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新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施問(wèn)題與完善對(duì)策,保險(xiǎn)論文中國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)場(chǎng)就在全國(guó)各地進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐,主要是建立農(nóng)民個(gè)人賬戶形式,由農(nóng)民自個(gè)繳費(fèi),有能力的集體給予適當(dāng)補(bǔ)貼,一般稱(chēng)為老農(nóng)保.2018年10月,開(kāi)場(chǎng)新農(nóng)保的試點(diǎn)工作,如今基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。為了更好發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的惠民作用及優(yōu)越性,需要及時(shí)總結(jié)經(jīng)歷體驗(yàn)并加以完善。現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平不高,保障還不全面,因而適度提高中國(guó)社會(huì)保障整體水平、促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障體系完善與可持續(xù)發(fā)展,是一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。但新農(nóng)保在施行經(jīng)過(guò)中,還存在一些深層次的問(wèn)題,為了保證新農(nóng)保制度的有效推進(jìn),真正建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障機(jī)制,應(yīng)采取相應(yīng)的對(duì)策加以解決。二、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)在狀況分析1.新農(nóng)保的現(xiàn)實(shí)保障水平。新農(nóng)保從2018年開(kāi)場(chǎng)試點(diǎn)的參保人數(shù)為5000多萬(wàn),增加到2001年的3.26億人;農(nóng)村養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)從新農(nóng)保施行前的1156萬(wàn)人增加2018年的8525萬(wàn)人;新農(nóng)保的養(yǎng)老金支付從施行前的76億元增加到2020年788億元;農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋從新農(nóng)保施行前的缺乏0.02%提高到2018年的0.124%.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平提升幅度加大,自農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度施行后,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平增幅相比擬農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)施行前〔如2008年〕擴(kuò)大了約25倍。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的施行提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)水平,這主要表如今施行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之后,新農(nóng)保的保障水平增長(zhǎng)對(duì)全國(guó)保障水平增加的奉獻(xiàn)指標(biāo)上能夠看出。在未施行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)期間,如1999~2008年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平增幅對(duì)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平增幅的奉獻(xiàn)率缺乏4%,并且多數(shù)年份還缺乏1%;在施行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)之后,如2018~2018年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平增幅對(duì)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平增幅的奉獻(xiàn)率提高到50%以上〔見(jiàn)表2〕。這意味著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)水平對(duì)提升全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平發(fā)揮了重要的作用。同時(shí)考慮到農(nóng)村老年人存在有無(wú)土地兩序列的分化現(xiàn)象,那些無(wú)土地、無(wú)子女的農(nóng)民無(wú)法獲得土地和子女養(yǎng)老保障。對(duì)于這部分群體能夠給予農(nóng)村低保和計(jì)生家庭扶助等社會(huì)救助項(xiàng)目的補(bǔ)償保障,使基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保金、計(jì)生家庭扶助金待遇兼得給付。以2018年數(shù)據(jù)為例,農(nóng)村老年人每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)村低保月人均給付之和〔161.10元/月〕接近微觀基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度下限〔175.78元/月〕,基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)村低保金、計(jì)生家庭十分扶助金之和〔261.10元/月〕略高于微觀基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度上限〔180.65元/月〕,但要低于宏觀基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度下限〔354.21元/月〕。2.新農(nóng)保水平對(duì)提高全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的作用。固然新農(nóng)保提高了全國(guó)養(yǎng)老保障的水平,但由于保障水平低以及新農(nóng)保在設(shè)計(jì)之初,制度中的新人尚未領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金等原因,使得新農(nóng)保對(duì)全國(guó)養(yǎng)老保障水平提高的奉獻(xiàn)尚未完全發(fā)揮。為了全面判定新農(nóng)保對(duì)提高全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的影響,我們將模擬農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在合意條件下對(duì)提高全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的效果。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的合意條件是指農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋,養(yǎng)老金給付水平知足農(nóng)民基本需求。