城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理問題及原因分析,公共管理論文

城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理問題及原因分析,公共管理論文本篇論文目錄導航：【題目】【緒論】【第一章】【第二章】【第三章】城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理問題及原因分析【第四章】【結束語/以下為參考文獻】第三章城鎮(zhèn)化進程中蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問題及原因分析一、存在的問題〔一〕土地資源可持續(xù)利用管理難度大蘇州是典型的江南水鄉(xiāng)，未利用地的生態(tài)屬性強，耕地后備資源嚴重缺乏。根據二調數據顯示，2020年全市481.5萬畝未利用地中，99.7%都是河流、湖泊等水域，陸地僅為1.34萬畝〔主要為灘涂〕。受生態(tài)環(huán)境、經濟技術等因素限制，未利用地通過開發(fā)復墾增加耕地的潛力特別有限，幾乎沒有耕地后備資源。當下，各地土地需求保持高位態(tài)勢，保發(fā)展的壓力有增無減，維持土地供需平衡難度加大，土地供需矛盾特別突出。根據江蘇省下達蘇州市新一輪土地利用規(guī)劃扣除前幾年已用部分，據蘇州市國土資源局統(tǒng)計，蘇州市規(guī)劃空間指標2020年到2020年僅余20萬畝，各市〔縣〕、區(qū)將這部分指標主要分配給了各開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)，下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)允許建設區(qū)規(guī)模很小，每個中心鎮(zhèn)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)固然有大量建設用地，但根據中心鎮(zhèn)規(guī)劃已屬于限制建設區(qū)，建設用地在原地盤活利用已不符合蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向。通過現行增減掛鉤政策施行，復墾出的建設用地指標要有規(guī)劃空間指標才能移位落地使用。規(guī)劃空間指標的缺乏，在一定程度上也影響了建制鎮(zhèn)盤活存量土地的積極性。據蘇州市國土資源局調查摸底，當前蘇州市搬遷一戶農戶所需的安置補償總成本平均在100萬人民幣左右，城郊結合部則超過了150萬。宏大的資金壓力使一些地方在整合建設用地方面運行越來越困難?！捕迟Y源環(huán)境承載負擔過重蘇州市耕地面積持續(xù)減少，人均耕地量大大低于國際警戒線。根據蘇州市國土資源局的年度統(tǒng)計，2018、2018、2020三年，每年耕地分別減少6.72萬畝、3.37萬畝、0.41萬畝，能夠看出，三年時間全市耕地持續(xù)減少，但減速明顯趨緩，講明三年來各縣〔市〕區(qū)建設占用耕地得到減緩。盡管如此，按戶籍人口計算，統(tǒng)計截至2020年底，全市實際人均耕地面積為0.38畝，僅全國人均水平〔1.4畝〕的27.1%,也只要全省平均水平〔0.96畝〕的39.6%.若按常住人口計算，人均耕地量則更低，遠低于國際上規(guī)定人均耕地0.79畝的警戒線。隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步推進，以及耕地補充資源的減少，耕地持續(xù)減少的趨勢在將來幾年內不會徹底改變，而城市人口卻會在很長的一段時間內呈增長趨勢，致使人均耕地面積將進一步減少，人地矛盾日益突出，生態(tài)環(huán)境將遭到嚴峻挑戰(zhàn)，并將危及經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。