淺析國(guó)土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑與基本問題

淺析國(guó)土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑與基本問題

Summary：為了能夠有效提高我國(guó)國(guó)土空間的綜合管理水平，使得國(guó)土空間利用率可以得到有效提升，需要注重結(jié)合目前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的一些相關(guān)要求，具有針對(duì)性地提出相應(yīng)的法治管理準(zhǔn)則，以此來促進(jìn)土地管理能力不斷提高。從現(xiàn)狀來看，由于受到以往較為傳統(tǒng)的土地法的管理制約，導(dǎo)致目前我國(guó)土地管理能力的提升受到了一定的限制，同時(shí)國(guó)土空間的規(guī)劃也存在著相對(duì)較為模糊的問題，所以規(guī)劃立法屬于一項(xiàng)勢(shì)在必行的工作。因此，本文便針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑還有基本問題做出分析和探討。Keys：分析探討；國(guó)土空間；規(guī)劃立法；基本問題研究；邏輯路徑前言：國(guó)土空間規(guī)劃立法屬于我國(guó)土地管理制度還有土地管理體系逐步健全過程中所形成的一種系統(tǒng)性的重要法律內(nèi)容。現(xiàn)如今在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的狀態(tài)下，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立健全能夠有效推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，促使生態(tài)文明管理質(zhì)量以及管理效率不斷提升。所以唯有借助各種有效措施對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃立法展開科學(xué)合理的管理以及編制，才可以切實(shí)有效地解決我國(guó)土地規(guī)劃過程中存在的一些問題。因此，有必要針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑還有基本問題做出一些思考和探索。針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃立法的基本問題分析針對(duì)目前的法律法規(guī)還有各種文獻(xiàn)當(dāng)中的規(guī)劃種類進(jìn)行分析，能夠?qū)⑽覈?guó)現(xiàn)行的多種空間規(guī)劃的一些相關(guān)法律法規(guī)有效劃分成五個(gè)主要規(guī)劃種類：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃類，二是土地利用規(guī)劃類，三是國(guó)土規(guī)劃類，四是資源環(huán)境保護(hù)類規(guī)劃，五是基礎(chǔ)設(shè)施類規(guī)劃。針對(duì)這些規(guī)劃的內(nèi)容以及結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理和分析，能夠?qū)⑽覈?guó)現(xiàn)有的空間類規(guī)劃立法的特點(diǎn)有效呈現(xiàn)出來：一是規(guī)劃立法的管理存在著較為分散的問題[1]。主要可以體現(xiàn)在規(guī)劃部門以及規(guī)劃職能等方面的過于分散的狀態(tài)上。二是相關(guān)規(guī)劃立法的法律法規(guī)級(jí)別并不高，尤其是在國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃還有主體功能區(qū)規(guī)劃等方面目前仍然沒有制定出專門立法。三是各類規(guī)劃之間的地位還有相互關(guān)系存在不夠明確的問題，從整體來看，對(duì)于一些主要空間類規(guī)劃制定的依據(jù)一般都是五年一變的國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，例如：《土地管理法》當(dāng)中的第17條以及第24條；再如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》當(dāng)中的第5條等，這些主要依據(jù)的不斷變化，間接導(dǎo)致實(shí)踐過程中各類空間性規(guī)劃存在著一定的不穩(wěn)定性。四是對(duì)于目前現(xiàn)行的相關(guān)立法來講，絕大部分體現(xiàn)的都是管理型立法的特征，更加注重的是對(duì)各類型規(guī)劃制定以及實(shí)施等諸多不同環(huán)節(jié)的管理，但是對(duì)于公眾參與的規(guī)定明顯存在著不夠充分的問題。以上提到的這幾個(gè)問題不但是新法制定過程中需要面臨的一系列問題，同時(shí)也屬于立法想要確切實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，主要可以體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是，應(yīng)注重實(shí)現(xiàn)空間類規(guī)劃領(lǐng)域的統(tǒng)一立法。二是注重明確好新法和目前正在施行的相關(guān)法律以及中央政策之間的關(guān)系。三是，應(yīng)注重堅(jiān)持將空間規(guī)劃作為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中不可或缺的公共管理工具這一定位的同時(shí)，還應(yīng)該注重確認(rèn)以及保護(hù)受空間規(guī)劃影響的一些私主體的各方面的權(quán)益，以此來實(shí)現(xiàn)從空間管理不斷向著空間治理方向的有效轉(zhuǎn)變。針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑分析注重做好立法前提的空間規(guī)劃體系建設(shè)工作對(duì)于空間規(guī)劃體系的科學(xué)化構(gòu)建來講，其必須要注重對(duì)給定空間范圍內(nèi)的各類自然資源展開細(xì)致、全面以及深入的調(diào)查評(píng)價(jià)，這一舉措也屬于實(shí)施國(guó)土空間用途管制還有做好空間規(guī)劃編制的一個(gè)重要前提[2]。