第三講 政策制定過程：決策活動

Chapter3:ThePolicymakingProcess:

Decision-MakingActivities第3章

政策制定過程：決策活動

Contents1.ThePolicyProcess:HowPoliciesAreMade2.ProblemIdentificationandAgendaSetting3.AgendaSettingfromtheBottomUp4.AgendaSettingfromtheTopDown5.”Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided6.AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia7.FormulatingPolicy8.InterestGroupsandPolicymaking9.PolicyLegitimation:TheProximatePolicymakers10.PolicyImplementation:TheBureaucracy11.PolicyEvaluation:ImpressionisticversusSystematic1.政策過程：如何制定政策2.問題確認與議程設定3.自下而上的議程設定4.自上而下的議程設定5.“不決策”：決定哪些問題不予決策6.議程設定與輿論動員：大眾傳媒7.政策形成8.利益集團與政策制定9.政策合法化：最直接的決策者10.政策執(zhí)行：官僚制11.政策評估：印象派與系統(tǒng)化

Althoughitmaybehelpfultothinkaboutpolicymakingasaseriesofprocesses,intherealworldtheseactivitiesseldomoccursimultaneously,eachonecollapsingintotheothers.雖然把政策制定視作一系列的過程或許有作用，但在現(xiàn)實世界中，這些活動很少是整齊劃一、井然有序、一步接一步的。相反，這些行為過程經(jīng)常是同時發(fā)生的，甚至是相互交織的。3.1ThePolicyProcess:HowPoliciesAreMadeTable3-1PolicymakingasaProcess

Policymakingcanbeseenasaprocess——howpoliciesaremade——inastep-by-stepsequences;butinrealitytheseprocessesoverlapandintertwine.ProcessActivityParticipantsProblemIdentificationPublicizingsocietalproblemsExpressingdemandsforgovernmentactionMassmediaInterestgroupsCitizeninitiativesPublicopinionAgendaSettingDecidingwhatissueswillbedecided,whatproblemswillbeaddressedbygovernmentElites,includingpresident,CongressPolicyFormulationDevelopingpolicyproposalstoresolveissuesandameliorateproblemsThinktanksPresidentandexecutiveofficeCongressionalcommitteesInterestgroupsTable3-1PolicymakingasaProcess

Policymakingcanbeseenasaprocess——howpoliciesaremade——inastep-by-stepsequences;butinrealitytheseprocessesoverlapandintertwine.ProcessActivityParticipantsPolicyLegitimationSelectingaproposalDevelopingpoliticalsupportforitEnactingitintolawDecidingonitsconstitutionalityInterestgroupsPresidentCongressCourtsPolicyImplementationOrganizingdepartmentsandagenciesProvidingpaymentsorservicesLevyingtaxesPresidentandWhiteHousestaffExecutivedepartmentsandagenciesPolicyEvaluationReportingoutputsofgovernmentprogramsEvaluatingimpactsofpoliciesontargetandnontargetgroupsProposingchangesand“reforms”ExecutivedepartmentsandagenciesCongressionaloversightcommitteesMassmediaThinktanks表3-1政策制定的一般過程

政策制定可以看做一個過程——政策是如何按一定步驟制定的；但是，在現(xiàn)實中這些過程是相互交織在一起的。過程行為參與者問題確認公布社會問題，表達對政府行為的要求大眾媒體、利益集團、公民組織、公共輿論議程設定決定對哪些問題作出決策，政府要解決哪些問題精英、包括總統(tǒng)和國會選舉的候選人、媒體政策形成提出解決問題和改善困境的政策建議智囊團、總統(tǒng)和行政官員、國會議員、利益集團政策合法化對政策方案作出抉擇，尋求政治支持，使之成為法律，決定其合憲性利益集團、總統(tǒng)、國會、法院政策執(zhí)行組織有關(guān)的部門和機構(gòu)，提供相關(guān)費用與服務，征稅總統(tǒng)和白宮成員、行政部門和機構(gòu)政策評估報告政府項目的結(jié)果，評估政策對目標群體和非目標群體的影響，建議政策變更或“改革”行政部門和機構(gòu)、國會監(jiān)督委員會、媒體、智囊團

