行政組織學(xué)教學(xué)課件

《行政組織學(xué)》

教學(xué)綱要選用教材：尹鋼、梁麗芝編：《行政組織學(xué)》北京大學(xué)出版社2005年6月第1版主要參考書(shū)：

1．[美]羅伯特·登哈特著：《公共組織理論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版2．傅明賢著：《行政組織理論》，高等教育出版社，2000年版3.彭國(guó)甫著：《行政組織學(xué)》，湖南師范大學(xué)出版社，1991年版4.朱國(guó)云著：《公共組織理論》，南京大學(xué)出版社，2003年第1版講授內(nèi)容及學(xué)時(shí)：34學(xué)時(shí)考核方式：閉卷課堂考核（20分）加期末筆試（80分）。第一章緒論

任何人都離不開(kāi)現(xiàn)代社會(huì)這樣一個(gè)高度組織化的社會(huì)，因?yàn)槊總€(gè)人都必須也只有通過(guò)組織才能參與社會(huì)公共活動(dòng)。

第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵義（一）組織的含義

簡(jiǎn)單地說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）行政組織的含義

行政組織是為履行國(guó)家行政職能而依法建立起來(lái)的一切行政機(jī)關(guān)的綜合體。它包括四方面的內(nèi)涵：

1、靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)2、動(dòng)態(tài)的行政組織過(guò)程3、生態(tài)的行政組織環(huán)境4、心態(tài)的行政組織意識(shí)

（三）行政組織與行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系

行政組織以行政機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，是行政機(jī)關(guān)的綜合體，而行政機(jī)關(guān)又以行政組織的原則為指導(dǎo)。行政組織制約行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置又以行政機(jī)關(guān)的職能為依據(jù)，受行政機(jī)關(guān)的制約。二、行政組織的特征1、階級(jí)性2、社會(huì)性3、權(quán)威性4、法制性5、系統(tǒng)性6、發(fā)展性三、行政組織的構(gòu)成要素

1、組織目標(biāo)2、機(jī)構(gòu)設(shè)置3、組織人員4、權(quán)責(zé)體系5、財(cái)物設(shè)備6、法規(guī)制度7、技術(shù)信息8、團(tuán)體意識(shí)四、行政組織的功能

（一）行政組織在行政管理中的地位1、行政組織是政府職能的載體2、行政組織是行政管理的主體3、行政組織是行政人員的歸屬4、行政組織是行政活動(dòng)的支點(diǎn)

（二）行政組織功能的主要內(nèi)容1、政治功能2、經(jīng)濟(jì)功能3、文化功能4、社會(huì)功能（三）行政組織功能的特點(diǎn)1、廣泛性與有限性2、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性3、共同性與差異性第二節(jié)行政組織學(xué)的學(xué)科范疇

一、行政組織學(xué)與其它學(xué)科的關(guān)系1、行政組織學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)的關(guān)系2、行政組織學(xué)與管理學(xué)、心理學(xué)的關(guān)系3、行政組織學(xué)與社會(huì)學(xué)的關(guān)系

二、行政組織學(xué)的研究?jī)?nèi)容

（一）行政組織的總體研究1、研究行政組織的本質(zhì)、性質(zhì)、特征、構(gòu)成要素和主要功能等一般性原理和綜合知識(shí)。2、研究行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展。（二）行政組織的靜態(tài)研究

1、研究行政組織的結(jié)構(gòu)2、研究行政組織的體制3、研究行政組織的類型

（三）行政組織的動(dòng)態(tài)研究

1、研究行政組織的建立與管理2、研究行政組織的變革（四）行政組織的生態(tài)研究研究行政組織的外部環(huán)境

（五）行政組織的心態(tài)研究研究行政組織的內(nèi)部條件三、行政組織學(xué)的學(xué)科性質(zhì)行政組織學(xué)具有如下幾個(gè)方面的性質(zhì)：（一）階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一（二）跨學(xué)科與專門化的統(tǒng)一（三）理論性與實(shí)用性的統(tǒng)一四、行政組織學(xué)的研究方法1、階級(jí)分析的方法2、系統(tǒng)分析的方法3、比較分析的方法第三節(jié)現(xiàn)代國(guó)家的行政組織

一、現(xiàn)代國(guó)家行政組織概述

以西方國(guó)家為代表，現(xiàn)代國(guó)家行政組織的發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：1、行政組織日趨獨(dú)立，行政職能不斷擴(kuò)大2、行政組織的職能以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能為主

3、在中央與地方的關(guān)系上，各國(guó)呈現(xiàn)出集權(quán)與適度分權(quán)并重的趨向

二、英國(guó)的行政組織

英國(guó)是典型的議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，這一模式被歐洲和大多數(shù)由前英國(guó)殖民地獨(dú)立后建成的國(guó)家采用

（一）中央行政組織

在中央體制上，英國(guó)采用的是“議行合一”的內(nèi)閣制，內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。（二）地方行政組織地方行政組織的層級(jí)一般分為兩級(jí)，即“郡”和“區(qū)”。也有少數(shù)地方行政組織的層級(jí)為三級(jí)，即郡、區(qū)、教區(qū)（或社區(qū)）。

英國(guó)大多數(shù)地方政府采用議會(huì)委員會(huì)制，由議會(huì)直接承擔(dān)行政職責(zé)，不另設(shè)地方行政機(jī)關(guān)。

議會(huì)內(nèi)分設(shè)若干委員會(huì)分擔(dān)各項(xiàng)行政職責(zé)，議長(zhǎng)即為地方行政首長(zhǎng)。三、美國(guó)的行政組織

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府不是中央政府，對(duì)州政府及地方政府的內(nèi)部事務(wù)，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干預(yù)。

美國(guó)的行政組織包括聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)及地方政府機(jī)構(gòu)。（一）聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)由以下三部分組成：1、總統(tǒng)及總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)

美國(guó)聯(lián)邦政府采用三權(quán)分立的總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)與國(guó)會(huì)都直接由選民選出，對(duì)選民負(fù)責(zé)。

總統(tǒng)既是國(guó)家元首，也是行政首腦。總統(tǒng)無(wú)權(quán)解散國(guó)會(huì)，也不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。

總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)又稱總統(tǒng)府，直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，是總統(tǒng)的咨詢、參謀、輔助機(jī)構(gòu)。2、內(nèi)閣及行政部

內(nèi)閣是總統(tǒng)和部長(zhǎng)集體討論政府事務(wù)的機(jī)構(gòu)，是總統(tǒng)的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)和各部部長(zhǎng)之間交流信息的機(jī)構(gòu)。

內(nèi)閣各部長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，經(jīng)國(guó)會(huì)認(rèn)可后產(chǎn)生，各部長(zhǎng)只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。

在美國(guó)，部是最重要的行政機(jī)關(guān)，是隨著政府職能的擴(kuò)大而逐漸設(shè)立的。

3、獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)

該機(jī)構(gòu)是為某一專門目的而設(shè)立的一種行政組織，雖然比“部”的級(jí)別低，但比“部”擁有更大的自主權(quán)。（二）州政府機(jī)構(gòu)

州是聯(lián)邦的單位，在為組成聯(lián)邦而賦予聯(lián)邦政府以相應(yīng)權(quán)限外，其余權(quán)限由州保留行使最高和最終決定權(quán)。

州長(zhǎng)是州的行政首腦，州擁有自身的司法體系。聯(lián)邦政府與州政府實(shí)行分權(quán)制，不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與從屬關(guān)系。（三）地方政府機(jī)構(gòu)