〔三〕建設用地規(guī)模繼續(xù)擴大，構造不盡合理根據二調數據，2018、2018、2020三年，蘇州市每年建設用地分別增加10.82萬畝、10.11萬畝、3.95萬畝，三年時間內建設用地共增加約24.88萬畝，當前建設用地總量占全市土地總面積的28.1%,占全市陸地面積的44.6%,分別比國際公認的15%和25%的宜居城市標準高出13.1%和19.6%,與省確定的土地開發(fā)強度不超出30%的要求相比，已近極限。三年來，年均增加8.29萬畝，表示清楚建設用地規(guī)模擴張仍然較快，大大超過2.5萬畝的規(guī)劃年均增量指標〔不排除仍有違法用地現象發(fā)生〕。同時，在城鄉(xiāng)一體化三集中〔工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中、農民向社區(qū)集中、農用地向規(guī)模經營集中〕推進經過中，建設用地增加構造顯得不盡合理，詳細表現為：建制鎮(zhèn)用地增速很快，共增加了20.60萬畝，占建設用地增加總量的82.8%;村莊用地仍在增加，增加了1.04萬畝，占建設用地增加總量的4.2%.根據二調中2020年度變更調查數據顯示，全市建設用地總面積為364.8萬畝，各類用地使用情況如下：從上表反映出各類建設用地中，建制鎮(zhèn)和村莊二類用地總量為240.5萬畝，占總建設用地規(guī)模65.9%,所占比例過大。蘇州市村莊用地105.6萬畝，占整個建設用地的28.9%.蘇州市建制鎮(zhèn)用地134.9萬畝，占建設用地總量的37%,隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了同步屢次調整撤并，作為發(fā)展重點的中心鎮(zhèn)不斷做強做大，規(guī)劃指標和空間也同步向中心鎮(zhèn)傾斜，中心鎮(zhèn)建設用地規(guī)模也隨之增大。與此同時，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項功能不斷弱化，所承載人口也逐步下降，但原來已有建設用地規(guī)模并沒有因而而減少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，建制鎮(zhèn)建設用地總量仍在增加，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用粗放低效。蘇州市建設用地中，工礦倉儲用地比重達61.7%,從土地利用構造看，工業(yè)用地占比過高，住宅用地和商服用地占比過低。而且工業(yè)用地中，相當一部分是傳統(tǒng)制造業(yè)用地，這與蘇州市市委決策部署的加快產業(yè)轉型升級、大力發(fā)展新型制造業(yè)和三產服務業(yè)的要求不符?！菜摹彻?jié)約集約利用水平仍不夠高據蘇州市國土資源局統(tǒng)計，至2020年底，全市每平方公里建設用地固定資產投資為2.17億元，每平方公里建設用地產出為4.94億元、地方一般預算收入4952萬元，與2018年相比，分別提高了65.4%、44.6%和50.6%.盡管蘇州市土地利用強度及效益在逐年提高，在全省范圍內集約利用水平較高，但與國內其他發(fā)達城市相比仍有較大差距。蘇州市2020年單位存量建設用地產出水平〔〕為深圳的36.1%、上海的66.2%.可見，蘇州市土地利用效益仍有待進一步提高，最有效的措施就是合理配置存量建設用地，提高土地利用效率，進一步提升蘇州市建設用地節(jié)約集約利用總體水平。〔五〕在土地執(zhí)法監(jiān)管經過中，出現了眾多難題一是立案難,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領導片面強調經濟發(fā)展、招商引資，對違法用地立案查處的態(tài)度不堅決，在國土部門執(zhí)法時不予支持或配合；二是執(zhí)行難,現有法律法規(guī)未賦予土地主管部門強迫執(zhí)行權，必須向人民法院提出申請，而移交法院牽涉穩(wěn)定評估等一系列手續(xù)，即便移交順利，時間也拖的較長；如不移交法院，由基層變通強迫執(zhí)行，又有法律風險。