《城市群治理問題研究10000字（論文）》

I基于協(xié)作視角的城市群治理研究報告TOC\o"1-2"\h\u295861.緒論 1231201.1研究背景 1276231.2研究意義 1256971.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 2141151.4研究方法 2323832.城市群協(xié)作治理的相關(guān)概念界定 3197002.1協(xié)作 324732.2協(xié)作治理理論 3231042.3城市群協(xié)作治理的內(nèi)涵 460213.城市群協(xié)作治理 4186933.1城市群協(xié)作治理的重要性 4218323.2城市群協(xié)作治理的必要性 5307613.3城市群協(xié)作治理的緊迫性 5314154.城市群協(xié)作治理理論 5109894.1城市群協(xié)作治理的主體 5180074.2城市群協(xié)作治理的機制 6135404.3城市群協(xié)作治理的運作結(jié)構(gòu) 761575.城市群協(xié)作式治理模式的構(gòu)建 7201155.1簡化城市政府管制 714595.2構(gòu)建公眾參與城市管理平臺 882325.3引入市場機制 8249516.協(xié)作式治理對我國城市群治理的意義及經(jīng)驗啟示 915091總結(jié) 910230參考文獻(xiàn) 10PAGEPAGE121.緒論1.1研究背景隨著我國經(jīng)濟、政治、行政體制領(lǐng)域的改革不斷推進(jìn)，各級政府間的關(guān)系在整體上朝著良性競合博弈方向發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上形成了具有緊密聯(lián)系的城市群。而在全球經(jīng)濟一體化進(jìn)程不斷加速以及信息革命飛速進(jìn)行的背景下，城市群空間版圖的擴張早已勢不可擋。目前，城市群的發(fā)展態(tài)勢以及競爭實力逐步成為了國家國際競爭力的一個重要表現(xiàn)，加強城市群內(nèi)部城市之間以及不同城市群之間的競爭與合作，有利于改善城市經(jīng)濟、文化、地域的割裂狀態(tài)，加速國家城市化進(jìn)程，主動融入到世界城市的發(fā)展行列之中，增強我國綜合實力。這既是我國未來城市群發(fā)展的大勢所趨，也是完善城市群內(nèi)在發(fā)育的必然要求。黨的十九大報告中提出了以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。在推進(jìn)城市群建設(shè)過程中，要發(fā)揮好城市群協(xié)同發(fā)展效應(yīng)。在經(jīng)濟下行，投資乏力的新形勢下，相對于單個城市，城市群能夠從更加廣泛的范圍進(jìn)行資源配置，產(chǎn)生“一加一大于二”的協(xié)同效應(yīng)，從而獲得更大的競爭優(yōu)勢。城市群的建立將有利于打破行政區(qū)劃限制，在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實現(xiàn)合作共贏、在公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)方面實現(xiàn)共建共享、在資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。自國務(wù)院公布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》起，確定了城市群作為優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局的主體形態(tài)，建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)這一戰(zhàn)略，京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將率先引領(lǐng)下一輪中國城鎮(zhèn)化的增量發(fā)展。與此同時，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的治理體系有助于提升城市乃至城市群的治理能力，成為新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的前提之一。作為當(dāng)代政府治理的新模式，城市群協(xié)作式治理的重要性、必要性和緊迫性己經(jīng)日益凸顯。1.2研究意義城市管理是城市發(fā)展的永恒主題，是以城市的基本信息流為基礎(chǔ)，依靠法律、行政和技術(shù)等手段，對城市運轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題做出及時的反饋、處置和解決，以維護(hù)和強化城市功能，滿足城市發(fā)展和人民日益增長的生活需要。