在美國(guó)，州以下的政府稱為地方政府，一般分為“縣”與“市”，下設(shè)教區(qū)與鎮(zhèn)。

1、縣政府組織

縣政府的基本結(jié)構(gòu)相同，大都采用委員會(huì)制。是立法、行政的統(tǒng)一體：既是立法機(jī)關(guān)，又是行政機(jī)關(guān)。

縣政府的職能是執(zhí)行州的行政事務(wù)，是州政府在某一地區(qū)的代理機(jī)關(guān)。

2、市行政組織

美國(guó)的市政府，既是州政府的代理機(jī)構(gòu)，又是市自治體的政府。市自治體是由市民組成的法人團(tuán)體。

市政府的組織形式主要有四類：市議會(huì)制、市經(jīng)理制、市委員會(huì)制

四、法國(guó)的行政組織

法國(guó)的行政組織是保留議會(huì)制某些特點(diǎn)的總統(tǒng)制，一般稱為“半總統(tǒng)制”。（一）中央行政組織

總統(tǒng)是國(guó)家元首和武裝部隊(duì)統(tǒng)帥，由議會(huì)直接選出，主持內(nèi)閣會(huì)議，是行政決策的中心。

內(nèi)閣負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)，總理由總統(tǒng)任命，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，內(nèi)閣成員由總理提名，總統(tǒng)任命?？偨y(tǒng)不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，由總理代表總統(tǒng)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)在征詢政府和議會(huì)意見(jiàn)后，可以解散議會(huì)。（二）地方行政組織法國(guó)的地方行政組織分為大區(qū)、省、市鎮(zhèn)等級(jí)。

1、大區(qū)行政組織

大區(qū)的議決機(jī)關(guān)是區(qū)議會(huì)，區(qū)議會(huì)主席是大區(qū)行政首長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)大區(qū)各行政部門。

每個(gè)大區(qū)包括幾個(gè)省，但不是省的上級(jí)機(jī)關(guān)，其職權(quán)主要限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)土整治方面，并代表國(guó)家協(xié)調(diào)兩個(gè)省以上的活動(dòng)。

2、省行政組織

省是國(guó)家最主要的行政區(qū)域，省長(zhǎng)由內(nèi)閣通過(guò)、總統(tǒng)任命，代表中央政府駐省，行使國(guó)家權(quán)力，統(tǒng)一負(fù)責(zé)中央駐省各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。3、市鎮(zhèn)行政組織

市鎮(zhèn)行政組織體制采用市長(zhǎng)議會(huì)制。市長(zhǎng)由市議會(huì)選出，市長(zhǎng)可以獨(dú)立行使職權(quán)，不受議會(huì)的干預(yù)，議會(huì)也無(wú)權(quán)罷免，只有中央政府有權(quán)撤銷市長(zhǎng)職務(wù)。五、當(dāng)代中國(guó)的行政組織

（一）人民代表大會(huì)制

人民代表大會(huì)制，是中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民這一基本原則建立的一種國(guó)家制度，是中國(guó)的根本政治制度。

人民代表大會(huì)制是一種“議行合一”的體制，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，并接受它的監(jiān)督。中央國(guó)家機(jī)關(guān)由以下幾個(gè)機(jī)關(guān)組成：

1、全國(guó)人民代表大會(huì)2、國(guó)務(wù)院3、中央軍事委員會(huì)4、最高人民法院5、最高人民檢察院（二）中央行政組織

中央行政組織的構(gòu)成如下：1、國(guó)務(wù)院

國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)等組成。

根據(jù)憲法和法律國(guó)務(wù)院享有管理全國(guó)行政事務(wù)的職權(quán)，可以歸納為以下幾個(gè)方面：（1）立法權(quán)

（2）提案權(quán)（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（4）監(jiān)督權(quán)（5）人事權(quán)2、國(guó)務(wù)院的組成部門

各部、委、行、署是國(guó)務(wù)院的組成部門，依法對(duì)某一方面的行政事務(wù)，具有全國(guó)范圍內(nèi)的管理權(quán)限。

國(guó)務(wù)院各部、委、行、署的職權(quán)主要有：（1）規(guī)章制定權(quán)（2）本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)（3）行政糾紛的裁決權(quán)3、國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)

國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)主管國(guó)務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能和法律地位。

直屬機(jī)構(gòu)的地位低于部、委、行、署，具有獨(dú)立職權(quán)和專門職責(zé)。

國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要有：制定規(guī)章權(quán)、行政事項(xiàng)處理權(quán)、爭(zhēng)議裁決權(quán)。4、國(guó)務(wù)院部、委管理的國(guó)家局

國(guó)家局具有獨(dú)立的法律地位，依法行使某項(xiàng)專門事務(wù)的行政職權(quán)。既接受有關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)，又具有相對(duì)的獨(dú)立性。

國(guó)家局具有專項(xiàng)行政事務(wù)管理權(quán)和爭(zhēng)議裁決權(quán)，但并不具有規(guī)章制定權(quán)。

5、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)

國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)，直接向總理負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的行政管理權(quán)，僅是負(fù)責(zé)某一方面事務(wù)的調(diào)查研究、政策分析、組織協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。

（三）地方行政組織

中國(guó)地方政府，是按民主集中制原則建立的，其構(gòu)成如下：1、地方各級(jí)人民政府

地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)，管轄本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)，其法定職權(quán)主要是：（1）制定行政規(guī)章或發(fā)布行政決定、命令（2）本區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管轄權(quán)（3）領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本級(jí)政府的職能部門和下級(jí)人民政府行政工作2、地方人民政府的職能部門

地方縣以上各級(jí)人民政府根據(jù)需要，設(shè)立職能部門，職能部門對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的某項(xiàng)專門行政事務(wù)，在職能上是專門的行政機(jī)關(guān)。

地方縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的職能部門的法定職權(quán)主要有：

決定和命令的發(fā)布權(quán)、主管行政事項(xiàng)權(quán)3、地方人民政府的派出機(jī)關(guān)

派出機(jī)關(guān)是指由地方縣級(jí)以上人民政府經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在一定的區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。

中國(guó)的政府派出機(jī)關(guān)有三種類型：

省、自治區(qū)設(shè)立的行政公署；縣、自治縣設(shè)立的區(qū)公所；市區(qū)設(shè)立的街道辦事處

派出機(jī)關(guān)的法定職權(quán)主要有兩項(xiàng)：決定和命令的發(fā)布權(quán)、本區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管轄權(quán)

復(fù)習(xí)題：1、簡(jiǎn)述行政組織的含義、特征及構(gòu)成要素。2、簡(jiǎn)述行政組織與行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。3、試述英、美、法三國(guó)行政組織的區(qū)別。第二章行政組織理論

相對(duì)于行政與行政組織，行政組織理論出現(xiàn)較晚，但發(fā)展迅速，對(duì)世界各國(guó)行政組織發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用。第一節(jié)概述一、西方行政組織理論的發(fā)展西方行政組織理論產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在20世紀(jì)先后經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：（一）傳統(tǒng)理論階段

這一階段的研究強(qiáng)調(diào)組織體制的完善和科學(xué)化管理，力圖建立一個(gè)法制化的科學(xué)合理的行政組織體制。（二）行為理論階段

這一階段的研究以行為科學(xué)理論為基礎(chǔ)，研究人在組織中的作用，力圖從人際關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制著手發(fā)揮組織成員在組織中的積極性。（三）系統(tǒng)權(quán)變理論階段

