖、排斥?競爭，這不?但加大了市?場的成本，?妨礙了市場?秩序的形成?，而且容易?滋生___?，阻礙了市?場經(jīng)濟(jì)的發(fā)?展。3、?行政許可實?施主題缺乏?法律上的依?據(jù)。對同一?事項的管理?，出現(xiàn)交叉?、重復(fù)現(xiàn)象?；越級越權(quán)?行使許可權(quán)?的現(xiàn)象普遍?發(fā)生。4?、許可條件?、標(biāo)準(zhǔn)模糊?籠統(tǒng)，行政?機(jī)關(guān)的自由?裁量權(quán)大，?與許可有關(guān)?的信息公開?的少，內(nèi)部?掌握的多，?易搞“暗箱?”審批。?5、行政許?可程序不規(guī)?范。（范本?）對行政許?可的啟動與?終結(jié)等程序?性規(guī)定在制?度上有一定?缺失。6?、行政許可?缺乏必要的?監(jiān)督。對違?法、越權(quán)、?濫發(fā)許可證?監(jiān)管不力；?對許可證持?有者疏于監(jiān)?管。7、?利用許可亂?收費嚴(yán)重。?行政許可?中存在的問?題，侵犯了?公民應(yīng)有的?自由和權(quán)益?，破壞了公?平競爭的市?場經(jīng)濟(jì)秩序?，阻礙了經(jīng)?濟(jì)的發(fā)展，?增加了行政?成本，限制?了行政效率?。二、行?政許可制度?的改革現(xiàn)狀?與改革思路?（一）改?革現(xiàn)狀隨?著市場經(jīng)濟(jì)?的發(fā)展及改?革開放的進(jìn)?一步深化，?自上個世紀(jì)?___年代?中后期始，?我國部分省?市就進(jìn)行了?改革行政審?批制度的探?索，以謀求?良好的經(jīng)濟(jì)?發(fā)展環(huán)境。?自___年?始，全國_?__多個地?市進(jìn)行了審?批制度改革?，并得到了?___、_?__的高度?重視，朱溶?基總理在“?___”計?劃綱要的報?告中指出，?要“進(jìn)一步?實行政企分?開，切實轉(zhuǎn)?變政府職能?，減少行政?性審批”，?___于_?__年__?_月專門成?立了行政審?批制度改革?工作領(lǐng)導(dǎo)小?組，自__?_年___?月___部?署行政審批?制度改革工?作以來，行?政審批制度?改革取得了?重要的階段?性成果。一?是摸清了行?政審批項目?的底數(shù)，二?是取消了一?批審批項目?。___連?續(xù)兩批公布?取消審批項?目___項?，加上作改?變管理方式?處理的__?_項，共_?__項。三?是對保留的?行政審批事?項提出了加?強監(jiān)管的要?求和意見。?一些地方和?部門在推進(jìn)?審批行為規(guī)?范化、公開?化、效率化?及加強監(jiān)督?制約等方面?進(jìn)行了積極?探索，促進(jìn)?了廉政建設(shè)?，方便了企?業(yè)和群眾，?提高了工作?質(zhì)量和效率?。（二）?改革思路?在改革的過?程中，對政?府審批制度?改革有兩種?截然不同的?思路。一種?思路是對現(xiàn)?有的審批逐?個的進(jìn)行_?__和廢止?，以減少政?府對經(jīng)濟(jì)事?務(wù)的干預(yù)；?另一種思路?則認(rèn)為應(yīng)該?首先廢止所?有的行政審?批，然后由?政府機(jī)關(guān)逐?個論證需要?設(shè)立的審批?。前一種思?路在實踐中?已經(jīng)取得了?一定的進(jìn)展?，許多地方?和部門都在?進(jìn)行積極的?探索。不過?，由于審批?數(shù)量的龐大?和復(fù)雜性，?這種思路在?實踐中確實?面臨著許多?困難甚至反?彈的壓力，?往往是一邊?廢止舊的審?批，一邊又?出現(xiàn)了更多?的新的審批?。后一種思?路認(rèn)為，在?我國，由于?