Whodecideswhatwillbedecided?InademocracyitissometimesarguedthatproblemidentificationoccurswheneverindividualsorgroupsmakedemandsUpongovernment.PoliticalscientistJamesE.Andersonwrite:“Forourpurposes,apolicyproblemcanbedefinedasaconditionorsituationthatproducesneedsordissatisfactiononthepartofpeopleforwhichrelieforredress[fromgovernment]issought.”JamesE.Anderson,PublicPolicymaking:AnIntroduction,6thed.(Boston:HoughtonMifflin,2006),p.80.3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting問題確認與議程設定

由誰來決定對什么問題進行決策？有觀點認為，在民主體制中，不論何時只要個人或群體向政府提出要求，政策問題的確認就開始了。政治學家詹姆斯·E·安德森曾說過：“對于我們的目的而言，政策問題可以被界定為，使某些人產(chǎn)生需要或不滿的狀態(tài)或情形，并要求政府給予或補償?！闭材匪埂·安德森.公共政策制定導論（第6版），2006，p.803.2ProblemIdentificationandAgendaSetting問題確認與議程設定

Butproblemidentificationisnotthatsimple.Thereareamultitudeofneedsanddissatisfactionsinsocietythatareneveridentifiedaspolicyproblems,thatnevergetonthe“agenda”ofpolicymakers.Governmentdoesnothingandconditionsremainthesame.Demandsthatthegovernment“dosomething”arevirtuallyinsatiable,yetspaceontheagendaofgovernmentpolicymakingisscarce.Thisraisesthecrucialquestionofhowandwhysomeconditionsinsocietyareidentifiedaspolicyissuesandplacedonthegovernmentalagenda,whileothersarenot.Foramoresophisticatedtreatmentofproblemidentificationandagendasetting,seeJohnKingdon,Agendas,Alternatives,andPublicPolicies(Boston:Little,Brown,1984)3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting問題確認與議程設定

但是，對政策問題的確認并非如此簡單。在社會生活中有大量的需求和不滿意的地方，從來沒有被確認為政策問題，也從未被列入決策者的“議程”。結(jié)果就是政府沒有做什么事情，那種情形也依舊沒有改變。對政府提出“做什么”的要求可以說是貪得無厭的，而政府制定政策的日程表上的空間卻是稀缺資源。這就提出了一個關(guān)鍵問題：為什么社會中的一些情形被界定為政策問題并提上政府的議事日程，又是怎樣確認的，而為什么另一些情形卻不能被認定為政策問題并提上政策議程。問題界定和議程設定是一個更加復雜的處理過程見，約翰·金登的《議程設定、備選方案與公共政策》，19843.2ProblemIdentificationandAgendaSetting問題確認與議程設定

But,inreality,policyissuesdonotjust“happen.”Creatinganissue,dramatizingIt,callingattentiontoit,andpressuringgovernmenttodosomethingaboutitareimportantpoliticaltactics.Thesetacticsareemployedbyinfluentialindividuals,organizedinterestgroups,policy-planningorganizations,politicalcandidatesandoffice-holders,andperhapsmostimportant,themassmedia.Thesearethetacticsof“agendasetting.”3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting問題確認與議程設定

但實際上，政策問題并不只是“發(fā)生”的。提出議題，將其夸大以引起關(guān)注，從而向政府施壓，要求其采取行動，這些都是重要的政治策略。這些政治策略被以下的政治參與者運用：有影響力的個人、有組織的利益集團、設計政策的組織、政治候選人、官居一定職位的人，還有最重要的是大眾媒體。這些都是“議程設定”中所涉及的政治策略。3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting問題確認與議程設定

TheprevailingmodelofpolicymakinginAmericanpoliticalscienceisapopularlydriven,“bottom-up”portraitofdecisionmaking.This“democratic-pluralist”modelassumesthatinanopensocietyanyproblemcanbeidentifiedbyindividualsorgroups,bycandidatesseekingelection,bypoliticalleadersseekingtoenhancetheirreputationandprospectsforreelection,bypoliticalpartiesseekingtodefinetheirprinciplesand/orcreatefavorablepopularimagesofthemselves,bythemassmediaseekingto“create”news,andevenbyprotestgroupsdeliberatelyseekingtocallattentiontotheirproblems.Variouscrisesanddisasters;terroristattacks…3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定Whetherpublicopinionshouldshoulddeterminepublicpolicymayneverberesolved.democraticrepresentativesshouldservetheinterestofthepeople,butnotnecessarilyconformtotheirwillwhendecidingquestionsofpublicpolicy.3.3.1PublicOpinionandAgendaSettingEdmundBurke