這一階段在總結(jié)前兩個(gè)階段組織理論各有不足的基礎(chǔ)上，以整合的姿態(tài)從系統(tǒng)論出發(fā)，研究組織內(nèi)外系統(tǒng)對(duì)組織活動(dòng)的影響，進(jìn)而提出從權(quán)變的原理加強(qiáng)組織的個(gè)案研究。二、西方行政組織理論評(píng)述

西方行政組織理論是從實(shí)際需要出發(fā)，在已有基礎(chǔ)上不斷轉(zhuǎn)移研究重點(diǎn)和改進(jìn)研究方法發(fā)展來(lái)的。提高組織效率是人們不斷追求的目標(biāo)，所以在達(dá)到前一理想狀態(tài)后，人們?yōu)閷ふ姨岣咝识D(zhuǎn)向關(guān)注另一新的主題，從而推動(dòng)理論發(fā)展。第二節(jié)西方行政組織理論一、傳統(tǒng)行政組織理論

形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。主要是從靜態(tài)角度去研究組織，力圖為實(shí)現(xiàn)活動(dòng)高效，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)。著名的代表人物和理論有：（一）泰羅的科學(xué)管理論

泰羅從技術(shù)分析入手，尋求提高工作效率的途徑，提出了科學(xué)管理理論，強(qiáng)調(diào)管理的標(biāo)準(zhǔn)化、專門化、程序化和職能分工。其理論主要有兩大貢獻(xiàn)：一是管理要走向科學(xué)；二是勞資雙方要進(jìn)行思想革命。（二）韋伯的官僚體制理論

韋伯從統(tǒng)治與權(quán)力是組織的基礎(chǔ)這一現(xiàn)象出發(fā)，將組織分為魅力型、傳統(tǒng)型、法理型三類，強(qiáng)調(diào)法理權(quán)威是一種理想模式，進(jìn)而提出構(gòu)建組織的原則。其理論貢獻(xiàn)在于明確地指出理想的組織應(yīng)以合理合法權(quán)力為基礎(chǔ)。（三）古立克的管理七職能論

古立克提出分工是組織的基礎(chǔ)和存在的理由，并強(qiáng)調(diào)管理在組織中的重要性，并將組織內(nèi)管理的職能歸結(jié)為七個(gè)方面：計(jì)劃、組織、人員安排、指揮、協(xié)調(diào)、控制、預(yù)算。二、行為主義行政組織理論

形成于20世紀(jì)30年代。它主要是從動(dòng)態(tài)角度去研究組織，試圖在一個(gè)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，通過(guò)調(diào)動(dòng)人在工作中的積極性，進(jìn)一步提高組織的活動(dòng)效率。著名的代表人物和理論有：（一）梅奧的人際關(guān)系理論

梅奧不贊同將人視為只是追求利益的“經(jīng)濟(jì)人”的傳統(tǒng)觀念，建立人是“社會(huì)人”的新概念。他認(rèn)為組織是一個(gè)社會(huì)心理系統(tǒng)，組織的成員需要得到關(guān)愛(ài)、安定和歸屬感，協(xié)調(diào)好組織內(nèi)的人際關(guān)系對(duì)組織具有重要意義。（二）巴納德的組織要素與平衡論

其主要貢獻(xiàn)包括：1、巴納德強(qiáng)調(diào)組織本質(zhì)是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)。2、巴納德提出了組織三要素理論。他認(rèn)為，組織作為一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，必須具備三個(gè)要素：一是共同的目標(biāo)；二是協(xié)作的意愿；三是信息。3、巴納德還提出了組織平衡思想。

4、巴納德還進(jìn)一步深入研究了非正式組織的作用。（三）馬斯洛的需求層次論人的需求是有層次的，在低層級(jí)需求得到滿足后，必須以更高層次的誘引來(lái)激發(fā)組織成員的積極性。

馬斯洛將人的需求自低往高分為5個(gè)層次：

1、生理需要2、安全需要3、社交需要4、尊重需要5、自我實(shí)現(xiàn)需要三、現(xiàn)代行政組織理論

通常稱為系統(tǒng)理論時(shí)期，也稱為現(xiàn)代化時(shí)期。這一時(shí)期的理論主要是對(duì)組織整體進(jìn)行綜合研究，以尋求提高組織的活動(dòng)效率與效益的途徑。（一）系統(tǒng)組織理論20世紀(jì)60年代，人們將系統(tǒng)論用于行政組織研究，形成系統(tǒng)組織理論。這一理論把行政組織視為一個(gè)與外在環(huán)境交互作用的開(kāi)放系統(tǒng)，并據(jù)此研究組織的內(nèi)外環(huán)境對(duì)組織活動(dòng)的影響，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)間的相互作用。

處在社會(huì)系統(tǒng)中的組織，必須具備四方面特質(zhì)：適應(yīng)環(huán)境、達(dá)成目標(biāo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、維持形態(tài)。

這四個(gè)方面的特質(zhì)通過(guò)組織的三個(gè)層級(jí)來(lái)體現(xiàn)：1、決策層級(jí)2、管理層級(jí)3、技術(shù)層級(jí)（二）權(quán)變組織理論

權(quán)變理論是20世紀(jì)70年代卡斯特等人從系統(tǒng)論觀點(diǎn)出發(fā)提出的，它強(qiáng)調(diào)不同組織有不同的生態(tài)環(huán)境，因此不能簡(jiǎn)單地用一種統(tǒng)一的理論來(lái)指導(dǎo)組織活動(dòng)，而應(yīng)視不同情況提出對(duì)策。（三）企業(yè)政府論

出現(xiàn)于20世紀(jì)末，該理論從社會(huì)效益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)從行政組織的活動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)政府工作，要求政府應(yīng)像企業(yè)那樣為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，即良好的公共管理和服務(wù)，因此要像領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)那樣領(lǐng)導(dǎo)政府，又稱“新公共管理”的政府管理模式。第三節(jié)中國(guó)行政組織理論

一、古代中國(guó)的行政思想

古代中國(guó)的行政思想萌發(fā)于先秦時(shí)期，較為集中地反映在儒、法、道、墨各家的學(xué)說(shuō)中。（一）儒家

儒家主要是強(qiáng)調(diào)禮治、仁政、選賢任能，把義作為行為規(guī)范。（二）法家

法家強(qiáng)調(diào)以法為本，以法（行為準(zhǔn)則）、術(shù)（治理方式）、勢(shì)（權(quán)威）相結(jié)合治國(guó)，主張中央集權(quán)、分級(jí)管理與監(jiān)督。

（三）道家道家強(qiáng)調(diào)無(wú)為而治，即國(guó)家對(duì)老百姓的事（社會(huì)事務(wù)）不要干預(yù)過(guò)多，并主張要善于用人。（四）墨家

墨家強(qiáng)調(diào)在國(guó)家治理中要政令統(tǒng)一和服從上級(jí)，要用人唯賢，重視上下溝通和參謀智囊的作用，重視節(jié)約。二、近代中國(guó)的行政思想

近代中國(guó)的行政思想較為集中地反映在孫中山的建國(guó)思想上。

其中與行政組織有關(guān)的，主要有以下兩方面的內(nèi)容：

（一）政權(quán)與治權(quán)分離（二）地方自治、中央與地方均權(quán)三、當(dāng)代中國(guó)的行政思想

要研究當(dāng)代中國(guó)的行政思想，建立中國(guó)特色的行政組織理論，有必要對(duì)毛澤東、鄧小平的行政思想加以認(rèn)真總結(jié)。（一）毛澤東的行政思想

毛澤東的行政思想是以毛澤東為代表的老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家，在馬克思主義理論的指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)根據(jù)地政權(quán)建設(shè)和新中國(guó)國(guó)家行政管理實(shí)踐的長(zhǎng)期探索而逐步形成的中國(guó)社會(huì)主義行政理論。

