公共管理小抄 課件

西方公共管理學的演進歷史一、早期研究時期（19世紀末----20世紀初）政治-行政二分法的提出傳統(tǒng)的管理理論的推動作用二、兩次世界大戰(zhàn)期間的研究（1917--1945）公共管理學的誕生時期傳統(tǒng)管理理論的繼續(xù)發(fā)展和轉折行為科學理論的兩次沖擊三、第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期的研究（1946--1959）對傳統(tǒng)管理理論的批評和新的理論的形成多元化趨勢的進一步發(fā)展四、20世紀60年代以來的研究20世紀60年代的研究成果新公共管理學---把公共管理學的注意力，從傳統(tǒng)的關心效率、效果、預算和科學的管理技術轉到關心社會公平上來。其他代表性理論1政府職能的含義---政府職能是國家行政機關在行政管理中的基本職責和職能作用，它通過實施行政職能來實現(xiàn)國家權力，它是由政治職能、經(jīng)濟職能以及社會公共管理和服務職能共三大職能構成的有機整體，是無論任何社會形態(tài)、任何政體的國家所共有的.中國政府職能轉變的內(nèi)容政府職能的重心改變---把政府職能的重心從政治職能轉到經(jīng)濟和社會職能方面明確政府的職能定位---實現(xiàn)政府職能的重心轉變以后，就是要解決的就是如何進行社會主義現(xiàn)代化建設的問題，這實際上就是要政府回答“做什么”和“怎么做“的問題。轉變職能方式---政府職能的重心的轉變職能定位不明確，客觀上也要求轉變職能單一的行政方式。行政組織的內(nèi)涵行政組織是行使國家行政權力、管理國家行政事務和社會公共事務的機構體系。狹義指國家行政機關，廣義包括國家立法、司法等機關中管理行政事務的機構，也包括企業(yè)、事業(yè)及社會團體中管理行政事務的機構。在現(xiàn)代社會中，各國普遍設置掌握國家行政權力的行政組織。中國的行政學所研究的行政組織，主要指國家行政機關。2

政府職能的定位

黨的十六大對在社會主義市場經(jīng)濟條件下我國的政府職能定位有一段表述，即“經(jīng)濟調節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理和公共服務。”

中國政府職能定位的轉變（1）從傳統(tǒng)管理思維向現(xiàn)代管理思維轉變（2）從人治管理思想向法治管理思想轉變（3）從增長型理念向協(xié)調型理念轉變（4）從封閉型的行政體制向公開型的行政體制轉變（5）從領導型政府向公仆型政府轉變（6）從傳統(tǒng)的行政審批型向現(xiàn)代的公共服務型轉變總之，在全球化和在市場經(jīng)濟條件下，中國政府職能的定位必須在尊重市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律的前提下，借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗的同時，結合中國具體國情，通過創(chuàng)建一系列制度安排來規(guī)范市場、穩(wěn)定市場和引導市場發(fā)展，并提供必要公共產(chǎn)品的形式來彌補市場供應的不足。可見，政府的職能不是要去做大事，而是做自己應該做的事情。即政府和市場要做到各就其位、各司其職、各行其權、各得其利、各擔其險，找到自己合適的位置。3非政府組織非政府組織（NGO）這一概念主要是指“處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間”。它是現(xiàn)代社會結構分化的產(chǎn)物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統(tǒng)的重要組成部分。非政府組織所具備的五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性集權制與分權制的異同5首長制與委員制的異同首長制，又稱獨任制、一長制,指行政組織最高決策和管理權力由行政首長個人行使并負責的組織體制。組織內(nèi)其他參與決策的管理者地位處在行政首長之下，只起到咨詢建議的作用，沒有最終決定權力與責任。美國的總統(tǒng)制是首長制的典型。

委員會制，亦稱為合議制，是政府制度其中之一。在委員會制的運作下，行政組織的決策權及管理權，并不是由單一的領袖所擁有，而是平均由一定數(shù)目委員所組成的委員會共同行使。委員會的決策，通常會按協(xié)商達致一致的原則來進行。在世界各國中，瑞士是使用委員會制的唯一國家。首長制的優(yōu)點是：行政組織的權力集中，責任明確，決策和行動迅速，指揮有力，避免相互扯皮，效率較高。