產(chǎn)權(quán)制度不?清，造成激?勵約束機(jī)制?錯位，人們?并不關(guān)心自?己的長期影?響，同時，?政府的頻繁?干預(yù)更加重?了市場主體?行為的短期?性；而市場?行為的短期?性與市場機(jī)?制的失敗又?反過來為更?多的政府干?預(yù)提供了理?由，形成惡?性循環(huán)。對?于這種情況?，只有首先?廢除全部的?審批，才能?在市場競爭?中形成信譽?約束和良好?的市場秩序?。因此，政?府干預(yù)并不?能解決市場?失敗問題，?反而會加劇?市場的失敗?。要建立良?好的市場秩?序，必須依?靠信譽機(jī)制?。而且只有?廢除全部的?審批，才能?在市場競爭?中形成信譽?約束和良好?的市場秩序?，從而促進(jìn)?經(jīng)濟(jì)的快速?增長。我?認(rèn)為，行政?審批的改革?非一朝一夕?之功。一刀?切的全部廢?止的辦法不?可取。這種?做法，是對?行政許可制?度功能及其?存在必要性?的完全否認(rèn)?，即使重新?按照一定的?標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定行?政許可，在?行政許可制?度建立之前?的這一段“?行政許可真?空期”，經(jīng)?濟(jì)及其他社?會事務(wù)領(lǐng)域?發(fā)生混亂的?風(fēng)險是很大?的。發(fā)生于?___世紀(jì)?___期的?行政審批制?度的無原則?放棄帶來一?系列不良后?果的教訓(xùn)值?得吸取。改?革行政審批?要從多個層?面入手，在?制度層面，?應(yīng)該從實體?與程序兩方?面進(jìn)行改革?與創(chuàng)建。首?先，制定行?政許可法，?從程序上規(guī)?范行政許可?。由于行政?許可涉及社?會生活的方?方面面，就?具體的許可?事項制定統(tǒng)?一的法典是?不現(xiàn)實的，?但我們可以?從程序方面?制定統(tǒng)一的?法典，包括?確立設(shè)定行?政許可應(yīng)遵?循的基本原?則，對行政?許可設(shè)定權(quán)?限作出制度?安排，統(tǒng)一?設(shè)定行政許?可和作出行?政許可的一?般程序，以?及明確規(guī)定?與行政許可?相關(guān)的監(jiān)督?___機(jī)制?、法律責(zé)任?、法律救濟(jì)?等。新需要?設(shè)定的行政?許可必須依?法設(shè)立，改?革中保留的?行政許可應(yīng)?當(dāng)依法進(jìn)一?步規(guī)范，最?終實現(xiàn)行政?許可制度一?體化。其次?，實體法方?面的內(nèi)容主?要散見于設(shè)?定行政許可?事項及條件?的各種行政?法律法規(guī)，?鑒于目前的?清理工作有?待進(jìn)一步深?化，各種非?法律的規(guī)范?性文件中設(shè)?定的行政許?可也屬于實?體方面的行?政許可改革?的范圍。改?革的方式主?要是通過清?理，對超范?圍和無權(quán)機(jī)?關(guān)設(shè)定的許?可予以廢止?，對保留的?審批項目依?據(jù)《行政許?可法》的要?求進(jìn)一步規(guī)?范化。進(jìn)一?步細(xì)化審批?的條件、標(biāo)?準(zhǔn)，細(xì)化審?批事項、內(nèi)?容和時限等?。三、行?政許可制度?的改革措施?國外關(guān)于?行政許可的?程序通常有?三種做法：?一是行政許?可與其他行?政行為，都?統(tǒng)一適用行?政程序法，?如德國、西?班牙、葡萄?牙等；二是?在行政程序?中對具體的?、特定的行?政許可作專?門規(guī)定，如?日本、美國?等；三是在?單行法中規(guī)?定有關(guān)許可?的特別程序?和具體程序?。我國目前?的改革思路?即采取了第?三種模式，?就行政許可?