毛澤東的行政思想至今仍然是中國(guó)行政組織的指導(dǎo)思想。它具體反映在以下幾點(diǎn)：

1、闡明了社會(huì)主義國(guó)家行政組織的性質(zhì)。2、提出了社會(huì)主義國(guó)家行政組織的職能。3、建立了社會(huì)主義國(guó)家行政組織設(shè)置與運(yùn)行的原則。4、關(guān)于中央政府和地方政府的權(quán)力分配上，毛澤東強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮兩個(gè)方面的積極性。

（二）鄧小平的行政思想

鄧小平的行政思想是對(duì)馬列主義、毛澤東行政理論的繼承和發(fā)展，明確提出了改革行政管理體制的一系列原則、方針、政策。其主要內(nèi)容有：1、行政組織應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。2、行政組織必須進(jìn)行改革。3、行政組織必須克服官僚主義，提高工作效率。4、行政組織必須加強(qiáng)法制建設(shè)。5、要建立科學(xué)的干部人事管理制度。復(fù)習(xí)題：1、簡(jiǎn)述西方行政組織理論的發(fā)展過(guò)程。2、簡(jiǎn)述古代中國(guó)的行政思想。3、簡(jiǎn)述毛澤東與鄧小平的行政思想，及二者間的關(guān)系。第三章行政組織體制

行政組織體制是指組織內(nèi)部圍繞著行政權(quán)力行使而形成的內(nèi)部秩序，即以職權(quán)劃分為中心的內(nèi)部關(guān)系及行使權(quán)力方式所構(gòu)成的具體制度。第一節(jié)行政權(quán)力一、行政權(quán)力特性行政權(quán)力具有如下特點(diǎn)：1、手段性2、一元性3、職權(quán)性4、服務(wù)性二、行政權(quán)力的行使（一）行政行為

行政權(quán)力的行使出現(xiàn)于行政行為中。行政行為，是指行政主體運(yùn)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行并產(chǎn)生法律效果的行為。

行政行為內(nèi)容大致包括：

1、設(shè)定或撤銷權(quán)利2、設(shè)定或免除義務(wù)3、賦予或剝奪能力4、變更法律地位5、承認(rèn)合法性6、賦予特定物以法律性質(zhì)（二）行政權(quán)力行使的外部形式

行政主體在行政系統(tǒng)外行使行政權(quán)力的具體形式主要有以下幾種：1、命令權(quán)2、制裁權(quán)3、形成權(quán)4、規(guī)范權(quán)5、仲裁權(quán)

（三）行政權(quán)力行使的內(nèi)部形式

行政權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)行使時(shí)，主要包括以下幾個(gè)方面：1、決策權(quán)2、命令權(quán)3、督導(dǎo)權(quán)4、處置權(quán)三、行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移

行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移是指行政權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)以及向行政系統(tǒng)外主體的轉(zhuǎn)交、移動(dòng)。

行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的方式有兩種情況：制度安排和行政授權(quán)。（一）制度安排

制度安排在行政系統(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)為，出于行政系統(tǒng)內(nèi)職權(quán)配置需要而進(jìn)行的層層授權(quán)，由行政首長(zhǎng)將自身行使的部分行政權(quán)力逐級(jí)轉(zhuǎn)移給下屬人員。

制度安排在行政系統(tǒng)外部表現(xiàn)為，行政權(quán)力從行使職權(quán)的行政主體轉(zhuǎn)移到其他的行政主體或非行政主體。（二）行政授權(quán)

行政授權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)，是指上級(jí)行政主體將某些行政權(quán)力授予下級(jí)行政主體行使。

行政授權(quán)在行政系統(tǒng)外，是指行政主體把行政權(quán)力委托給行政系統(tǒng)外的組織或個(gè)人代為行使。行政授權(quán)分為以下三種情況：

1、代理授權(quán)2、委任授權(quán)3、委托授權(quán)第二節(jié)權(quán)力配置體制

權(quán)力配置體制是由行政決策權(quán)在各級(jí)行政組織之間的不同配置方式形成的。

行政決策權(quán)的配置通常有集權(quán)、分權(quán)和均權(quán)三種模式。

一、集權(quán)制

行政組織中的集權(quán)制是指主要行政決策權(quán)集中于組織的最高層次，在宏觀層面表現(xiàn)為中央集權(quán)，在微觀層面表現(xiàn)為各級(jí)首長(zhǎng)集權(quán)。二、分權(quán)制

分權(quán)制是指主要行政決策權(quán)并不集中于組織的最高層次，而是分散在行政組織體系的各個(gè)行政層級(jí)。三、均權(quán)制

均權(quán)制是指在中央與地方之間保持行政權(quán)力的某種平衡，既不偏于集權(quán)，也不偏于分權(quán)，而是依據(jù)事權(quán)性質(zhì)劃分中央與地方的決策權(quán)，維持中央與地方之間的權(quán)力平衡，在兩者間建立一種協(xié)調(diào)和配合關(guān)系。四、權(quán)力配置分析

從政治領(lǐng)域看，國(guó)家公共權(quán)力的行使更為重視權(quán)力的分散與制衡。

從行政領(lǐng)域看，由于行政本身是實(shí)現(xiàn)通過(guò)政治所表達(dá)的國(guó)家意志和利益，因而更為強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的效果，重視時(shí)間、效率和準(zhǔn)確性。國(guó)家公共權(quán)力在行政領(lǐng)域中的運(yùn)用必然要求相對(duì)集中，以確保國(guó)家意志和利益能及時(shí)、準(zhǔn)確地得到實(shí)現(xiàn)。第三節(jié)領(lǐng)導(dǎo)體制

行政領(lǐng)導(dǎo)體制是行政組織在行政領(lǐng)導(dǎo)方式上的體現(xiàn)，是由行政組織內(nèi)部人員之間所形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系構(gòu)成。

領(lǐng)導(dǎo)體制按行政組織中承擔(dān)指揮、決策權(quán)力的人數(shù)分為首長(zhǎng)制、委員制和混合制三種。一、首長(zhǎng)制

首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指組織內(nèi)法定的最高決策、指揮權(quán)力由首長(zhǎng)一人執(zhí)掌而形成的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。

在首長(zhǎng)制下，行政組織活動(dòng)由行政首長(zhǎng)單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)和做出決策并承

擔(dān)責(zé)任，其他領(lǐng)導(dǎo)人由首長(zhǎng)提名并依法定程序產(chǎn)生，他們協(xié)助首長(zhǎng)工作，對(duì)組織的整體事務(wù)只有建議權(quán)而無(wú)決策權(quán)。

首長(zhǎng)制的基本特征是首長(zhǎng)擁有最終決定權(quán)，獨(dú)自決定一切重要措施并對(duì)此負(fù)責(zé)。二、委員制

委員制又稱合議制、委員會(huì)制，是指組織的法定最高決策權(quán)和指揮權(quán)，由兩個(gè)或兩個(gè)以上人員組成的集體（或委員會(huì)）執(zhí)掌而形成的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。

委員制的基本特征是組織內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的最終決定，是由地位平等的兩個(gè)人或兩個(gè)以上的委員組成的

委員會(huì)做出，組織的最高決策指揮權(quán)屬于全體委員，一切均由委員會(huì)按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則集體決定。三、混合制

混合制又稱委員會(huì)與首長(zhǎng)并立制，是指行政組織的事權(quán)，一部分由委員會(huì)集體討論決定，另一部分則由首長(zhǎng)個(gè)人決定的一種行政領(lǐng)導(dǎo)體制。