缺點是：受行政首長個人知識、經(jīng)驗和精力的限制，決定和處理問題可能欠周到或難以勝任；缺乏權力制約機制，行政首長容易專斷弄權。委員會從本質上說是代議制民主政體，它具有人民直接民主的特點，委員會作為最高行政權力機關，各委員權力均等，而且都不能兼任議會的議員。除非委員自己辭職，否則任何機關均無權對其罷免或將其免職

委員會制的優(yōu)點是能集思廣益﹐對問題能有較周全的考慮。同時，各方面的利益和需求可在委員會內(nèi)反映出來。更加重要的是，權力在委員會內(nèi)受到制約而至平衡，能夠防止個人專政等現(xiàn)象出現(xiàn)。

但另一方面，委員會制缺乏一位號召的領袖，因此容易引致行政領導的權責不清晰，甚至可能會出現(xiàn)委員之間互相推卸責任，使得委員會在決策上及行動上變得緩慢，導致行政效率失當。6行政領導行政領導是指國家行政系統(tǒng)中各級各類行政領導者和行政領導集團通過決策、指揮、監(jiān)督、協(xié)調及控制等職能活動，依法行使其權利，發(fā)揮其影響，確定并實現(xiàn)行政目標的活動過程行政領導產(chǎn)生的方式選舉制任命制考任制聘任制行政領導方式

①按行政領導的指揮模式可分為：強制方式、說服方式、激勵方式和示范方式四種②根據(jù)領導的不同側重點可分為：以事為中心、以人為中心和人事并重的領導方式三種③根據(jù)行政領導權力的控制和運用程度可分為：集權式、分權式和均權式三種行政領導的類型領導者自決型部屬參與型領導者放手型7國家公務員制度（文官制度）指通過制定法律和規(guī)章，依法對政府中行使國家行政權力、執(zhí)行國家公公務員制度書籍務的人員進行科學管理的一種人事制度。西方國家公務員制度的基本特征1、貫徹公開、平等、競爭原則2、奉行“政治中立”原則3、“通才型”與“專才型”用人標準4、實行“兩官分途”5、功績制原則6、形成公務員利益集團我國公務員制的基本特征

(1)堅持黨的領導是我國公務員制度的政治特點。

(2)我國公務員既包括國家機關的工作人員，也包括政黨機關的工作人員。

(3)我國公務員制度不實行“兩官分途”。西方國家的公務員制度與其政治體制和政黨制度相適應，實行“兩官分途”，即將公務員分為政務類和業(yè)務類。（4）我國公務員是人民公仆，不是獨立的利益集團。西方國家的公務員是一個獨立的利益集團，與政府之間存在雇傭關系。

(5)我國公務員制度和公務員隊伍不是一個封閉的系統(tǒng)。公務員可以與其他公職人員相互交流。9西方國家公務員制的發(fā)展一、公務員制度產(chǎn)生的理論基礎1、政治與行政二分論2、行政管理的職業(yè)主義傾向。二、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是西方公務員制度產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎。三、公務員制度產(chǎn)生的政治條件---政治改革需要是西方公務員制度產(chǎn)生的直接因素。四、資產(chǎn)階級大革命中提出的“天賦人權”、“人人生而平等”的思想，為資產(chǎn)階級參政，建立為現(xiàn)代公務員制度提供了思想理論基礎。五、中國科舉制度為西方公務員制度產(chǎn)生提供了借鑒。六、英國是第一個建立公務員制度的國家。公務員制度隨即在西方很多國家所采用，它的進一步發(fā)展是在美國。七、1883年《彭德爾頓法》的頒布標志美國公務員制度的建立。八、公務員制度的國際化1、聯(lián)邦德國公務員制度二戰(zhàn)結束后，德國一分為二。聯(lián)邦德國于1949年成立共和國，并制定了《德意志聯(lián)邦基本法》，對帝國的官吏制度進行了一系列改革，確立了考試用人機會均等以及文官常任制等原則，并陸續(xù)頒布了一系列關于公務員制度的法律，形成了一套比較完整的公務員制度。2、法國的文官制度二戰(zhàn)后，臨時政府首腦戴高樂參照英國的經(jīng)驗，于1945年設立文官管理局，確立以統(tǒng)一考試錄用和培訓高級文官的制度，并在1946年頒布了統(tǒng)一的公務員法，建立了現(xiàn)代公務員制度。3、日本的公務員制度日本公務員制度是在1947年提出，在1947年10月正式頒布了《國家公務員法》4、其他國家10公務員職位分類與品位分類機制

