財政國庫現(xiàn)金管理問題研究 7200字

財政國庫現(xiàn)金管理問題研究7200字現(xiàn)金管理是現(xiàn)代財政國庫管理的重要內容。從國際上看，各國發(fā)展國庫現(xiàn)金管理已經形成較為成功的經驗與做法。本文擬對我國實施財政國庫現(xiàn)金管理波及的相關問題，作一初步探討。

一、我國實施財政國庫現(xiàn)金管理的重大意義

財政國庫現(xiàn)金是指財政部門尚未支付而暫時閑置在國庫單一賬戶的財政資金。財政國庫現(xiàn)金管理是指在確保國

庫現(xiàn)金支出需要的前提下，以實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化而投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動，是財政國庫管理的重要組成局部，也簡稱為國庫現(xiàn)金管理。與興旺市場經濟國家相比，我國國庫現(xiàn)金管理比擬單薄，不足科學有效的國庫現(xiàn)金管理制度和實踐經驗。發(fā)展國庫現(xiàn)金管理，對提高國庫現(xiàn)金的使用效益，完善財政政策和提高財政管理水平，有效實施政府宏觀調控，具有十分重要的意義。

〔一〕發(fā)展國庫現(xiàn)金管理，是深化財政國庫管理制度改革的需要。

實行國庫單一賬戶制度，所有財政資金收支活動都納入國庫單一賬戶體系，預算單位應支未支的資金以及已實現(xiàn)的財政收入統(tǒng)一集中到國庫，是實施國庫現(xiàn)金管理的根本前提。根據(jù)國務院總體工作部署，自2022年開始，財政局部期分批對中央部門實施了國庫集中支付改革。歷經五年時間，國庫集中收付制度在財政財務管理中的根底性地位根本確立。截至2022年12月底，中央160多個部門已實施了國庫集中支付改革，并將改革實施到所屬3300多個基層預算單位，波及預算資金3700多億元。中央有非稅收入的70多個部門全部納入改革范圍。與此同時，全國36個省級財政、200多個地市以及500多個縣實施了國庫集中支付改革，10多個省份通過使用中央非稅收入收繳系統(tǒng)實施了收入收繳改革。2022年起各地財政專員辦征收的三峽項目建設基金、庫區(qū)建設基金等四項非稅收入，也開始實施改革。通過上述國庫集中收付制度改革，大量原滯留在預算單位的資金流量逐步集中到財政國庫單一賬戶，國庫現(xiàn)金余額明顯增加，為實施國庫現(xiàn)金管理奠定了根底。隨著財政國庫管理制度改革不斷深化，對國庫現(xiàn)金實施有效管理，已成為深化財政國庫管理制度改革的迫切要求。

〔二〕發(fā)展國庫現(xiàn)金管理，有助于提高國庫現(xiàn)金使用效益。

針對各地實施財政國庫集中收付制度改革后庫款資金不斷增加的實際，2022年財政部、中國人民銀行發(fā)布了?國庫存款計付利息管理暫行方法》，規(guī)定自2022年1月1日起，中央財政和地方財政在人民銀行的國庫存款，按照活期存款利率計息。由于中國人民銀行與財政部實行的是利潤上交體制，人民銀行各分支行支付給各級地方財政的利息，實際上仍要由中央財政負擔。據(jù)估計，每年中央財政通過這一方式對地方財政的資金轉移有幾十億元。盡管如此，由于地方庫款僅按活期利率計付利息，不少地方認為收益率太低，不合乎市場經濟原那么。為此，發(fā)展國庫現(xiàn)金管理，有利于在國庫存款計息根底上，進一步理順財政部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間的關系，提高財政國庫現(xiàn)金的使用效益。

〔三〕發(fā)展國庫現(xiàn)金管理，有助于加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調配合。