近年來，隨著經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，城市建設(shè)速度不斷加快，市容市貌日新月異，人們在享受城市發(fā)展帶來的各種成果的同時，也為城市管理帶來的諸多問題。面對日益復(fù)雜的現(xiàn)實情況，以政府組織為單一管理主體的傳統(tǒng)城市管理模式已經(jīng)不可能解決所有問題，不能動態(tài)地反映公共服務(wù)消費者的需求結(jié)構(gòu)變化，而且社會公共參與的渠道狹窄，公民參政議政的效能感低，導(dǎo)致政府不堪重負(fù)而且費力不討好。新型的城市管理應(yīng)該由城市政府的集權(quán)走向分權(quán)，充分意識到其他社會主體參與公共管理事務(wù)的極大潛力，建立起以政府為主導(dǎo)，公共事業(yè)組織、第三部門組織、營利性企業(yè)、社會公眾等多元主體參加的城市管理模式。區(qū)域經(jīng)濟一體化不僅帶來中國城市空間的變化，也帶來利益關(guān)系的調(diào)整和新的治理主體的生成，并由此形成社區(qū)內(nèi)部的利益糾葛與緊張關(guān)系。在這一背景下，就需要反思既有的城市治理結(jié)構(gòu)?；诤献髦卫淼睦碚撘暯?，構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機制，培育合作氛圍，有助于在平等協(xié)商和良性互動中實現(xiàn)利益平衡與和諧安定。1.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀在國外對城市群治理以及城市自治機制提供分析依據(jù)的其他成熟理論和前沿理論主要包括:非正式機制、行動社區(qū)、第三部門發(fā)展等理論。國外學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代城市的擴展是有一定規(guī)律的，每個城市都可以劃分為不同的區(qū)域，每個區(qū)域都有自己明顯的特征。伯吉斯提出了“同心環(huán)帶”模型，它們分別是:中心區(qū)、過渡區(qū)、住宅區(qū)、中產(chǎn)階級區(qū)和通勤者區(qū)。霍默·霍伊特則提出了“扇行”模型，認(rèn)為人們從城市中心向外移動是沿著像切開的餡餅狀的扇行而不是同心環(huán)帶的方式展開的。主要的市中心被劃分為不同的地區(qū)，如商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、下層階級住宅區(qū)、中產(chǎn)階級住宅區(qū)等，每個這樣的區(qū)都以“V"行的扇型從市中心向外擴展，通常是沿著主要的交通線延伸。美國社會學(xué)家弗洛伊德·亨特出版《社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)》一書，提出社會精英理論觀點。書中認(rèn)為社區(qū)權(quán)力掌握在少數(shù)名流手中，地方重大的政治方案通常是由這些精英起決定作用，由地方各級官員予以配合來實現(xiàn)少數(shù)人的意愿。我國當(dāng)前關(guān)于城市群建設(shè)和社區(qū)治理的理論研究有兩種觀點。第一種觀點可稱之為“基層政權(quán)建設(shè)”，它的目標(biāo)是重建城市基層中的帶有指令性的行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，即國家通過完善和強化基層“條”“塊”行政組織，在行政社區(qū)中重建政治權(quán)威的合法性，以強化國家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。這種觀點傾向于把城市群建設(shè)過程看作是國家不斷滲透基層社會的過程，它所關(guān)注的問題是國家權(quán)力向基層社會延伸的過程以及在此過程中碰到的約束。對此，有研究者指出，當(dāng)前政府主導(dǎo)的以社區(qū)制度建設(shè)為方向的城市管理組織體制改革，正悄悄地使城市基層社會的組織和權(quán)力分化發(fā)生重要轉(zhuǎn)變;基層政府的許多政策創(chuàng)新與組織創(chuàng)新都明顯地促成了街區(qū)權(quán)力的分化、重組，以及街區(qū)內(nèi)的行政權(quán)力由虛擬狀態(tài)向一級政府實體化的轉(zhuǎn)變。1.4研究方法（一）比較分析法在城市群建設(shè)以及城市群治理方面，西方發(fā)達(dá)國家有著成功的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗都是我們探討城市群發(fā)展的重要借鑒。本文收集了大量國內(nèi)外的信息資料與調(diào)查研究資料，主要包括中外城市群治理理論與實踐的資料以及國內(nèi)典型城市群治理相關(guān)研究的資料，并對其進(jìn)行對比分析。同時注重資料的真實性、可靠性、以及可比性，以達(dá)到研究目的。