三是移交難.當前違法資產移交財政部門時仍困難重重，部分地區(qū)財政部門以為法律并沒有明確規(guī)定必須接收相關資產而不予接收，同時沒收后的資產移交后也缺少強有力的跟蹤監(jiān)督機制；四是處理人難,對人的處理上國土部門僅有建議權，詳細處理施行時會受眾多因素影響，紀檢監(jiān)察部門對責任人的處理很多也只是流于形式。固然，根據共同責任制規(guī)定，法院、檢察院、財政、國土、建設、規(guī)劃、紀檢監(jiān)察、公安、發(fā)展改革、環(huán)保、農委〔林業(yè)〕、工商、市容市政、供電、供水等部門需對照職責分工，共同依法組織制止、查處各類違法用地、違法建設行為。但就當下蘇州市工作情況來看，國土部門單打獨斗的局面并未扭轉，與各部門之間的配合還是單向為主，尚未建立順暢的雙向互動。在詳細案件查處經過中，一是介入度不強，部分責任主體部門僅僅僅是在共同責任制的文件里面提及，而在實際的聯(lián)合執(zhí)法行動則從未介入；二是履職不到位，在國土部門申請法院強迫執(zhí)行、沒收資產移送財政、查處人移送紀檢監(jiān)察時，相關部門或拖延、或拒絕、或流于形式，并未根據共同責任制要求切實履職到位。二、原因分析總結蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問題，從構成原因上，主要有下面幾個方面：〔一〕土地財政的弊端土地財政是指地方來自土地的收入，主要包括土地出讓收入、土地稅收和土地融資三個部分。土地紅利支撐的土地財政使中國城鎮(zhèn)化建設中城市基礎設施建設水平在短時間內超過了很多國家，加速了工業(yè)化進程，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。固然，在2020年地方全口徑財政收入中，土地出讓收入占比為20%,遠沒有社會上所講的50%那么高。①但在實踐中，受財政分權體制、城鄉(xiāng)二元土地制度、政績考核體系和區(qū)域競爭等因素影響，土地財政運行呈現出對不同類型用地采取不同出讓政策，以獲取利益最大化的特點：對工業(yè)用地采取低價出讓，以期在地區(qū)競爭中勝出，獲得制造業(yè)投資，獲得將來穩(wěn)定的預算內稅收、增加、保障就業(yè)；對商業(yè)用地、住宅用地則主要通過招、拍、掛方式出讓，以獲得較高的土地出讓收益和稅收，用以推動城鎮(zhèn)基礎設施建設，并對工業(yè)用地進行補貼。同時，大力推動基礎設施建設，既能拉動經濟增長，又能提升土地價值。地方加快發(fā)展的迫切需求與資金短缺之間的矛盾構成了對土地財政的高度依靠，構成了建設用地等于資金的固化思維?！捕惩恋毓芾戆氪怪钡捏w制影響基層國土資源所〔分局〕屬于條線直管，在實際工作中條與塊的矛盾難以避免。由于土地對于地方經濟社會發(fā)展意義重大，因此在實際工作中，地方出于對發(fā)展的需求，對國土所〔分局〕的工作更多的是要求做好要素保障，部分決策可能會與國土部門本身保發(fā)展、保資源、保權益協(xié)同發(fā)展的工作部署產生沖突，給基層國土管理工作帶來了一些協(xié)調方面的難題，也給基層土地工作者帶來了很多困惑。另一方面，地方有時也會給國土資源所〔分局〕布置拆遷、拆違以及招商引資等部門職能之外的工作，給基層增加了很多工作量。條線直管后，在地方這個層面，基層國土與地方溝通困難，晉升空間較窄；在條線這個層面，蘇州市國土資源所〔分局〕屬于參公事業(yè)單位，相比公務員，事業(yè)編制人員晉升和流動渠道狹窄。除此之外，由于遭到相關限制，各類考核獎勵只能實行精神獎勵，對基層職工鼓勵缺乏，對國土資源所〔分局〕工作績效的考核作用難以發(fā)揮。