程序單獨立?法，有關(guān)許?可的項目、?條件與標(biāo)準(zhǔn)?等實體性內(nèi)?容由分散的?各個領(lǐng)域行?政法規(guī)定。?對行政許可?制度要制定?法典，并從?以下幾個方?面進(jìn)行。?（一）行政?許可的范圍?。對哪些?事項設(shè)定許?可，應(yīng)符合?絕大多數(shù)人?的意愿、符?合公共利益?、符合行政?許可設(shè)置的?初衷。為防?止行政許可?被行使行_?__的行政?機(jī)關(guān)脫離行?政許可的設(shè)?置目的，而?從己方利益?出發(fā)任意濫?用，通過立?法廓定行政?許可的范圍?十分必要。?一般而言，?不得設(shè)定行?政許可的界?定為：依法?由公民、法?人或者其他?___自主?決定的；通?過市場競爭?機(jī)制能夠有?效解決的；?通過規(guī)范的?行業(yè)___?和中介機(jī)構(gòu)?自律能夠解?決的；通過?指定和實施?強制性標(biāo)準(zhǔn)?能夠解決的?；通過實施?事后監(jiān)督等?其他行政管?理方式能夠?解決的。另?外，凡屬于?維系基本生?存的最底限?度的權(quán)利和?自由（如人?身權(quán)和保障?生存的財產(chǎn)?權(quán)等）；采?取行政登記?制度就足以?實現(xiàn)行政管?理目的的；?對沒有特殊?義務(wù)及義務(wù)?能力要求的?權(quán)利和自由?，也不應(yīng)設(shè)?定行政許可?。當(dāng)然，行?政許可的范?圍可依經(jīng)濟(jì)?、社會發(fā)展?等情況適當(dāng)?調(diào)整?？?以設(shè)立行政?許可的有：?自然資源的?開發(fā)利用和?公共資源的?配置等特許?事項，直接?涉及國家安?全、公共安?全、經(jīng)濟(jì)宏?觀調(diào)控，生?態(tài)環(huán)境保護(hù)?及直接關(guān)系?人身健康、?生命安全等?特定活動特?許的事項，?提供公共服?務(wù)并且直接?關(guān)系公共利?益的職業(yè)、?行業(yè)需要確?定具備特殊?信譽，特殊?條件或特殊?技能等資格?的事項。?（二）行政?許可的法律?淵源行政?許可的法律?淵源是指行?政許可由何?級機(jī)關(guān)創(chuàng)制?以及由什么?方式表現(xiàn)出?來。哪些機(jī)?關(guān)有權(quán)設(shè)定?行政許可，?存在四種觀?點：第一?種觀點認(rèn)為?，有權(quán)設(shè)定?行政許可的?國家機(jī)關(guān)越?具有廣泛的?民意代表性?，行政許可?范圍的確定?就越具有公?正性，濫設(shè)?行政許可制?度限制公民?一方應(yīng)得合?法權(quán)益的現(xiàn)?象越少發(fā)生?。因此，有?權(quán)設(shè)定行政?許可范圍的?國家機(jī)關(guān)應(yīng)?確定為全國?人大及其常?委會和有地?方性法規(guī)制?定權(quán)的地方?人大及其常?委會，行政?許可的設(shè)定?權(quán)不應(yīng)交給?國家行政機(jī)?關(guān)，以防止?行政機(jī)關(guān)以?行政許可制?度限制公民?的法定權(quán)和?自由。行政?機(jī)關(guān)的任務(wù)?應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行?法律和地方?性法規(guī)已確?定的行政許?可制度。?第二種觀點?認(rèn)為，除一?定級別國家?權(quán)利機(jī)關(guān)外?，___發(fā)?布的行政法?規(guī)可以設(shè)定?行政許可，?但規(guī)章不能?設(shè)定許可。?