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定公共輿論是否應該決定公共政策的問題也許永遠得不到解決。哲學層面&經(jīng)驗層面民主選舉的代表在決定公共政策問題的時候，應該服務于人民的利益，但不必完全屈從于大眾的意志。3.3.1公共輿論與議程設定埃德蒙·伯克

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定WecanneverbesurewhethermassopinionshapedpublicpolicyorpublicpolicyshapedmassopinionGovernment,aswehaveseen,attemptstomoldpublicopiniontowardsupportoftheprogramsandpoliciesitespouses.Giventhatendeavor,perfectcongruencebetweenpublicpolicyandpublicopinioncouldbegovernmentofpublicopinionratherthangovernmentbypublicopinion3.3.2Opinion-PolicyLinkageV.O.Key,Jr.publicopinionandAmericanDemocracy

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定我們根本不能確定是大眾輿論促成了公共政策還是公共政策塑造了大眾輿論政府，正如我們所看到的那樣，試圖塑造大眾輿論，來爭取民眾對其倡導的政策和項目的支持。在這種努力的影響下，公共政策與公共輿論完全相等的結(jié)果，只能說明，公共輿論為政府所控制，而不可能是公共輿論影響政府。3.3.2輿論—政策的關(guān)系V.O.凱伊：《公共輿論與美國民主》

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定Publicpolicyshapespublicopinionmoreoftenthanopinionshapespolicy.First,fewpeoplehaveopinionsonthegreatbulkofpolicyQuestionsconfrontingthenation’sdecisionmakers.Second,publicopinionisveryunstable.Third,leadersdonothaveaclearperceptionofmassopinion.3.3.3PolicyEffectsThreeReasons:

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定通常是公共政策塑造了大眾輿論，而不是大眾輿論造就了公共政策。第一，很少有人對擺在國家決策者面前的這些政策問題的重要性提出意見或看法。第二，公共輿論是非常不穩(wěn)定的。第三，領(lǐng)導者缺乏對公共輿論清晰的洞察與理解。3.3.3政策影響三個理由：

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定Wemustnotassumethattheopinionsexpressedinthenewsmediaarepublicopinion.Newspapersbelievetheyarepublic,oftenconfusingtheirownopinionswithpublicopinion.Theyeventellthemasspublicwhatitsopinionis,thus,actuallyhelpingtomoldittoconformtotheirownbeliefs.Decisionmakers,then,mayactinresponsetonewsstoriesortheopinionsofinfluentialnewspersonsinthebeliefthattheyarerespondingtopublicopinion.3.3.4MediaEffectsAsourceofconfusion

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定我們不能憑空假定在新聞媒體上發(fā)表出來的觀點就是大眾輿論的觀點新聞人士認為他們自己就是公眾，經(jīng)常把他們自己的觀點與公眾的觀點相混淆。他們甚至還把自己的觀點告知公眾，以利于塑造符合他們自己信念的觀點。決策者也可能做出行動以回應新聞事件或有影響力的新聞人士的意見，并誤以為他們是在對公共輿論做出回應。（意見領(lǐng)袖；默多克的新聞帝國；傳播力、思想力、影響力）3.3.4媒體影響混淆的根源

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定Publicopinionpollsfrequentlycreateopinionsbyaskingquestionsthatrespondentsneverthoughtaboutuntiltheywereasked.Massopiniononaparticularissueisoftenveryweaklyheld.Opinionsalsovaryaccordingtothewordingofquestions.3.3.5OpinionPollsWhyTheyCan?

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定通過一些回答者在接受測驗之前從未考慮過的問題，民意測驗可以制造出一些觀點。（蓋洛普民意測驗）在某一特定問題上的大眾輿論通常是相當模糊的。公共輿論還隨著測驗問題的表達與措辭的變化而變化。3.3.5民意測驗為什么能？

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定Decisionmakerscaneasilymisinterpretpublicopinionbecausethecommunicationstheyreceivehaveanelitebias.Mostofthecommunicationsreceivedbydecisionmakersareintraelitefromnewspersons,organizedgroupleaders,influentialconstituents,wealthypoliticalcontributors,andpersonalfriends——peoplewho,forthemostpart,sharethesameviews.Personswhoinitiatecommunicationwithdecisionmakers,bywritingorcallingorvisitingtheirrepresentatives,aredecidedlymoreeducatedandaffluentthantheaveragecitizen.3.3.6CommunicatingwithPolicymakersWhy?