在工資收入方面，部分地區(qū)由于陽光工資原因，國土資源所〔分局〕職工的收入低于鎮(zhèn)〔區(qū)〕同級別職工的收入，給基層國土職工的工作積極性產生了影響?！踩惩恋毓芾矸ㄖ平ㄔO的漏洞1、現有政策與法律、法規(guī)之間互相矛盾跨部門協(xié)同要穩(wěn)定的運轉，須有法律、政策、技術、契約和物質這五項保障因素，否則無法建立牢固的協(xié)同關系。華而不實，法律保障是首要前提，缺乏法律保障的公共服務供應是無效、不合法的。然而，共同責任制在政策產出經過中與現有法律法規(guī)的銜接不夠，無法得到有力的司法保障，直接導致相關部門在土地執(zhí)法工作中的行政權利壁壘無法打破。例如：共同責任制中規(guī)定市政公用、供電、供水等部門要協(xié)同做好違法用地及違法建設的執(zhí)法查處工作，根據相關規(guī)定進行停水、停氣、停電。但根據(行政強迫法〕第四十三條規(guī)定：行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。(電力法〕、(城市供水條例〕、(城鎮(zhèn)燃氣管理條例〕等中牽涉停止供給的相關條款中，也不包含違法用地查處等相關情形。又如，共同責任制規(guī)定工商部門對沒有合法房產證明的，不予核發(fā)營業(yè)執(zhí)照,但(個體工商戶條例〕中對申請登記的條件只是提供經營場所證明.因而，共同責任制中部分規(guī)定與現行法律精神存在出入，片面要求工商、供水、供電、供氣等部門履行相應職責必定存在困難。2、現行農村土地制度難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和農業(yè)當代化的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動加快，農業(yè)產業(yè)化程度提高，現行農村土地制度的滯后性日益具體表現出：一是農村集體土地全能不夠完好，其轉讓、抵押等權利遭到限制，制約了農村土地作為資產的價值實現。二是對進城落戶的農民能否放棄原有的土地權益的法律政策規(guī)定模糊，制約了其宅基地、房屋和所承包農地的流轉利用。三是征地補償安置機制不夠完善，主要靠地方政策，其征地程序和爭議解決機制也不夠健全。四是農業(yè)人口市民化的土地政策不夠健全，與戶籍制度、社會保障制度和農村土地產權制度的改革沒有能協(xié)同推進?！菜摹车胤經Q策缺乏長遠規(guī)劃在推進城鎮(zhèn)化經過中，有的地方缺乏長遠規(guī)劃，盲目攀比和跟風冒進，提出過大的發(fā)展目的和城鎮(zhèn)規(guī)劃框架；有的地方急功近利施行各項政績工程,大工程、大馬路、大綠地、大廣場等不斷擴大投資建設；有的地方在城市建設中不斷改變規(guī)劃，同一地區(qū)幾年間就可能拆、建幾次。地方的這類決策，造成了土地資源的浪費、地方財政的壓力、生態(tài)平衡的毀壞，削弱了的公信力，阻礙了地方經濟和社會的長遠發(fā)展?！参濉郴鶎硬块T資源投入缺乏隨著土地介入宏觀調控的廣度和深度進一步加強，土地管理制度進一步嚴格，基層國土資源管理工作任務越來越多，要求越來越高，難度越來越大。國土資源管理信息化手段也越來越多，精細化管理要求越來越高，對基層的能力素質也提出了更高層次的要求。由于受歷史原因和編制限制，基層國土資源所〔分局〕普遍存在人手緊張以及年齡構造不合理、文化層次不高、知識構造不合理等問題。截止2020年12月，蘇州市在職國土所944人中：36歲至45歲中堅氣力人員287人，僅占30.4%;大學本科以上495人，僅占52.4%〔華而不實較大一部分人員非初始學歷，而是在職函授等學歷提升〕；中級以上職稱的57人，僅占6.0%;與土地管理業(yè)務相關的法學類、土地資源管理類、測繪類專業(yè)人員417人，僅占44.2%.〔詳見表4-1、表4-2〕在編制上，基層工作人員相對緊缺，很多國土所編制人員往往被借調到國土資源行政部門或其他事業(yè)單位工作，真正編制在國土所又在國