（二）文獻(xiàn)分析法本文主要通過對電子文獻(xiàn)和紙質(zhì)文獻(xiàn)的分析，對近年來公開發(fā)表的有關(guān)城市群治理影響較大的研究成果進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理與總結(jié)。集中對中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)最近幾年來發(fā)表的與城市群治理相關(guān)的論文進(jìn)行歸類。與此同時，充分利用網(wǎng)絡(luò)和圖書館資源，查閱大量的國內(nèi)外著作，仔細(xì)閱讀并做了相關(guān)記錄。2.城市群協(xié)作治理的相關(guān)概念界定2.1協(xié)作協(xié)作在學(xué)理上并沒有一個準(zhǔn)確的定義，多位學(xué)者都根據(jù)自己的研究理論提出了不同解釋。Donaldson認(rèn)為協(xié)作是不同組織間的相互合作，達(dá)到不同的目標(biāo)。Thomson的定義則較為完整他把協(xié)作是不同成員之間為了共享利益而互相協(xié)調(diào)的一個過程，在這個過程中各個組織成員通過正式或是非正式的協(xié)調(diào)建議一個領(lǐng)導(dǎo)各成員的規(guī)范，在該規(guī)范下各成員共同決策行動以完成同一個目標(biāo)。Gash進(jìn)一步對協(xié)作治理做出界定:政府部門、非政府組織和其他利害相關(guān)人共同參與集體決策。通過集體決策所達(dá)成的共識作為指導(dǎo)，再此指導(dǎo)下共同管理公共事務(wù)，目的為使管理的共同事務(wù)效果更顯著。本文要研究的問題為城市群協(xié)作治理對社區(qū)公共安全建設(shè)效果的影響關(guān)系，故本文主要是將城市協(xié)作治理定義為:政府部門、第三方組織和社區(qū)居民在通過共同決策所確定的社區(qū)規(guī)范的知道下共同管理公共安全的過程。2.2協(xié)作治理理論治理，從廣義上講凡是國家對社會所進(jìn)行的管理行為都稱之為治理。然而隨著社會的發(fā)展不同國家政府所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧苍谥饾u變化，不同的角色所對應(yīng)的管理行為又有所不同，所以治理的含義也逐漸有了新的解釋。新公共管理下模式下，主張官僚組織會降低社會管理的效率，提倡企業(yè)型政府，即政府只起監(jiān)督的作用，社會高度市場化的情況。此時的治理為使用市場化機制來提供公共服務(wù)。國家盡量減少制度政策干預(yù)。治理所提倡的就是對傳統(tǒng)的政府制度的挑戰(zhàn)，在治理理論中，國家不在是社會管理的唯一主體，與此同時還存在如企業(yè)、非營利組織、城市居民等多個權(quán)力中心。該理論主張，由于社會事務(wù)的逐漸復(fù)雜和個權(quán)力中心參與感日漸強烈，社會的公共事務(wù)應(yīng)有多個權(quán)力主體自發(fā)的互動合作管理。其中，政府起主導(dǎo)作用，其他主體協(xié)作配合，各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，實現(xiàn)長短互補。最大程度的發(fā)揮對社會的服務(wù)提供。協(xié)作治理是指一種模式，其結(jié)果隨其治理的事務(wù)的不同有不同的解釋，統(tǒng)一概之即為協(xié)作治理的效果。隨著社會的轉(zhuǎn)變，信息時代的出現(xiàn)，人們能更緊密的和外界連接起來，城市群變得具有多樣化，各方權(quán)力已不再集中，而口趨分散且相互之間的影響越來越大。這就要求對于當(dāng)今城市群的管理不能僅強調(diào)一體化，而應(yīng)更多的追求自由合作實現(xiàn)多個主體共同管理城市群事務(wù)。城市群事務(wù)的日趨復(fù)雜，當(dāng)今政府所面臨的社會問題已經(jīng)不能僅僅通過傳統(tǒng)的官僚制度來有效的處理，如貧困、公共安全等問題。需要更靈活、更快速高效、更具包容性的機制來進(jìn)行運作?？傊?，協(xié)作治理已經(jīng)成為當(dāng)今城市群管理公共事務(wù)提供公共服務(wù)的有效途徑。2.3城市群協(xié)作治理的內(nèi)涵西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家在20世紀(jì)80年代社會資源的配置中，既看到了市場的失效，又看到了國家的失效，因此主張用治理替代統(tǒng)治。治理是為了解決政府失靈和市場失效而提出的“第三條道路”。英國學(xué)者GerryStoker對治理概念梳理后提出治理的五種主要觀點。