近幾年來，我國經濟增長速度較快，國庫存款余額不斷增加；但這些國庫存款余額未得到有效利用，每年中央財政仍維持了較大的國債發(fā)行規(guī)模和債務負擔。同時，由于短期國債的缺位，財政政策與央行貨幣政策之間短少有效配合的實施工具。2022年起，我國原由人大審批國債發(fā)生額改為審批國債余額，在既定的國債余額范圍內，財政部可根據(jù)庫款情況，有選擇地確定年度內國債發(fā)生額及發(fā)行期限，這就為國債管理、貨幣政策以及國庫現(xiàn)金管理的有效結合，提供了條件。發(fā)展國庫現(xiàn)金管理后，財政部可根據(jù)國庫存款余缺情況，有條件地發(fā)行短期國債，提高國債市場流動性，降低國債籌資本錢，調節(jié)和穩(wěn)定國庫現(xiàn)金流量，并實現(xiàn)與央行貨幣政策的有效配合。

二、國際上實施國庫現(xiàn)金管理的通行做法

英、美、澳大利亞等興旺市場經濟國家形成了一套比擬完善的國庫現(xiàn)金管理體系。主要內容包括：

〔一〕建立國庫單一賬戶體系。建立國庫單一賬戶體系是現(xiàn)金管理的開始。通過國庫單一賬戶體系，將所有財政資金的收支活動都統(tǒng)一集中在這一體系中辦理，所有財政資金的現(xiàn)金流量都集中在國庫單一賬戶。政府通過國庫單一賬戶掌握、控制財政資金的現(xiàn)金流量。英國19世紀建立了國庫單一賬戶體系，意大利于1986年開始建立國庫單一賬戶體系，在此根底上，這些國家相繼開始對國庫現(xiàn)金的管理。通過取消財政資金收繳以及資金支付的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)代理商業(yè)銀行在當日營業(yè)終了與國庫單一賬戶及時清算，將閑置現(xiàn)金余額統(tǒng)一集中在國庫管理，提高了預算資金運行效率，增強了財政對預算資金的控制權。

〔二〕增強財政收支活動的方案性。各國建立國庫單一賬戶體系后，普遍加強了對財政資金收支活動方案性的管理。不少國家規(guī)定，財政收入的代理銀行應及時將收入上

繳國庫單一賬戶，并激勵各預算單位按期交納大額款項，對上繳收入不及時的單位予以處分等等。支出方面，要求預算單位根據(jù)實際情況，報送和提供比擬準確的用款方案，只有實際支付時才予以支付。如澳大利亞，對預算單位實行嚴格的用款方案管理，改變各部門使用資金上的無序性，要求各單位按既定方案申請用款，保證庫款資金流量的均衡，為現(xiàn)金管理打下根底。

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三〕準確預測國庫現(xiàn)金流量。現(xiàn)金流量預測是實施有效的現(xiàn)金管理的根底，包括收入預測和支出用款預測兩局部。收入預測針對各種稅收以及其他收費等政府各項財政收入；支出預測主要針對預算單位用款方案、國債還本付息等各項支出。為準確預測國庫資金現(xiàn)金流量，各國都建立了國庫現(xiàn)金收支根底數(shù)據(jù)庫，選擇科學有效的預測辦法，按一定時段對國庫現(xiàn)金流量進行滾動預測，不斷減少預測誤差，為實施國庫現(xiàn)金管理發(fā)明條件。英國現(xiàn)金流量預測水平很高，財政部通過對國庫資金收支變化的歷史性數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，尋找資金波動規(guī)律，每周向債務管理局提供最新的國庫收支預測，準確度很高，與實際執(zhí)行數(shù)誤差通常在1000萬英鎊左右，對現(xiàn)金管理決策發(fā)揮了重要作用。