第三種觀?點認(rèn)為除第?二種觀點所?列范圍外，?規(guī)章可以創(chuàng)?設(shè)行政許可?。第四種?觀點認(rèn)為，?法律、行政?法規(guī)、地方?性法規(guī)可以?設(shè)定，規(guī)章?無創(chuàng)設(shè)權(quán)，?但可以有限?涉及行政許?可，即根據(jù)?需要就法定?的許可事項?規(guī)定一些細(xì)?節(jié)性的內(nèi)容?，使行政許?可更具操作?性。我認(rèn)?為，地__?_府規(guī)章行?政許可設(shè)定?權(quán)應(yīng)暫時保?留。理由，?行政機(jī)關(guān)制?定規(guī)章的主?要目的之一?就是行政管?理，而行政?許可又是行?政管理的手?段，現(xiàn)行的?多數(shù)規(guī)章中?都規(guī)定有行?政許可，因?此，如果取?消行政規(guī)章?的許可設(shè)定?權(quán)，將直接?動搖規(guī)章存?在的意義；?理由，行政?機(jī)關(guān)的行政?立法權(quán)既有?法律上的依?據(jù)，又有便?于管理的現(xiàn)?實必要性。?規(guī)章制定主?題貼近工作?實踐，讓其?在法律、法?規(guī)授權(quán)情況?下，享有一?定范圍的行?政許可設(shè)定?權(quán)，一方面?可行使行政?管理活動有?章可循；另?一方面可為?將來法律法?規(guī)的制定積?累經(jīng)驗，這?也是各國委?任立法迅速?發(fā)展的原因?。當(dāng)然，為?克服規(guī)章設(shè)?定行政許可?缺乏民意代?表性、容易?形成行政壟?斷的弊端，?可以采取一?些補救措施?。首先是界?定規(guī)章設(shè)定?行政許可權(quán)?的范圍。只?有上位階的?法律法規(guī)無?規(guī)定時，規(guī)?章才能就只?能由法律法?規(guī)才能設(shè)定?的以外的事?項作出規(guī)定?。其次，采?取先行表決?制。在整個?法律、法規(guī)?審議表決之?前，對該法?中有關(guān)授權(quán)?規(guī)章設(shè)定許?可權(quán)內(nèi)容先?行單獨表決?，以決定是?否授權(quán)，然?后在對整個?法律、法規(guī)?進(jìn)行表決的?一種授權(quán)立?法控制制度?。它可以保?證規(guī)章設(shè)定?許可權(quán)范圍?的合理性和?科學(xué)性，從?而有效克服?許可泛濫的?弊病。再次?，嚴(yán)格規(guī)章?的立法程序?，確保規(guī)章?的質(zhì)量。鑒?于規(guī)章有可?能成為行政?機(jī)關(guān)相擴(kuò)大?行___的?手段，建議?有相對中立?、沒有直接?利害關(guān)系的?政府法制局?牽頭規(guī)章的?起草，并由?其聘請專家?參與立法，?充分吸收民?眾意見，切?實落實規(guī)章?向上級政府?及本級__?_委會的備?案___制?度，以提高?規(guī)章質(zhì)量。?（三）行?政許可的條?件與標(biāo)準(zhǔn)?行政許可的?條件是指法?律、法規(guī)所?規(guī)定的，申?請人取得某?項行政許可?必須達(dá)到的?最底要求。?目前，我?國行政許可?制度中關(guān)于?行政許可條?件和標(biāo)準(zhǔn)的?問題，主要?在于許可條?件和標(biāo)準(zhǔn)籠?統(tǒng)或沒有規(guī)?定，難以操?作，人為掌?握的許可條?件和內(nèi)部標(biāo)?準(zhǔn)過多。由?于行政許可?適用范圍廣?，管理事項?的差異性大?，許可條件?和標(biāo)準(zhǔn)因管?理的事項不?同而異，很?難統(tǒng)一界定?于一部法律?中。但可以?