其一，治理是指一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者的復(fù)雜體系；其二，治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性；其三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；其四，治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；其五，治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力、政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威，在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。城市群協(xié)作治理是基于一定的經(jīng)濟、政治、文化和自然等因素而聯(lián)系在一起的城市群間的地方政府、非政府組織以及社會公眾對區(qū)域城市間的公共事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)甚至是個人事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理的過程。城市間合作與治理不僅僅是一整套規(guī)則、一種活動，還是一個持續(xù)互動的過程。城市間的合作與治理過程的基礎(chǔ)，不僅僅是控制，更重要的是協(xié)調(diào)。城市間的合作與治理的主體既涉及政府，也包括非政府組織和社會公眾。城市間的合作與治理不是自上而下的管理方式，而是上下互動、權(quán)力雙向運行的自治過程。3.城市群協(xié)作治理3.1城市群協(xié)作治理的重要性目前，我國城市群在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用愈發(fā)顯著。改革開放以來，長江三角洲、珠江三角洲以及京津冀等區(qū)域在中心城市的帶動下，迅速崛起一大批中小城市，成為經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平較高的城市群。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和地方利益的膨脹，城市群范圍內(nèi)的惡性競爭和矛盾沖突也日益加劇，成為阻礙城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的絆腳石。因此，在城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行的背景下，加強對城市群的協(xié)作發(fā)展與治理，對中國區(qū)域經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的協(xié)作發(fā)展有著重要的意義。制度環(huán)境和管理模式是影響我國城市群發(fā)展的主要因素之一。傳統(tǒng)的政府單一縱向管理機制仍然主導(dǎo)著我國的行政管理，同時各級地方政府管理過程中的地方保護(hù)主義傾向嚴(yán)重，生產(chǎn)要素在各地區(qū)和城鄉(xiāng)之間以及城市之間的市場化流動仍面臨不少障礙。這種宏觀管理機制影響了區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的合理演進(jìn)，因而制約區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化總體進(jìn)程及其綜合效益的實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出了要使“市場在資源配置中起決定性作用”，結(jié)合我國深化改革的步伐重新構(gòu)建一個合理、有效的城市群治理體系，形成城市群經(jīng)濟對促進(jìn)我國市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展具有深刻的意義。3.2城市群協(xié)作治理的必要性目前，我國正處在大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工業(yè)化和經(jīng)濟增長是重要的推動力，但現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼。一方面，快速的、擴張式的城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢和粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式對能源、資源、生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力。另一方面，過去30年，中國城鎮(zhèn)化較多地注重土地和物質(zhì)空間的城鎮(zhèn)化，而忽略了人的城鎮(zhèn)化;同時也造成了農(nóng)村和城市之間、城市和城市之間發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀。這些現(xiàn)象的實質(zhì)是現(xiàn)有制度安排與城鎮(zhèn)公共治理模式并未充分適應(yīng)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于很多公共資源的分配和流動不僅僅局限在一個城鎮(zhèn)或城市，因此，由城鎮(zhèn)公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、住房、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文體娛樂服務(wù)等構(gòu)成的公共服務(wù)體系也往往跨越行政轄區(qū)的邊界。這就需要通過創(chuàng)新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的治理體系，構(gòu)建由政府部門、經(jīng)濟組織、社會組織共同參與的城鎮(zhèn)公共治理體系，謀求城鎮(zhèn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，保持城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康持續(xù)，滿足人的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的公平需求，增強城鎮(zhèn)公共治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)作性;城市群協(xié)作治理就成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然選擇。3.3城市群協(xié)作治理的緊迫性黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了中國全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一重大目標(biāo)的提出為中國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展提出了新的理論與實踐命題。在一個以高度城鎮(zhèn)化為主要特征的現(xiàn)代化國家里，國家治理體系是城鎮(zhèn)化公共治理體系的基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)公共治理體系也是國家治理體系的具體實現(xiàn)，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要求城鎮(zhèn)公共治理體系的現(xiàn)代化。在經(jīng)濟全球化日益深入的背景下，城市群將成為贏取國際競爭優(yōu)勢、增強國家實力的重要地域載體。順應(yīng)城市群發(fā)展的趨勢，推動城市群協(xié)作式治理、協(xié)作式發(fā)展，將是中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不可回避的問題。4.城市群協(xié)作治理理論4.1城市群協(xié)作治理的主體在全球城市競爭與治理理論和結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化下，城市群的寫作治理已不是單一的政府行為，不是依靠行政指令可以完成的事情，它需要多元的參與主體，既涉及政府部門，也包括非政府組織和社會公眾，并構(gòu)成一個立體網(wǎng)絡(luò)式的合作體系。一是政府。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展一直體現(xiàn)著強烈的政府主導(dǎo)型模式。這里的“政府”具體是指具有經(jīng)濟職能的各級政府及其所屬部門或機構(gòu)，在行政機關(guān)和行政相對人之間的市場規(guī)制和宏觀調(diào)控關(guān)系中獲得主體資格。從特征上講，它體現(xiàn)了經(jīng)濟性與管理性相結(jié)合，統(tǒng)一性與合理性相結(jié)合。從配置原則上講，它遵循職權(quán)法定、權(quán)限適當(dāng)、權(quán)責(zé)對稱等原則。在層級關(guān)系上，包括中央和地方政府兩級。二是社會中介組織。社會中介組織是指獨立于政府與市場主體，為政府干預(yù)市場、市場反饋政府和市場主體之間的聯(lián)系起中介作用的主體。如工商業(yè)者協(xié)會、消費者協(xié)會、工會、資產(chǎn)評估機構(gòu)、交易中介機構(gòu)、專家咨詢委員會等等形式。從特征上看，社會中介具有中介性、公共性、民間性。社會中介組織是政府與普通市場主體的連接者，是城市合作與治理主體的一股重要的力量。三是市場主體。在城市合作與治理中，企業(yè)起著重要的推動作用，通過企業(yè)這一市場主體的參與，從而在城市之間構(gòu)筑一個合作通道和平臺。除了企業(yè)，市場主體還包括投資者、經(jīng)營者、勞動者和消費者四種分類。其中，投資者和經(jīng)營者是主要的市場主體，他們作為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的市場主體對合作具有重要的作用。