我們采用邊際分析原則,來(lái)比擬老農(nóng)保與新農(nóng)保對(duì)提高全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平奉獻(xiàn)的差異,通過(guò)逐步放寬約束條件,來(lái)比擬基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)提高全國(guó)養(yǎng)老保障水平上的價(jià)值。第一,個(gè)人賬戶在提高全國(guó)養(yǎng)老保障水平方面的作用。1992年建立的老農(nóng)保制度采取的是個(gè)人賬戶自我儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老形式。2018年建立的新農(nóng)保采取的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累式養(yǎng)老形式。兩者之間的最大區(qū)別是新農(nóng)保參加了財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,由國(guó)家財(cái)政對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)民福利虧欠進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膽?zhàn)略舉措,同時(shí)又是促進(jìn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平,進(jìn)而提高全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的政策工具。個(gè)人賬戶對(duì)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平提升的作用特別明顯。不含農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平將按1999~2018年全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)行水平的平均增長(zhǎng)速度緩慢波動(dòng)發(fā)展。假設(shè)2018年開(kāi)場(chǎng),新農(nóng)保加上個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金支出,全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平大幅上升??梢?jiàn),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支出能夠改善全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平不適度的狀況。另外值得指出的是,在參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)適度個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之后,全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平在2018~2030年是貼近適度水平,但并沒(méi)有真正進(jìn)入適度區(qū)間。因而單獨(dú)依靠新農(nóng)保還無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障水平進(jìn)入告誡水平,還需要參加其他養(yǎng)老方式作為有效補(bǔ)充。第二,個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金共同對(duì)養(yǎng)老適度水平的提高作用。當(dāng)在不含農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平基礎(chǔ)上,引入二元福利差養(yǎng)老補(bǔ)償金〔性質(zhì)相當(dāng)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金〕時(shí),全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平隨著二元福利差養(yǎng)老補(bǔ)償金支出增加而大幅上升,并于2018年開(kāi)場(chǎng)趨近全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)適度區(qū)間的下限。三、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)施行經(jīng)過(guò)中的主要問(wèn)題1.新農(nóng)?,F(xiàn)行財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不合理?,F(xiàn)行的新農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)方式,對(duì)于東部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重,有些貧困地區(qū)本身還需要由財(cái)政補(bǔ)貼,根本無(wú)力對(duì)新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金負(fù)擔(dān),地方財(cái)政壓力過(guò)大,造成推廣的阻力也增加,這不利于新農(nóng)保的擴(kuò)面及制度的有效推進(jìn)。2.農(nóng)民參保繳費(fèi)普遍存在年齡陷阱.在新農(nóng)保施行經(jīng)過(guò)中,不同年齡的農(nóng)民參保的熱情明顯不同,越接近60歲領(lǐng)取養(yǎng)老金年限的農(nóng)民參保的熱情就越高,而相對(duì)低齡的農(nóng)民的參保熱情不高,但他們恰恰是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要繳費(fèi)群體,造成了所謂有年齡陷阱.農(nóng)民在參保繳費(fèi)中出現(xiàn)的年齡陷阱,造成覆蓋面無(wú)法提高,新農(nóng)?;鸱e累少,政策施行推進(jìn)經(jīng)過(guò)緩慢低,這都造成無(wú)法應(yīng)對(duì)將來(lái)的嚴(yán)重的農(nóng)村老齡化的問(wèn)題,無(wú)法建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的長(zhǎng)效機(jī)制。3.新農(nóng)保與其他農(nóng)村社會(huì)保障制度無(wú)法兼容。新農(nóng)保施行地區(qū)存在著新農(nóng)保、最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、計(jì)生家庭老年津貼制度、高齡老年津貼等多種農(nóng)村養(yǎng)老保障項(xiàng)目的合并問(wèn)題;同時(shí),部分農(nóng)民還擁有老農(nóng)保制度遺留的養(yǎng)老權(quán)益、部分農(nóng)民工和失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn),構(gòu)成了在農(nóng)村內(nèi)部以及跨制度、跨城鄉(xiāng)的多種養(yǎng)老保障制度并存、穿插、重疊的復(fù)雜局面。怎樣實(shí)現(xiàn)保障制度之間的有效聯(lián)動(dòng),是新農(nóng)保制度順利運(yùn)行所必須妥善解決的問(wèn)題。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是與農(nóng)村居民密切相關(guān)且存在于城鎮(zhèn)的一項(xiàng)保障制度。農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工后需參加該制度。由于農(nóng)民工就業(yè)具有流動(dòng)性、季節(jié)性、周期性等特點(diǎn),所以外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化極易引起農(nóng)民工返鄉(xiāng)。