混合制的基本特征是，行政組織中既設(shè)有一個(gè)承擔(dān)決策權(quán)的合議制委員會(huì)，也存在一個(gè)指揮日常行政工作的首長(zhǎng)。首長(zhǎng)是委員會(huì)的主

席，主持委員會(huì)的會(huì)議，重大問(wèn)題由委員會(huì)集體討論決定，具體事務(wù)的實(shí)施由首長(zhǎng)個(gè)人行使決策權(quán)和指揮權(quán)。

第四節(jié)統(tǒng)屬體制

行政統(tǒng)屬體制是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在宏觀層面的反映，是行政指揮、決策權(quán)力在各級(jí)行政組織之間所做出安排。行政統(tǒng)屬體制可分為三種模式：完整制、分離制和混合制。一、完整制

完整制也稱集約制或一元統(tǒng)屬制，在這種體制下，一級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)只接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。

二、分離制

分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，指同一層次各組織或同一組織各單位，分屬于兩個(gè)以上平行的行政首長(zhǎng)或組織領(lǐng)導(dǎo)的體制。

三、混合制

混合制介乎上述兩種體制之間，即上、下級(jí)政府中的一部分機(jī)構(gòu)存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而另一部分機(jī)構(gòu)不存在這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但存在工作指導(dǎo)關(guān)系。復(fù)習(xí)題：1、什么是行政組織體制？2、簡(jiǎn)述行政行為的含義和內(nèi)容。3、簡(jiǎn)述行政授權(quán)的含義和類型。4、如何合理配置行政權(quán)力？5、簡(jiǎn)述首長(zhǎng)制、委員制、完整制及分離制的含義。第四章行政組織結(jié)構(gòu)

行政組織結(jié)構(gòu)就是指構(gòu)成行政組織內(nèi)各單元的排列組合方式。第一節(jié)概述一、行政組織結(jié)構(gòu)的特性1、法定性2、穩(wěn)定性3、適應(yīng)性二、行政組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)—行政目標(biāo)

行政目標(biāo)是構(gòu)建行政組織的基礎(chǔ)，需要組織內(nèi)全體成員的共同努力來(lái)完成。

行政目標(biāo)是通過(guò)對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施公共管理與提供公共服務(wù)，使社會(huì)呈現(xiàn)有秩序、可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定狀態(tài)。

行政目標(biāo)是可變的，要求行政組織結(jié)構(gòu)也要做出相應(yīng)的調(diào)整。三、行政組織結(jié)構(gòu)的基本單元—職位

行政職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本單元，是行政組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。行政職位的縱向和橫向關(guān)系，聯(lián)結(jié)著行政組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。沒(méi)有行政職位，也就沒(méi)有行政組織結(jié)構(gòu)。四、行政組織結(jié)構(gòu)的功能

合理的行政組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一般而言，一個(gè)組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該具備下列四項(xiàng)基本功能：1、效率2、溝通3、工作的滿足感4、組織的同一性

第二節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)的類型

行政組織的結(jié)構(gòu)可以按照縱、橫兩個(gè)主軸進(jìn)行最基本的分類。一、縱向結(jié)構(gòu)行政組織的上下級(jí)之間，存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種組織方式稱為“行政組織的縱向結(jié)構(gòu)”。

按照行政組織縱向?qū)蛹?jí)的多少，主要可以分為金字塔型結(jié)構(gòu)和扁平型結(jié)構(gòu)。

1、金字塔型結(jié)構(gòu)是行政組織最典型的結(jié)構(gòu)，其主要表現(xiàn)為行政層級(jí)多，控制幅度小，體現(xiàn)出較為集權(quán)的性質(zhì)。2、扁平型結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)在于行政層級(jí)較少，行政幅度較大，是一種分權(quán)性的結(jié)構(gòu)。

二、橫向結(jié)構(gòu)

在行政組織中，同一個(gè)層級(jí)中包含著各個(gè)職能不同的部門，彼此間是相互分工合作的平等關(guān)系，這種組織方式就是行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。

一般而言，橫向組織結(jié)構(gòu)可以有以下幾種分類角度：

1、按照區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)劃分2、按照管理職能標(biāo)準(zhǔn)劃分3、按照管理流程標(biāo)準(zhǔn)劃分4、按照服務(wù)的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)劃分

行政組織結(jié)構(gòu)在基本的縱向、橫向維度的基礎(chǔ)上演化出多種不同的結(jié)構(gòu)類型，大致如下：

1、直線集權(quán)式結(jié)構(gòu)2、直線職能式結(jié)構(gòu)3、直線參謀式結(jié)構(gòu)4、直線綜合式結(jié)構(gòu)

……三、管理層次與管理幅度的關(guān)系

管理層次是在有效管理幅度的基礎(chǔ)上形成的。在一個(gè)特定的組織內(nèi)，管理層次和管理幅度成反比關(guān)系：管理層次多，則每一層級(jí)行政機(jī)構(gòu)的管理幅度就窄；反之，管理層次少，則每一層行政機(jī)構(gòu)的管理幅度就寬。復(fù)習(xí)題：1、簡(jiǎn)述行政組織結(jié)構(gòu)的含義和功能。2、如何劃分行政組織結(jié)構(gòu)的類型？3、簡(jiǎn)述管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。第五章行政組織環(huán)境

行政組織環(huán)境是行政組織對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理活動(dòng)和內(nèi)部管理活動(dòng)時(shí)面臨的環(huán)境，是直接或間接影響行政組織存在、發(fā)展以及活動(dòng)的各種因素的總和。第一節(jié)概述一、行政環(huán)境

行政環(huán)境是指國(guó)家在對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理時(shí)所面臨的環(huán)境，是影響行政及其活動(dòng)的各種因素的總和。二、行政組織環(huán)境

行政組織環(huán)境是指行政組織在對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理活動(dòng)時(shí)所面臨的環(huán)境，是影響行政組織存在、發(fā)展以及活動(dòng)的各種因素的總和，這種影響可能是直接的或間接的。

行政組織活動(dòng)的環(huán)境可以分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次

1、行政組織的宏觀環(huán)境包括一個(gè)國(guó)家的國(guó)際和國(guó)內(nèi)的社會(huì)與自然環(huán)境，其中國(guó)內(nèi)社會(huì)環(huán)境的影響最為直接和具有決定性。2、行政組織活動(dòng)的中觀環(huán)境包括一國(guó)行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行情況，這對(duì)行政效率和效益都有直接的影響。

3、行政組織的微觀環(huán)境是指行政人員在其具體完成工作任務(wù)時(shí)所受到的各種影響因素。

這些因素對(duì)行政人員的具體行為及工作效率的提高有著直接的影響，同時(shí)對(duì)行政組織活動(dòng)的社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)也有間接的影響。三、研究行政組織環(huán)境的意義

研究行政組織環(huán)境的意義，具體反映在以下三個(gè)方面：1、從宏觀上看，行政組織活動(dòng)的直接目的是適應(yīng)行政環(huán)境，合理地確定行政組織的目標(biāo)和決策方案，遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律和行政生態(tài)規(guī)律，從而達(dá)到提高行政效率和行政效益目的。

2、行政組織活動(dòng)必然要受周圍環(huán)境的影響和制約。適應(yīng)行政組織活動(dòng)環(huán)境的變化，建立科學(xué)合理的行政系統(tǒng)，是行政高效化的前提和保障。