隨著市場經(jīng)濟的深人和發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的市場主體也因此呈現(xiàn)出更多的特性和類型。四是社會公眾。社會公眾作為城市合作主體的概念是從社會網(wǎng)絡(luò)和社會資本的角度提出的。布迪厄?qū)①Y本劃分為三種形態(tài):經(jīng)濟資本、文化資本和杜會資本。布迪厄提出，社會資本就是一種社會網(wǎng)絡(luò)，社會資本可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟資本，而且“社會資本提高了投資于物質(zhì)資本和人力資本的收益”。社會資本的持有者，就是轄區(qū)內(nèi)的社會公眾。4.2城市群協(xié)作治理的機制協(xié)作治理機制本質(zhì)上是一種合作。這種合作之所以會發(fā)生，是因為各方面對著共同的問題與挑戰(zhàn)，因而具有共同的利益。由于解決社會問題需要的不是偶發(fā)的和零星的合作，而是需要采取系統(tǒng)的和系列的共同行動，因此，在合作進(jìn)程中會形成各種約束利益主體行為的規(guī)范，這些規(guī)范的體現(xiàn)就是制度。城市群協(xié)作性治理的機制是一系列用于解決社會問題和管理公共事務(wù)的多層次的制度安排，包括一系有關(guān)公共事務(wù)的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、組織和機構(gòu)等。制度安排是行動主體認(rèn)同感的體現(xiàn)，表明行動者對某一問題或觀念的共同理解和價值取向，能推動各行動者認(rèn)同組織目標(biāo)，進(jìn)而采取集體行動。城市群協(xié)作性治理倡導(dǎo)通過建立多層次制度安排的機制來引導(dǎo)公共行動者參與到治理過程中。但是通常在出現(xiàn)社會性的問題之后，并不會自動引發(fā)集體行動，換言之，城市群協(xié)作性治理是在特定資源和環(huán)境條件下的個體之間的合作問題。這一困境的解決應(yīng)該在一個統(tǒng)一的制度環(huán)境中，具有復(fù)雜人性的個體按照利益訴求和資源結(jié)構(gòu)等的要求，利用各自的資源通過組織行動來完成。因此，公共問題的解決必然要建立相應(yīng)的制度。制度分析往往離不開層次分析。奧斯特羅姆認(rèn)為，“一個層次的行動規(guī)則的變更，是在較之更高層次上的一套固定規(guī)則中發(fā)生的，集體環(huán)境中的決策直接影響操作環(huán)境”，因此，他將制度劃分為操作的、集體行動的和憲政的三個層次。美國學(xué)者North將制度安排劃分為憲法章程、道德規(guī)范和操作規(guī)則。我國學(xué)者楊立華將多元協(xié)作性治理機制的制度安排劃分為原則性、集體性和操作性三個層面。原則性制度安排在社會公共問題治理中占據(jù)重要地位，它樹立了全部社會成員都必須共同遵循的行為準(zhǔn)則，通過這種整體性的約束，原則性制度安排可以緩和治理主體之間的矛盾沖突，整合他們之間的利益，降低交易成本，進(jìn)而使得各社會行動者之間的關(guān)系處于一種可控的狀態(tài)，為全社會參與公共問題治理提供制度支撐。集體性制度安排主要用于描述集體行動和組織層次的一系列制度安排。4.3城市群協(xié)作治理的運作結(jié)構(gòu)自20世紀(jì)80年代以來，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都掀起了政府治道改革的浪潮，以政府為核心的傳統(tǒng)運作結(jié)構(gòu)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，加之社會的不確定性、風(fēng)險性和需求的多樣性日益增加，迫切需要更多的利益主體參與到社會事務(wù)的治理過程中來，同時，信息化時代的到來，使得人與人之間的交往更加便捷，包括政府、企業(yè)、第三方組織和公民在內(nèi)的治理主體被鑲嵌在一個共同的社會網(wǎng)絡(luò)中，這種網(wǎng)絡(luò)化治理打破了以往傳統(tǒng)官僚制的封閉系統(tǒng)，整個社會的去中心化趨勢明顯。網(wǎng)絡(luò)化的運作結(jié)構(gòu)要求各治理主體之間在相互信任、相互尊重的基礎(chǔ)上達(dá)成互惠的共同目標(biāo)，建立“合作性文化”，通過利益兼容和優(yōu)化集體行動環(huán)境等手段來干預(yù)網(wǎng)絡(luò)運行，改善網(wǎng)絡(luò)主體間的互動關(guān)系，在無法解決問題的情況下通過重建制度安排，改變成員的價值觀念、重新分配權(quán)力和資源等，避免集體行動主體可能出現(xiàn)的“搭便車”、責(zé)任規(guī)避或其他機會主義行為?？偟膩碚f，網(wǎng)絡(luò)化的城市群協(xié)作性治理運作結(jié)構(gòu)包含以下特點。第一，主體間地位平等，脫離了“社會中心論”。