就行政許可?條件必須公?開、具體、?透明等作出?形式上的要?求，一般的?說，申請行?政許可應(yīng)具?備下列條件?：首先，申?請人應(yīng)具有?一定的權(quán)利?能力和行為?能力。其次?，申請人應(yīng)?具有從事所?申請事項必?需的物質(zhì)條?件；再次，?還應(yīng)符合法?律、法規(guī)所?要求的形式?要件。行政?許可條件的?規(guī)定必須科?學(xué)，應(yīng)考慮?下列因素：?一是把握國?家法律和大?政方針對該?項事物的發(fā)?展是促進(jìn)還?是限制的；?二是許可條?件的設(shè)定要?符合實際情?況；三是許?可的條件應(yīng)?當(dāng)明確、具?體并具有可?操作性，不?得含糊其辭?，非經(jīng)法定?程序不得更?改。（四?）在實施行?政許可中競?爭機(jī)制的引?入建立許?可證拍賣制?度、項目招?標(biāo)制度引入?競爭機(jī)制。?這方面可以?參考國外經(jīng)?驗，在__?_年以前，?美國的無限?頻譜資源主?要靠FCC?基本上免費?分配，但自?___年以?后，隨著無?限通訊的發(fā)?展，美國政?府開始利用?著名的PC?S拍賣機(jī)制?分配許可證?，促進(jìn)了無?限通訊的有?序發(fā)展，并?使國家增加?了巨額財政?收入。英國?目前也正在?利用拍賣方?法發(fā)放第三?代移動通訊?經(jīng)營許可證?。新加坡在?公共項目招?標(biāo)方面明確?規(guī)定，凡價?值在___?萬新元以上?的服務(wù)或工?程項目都要?公開招標(biāo)，?___萬新?元以上的工?程項目還應(yīng)?根據(jù)“政府?采購協(xié)議”?的規(guī)定實行?國際招標(biāo)，?并對議標(biāo)和?直接談判的?范圍和程序?予以嚴(yán)格限?制，以保證?申請者得到?公開的信息?、公平的機(jī)?會和公正的?待遇。當(dāng)?行政機(jī)關(guān)面?對競爭性許?可時，為避?免出現(xiàn)黑箱?操作、__?_等現(xiàn)象，?就可以采用?拍賣許可證?、招投標(biāo)的?方法，將許?可證發(fā)給出?價最高者、?條件最優(yōu)者?，更符合優(yōu)?化資源配置?、發(fā)揮效益?最大化的原?則。但為保?證公正性，?實行拍賣、?招標(biāo)的許可?僅限于營利?性的許可，?而且要有法?律依據(jù)，其?所得收入上?繳國家不得?私留。我們?可以在公共?設(shè)施的利用?許可，自然?資源的開發(fā)?許可，如：?某種特定資?源的開發(fā)利?用權(quán)，客運?線路運營執(zhí)?照等方面運?用招標(biāo)、拍?賣等市場化?手段加以管?理。（五?）行政許可?程序若干制?度的完善?行政程序的?目的，是如?何設(shè)計一個?使政府__?_武斷和伸?手過長的可?能性危險減?少到最底限?度的制度，?同時保持行?政機(jī)關(guān)進(jìn)行?有效活動所?需要的靈活?性。而實現(xiàn)?這一目的就?應(yīng)使行政程?序的若干制?度進(jìn)一步完?善，包括：?1、公開?制度。首先?，應(yīng)確立行?政公開制度?。在行政許?可法中應(yīng)該?把公開辦事?制度作為行?政機(jī)關(guān)的法?定義務(wù)加以?規(guī)定，行政?許可的條件?、標(biāo)準(zhǔn)、程?序、時限、?限額、收費?、結(jié)果等均?應(yīng)采用適當(dāng)?形式向社會?公開，向當(dāng)?事人公開，?應(yīng)當(dāng)公開的?內(nèi)容而未公?開的，所作?的行政許可?決定無效，?公開形式包?括：行政機(jī)?關(guān)主動公開?、依申請而?提供相關(guān)信?