3、認(rèn)清行政組織活動(dòng)的環(huán)境是正確認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變行政職能，堅(jiān)持行政改革，提高行政效率和效益的重要前提。第二節(jié)宏觀環(huán)境

行政組織的宏觀環(huán)境，是指處于行政組織系統(tǒng)之外的，能夠直接或間接影響行政組織存在、發(fā)展與活動(dòng)的一切因素或條件的總和。

行政組織的宏觀環(huán)境包括國(guó)內(nèi)環(huán)境與國(guó)際環(huán)境。國(guó)內(nèi)環(huán)境通常包括社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境。國(guó)際環(huán)境又包括國(guó)際自然環(huán)境和國(guó)際社會(huì)環(huán)境。

宏觀環(huán)境對(duì)行政活動(dòng)的影響是整體性的（直接或間接），是一切行政活動(dòng)的環(huán)境基礎(chǔ)。一、國(guó)內(nèi)環(huán)境（一）社會(huì)環(huán)境

社會(huì)環(huán)境是由人們的社會(huì)行為而形成的非自然環(huán)境，可分為政治、經(jīng)濟(jì)和文化三個(gè)方面：1、政治環(huán)境政治環(huán)境是指社會(huì)環(huán)境中由政治因素構(gòu)成的影響行政組織活動(dòng)的環(huán)境因素。

影響行政的政治環(huán)境因素大致可分為制度層面上的政治制度和法律制度，以及政治運(yùn)作中的政治民主化、法治化水平。

2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個(gè)方面。其中經(jīng)濟(jì)制度又包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作體制兩方面。3、文化環(huán)境

文化環(huán)境是指對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生影響的各種文化因素，包括社會(huì)的思想道德?tīng)顩r及科學(xué)技術(shù)和文化教育的發(fā)展?fàn)顩r等。（二）歷史人文環(huán)境

歷史人文環(huán)境是指影響行政活動(dòng)的歷史、人口、民族、宗教等因素。

歷史因素在不同國(guó)家的行政中所起的作用不同，對(duì)歷史悠久的國(guó)家作用較大，而對(duì)歷史較短的國(guó)家作用則較小。

人口因素涉及人口數(shù)量、人口分布狀況、人口素質(zhì)、人口年齡結(jié)構(gòu)等方面。

民族問(wèn)題是一個(gè)不可忽視的人文因素。如果處理不好，就會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展，甚至?xí)斐蓢?guó)家的分裂。

宗教因素在一些信奉宗教的國(guó)家里，對(duì)行政組織活動(dòng)的影響是全面的和直接的。（三）自然環(huán)境

自然環(huán)境包括一個(gè)國(guó)家的地理位置，以及國(guó)家轄域內(nèi)的自然狀況。自然環(huán)境優(yōu)劣對(duì)于人類社會(huì)活動(dòng)的進(jìn)行有著直接的影響：或者提供方便，或者造成困難。二、國(guó)際環(huán)境

國(guó)際環(huán)境包括國(guó)際自然環(huán)境和國(guó)際社會(huì)環(huán)境。國(guó)際自然環(huán)境對(duì)國(guó)家行政的影響主要與國(guó)內(nèi)自然環(huán)境相關(guān)。國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)國(guó)家行政的影響則包括國(guó)際形勢(shì)、國(guó)際格局和國(guó)際交往三個(gè)方面。三、宏觀環(huán)境對(duì)行政組織及其活動(dòng)的影響（一）國(guó)內(nèi)環(huán)境的影響1、社會(huì)環(huán)境的影響

政治環(huán)境對(duì)行政組織及其活動(dòng)的影響是最直接的。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政組織及其活動(dòng)的影響最具根本性和決定性。

文化環(huán)境對(duì)行政組織及其活動(dòng)的影響較多的是深層次的，是通過(guò)人們的思想、行為從行政人員和非行政人員兩個(gè)方面作用于行政活動(dòng)。

2、歷史人文環(huán)境的影響

歷史因素對(duì)行政組織及其活動(dòng)的影響是全方位的，但主要集中在體制、觀念、方法上。

人口、民族、宗教等因素對(duì)行政組織及其活動(dòng)的影響，因國(guó)情的不同而不同。

（二）國(guó)際環(huán)境的影響

人類社會(huì)日益國(guó)際化，國(guó)際交往日益頻繁，合作規(guī)模不斷擴(kuò)大，任何國(guó)家的行政都會(huì)受到國(guó)際環(huán)境變化的影響。此外，正確認(rèn)識(shí)國(guó)際環(huán)境也是政府維護(hù)和發(fā)展國(guó)家利益的重要依據(jù)。（三）自然環(huán)境的影響

自然環(huán)境對(duì)國(guó)家行政組織及其活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生非常直接的影響，深受自然環(huán)境影響的物質(zhì)生產(chǎn)方式，決定了不同國(guó)家在行政體制的形成、行政職能的確立、行政組織的設(shè)立以及行政方式方法上的不同。

第三節(jié)中觀環(huán)境

行政組織活動(dòng)的中觀環(huán)境，是指單個(gè)行政組織活動(dòng)時(shí)所受到的影響因素，包括作為一級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)及其下屬機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，以及這些機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的部門、單位的活動(dòng)。

行政組織活動(dòng)的中觀環(huán)境主要包括以下三個(gè)方面：

一、體制性因素

體制性因素包括兩個(gè)方面：體制方面和管理方面。

在體制方面，是指行政體系內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行情況。在管理方面，是指組織內(nèi)部的管理狀態(tài)，以及由此對(duì)行政組織活動(dòng)產(chǎn)生的影響。

以上兩個(gè)方面，對(duì)行政組織的活動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生不同的影響，在行政組織活動(dòng)的中觀環(huán)境中起著基礎(chǔ)作用。

二、團(tuán)隊(duì)因素

團(tuán)隊(duì)因素是指組織作為一個(gè)群體所形成的團(tuán)隊(duì)，其成員素質(zhì)狀態(tài)對(duì)行政組織活動(dòng)產(chǎn)生的影響。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：團(tuán)隊(duì)精神和組織文化。

團(tuán)隊(duì)精神具體表現(xiàn)為組織成員都能有大局意識(shí)、協(xié)作精神和服務(wù)精神。

組織文化是行政文化在一個(gè)行政組織內(nèi)的具體反映。行政文化是指與行政相關(guān)的文化，它包含人們行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價(jià)值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習(xí)慣等。

團(tuán)隊(duì)因素對(duì)行政組織活動(dòng)的影響，主要反映在一個(gè)行政組織內(nèi)部的工作氛圍和人員士氣上，其對(duì)發(fā)揮行政組織整體積極性至關(guān)重要。三、領(lǐng)導(dǎo)因素

領(lǐng)導(dǎo)因素是指行政組織內(nèi)因領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和行為而對(duì)組織整體活動(dòng)的影響。包括領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素養(yǎng)、功能發(fā)揮、管理能力、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等內(nèi)容。

領(lǐng)導(dǎo)因素對(duì)行政組織活動(dòng)的影響，主要反映在行政組織的日常工作方面。組織的整體性功能能否真正得到發(fā)揮，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)因素。第四節(jié)微觀環(huán)境

行政組織活動(dòng)的微觀環(huán)境是指行政人員在其具體完成工作任務(wù)時(shí)所受到的各種影響因素。

行政活動(dòng)的微觀環(huán)境涉及一個(gè)機(jī)構(gòu)甚至一個(gè)更小群體的內(nèi)部具體情況，也涉及到行政人員本身,是由行政組織外部環(huán)境與內(nèi)部條件相結(jié)合構(gòu)成的。