〔四〕采取適當方式實施現(xiàn)金管理。在保存最低國庫存款余額以備緊急支付前提下，各國都根據(jù)國情，采用適當方式，對閑置庫款資金余額進行運作，具體方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購與逆回購、購置高信用等級的商業(yè)票據(jù)等。美國國庫的現(xiàn)金存款額度為50億美元，超過局部由財政部寄存在近1000家存款機構，以獲取更多收益。英國保存2億英鎊的最低國庫存款余額的局部，對超出國庫現(xiàn)金余額，采取多種市場投融資方式進行管理。

〔五〕國庫現(xiàn)金管理實現(xiàn)與貨幣政策、國債管理的有效配合。

各國在現(xiàn)金管理過程中，都強調現(xiàn)金管理必須與貨幣政策、國債管理相配合。一方面，現(xiàn)金管理要與央行貨幣政策保持一致，不能影響貨幣政策。這是一條根本原那么。各國都強調政府是市場價格的接受者〔pricetaker〕，政府現(xiàn)金管理不能影響市場利率。如英國債務管理局提出，要在“保持與中央銀行貨幣政策一致〞前提下，以最有效方式實施國庫現(xiàn)金管理。另一方面，現(xiàn)金管理要緊密結合國債管理發(fā)展。根據(jù)國庫現(xiàn)金管理的實際需要，各國都不同程度地滾動發(fā)行一些短期國債，形成國庫現(xiàn)金管理與國債管理的有效配合機制。

三、國庫現(xiàn)金的運作模式

主要市場經濟國家除了保存必要的庫底資金外，其余資金都進行運作。各國來看，主要有兩種運作模式：

〔一〕美國模式：商業(yè)銀行存款

美國、德國和加拿大等國家采取在商業(yè)銀行開設存款賬戶的方式。以美國為例。目前，美國財政部在央行賬戶的日終現(xiàn)金余額，根本保持在50億美元左右，其余大量現(xiàn)金那么存入幾家大型商業(yè)銀行的“稅收與貸款賬戶〞，稅收收入也直接進入這一賬戶。根據(jù)每天國庫收支預測，當央行賬戶日終現(xiàn)金余額可能低于50億美元時，財政部在當天或次日上午11點前，從商業(yè)銀行的“稅收與貸款〞賬戶調入現(xiàn)金補足；當央行賬戶日終現(xiàn)金余額高于50億美元時，財政部就將多余現(xiàn)金轉入這一賬戶賺取利息。對這一賬戶上的現(xiàn)金，由于商業(yè)銀行要支付大量利息，同時要提交足額的優(yōu)質金融工具作為抵押品，為此商業(yè)銀行通常與財政部商定，這一賬戶上的現(xiàn)金不能超過某一限額。

〔二〕英國模式：貨幣市場運作

英國、法國、荷蘭和葡萄牙等國家采取這種模式。以英國為例。英國財政部只在英格蘭銀行開設存款賬戶，目前日終現(xiàn)金余額保持在2億英鎊左右。根據(jù)每天的國庫收支預測，假設央行賬戶日終余額低于2億英鎊時，英國債務管理局在發(fā)行短期債券外，賣出或回購[①]所持有的金融工具，籌集國庫所需現(xiàn)金。假設央行賬戶日終現(xiàn)金余額高于2億英鎊時，那么買入或回售〔reverserepo〕[②]優(yōu)質金融工具，賺取利息收入。為充沛保證國庫現(xiàn)金的平安性和所持金融工具的流動性，保證國庫支出需要，英國債務管理局要求回購或回售交易應提交充足的優(yōu)質金融工具作為抵押。