對(duì)此，不但要注重依照統(tǒng)一的調(diào)查依據(jù)、體系以及標(biāo)準(zhǔn)等及時(shí)有效地建立健全全國(guó)范圍內(nèi)的自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)制度，同時(shí)還應(yīng)該在規(guī)劃編制主體方面，注重進(jìn)一步落實(shí)公共參與的具體程序規(guī)則設(shè)計(jì)工作。對(duì)于各級(jí)政府規(guī)劃?rùn)?quán)利的劃分來講，盡管我國(guó)已經(jīng)擁有了國(guó)家、省以及市縣這種三級(jí)劃分，不過仍需在此基礎(chǔ)上對(duì)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行更為細(xì)致的劃分，即劃分為“兩層五級(jí)三類”。首先，對(duì)于“兩層”來講，其主要指的事將國(guó)土空間規(guī)劃有效劃分為微觀層面的地方規(guī)劃還有宏觀層面的結(jié)構(gòu)規(guī)劃。其次，對(duì)于“五級(jí)”劃分來講，其主要指的是空間規(guī)劃的編制主體，主要包括中央、省、市以及縣還有鄉(xiāng)。盡管三級(jí)劃分能夠讓市縣政府獲得更多的規(guī)劃自治權(quán)，比較符合目前規(guī)劃?rùn)?quán)下放的國(guó)際趨勢(shì)，不過對(duì)于我國(guó)來講，如果想要在定用途、定數(shù)量還有定空間以及定時(shí)間的土地用途管制基礎(chǔ)上打造出一個(gè)國(guó)土空間用途管制制度，便需要注重對(duì)原土地利用規(guī)劃體系下的市級(jí)規(guī)劃編制權(quán)利以及鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制權(quán)力進(jìn)行保留。最后，對(duì)于“三類”來講，其主要指的是國(guó)土空間規(guī)劃在整體上需要注重包括以下三類，一是總體規(guī)劃（主導(dǎo)性），二是專項(xiàng)規(guī)劃（實(shí)施性），三是詳細(xì)規(guī)劃（主要指鄉(xiāng)以下的單元規(guī)劃，其也具備著實(shí)施性）。注重規(guī)劃實(shí)施以及健全修改的法律保障機(jī)制對(duì)于規(guī)劃實(shí)施的具體環(huán)節(jié)來講，必須要注重統(tǒng)一各類空間性規(guī)劃的期限，同時(shí)注重完善規(guī)劃修改的法律程序[3]。當(dāng)通過審批的空間規(guī)劃進(jìn)入到實(shí)施階段的時(shí)候，唯有在滿足法定要求的情況下才可以啟動(dòng)修改程序，并且一定要征求相應(yīng)空間范圍內(nèi)相關(guān)利害關(guān)系人的意見，同時(shí)還需要對(duì)修改的必要性展開科學(xué)有效的評(píng)估論證。如果由于規(guī)劃修改而對(duì)相關(guān)利害人自身的合法權(quán)益產(chǎn)生了一定程度的損害，則必須要依法對(duì)其提供相應(yīng)的補(bǔ)償。站在提升我國(guó)國(guó)土空間治理能力以及水平的方面來看，制定一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃便表明我國(guó)目前現(xiàn)行的各類規(guī)劃許可證的審批程序也能夠得到有效簡(jiǎn)化以及融合。注重在全國(guó)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)制度這一基礎(chǔ)上打造并且不斷優(yōu)化國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)管以及基礎(chǔ)信息平臺(tái)，能夠有效簡(jiǎn)化以及整合各類具有一定差異性的審批流程。根據(jù)目前我國(guó)正在開展的行政審批制度改革來看，例如：浙江省的“最多跑一次”的改革，其能夠有效增強(qiáng)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃審批、監(jiān)管以及修改還有補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)程序的便捷性以及高效性，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)我國(guó)空間規(guī)劃領(lǐng)域的“多證合一”。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該針對(duì)空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施還有修改過程當(dāng)中有可能存在的各類違法行為，來設(shè)置一些相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任制度。相對(duì)來講，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于這方面的規(guī)定相對(duì)比較完善，所以可以為新法當(dāng)中相應(yīng)內(nèi)容的合理制定提供一個(gè)較為可靠的參考和支撐。結(jié)語：綜上所述，對(duì)于目前我國(guó)國(guó)家空間規(guī)劃法律的完善以及建立來講，其與我國(guó)的政治管理相關(guān)要求有著極為密切的聯(lián)系。因?yàn)槲覈?guó)目前施行的是單一制，所以，對(duì)于地方政府來講，想要實(shí)現(xiàn)立法便需要獲取到更多以及更大的規(guī)劃?rùn)?quán)利，而這則需要以中央政府的授權(quán)支持作為重要依托，在這種背景下，制定一個(gè)明確統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃立法便屬于一個(gè)勢(shì)在必行的工作。注重空間規(guī)劃立法的有效實(shí)施，不但可以有效為我國(guó)國(guó)土規(guī)劃的開展實(shí)施提供一個(gè)極為關(guān)鍵的基礎(chǔ)理論依據(jù)，并且能夠有效推動(dòng)“多規(guī)合一”的法律制度改革。從現(xiàn)狀來看，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃立法雖然勢(shì)在必行，但是同樣也面臨著諸多問題以及矛盾之處，所以必須要注重有效地開展調(diào)查工作、規(guī)劃工作等諸多環(huán)節(jié)以及步驟，如此才可以推動(dòng)空間規(guī)劃立法速度能夠不斷加快。Reference：[1]嚴(yán)金明,迪力沙提·亞庫甫,張東昇.國(guó)土空間規(guī)劃法的立法邏輯與立法框架[J].資源