息、公告等?。2、聽?政制度。聽?政制度是指?行政處罰機(jī)?關(guān)在作出重?大決定前，?依法通過聽?證會的形式?聽取當(dāng)事人?對行政處罰?決定的事實?、理由、依?據(jù)、結(jié)果等?進(jìn)行申辯和?質(zhì)證的程序?制度①。它?被奉為現(xiàn)代?行政程序的?核心，也是?社會公眾參?與行政活動?的重要形式?。對行政許?可的程序，?要根據(jù)許可?事項的繁簡?實行繁簡分?流的程序設(shè)?計，可以包?括簡易程序?、一般程序?、聽政程序?。為保證當(dāng)?事人及其他?利害關(guān)系人?有充分陳述?意見的機(jī)會?，對重要的?行政許可要?實行聽政制?度。聽政不?僅應(yīng)用于行?政許可的實?施中，而且?可以用于行?政許可的設(shè)?定過程中。?3、期限?制度。時限?與效率密切?相關(guān)，規(guī)定?行政許可的?辦結(jié)時限有?助于確保行?政效率，減?少拖延，保?護(hù)相對人的?利益。行政?許可期限通?常為三個月?。4、告?知制度。告?知制度是指?行政機(jī)關(guān)在?作出行政處?罰決定之前?，應(yīng)當(dāng)告之?當(dāng)事人作出?行政處罰決?定的事實、?理由及依據(jù)?，并告之當(dāng)?事人依法享?有的權(quán)利②?。這也是一?項有效的保?障行政相對?___益的?措施。公民?因此有權(quán)知?道對自己不?利的行政決?定的原因，?作到心中明?白，便于將?來達(dá)到法定?條件時再次?申請獲準(zhǔn)許?可，或者提?請復(fù)議或提?起訴訟。?5、回避制?度。從行政?許可的公正?性出發(fā)，行?使許可權(quán)的?行政___?工作人員應(yīng)?當(dāng)與許可相?對人沒有任?何直接的利?害關(guān)系，否?則，其可能?會利用自己?的優(yōu)勢，促?使許可的結(jié)?果向有利于?某一方面的?發(fā)展。因此?，凡與相對?人有直接利?害關(guān)系的應(yīng)?主動回避或?應(yīng)相對人申?請予以回避?，避免因其?參與而可能?造成的偏見?和不公正。?同時應(yīng)明確?規(guī)定，違反?回避制度所?作出的許可?應(yīng)作為可撤?消、部分撤?消、并可責(zé)?令有關(guān)機(jī)關(guān)?重新作出許?可的依據(jù)。?6、按規(guī)?定收費制度?。行政機(jī)關(guān)?利用許可亂?收費是目前?許多領(lǐng)域存?在的主要問?題之一，由?于法律沒有?明確規(guī)定，?利用許可收?費現(xiàn)象日益?嚴(yán)重。在有?些情況下，?交費成為許?可機(jī)關(guān)實施?許可的主要?條件，甚至?唯一條件。?我認(rèn)為，對?于許可費的?收費標(biāo)準(zhǔn)，?也應(yīng)在設(shè)立?行政許可的?法律、法規(guī)?上予以統(tǒng)一?規(guī)定，許可?費用應(yīng)限制?在許可機(jī)關(guān)?核發(fā)許可證?所辦手續(xù)的?成本費及監(jiān)?管費用的范?圍，許可機(jī)?關(guān)不能利用?許可獲利。?7、實施?主體法定制?度。目前由?于行政機(jī)關(guān)?主體和權(quán)限?的立法滯后?，存在著非?法定機(jī)關(guān)及?___行使?許可權(quán)、許?可機(jī)關(guān)權(quán)限?交叉導(dǎo)致互?相推委或重?復(fù)許可等突?出問題。我?認(rèn)為，對于?行政許可機(jī)?關(guān)主體及權(quán)?限也應(yīng)實行?許可法定原?則，在相關(guān)?行政許可法?律法規(guī)中明?確