從構(gòu)成因素看，微觀環(huán)境大致可分為外部因素、內(nèi)部因素和個(gè)人因素三類。一、外部因素

外部因素，主要是指宏觀、中觀環(huán)境體制因素及其在機(jī)構(gòu)、科室的延伸和具體化。它集中體現(xiàn)在職位說(shuō)明、內(nèi)部規(guī)制和工作標(biāo)準(zhǔn)化上。二、內(nèi)部因素

內(nèi)部因素，主要包括兩個(gè)方面：一是由組織內(nèi)成員群體相互關(guān)系所構(gòu)成的狀態(tài)，即團(tuán)隊(duì)因素；二是指組織為成員完成工作任務(wù)所提供的物質(zhì)設(shè)備，即辦公條件。這兩方面因素的影響主要和成員個(gè)人行為有關(guān)。三、個(gè)人因素

個(gè)人因素，是指由行政人員個(gè)人素質(zhì)引起的，對(duì)其完成公務(wù)的行為會(huì)產(chǎn)生影響的因素。主要表現(xiàn)為個(gè)人的工作能力和態(tài)度，個(gè)人在科室內(nèi)的人際關(guān)系，以及在突發(fā)事態(tài)時(shí)的心理素質(zhì)。這些個(gè)人因素對(duì)行政人員完成工作任務(wù)的效率和質(zhì)量有直接的影響。

復(fù)習(xí)題：1、什么是行政組織環(huán)境？研究行政組織環(huán)境有什么意義？2、簡(jiǎn)述行政組織宏觀、中觀及微觀環(huán)境的含義。3、什么是行政文化？4、試述國(guó)際環(huán)境對(duì)行政組織的影響，以及行政組織如何創(chuàng)建良好的國(guó)際社會(huì)環(huán)境。5、試述民族與宗教環(huán)境對(duì)行政組織的影響，以及行政組織如何創(chuàng)建良好的民族與宗教環(huán)境。第六章行政組織內(nèi)部管理第一節(jié)概述

一、行政組織內(nèi)部管理的含義

行政組織內(nèi)部管理是對(duì)組織內(nèi)部各要素的管理，即圍繞組織內(nèi)部與人、財(cái)、物相關(guān)的事務(wù)而進(jìn)行的管理活動(dòng)。其中人員管理是核心，資金管理是進(jìn)行行政活動(dòng)的保證，物材管理是行政活動(dòng)所必需的條件和環(huán)境。二、行政組織內(nèi)部管理的意義

組織內(nèi)部管理是行政組織活動(dòng)得以有效進(jìn)行的條件和保證。它可以實(shí)現(xiàn)下述目標(biāo)：1、人盡其才2、物盡其力3、財(cái)盡其用

三、法治在行政組織內(nèi)部管理中的地位

行政組織內(nèi)部管理的核心是實(shí)現(xiàn)法治化，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮管理者的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。法治化的前提是法制化，即一切內(nèi)部行為都有明確的規(guī)章、制度作為規(guī)范。在此基礎(chǔ)上形成行政人員的法治觀念，并通過(guò)內(nèi)部規(guī)制與監(jiān)督機(jī)制確保管理的法治化，以提高內(nèi)部管理質(zhì)量。第二節(jié)行政人員管理一、行政人員的行為特性

行政人員是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力執(zhí)行公務(wù)的工作人員。行政人員的行為具有以下特征：

1、作為社會(huì)人，行政人員有自身的利益追求。2、行政人員是國(guó)家的雇員，通過(guò)完成公務(wù)從國(guó)家、行政組織得到相應(yīng)的回報(bào)以滿足自身的利益需求。

3、行政人員是通過(guò)行使國(guó)家權(quán)力來(lái)完成公務(wù)，權(quán)力行使時(shí)直接影響到對(duì)象的權(quán)益。4、行政人員在完成公務(wù)的過(guò)程中擁有相應(yīng)的決定權(quán)力，個(gè)人意愿有可能影響權(quán)力使用的正當(dāng)性。

5、行政人員的個(gè)人素質(zhì)以及自身的職業(yè)道德修養(yǎng)對(duì)公務(wù)的完成有決定性的影響。二、行政人員管理的意義

行政人員管理是從行政系統(tǒng)內(nèi)部管理的角度，通過(guò)對(duì)行政人員的更新、激勵(lì)、保障和約束等一系列措施，探索行政人員管理的運(yùn)作機(jī)制，其目標(biāo)是通過(guò)管理，一方面是要提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政職能；另一方面則要約束行政人員的不當(dāng)行為。三、行政人員的日常管理

行政人員的日常管理基于三種機(jī)制：

（一）更新機(jī)制更新機(jī)制的目的是保持人事系統(tǒng)自身的穩(wěn)定性和生命力，其主要包括人員更新與素質(zhì)更新兩方面。1、人員更新

人員更新包括“進(jìn)口”和“出口”兩個(gè)環(huán)節(jié)。（1）“進(jìn)口”環(huán)節(jié)主要包括考試錄用、職位任用、調(diào)任和聘任。（2）“出口”環(huán)節(jié)主要包括行政人員辭職、辭退、退休、調(diào)出等。2、素質(zhì)更新

素質(zhì)更新主要包括培訓(xùn)和交流。（二）保障機(jī)制

保障機(jī)制是指在人事管理中，通過(guò)提供相應(yīng)的物質(zhì)條件或設(shè)計(jì)相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)制度，為行政人員創(chuàng)造適宜的工作條件，在與社會(huì)人才競(jìng)爭(zhēng)中，確保行政團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定。1、物質(zhì)保障制度

物質(zhì)保障制度主要有工資、福利和保險(xiǎn)制度。2、權(quán)益保障制度

權(quán)益保障制度主要表現(xiàn)為行政人員申訴、控告制度。（三）激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制是行政組織通過(guò)自身的多種資源，積極干預(yù)和影響行政人員的行為，在實(shí)現(xiàn)人員管理目標(biāo)的同時(shí)，也能滿足行政人員自身的追求。行政人員激勵(lì)制度包括行政人員的考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降等管理環(huán)節(jié)。四、行政人員管理的關(guān)鍵

行政人員管理的關(guān)鍵在于激勵(lì)與監(jiān)控。1、對(duì)行政人員的激勵(lì)

在實(shí)施激勵(lì)措施時(shí)，要做到以下幾點(diǎn)：（1）將精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)并重。（2）要繼續(xù)強(qiáng)化傳統(tǒng)的行政激勵(lì)和道德激勵(lì)。2、對(duì)行政人員的監(jiān)控

要防止行政人員利用手中的公共權(quán)力謀取個(gè)人私利，最現(xiàn)實(shí)也最有效的路徑選擇就是對(duì)行政人員進(jìn)行有效的監(jiān)控。（1）就監(jiān)督內(nèi)容而言，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)行政人員的全面監(jiān)督，包括：工作監(jiān)督、政治監(jiān)督、權(quán)力濫用監(jiān)督、兼職監(jiān)督和品德監(jiān)督。（2）就監(jiān)督的渠道而言，一般可以分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩種。

外部監(jiān)督包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

內(nèi)部監(jiān)督，是指來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的對(duì)行政人員實(shí)行的自上而下的監(jiān)督，包括專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督兩種形式。第三節(jié)資金管理一、行政資金的來(lái)源

行政資金是指行政組織為完成公共管理而用于內(nèi)部活動(dòng)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，包括人員費(fèi)用，公務(wù)費(fèi)用，物材費(fèi)用。行政資金來(lái)源于公共財(cái)政。

二、行政資金管理的目標(biāo)與任務(wù)