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的大規(guī)模流動(dòng)導(dǎo)致其所屬的養(yǎng)老保障制度不明晰,其權(quán)益也就難以到達(dá)保障,新農(nóng)保與農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行效果就會(huì)大打折扣。原屬新農(nóng)保制度的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民,在城市化進(jìn)程中出讓土地并轉(zhuǎn)為城市人口,這一群體面臨著由新農(nóng)保制度轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問(wèn)題。新農(nóng)保制度假如不能與以上幾種制度實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)對(duì)接,那么既損害了農(nóng)村居民的實(shí)際利益,降低了農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策的信任度,又不利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的合理流動(dòng),阻礙城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展。農(nóng)村廣為存在的計(jì)生家庭津貼、五保供養(yǎng)、高齡老年津貼制度分別屬于維護(hù)國(guó)家的生育政策、以社會(huì)救濟(jì)形式解決特殊農(nóng)民基本生活問(wèn)題以及具有普惠性質(zhì)的社會(huì)福利制度。這些保障制度假如不能與新農(nóng)保制度構(gòu)成合理的聯(lián)動(dòng)關(guān)系,將會(huì)導(dǎo)致兩種后果:其一,在允許各種保障給付兼得的情況下,可能導(dǎo)致給付水平過(guò)高,加重財(cái)政負(fù)擔(dān);其二,在運(yùn)行新農(nóng)保制度但取消以上保障制度的情況下,一方面會(huì)影響國(guó)家相關(guān)政策的順利執(zhí)行,另一方面由于保障給付易升難降的剛性特點(diǎn),全面取消原有保障可能會(huì)遭到受益者的強(qiáng)烈反對(duì),不利于社會(huì)的穩(wěn)定。四、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策建議1.加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。將來(lái)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的主要思路是:農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶籌資主體形式向城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶靠近,由財(cái)政全額補(bǔ)貼農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金向、集體與個(gè)人共同負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變;城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶向農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金二賬戶形式靠近,將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金的一部分拿到賬戶全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)放,其余社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金留存地方賬戶省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)放。2.提高新農(nóng)保的保障水平。新農(nóng)保的保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化的趨勢(shì)不相匹配,造成農(nóng)村養(yǎng)老保障水平無(wú)法知足農(nóng)民基本的適度生存需要。農(nóng)村養(yǎng)老保障水平只要到達(dá)適度水平,才能既為農(nóng)民提供可靠的養(yǎng)老保障,又能鼓勵(lì)農(nóng)民勞動(dòng),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)適度保障就要在現(xiàn)前階段農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平基礎(chǔ)上,根據(jù)階段性的目的逐步將其提升。在初始期〔2020~2020年〕,農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可根據(jù)CPI指數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金要加大籌資力度和投資收益,爭(zhēng)取在2020年使基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代農(nóng)民勞均收入的比率分別到達(dá)5%和3%的水平。在過(guò)渡期〔2020~2021年〕,可根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度養(yǎng)老補(bǔ)償金增長(zhǎng)率動(dòng)態(tài)調(diào)整,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金繼續(xù)加大籌資力度和投資收益,爭(zhēng)取在2030年使基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代農(nóng)民勞均收入的比率分別到達(dá)12%和15%的水平。在目的期〔2021~2030年〕,這期間基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金需要根據(jù)人口老齡化和人均收入增長(zhǎng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,將社會(huì)養(yǎng)老保持在適度區(qū)間內(nèi)發(fā)展,爭(zhēng)取在2050年使基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代農(nóng)民勞均收入的比率分別到達(dá)25%的水平。3.推出養(yǎng)老金入市以實(shí)現(xiàn)保值增值。對(duì)于老年農(nóng)民來(lái)講,養(yǎng)老保障金是維持其基本養(yǎng)老的主要方式,因而各國(guó)都強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老基金資金的安全性,很多國(guó)家對(duì)養(yǎng)老基金的投資的方式和投資的品種都有嚴(yán)格的限制,強(qiáng)調(diào)投資的多樣化和安全性。但養(yǎng)老金投資的基本出發(fā)點(diǎn)還是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值,否則就失去了養(yǎng)老金入市的意義。因而需要多渠道地提高養(yǎng)老基金投資的收益,促進(jìn)其增值的實(shí)現(xiàn)。能夠適當(dāng)放寬養(yǎng)老金投資的渠道和投資品種的范圍,除了傳統(tǒng)的國(guó)債、銀行存款和票據(jù)等,還能夠適當(dāng)增持一部分風(fēng)險(xiǎn)較小的固定收益類(lèi)和貨幣市場(chǎng)基金,增加基金的流通性,保證基金資金的運(yùn)轉(zhuǎn)。高風(fēng)險(xiǎn)往往伴隨著高收益,為了躲避風(fēng)險(xiǎn)而放棄收益是不可取的。面對(duì)著日益
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