職位分類通常是根據(jù)職位的工作性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件等進行分類，劃分為若干種類和等級，以便對從事不同性質工作的人，用不同的要求和方法治理，對同類同級的人員用統(tǒng)一的標準治理，以實現(xiàn)人事治理的科學化，做到“適才適所”，勞動報酬公平合理，是現(xiàn)代人事分類的一種類型。所謂品位分類，是指以職員所具有的資格條件為主要依據(jù)，以職務或級別高低來確定待遇的人事分類制度。運用品位分類方法進行人事管理的國家，通常先根據(jù)職務的性質作比較粗獷的分類，再根據(jù)職務的地位、職責與資格條件作廣泛的分級，其人事框架結構一般比較簡單職位分類品位分類的區(qū)別？①分類標準不同。②分類的依據(jù)不同。③適用范圍不同。1）職位分類體現(xiàn)的是科學管理理論；品位分類體現(xiàn)的是管理行為學理論2）職位分類是“以事為中心”，強調行政系統(tǒng)的整體性，符合生態(tài)行政學的要求；品位分類是“以人為中心”，重視人的存在，強調發(fā)揮人的積極性，符合行政系統(tǒng)的開放性和反饋性3）實施兩種制度逐漸借鑒融合職位分類以“事”作為分類評價的基本標準。品位分類則以品（官階、等級）和位（職位）作為分類評價的基本要素，著眼點是人的官階、等級；兩種分類各有利弊，相對來說，職位分類制較為科學。11

行政決策理論的模式

一、完全理性決策論完全理性決策論又稱客觀理性決策論。認為人是堅持尋求最大價值的經(jīng)濟人。經(jīng)濟人具有最大限度的理性，能為實現(xiàn)組織和個人目標而作出最優(yōu)的選擇。其在決策上的表現(xiàn)是：決策前能全盤考慮一切行動，以及這些行動所產(chǎn)生的影響；決策者根據(jù)自身的價值標準，選擇最大價值的行動為對策。這種理論只是假設人在完全理性下決策，而不是在實際決策中的狀態(tài)。二、連續(xù)有限比較決策論認為人的實際行動不可能合于完全理性，決策者是具有有限理性的行政人，不可能預見一切結果，只能在供選擇的方案中選出一個"滿意的"方案。"行政人"對行政環(huán)境的看法簡化，往往不能抓住決策環(huán)境中的各種復雜因素，而只能看到有限幾個方案及其部分結果。事實上，理性程度對決策者有很大影響，但不應忽視組織因素對決策的作用。三、理性、組織決策論承認個人理性的存在，并認為由于人的理性受個人智慧與能力所限，必須借助組織的作用。通過組織分工，每個決策者可以明確自己的工作，了解較多的行動方案和行動結果。組織提供個人以一定的引導，使決策有明確的方向。組織運用權力和溝通的方法，使決策者便于選擇有利的行動方案，進而增加決策的理性。而衡量決策者理性的根據(jù)，是組織目標而不是個人目標。

13四、現(xiàn)實漸進決策論理論的基點不是人的理性，而是人所面臨的現(xiàn)實，并對現(xiàn)實所作漸進的改變。認為決策者不可能擁有人類的全部智慧和有關決策的全部信息，決策的時間、費用又有限，故決策者只能采用應付局面的辦法，在“有偏袒的相互調整中”作出決策。該理論要求決策程序簡化，決策實用、可行并符合利益集團的要求，力求解決現(xiàn)實問題。這種理論強調現(xiàn)實和漸進改變，受到了行政決策者的重視。

五、非理性決策論該理論的基點既不是人的理性,也不是人所面臨的現(xiàn)實,而是人的情欲。他們認為人的行為在很大程度上受潛意識的支配，許多決策行為往往表現(xiàn)出不自覺、不理性的情欲，表現(xiàn)為決策者在處理問題時常常感情用事，從而作出不明智的安排。14