四、我國發(fā)展國庫現(xiàn)金管理面臨的幾個問題

我國近期實施國庫現(xiàn)金管理主要面臨問題，相關考慮如下：

〔一〕關于實施國庫現(xiàn)金管理的職能部門

從我國實際情況考慮，財政部是實施國庫現(xiàn)金管理的職能部門。一方面，從資金管理權看，財政部代表政府管理國庫資金，是庫款資金管理的主體。國庫現(xiàn)金管理是財政部為提高資金效益，降低政府籌資本錢，采取一定方式對沉淀在人行國庫的庫款資金進行的管理。實施現(xiàn)金管理后，財政部對庫款資金的平安性負責，也對其保值增值負責。另一方面，從國庫現(xiàn)金管理內涵上看，實施國庫現(xiàn)金管理更多體現(xiàn)出財政管理的內容。第一，實施現(xiàn)金管理的前提是實行國庫單一賬戶制度，即通過國庫集中收付，稅收和非稅收入等財政資金直接繳入國庫，不再停留預算單位的收入過渡戶；財政資金未支付到收款人之前，所有資金余額也保存在國庫，保證所有庫款資金統(tǒng)一集中到國庫。主要市場經濟國家普遍是在實施國庫單一賬戶制度，集中庫款資金后，再逐步發(fā)展國庫現(xiàn)金管理的。第二，國庫現(xiàn)金管理針對暫時閑置的庫底資金進行，如何確定財政庫底資金，需要做好財政收支現(xiàn)金流量預測工作。此項工作屬財政管理范疇。第三，實施國庫現(xiàn)金管理，需要有相對穩(wěn)定的庫底資金。除了保持穩(wěn)定、均衡的財政收入入庫外，還需要及時掌握、控制預算單位的用款需求，以保持穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，這些也屬于財政管理的范疇。第四，實施國庫現(xiàn)金管理后，動用庫款閑置資金，可減少國債發(fā)行規(guī)模，如何實現(xiàn)國債管理政策與國庫現(xiàn)金管理有效結合，也屬于財政政策的內容。

從性質與職能上看，中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行，其國庫部門的主要職責是根據(jù)?國家金庫條例》有關規(guī)定具體辦理庫款的收納、會計賬務核算業(yè)務，并依據(jù)財政部門支付指令，辦理國庫資金支撥業(yè)務。除此之外，中國人民銀行不能對財政國庫庫款進行任何其他操作。當然，考慮財政部與央行的政策協(xié)調配合及其辦理庫款支撥的手續(xù)等因素，中國人民銀行可參與國庫現(xiàn)金管理，但不能作為國庫現(xiàn)金管理的職能部門?？偟膩碚f，財政部門作為財政資金〔含國庫資金〕管理的職能部門，應當負責財政國庫現(xiàn)金管理工作。

〔二〕關于現(xiàn)金管理操作方式

借鑒興旺市場經濟國家國庫現(xiàn)金管理經驗，根據(jù)我國目前貨幣市場和債券市場開展不夠完善的實際情況，在確保國庫支出需要和國庫現(xiàn)金平安的前提下，我國可按照從易到難的原那么，在保證資金平安根底上，穩(wěn)妥有序地發(fā)展國庫現(xiàn)金管理。具體運作方式，可參考采取美國模式及英國模式兼而有之的方式，考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩(wěn)定的現(xiàn)金余額，其余現(xiàn)金存入商業(yè)銀行賬戶或實施市場運作。初期倡議可先實施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種操作方式，條件成熟后，采取發(fā)行短期債券等方式實行市場運作，實現(xiàn)較高的現(xiàn)金管理收益。

1．商業(yè)銀行定期存款。為確保國庫資金平安，通過招投標程序，由財政部選擇幾家資產質量好、資金實力強、商業(yè)信譽好的商業(yè)銀行進行定期存款，存款種類、期限、數(shù)額可根據(jù)國庫現(xiàn)金狀況及預算收支預測情況確定，存款利率可采取競爭招標形式確定。實行定期存款的，應要求商業(yè)銀行提交等額國債作為抵押。

2．買回國債。鑒于目前庫款余額較多的實際，可利用暫時閑置的國庫現(xiàn)金，買回跨年度且殘余期限較短的國債，予以注銷或持有到期，降低債務本錢，并可改善國債期限結構，提高國債市場流動性。買回國債操作，不應對貨幣政策和債券市場產生影響，要按照市場方式運作，使市場機制在國債買賣過程中發(fā)揮主導作用。