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的議程設定決策者很容易誤解大眾輿論觀點，因為他們得到的溝通信息存在一種精英的偏見。決策者獲得的信息絕大多數(shù)來自精英內(nèi)部——新聞人物、集團組織的領(lǐng)導、有影響的選民、富有的政治捐助者，或私人朋友。在相當大的程度上，這些人都與決策者擁有共同的觀點。（保護財產(chǎn)）那些通過寫信、打電話或訪問的方式與決策者取得聯(lián)系的人，肯定要比普通民眾受過更好的教育，也更加富有。3.3.6與決策者的交流與溝通為什么？

WhenV.O.Keywrestledwiththesameproblemconfrontingus——namely,thedeterminationoftheimpactofpopularpreferencesonpublicpolicy——heconcludedthat“themissingpieceofthepuzzle”was“thatthinstratumofpersonsreferredtovariouslyasthepoliticalelite,thepoliticalactivists,theleadershipechelons,ortheinfluentials.”3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

當政治學家小V.O.凱伊像我們一樣面對這個富有挑戰(zhàn)性的問題時，即大眾偏好是否對公共政策具有決定性影響的時候，他得出結(jié)論說，“這個難題容易被忽視的方面”是“由部分人組成的社會階層，主要包括政治精英、政治活動家、領(lǐng)導集團或有影響力的人士”。3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymaking

TheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,

believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大眾對政策制定的認知Overtheyears,howmuchattentiondoyoufeelthegovernmentpaystowhatthepeoplethinkwhenitdecideswhattodo:agooddeal,some,ornotmuch?Agooddeal7%Some36Notmuch54Don’tknow3Ingeneral,doyouthinkpeopleingovernmentunderstandwhatpeoplelikeyouthinkverywell,somewhatwell,notthatwell,ornotwellatall?(Askedofhalfthesample)Verywell2%Somewhatwell27Notthatwell33Notwellatall35Don’tknow3Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymaking

TheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,

believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大眾對政策制定的認知Wouldyousaythegovernmentisprettymuchrunbyafewbiginterestslookingoutforthemselves,orthatitisrunforthebenefitofallthepeople?Afewbiginterests75%Benefitofallthepeople19Don’tknow7Iftheleadersofthenationfollowedtheviewsofthepublicmoreclosely,doyouthinkthenationwouldbebetteroff,orworseoffthanitistoday?(Askedofhalfthesample)Better81%Worse10Don’tknow10I’mgoingtoreadyoutwostatements.Pleasetellmewhichstatementyouagreewithmost.(A)WhenmembersofCongressarethinkingabouthowtovoteonanissue,theyshouldreaduponpollsontheissues,becausethiscanhelpthemgetasenseofthepublic’sviewsontheissue.Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymaking

TheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,

believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大眾對政策制定的認知(B)WhenmembersofCongressarethinkingabouthowtovoteonanissue,theyshouldnotreaduponpollsontheissues,becausethiswilldistractthemfromthinkingaboutwhattheythinkisright.Readpollstosensepublic’sviews67%Don’treadpolls,dowhatyouthinkright26Don’tknow7SOURCE:CenteronPolicyAlternatives,asreportedinThePollingReport,15February1999.表3-2大眾對政府制定政策的看法

美國公眾對政治家和政府部門的工作人員深表懷疑，認為他們應該更加關(guān)心公眾的觀點（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大眾對政策制定的認知這些年來，你認為政府在作決策時，在多大程度上關(guān)注過民眾的所思所想：非常關(guān)注，一定程度的關(guān)注，還是不關(guān)注？

非常關(guān)注7

有些關(guān)注36

基本不關(guān)注54

不知道3總體來說，你認為政府工作人員能夠很好地理解民眾所思考的事情嗎？（測試了抽樣人數(shù)中一半的人）

理解得很好2

理解得有些好27

理解得不那么好33

理解的根本不好35

不知道3表3-2大眾對政府制定政策的看法

美國公眾對政治家和政府部門的工作人員深表懷疑，認為他們應該更加關(guān)心公眾的觀點（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大眾對政策制定的認知你認為政府是由追求自身利益的少數(shù)大集團掌握，還是由為全體人民謀利益的那些人掌握？