行政資金管理的目標(biāo)是要在少花錢，多辦事，辦好事的基礎(chǔ)上，保證組織內(nèi)部活動(dòng)的正常進(jìn)行。

其管理任務(wù)主要包括以下幾個(gè)方面：1、合理安排預(yù)算，按計(jì)劃開(kāi)支。

2、努力節(jié)約開(kāi)支，提高行政資金使用效益。

3、健全管理制度，實(shí)施依法管理。4、加強(qiáng)開(kāi)支監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

5、搞好財(cái)務(wù)分析和考核，提高行政經(jīng)費(fèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，降低行政成本。三、行政資金管理的內(nèi)容（一）預(yù)算管理

預(yù)算管理，是依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃對(duì)行政組織的職責(zé)要求和財(cái)力的許可編制的，是行政單位活動(dòng)的前提和準(zhǔn)則。其核心問(wèn)題是對(duì)資金的合理分配進(jìn)行科學(xué)安排。（二）開(kāi)支管理

開(kāi)支管理的關(guān)鍵在于明確開(kāi)支范圍，確定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。其基本要求是按預(yù)算掌握支出，保證計(jì)劃開(kāi)支的實(shí)現(xiàn)；按業(yè)務(wù)進(jìn)度掌握支出，保證業(yè)務(wù)發(fā)展的資金供應(yīng)；按各項(xiàng)規(guī)定掌握支出，保證各項(xiàng)法律、法規(guī)的貫徹落實(shí)；按節(jié)約原則掌握支出，盡量減少行政消耗。（三）決算管理

決算是各種政策和預(yù)算執(zhí)行后真實(shí)效果和真實(shí)規(guī)模的集中反映，并且是重新制定財(cái)經(jīng)政策和預(yù)算的重要依據(jù)。因此決算管理，也是行政組織財(cái)務(wù)管理工作的重要內(nèi)容。（四）制度管理

制度管理包括兩個(gè)方面：制度的建設(shè)和制度的實(shí)施。

首先，要強(qiáng)化預(yù)算資金管理制度建設(shè)。其次，要加強(qiáng)支出管理制度建設(shè)。四、行政資金管理的關(guān)鍵

行政資金的管理的關(guān)鍵在于：1、要從編制好資金預(yù)算抓起。2、要制定嚴(yán)格的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。3、必須樹(shù)立勤儉節(jié)約的指導(dǎo)思想。

4、在管理行政資金的同時(shí)，還必須管好預(yù)算外的資金。第四節(jié)物材管理一、物材管理的含義

物材是指行政組織、行政人員進(jìn)行行政活動(dòng)和完成行政任務(wù)所必須的物質(zhì)基礎(chǔ)。物材管理依其管理對(duì)象，可分為基礎(chǔ)設(shè)施管理、基本設(shè)備管理和辦公用品管理。

物材管理的目的在于有效合理地運(yùn)用行政經(jīng)費(fèi)，避免浪費(fèi)，節(jié)約開(kāi)支，提供良好服務(wù)。對(duì)于物材的采購(gòu)、使用和保管必須要進(jìn)行科學(xué)管理。

二、物材管理的環(huán)節(jié)物材管理就其運(yùn)作環(huán)節(jié)看可分為購(gòu)置、保管、領(lǐng)用、稽核4個(gè)方面。（一）購(gòu)置物材購(gòu)置應(yīng)遵循以下原則：1、合乎規(guī)格2、經(jīng)濟(jì)合理3、集中購(gòu)置4、合議決定5、價(jià)格公開(kāi)購(gòu)置物材時(shí)應(yīng)按以下的程序進(jìn)行：

1、確定物品購(gòu)置的清單2、比價(jià)或公開(kāi)招標(biāo)3、簽訂與履行購(gòu)置合同4、驗(yàn)收5、付款及單據(jù)處置（二）保管

物材的保管，主要是指物材的登記、收藏、分配、使用費(fèi)用的簽認(rèn)以及物材的盤(pán)點(diǎn)、交換和養(yǎng)護(hù)等，目的是保持物材的效能，原則是集中管理，減少損耗。（三）使用

物材使用的原則是：按程序領(lǐng)用，既節(jié)約又有效地充分發(fā)揮物材作用。

（四）稽核

稽核對(duì)物材管理是必須的，包括購(gòu)置、收支、消耗三個(gè)方面?；说脑瓌t應(yīng)是準(zhǔn)確、合法、合理。三、物材管理的關(guān)鍵

物材管理的核心在于：在確保行政人員能順利完成公務(wù)的前提下盡可能節(jié)省行政資金的開(kāi)支。

因此，在物材管理中要特別注意以下幾點(diǎn)：1、要有明確具體的配置使用標(biāo)準(zhǔn)。2、要從嚴(yán)控制配置物材的規(guī)格，以經(jīng)濟(jì)適用為原則。

3、要在行政人員中形成“公私分明”的觀念和風(fēng)氣。

4、要把物材管理納入行政人員的日?？伎?jī)。5、行政組織各級(jí)首長(zhǎng)、主管必須重視物材管理。復(fù)習(xí)題1、什么是行政組織的內(nèi)部管理？2、簡(jiǎn)述行政人員的含義及其行為特征。3、簡(jiǎn)述行政資金的含義及行政資金管理的內(nèi)容。4、簡(jiǎn)述行政資金管理的目標(biāo)和任務(wù)。5、行政資金管理要注意哪些問(wèn)題？6、物材管理要注意哪些方面？第七章行政組織的發(fā)展

第一節(jié)概述一、組織發(fā)展組織發(fā)展是指組織圍繞組織要素所做出的調(diào)整和變化。組織要素包括構(gòu)成要素和物質(zhì)要素兩方面。

二、行政組織的發(fā)展行政組織發(fā)展分為行政組織外部發(fā)展和內(nèi)部發(fā)展兩方面，其區(qū)別主要有：

１、目標(biāo)不同２、任務(wù)不同３、制約因素不同４、所需條件不同三、行政組織發(fā)展的特點(diǎn)基于行政組織的性質(zhì)，行政組織的發(fā)展具有以下特點(diǎn)：１、被動(dòng)性２、自覺(jué)性３、順應(yīng)性４、長(zhǎng)期性第二節(jié)行政組織的外部發(fā)展一、外部發(fā)展的含義行政組織外部發(fā)展是指國(guó)家應(yīng)社會(huì)發(fā)展形成的需要，對(duì)行政組織采取的發(fā)展措施。行政環(huán)境的變化是導(dǎo)致國(guó)家對(duì)行政組織采取外部發(fā)展措施的根本動(dòng)因。

外部發(fā)展以擴(kuò)大行政能力、提高行政效益為目標(biāo)。核心內(nèi)容是對(duì)行政組織及其活動(dòng)的調(diào)整、完善和變革。

行政組織外部發(fā)展的內(nèi)容，大致可歸結(jié)為職能發(fā)展、體制發(fā)展與組織構(gòu)建三個(gè)方面。二、職能發(fā)展職能發(fā)展在行政發(fā)展中不僅居于首要地位，而且也是體制發(fā)展與組織構(gòu)建發(fā)展的依據(jù)和基礎(chǔ)。其主要包含三個(gè)層面，即職能范圍的重新確定、職能配置的變化、職能實(shí)現(xiàn)方式的改變。三、體制發(fā)展作為一種系統(tǒng)體系，體制的構(gòu)成包括結(jié)構(gòu)、組織、運(yùn)作三方面要素。因此，行政組織體制發(fā)展的內(nèi)容包括行政組織內(nèi)的