網(wǎng)絡(luò)治理運作結(jié)構(gòu)中的每個主體都是獨立、自由、平等的，能夠直接表達(dá)自己的訴求，避免了層級制的缺陷，將相關(guān)利益主體納入運作結(jié)構(gòu)中。第二，各主體相互聯(lián)結(jié)。不同行動主體相互依賴，采用對話、建立伙伴關(guān)系和共享資源等方式溝通交流，以朝著共同的目標(biāo)奮進(jìn)。第三，主體間的關(guān)系復(fù)雜多樣。處于網(wǎng)絡(luò)治理運作結(jié)構(gòu)中的各個主體基于共同的利益自愿結(jié)合，彼此之間通過公共討論和公共對話相互聯(lián)結(jié)、相互交錯，形成錯綜復(fù)雜的關(guān)系，同時，這種主體間的交互是循環(huán)往復(fù)的，而非單向控制。5.城市群協(xié)作式治理模式的構(gòu)建5.1簡化城市政府管制受計劃經(jīng)濟的影響，傳統(tǒng)的城市管理以政府作為唯一主體。近年來，我國城市政府職能轉(zhuǎn)變的重點集中在“政企分開”上，而在城市政府宏觀管理的層面，對“政事分離”、城市服務(wù)提供的多重性主體等方面還沒有涉及。從宏觀政策的制定到微觀政策的監(jiān)督執(zhí)行，基本上都是由政府直接操作的，社會力量發(fā)揮作用的空間相當(dāng)有限。實現(xiàn)城市群協(xié)作治理的前提就是簡化城市政府的管制。簡化城市政府管制不是否定城市政府在城市管理中起主導(dǎo)作用，其核心地位不會因其他主體的參與而有所動搖。各級政府在城市管理中，必須從大量繁瑣的具體管理事務(wù)中解脫出來，并將市場和社會能夠解決的城市管理問題交由市場和社會解決。城市政府可以通過公營部門改制、放權(quán)給非部門性公共機構(gòu)或非政府組織和營利性組織建立合作伙伴關(guān)系，在制定政策時加強公共參與等措施來實現(xiàn)分權(quán)和其他城市管理主體的培養(yǎng);通過契約，以委托—代理的方式?jīng)Q定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果。城市政府要集中力量重點抓好宏觀調(diào)控、綜合決策，集中力量保證城市管理監(jiān)督執(zhí)法到位和公平，真正起到“掌舵’和“導(dǎo)航”的作用，從而動員起社會和民間的巨大熱情和力量來為城市管理“劃槳”。5.2構(gòu)建公眾參與城市管理平臺組織各種團體的公眾參與城市政府壟斷的公用事業(yè)部門，可以減少公用事業(yè)局和公用事業(yè)企業(yè)的合謀機率，提高公用產(chǎn)品供給的效率。公眾參與和政府重視是城市管理走向成功的兩個重要方面。公眾參與城市管理，一方面可以提高公眾的民主參與、自我管理、自我服務(wù)的意識、素質(zhì)和能力；另一方面，也可以促進(jìn)城市政府職能轉(zhuǎn)變，確保政府公共決策的民主與科學(xué)，協(xié)助城市政府履行好各項管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，構(gòu)建一個體現(xiàn)責(zé)任、服務(wù)和法治理念的公共服務(wù)型政府。最終在政府和社會之間形成良性互動關(guān)系，共同促進(jìn)社會和諧、進(jìn)步和經(jīng)濟發(fā)展，提高城市的綜合競爭力和人民的生活質(zhì)量。構(gòu)建公眾參與城市管理平臺應(yīng)當(dāng)注意以下幾個方面:第一，公眾應(yīng)當(dāng)具有參與城市管理的主體地位。城市管理中公眾不能被視為宣傳、教育的客體，而應(yīng)當(dāng)將公眾確立為城市管理的主體之一，承認(rèn)公眾有權(quán)利和義務(wù)參與城市管理，并保障公眾參與的各項權(quán)利。第二，參與應(yīng)當(dāng)是雙向互動的。參與不僅是為了滿足公眾的了解權(quán)、知情權(quán)，維護(hù)個體、群體等局部利益，而且還應(yīng)該為了信息的雙向流動，讓雙方互相溝通、交換意見，充分體現(xiàn)政府與公眾是相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系，共同維護(hù)社會公共利益。第三，參與方式應(yīng)當(dāng)多元化。既有制度化的參與，如聽證會、訴訟、復(fù)議、信訪，也有非制度化的參與，如公眾通過民生熱線、網(wǎng)絡(luò)論壇、提供志愿者服務(wù)等方式參與城市管理，政府通過開展咨詢、走訪、公共調(diào)查、參加區(qū)域性社會活動、組織公眾評議等渠道收集公眾建議。第四，參與過程應(yīng)當(dāng)全方位。從參與時間與流程來講，參與不能僅僅是事后參與，而應(yīng)該是事前潑現(xiàn)、提出并確定計劃、公共決策執(zhí)行中的監(jiān)督、事后時規(guī)劃、公共決策的執(zhí)行情況進(jìn)行評估等多方位的參與。5.3引入市場機制城市政府應(yīng)該重視在城市管理中建立起政府與企業(yè)的合作關(guān)系，引入市場機制。