行政執(zhí)行

行政執(zhí)行

是國家行政機關及其公務人員依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，充分調動政府資源，通過一定運作機制，逐級貫徹國家權力機關和上級的政策、決策，推行國家政務和執(zhí)行行政決定，以落實公共事務管理和公共服務諸任務的全部活動過程。

方法手段

①行政手段。指依靠行政機關內(nèi)部層級節(jié)制的機制，通過命令、指揮、控制、規(guī)定、指令等實施政策執(zhí)行的方法。行政手段的優(yōu)點在于它具有強制性，并且能夠依托行政體制內(nèi)的各種行政資源，迅速有力地推動行政執(zhí)行的實施。②法律手段。指行政機關通過制定行政法律、法規(guī)、法令，對行政執(zhí)行的實施過程進行規(guī)范的方法。法律手段是行政執(zhí)行中的外在約束因素，對行政執(zhí)行的內(nèi)外部關系均具有強制性、權威性和普遍性的規(guī)范作用。③經(jīng)濟手段。指行政機關運用包括稅收、罰款、政府開支、政府合同、利息在內(nèi)的各種經(jīng)濟杠桿，在尊重經(jīng)濟規(guī)律的前提下，通過調節(jié)經(jīng)濟變量的關系，達到行政執(zhí)行的目的。④教育手段。指行政機關通過宣傳、動員、感化、鼓舞等溝通方式，將政策理念輸人到人們腦海之中，使之理解政策的內(nèi)容和意義，自覺地為行政執(zhí)行服務。15依法行政的內(nèi)容依法行政的基本內(nèi)容是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一原則（一）合法行政原則：合法行政是所有行政活動必須遵循的首要原則，與這一原則相比，其他原則都處于補充的地位。合法行政原則的含義主要包括法律保留與法律優(yōu)先兩個方面。

1．所謂法律保留，指的是所有行政活動均只能在法律授權的范圍內(nèi)進行。法律保留的具體含義包括：（1）依法只能由法律規(guī)定的事項，行政機關除非獲得授權，否則不得對此做出任何規(guī)定；（2）在沒有立法文件進行規(guī)定的情況下，行政機關不得做出影響公民、法人和其他組織權利義務的行為。法無授權即禁止。

2．所謂法律優(yōu)先，指的是所有行政活動均不得違背現(xiàn)有法律的規(guī)定。法律優(yōu)先的具體含義包括：（1）行政機關制定的任何文件、作出的任何決定都必須符合現(xiàn)有法律的規(guī)定，不得與其相抵觸；（2）對于法律授予的職權，行政機關應當嚴格按照法定的程序、在法定的范圍內(nèi)行使；（3）對于法律規(guī)定的義務與職責，行政機關應當積極有效地履行或執(zhí)行。（二）合理行政原則

所謂合理，即合乎理性。合理行政原則指的是所有行政活動，尤其是行政機關根據(jù)其裁量權做出的活動，都必須符合理性。法律原則中所講的合理，指的是符合最基本的、最起碼的理性，即符合一個理智健全的人所應當達到的合理與適當即可。17合理行政原則又包括幾個方面的具體內(nèi)容：

1．公平公正對待，即當行政機關面對同等情形、或基本相似的情形時，應當做出同等的、或者相近的處理，不得出現(xiàn)明顯的偏差或歧視；

2．考慮相關因素，即行政機關在實施其活動時，必須考慮也只能考慮與該事件有關的各種因素，不得考慮無關因素而影響其定；

3．符合適當比例，即行政機關為實現(xiàn)某一行政目標而采取的手段，應當以必要為限度，在可以實現(xiàn)行政目的的各種手段中，應當選擇對當事人權利影響最小的手段。（三）程序正當原則

在行政法律規(guī)范中，程序性規(guī)范占據(jù)著極大比例，因此程序正當也是法律上對行政活動提出的基本要求。程序正當?shù)木唧w內(nèi)容也可以被分解為幾個方面：

1．信息公開，又稱情報公開，指的是行政機關應向社會大眾公開其活動的依據(jù)、過程以及結果。當然，涉及國家機秘和依法受到保護的商業(yè)秘密、