3．定期發(fā)行短期債券。結合現(xiàn)金管理需要，條件成熟后，有選擇地定期、滾動發(fā)行一些短期債券，為現(xiàn)金管理操作提供有效的工具。定期發(fā)行短期債券，也有助于調整國債期限結構，改變目前我國中長期債券占據(jù)主導地位的局面，提高國債市場流動性，為現(xiàn)金管理的市場化操作發(fā)明條件。

〔三〕關于與貨幣政策、國債政策的協(xié)調

我國實行現(xiàn)金管理初期，采取定期存款等操作方式，對貨幣政策影響不大。按照市場化操作后，現(xiàn)金管理應考慮不能影響央行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現(xiàn)金管理操作，應及時與央行交換信息。鑒于目前庫款資金較多的實際，當務之急應將現(xiàn)金管理與國債政策緊密結合起來，根據(jù)庫款余缺情況，有選擇地發(fā)行國債。2022年起，經人大批準同意，我國開始實施國債余額管理，改變了原帶有方案經濟色彩的國債發(fā)生額管理的方式。實行國債余額管理后，財政部可根據(jù)國庫存款余額情況，靈活確定發(fā)行國債時間和年內各期發(fā)生額，這也為順利實施國庫現(xiàn)金管理發(fā)明了條件。我國國債管理與現(xiàn)金管理權都在財政部，這也從另一個角度有助于實現(xiàn)國債政策與現(xiàn)金管理間的協(xié)調配合。

五、我國實行財政現(xiàn)金管理相關配套工作

實施現(xiàn)金管理，還要重點需做好下列配套工作：

〔一〕繼續(xù)深化國庫集中收付制度改革

深化國庫集中收付制度改革，集中國庫現(xiàn)金流量，有助于為現(xiàn)金管理發(fā)明根底條件。在2022年全面推行國庫集中收付制度改革根底上，2022年及今后要繼續(xù)推進改革。中央部門要進一步深化實施改革預算單位級次，擴大改革資金范圍，逐步將包括預算外資金在內的所有財政性資金實施改革。同時，中央級有非稅收入的預算單位全面推行改革，逐步將改革范圍擴大到所有非稅收入；積極推進財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)，加快稅款入庫速度，實現(xiàn)稅款資金當日入庫。

〔二〕細化預算單位用款方案編制

目前，我國很多三級或下列預算單位的預算還是由上級單位代編，預算編制不準、不細的情況比擬普遍。實施國庫集中支付改革后，改革部門開始編制用款方案，但用款方案編制不科學、不準確的矛盾也很突出；而且目前各單位編制的還只是分月的用款方案。為更好地預測國庫現(xiàn)金流量，今后還要進一步細化預算單位用款方案編制，不僅要能準確地編制分月的用款方案，還要編制日用款方案，這對我國的預算編制改革以及對預算單位的財務管理水平都提出了較高的要求。

〔三〕建立動態(tài)、科學的財政收支預測系統(tǒng)

準確預測國庫現(xiàn)金收支流量和國庫現(xiàn)金余額，對實行現(xiàn)金余額管理，非常必要。目前，我國的財政收支預測體系還未建立起來，離國際先進做法還有不小差距。盡管近年來中央財政在國庫資金收支數(shù)據(jù)管理上有所開展，也嘗試實施了現(xiàn)金流量預測，但總體上還有很長的路要走。下一步工作，要在整理、分析歷年來財政收支信息根底上，建立相關模型，運用數(shù)理分析等辦法，對財政收支變動以及庫款余額變動的短期、中期及長期趨勢進行分析，從中找出庫款余額變動的根本規(guī)律。同時，結合各部門預算以及按進度用款等的實際用款需求，研究確定用于保證部門正常用款需要的日均最低庫款余額。在預測順序上，先從預測一個月后的用款需求和庫款余額開始,以后逐步延長預測期限，逐步預測兩個月后