因為建立政府與企業(yè)的合作關(guān)系，引入市場機制可為城市管理提供資源或資金，克服政府包攬管理事務(wù)的傳統(tǒng)弊端而提高城市管理的效率與效益，尤其是在環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。對于現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施包括環(huán)衛(wèi)、綠化、污水處理廠等環(huán)保設(shè)施城市政府可以通過招投標(biāo)等方式委托給在市場上具有競爭實力的企業(yè)。對于待建的城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，城市政府可以通過和私人機構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議，向私人機構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。城市政府只負(fù)責(zé)制定基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)運營所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)的運營，通過補貼、稅收優(yōu)惠以及宏觀調(diào)控等方式管理公共物品的市場供給，以擺脫當(dāng)前城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施運營管理的高成本、低效率現(xiàn)象。6.協(xié)作式治理對我國城市群治理的意義及經(jīng)驗啟示由于我國面臨著城市區(qū)域化和區(qū)域城鎮(zhèn)化的雙重任務(wù)，行政區(qū)域的再尺度化與地方政府的重整己經(jīng)成為未來我國城市群發(fā)展可預(yù)見的重要趨勢。我國城市群治理首先就是要把若干核心城市整合成為一個整體區(qū)域，然后按照區(qū)域城市化的方式進(jìn)行治理。因此，協(xié)作式治理對城市群治理具有重要的意義，運用協(xié)作式治理的理論框架來構(gòu)建優(yōu)良的城市治理體系和理順新型的城市群府際關(guān)系，將有助于實現(xiàn)國家治理體系的完善與優(yōu)化。就目前情況而言，中國己經(jīng)存在若干大都市區(qū)、城市群治理的成功嘗試，但是這些嘗試還遠(yuǎn)未能滿足不斷增長的治理需要。但是，協(xié)同治理模式探討的跨區(qū)域合作主要是依賴于核心城市的帶動，由此形成蜂巢型“中心一外圍”的傳統(tǒng)格局。這種格局是一種單中心輻射的治理模式，雖然強調(diào)了核心城市的推動和引領(lǐng)作用，但是僅僅著眼于上下級關(guān)系的協(xié)調(diào)和本位主義的居中協(xié)調(diào)。所以，區(qū)域合作和發(fā)展仍處于不平衡的狀態(tài)。目前，我國城市群存在內(nèi)部分工協(xié)作不夠，集群效率不高等問題。因此，構(gòu)建城市群協(xié)作式治理的過程就是強調(diào)結(jié)構(gòu)性整合與功能性整合的過程。治理層級的整合包括了全球與國家層級的整合、中央與地方政府的整合、全球與地方層級的整合。這是強調(diào)城市群協(xié)作過程的結(jié)構(gòu)性整合。從協(xié)作的過程來看，行動者間的互動關(guān)系與集體行動的概念在治理活動中扮演一個重要角色。城市群治理體系的行動者既包括了來自政府的參與者，也涵蓋了政府以外的私人企業(yè)、非營利組織等社會部門，形成了一種復(fù)雜的協(xié)作組合。城市群治理在各成員面對共同問題時，將解決問題與城市群發(fā)展的機會內(nèi)嵌于制度中，制度同時也反映了城市群治理的多樣性、復(fù)雜性和動態(tài)性，因此制度將決定成員集體行動的結(jié)果，也限制了個別成員的行為，制度化的程度也成為穩(wěn)定治理的因素之一。總結(jié)隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國城市形態(tài)經(jīng)歷了從簡單城鎮(zhèn)化到大都市區(qū)化再到城市群的發(fā)展過程，而與之適應(yīng)的協(xié)作式治理機制卻相對滯后。因此，建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展成為了新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略組成部分。協(xié)作式治理作為國內(nèi)外研究府際關(guān)系和跨區(qū)域合作的新趨勢，對城市群治理具有重要的借鑒意義。運用協(xié)作式治理的理論框架來構(gòu)建優(yōu)良的城市治理體系和理順新型的城市群府際關(guān)系，將有助于實現(xiàn)國家治理體系的完善與優(yōu)化。

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