追求自身利益的少數(shù)大集團75

為全體人民謀利益的那些人19不知道7如果國家的領(lǐng)導者更加緊密地遵循民眾的觀點，你認為今天的國家會變得怎樣？（測試了抽樣人數(shù)中一半的人）

變得更好81

變得更糟10不知道10表3-2大眾對政府制定政策的看法

美國公眾對政治家和政府部門的工作人員深表懷疑，認為他們應該更加關(guān)心公眾的觀點（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大眾對政策制定的認知我將為你閱讀下面兩段話，請你說出最同意哪一段話。

（A）當國會的成員在考慮如何對一個問題進行投票的時候，他們應該對這個問題進行民意測驗，這樣有助于使他們了解民眾對此問題的觀點。

（B）當國會的成員在考慮如何對一個問題進行投票的時候，他們不應該對這個問題進行民意測驗，這樣將轉(zhuǎn)移他們的注意力，不能很好地思考他們認為正確的事情。

進行民意測驗，了解公眾的觀點67

不進行民意測驗，做那些自己認為是正確的事情26不知道7資料來源：CenteronPolicyAlternatives,asreportedinThePollingReport,15February1999.

TheelitistmodelofagendasettingfocusesontheroleofLeadersinbusiness,finance,andthemedia,aswellasingovernment.Agendasetting“beginsinformallyincorporateboardrooms,Socialclubs,anddiscussiongroups,whereproblemsareIdentifiedas‘issues’tobesolvedbynewpolicies.Itendsingovernment,wherepoliciesareenactedandimplemented.”3.4.2EliteAgendaSettingG.WilliamDomhoff,WhoRulesAmerica?PowerandPoliticsintheYear20003.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

精英模型在政策議程的設定上，關(guān)注商業(yè)、金融、媒體以及政府領(lǐng)導的角色與作用。議程設定是“從公司的會議室、社會的俱樂部、討論小組這些類似的地方非正式地開始的，在這些地方，問題被確認為政策問題，需要由新的政策來加以解決。而議程設定結(jié)束于政府環(huán)節(jié)，在這里政策被制定并加以執(zhí)行?！?.4.2精英的議程設定G·威廉·多姆霍夫：

《誰統(tǒng)治美國？2000年的力量與政治》3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

Candidatesforpublicofficeatalllevelsmustkeeptheirnamesandfacesbeforethevoters——inpublicappearances,interviews,speeches,andpressreleases.Whetherornottheirsuccesswasinfactaproductoftheirpolicyposition,theymaybelievethattheyhavearesponsibilitytoputforthpolicyproposalsconsistentwiththeircampaignmessagesandthemes.3.4.3PoliticalEntrepreneurship3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

所有級別公共職位的候選人都要保持自身為選民所關(guān)注——出席公共場合、接受采訪、發(fā)表演講或發(fā)布新聞。不論他們選舉獲勝是否是他們政策立場的結(jié)果，他們都會認為自己有責任提出與他們在選舉活動中發(fā)布的信息與主題相一致的政策建議和方案。3.4.3政治企業(yè)家3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

Thepresidentandtheexecutivebrancharegenerallyexpectedtobethe“initiators”ofpolicyproposals,withmembersofCongressintheroleof“arbiters”ofpolicyalternatives.Presidentshavemanymotivationstoseizetheinitiativeinpolicymaking.First-termpresidentsmustbuildarecordofsuccessthatlatercanbeusedintheirreelectioncampaign.Second-termpresidentsareoftenmotivatedbyaconcernfortheir“placeinhistory.”3.4.4ThePresidentandWhiteHouseStaffPaulLight.ThePresident’sAgenda,19823.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

總統(tǒng)及其行政部門通常被認為是政策建議的“發(fā)起者”，國會議員則是政策抉擇的“仲裁者”。多方面的動機促使總統(tǒng)要掌握政策制定的提議權(quán)。首屆任期內(nèi)，總統(tǒng)必須建立一個成功的記錄，以便他們在尋求連任的競選活動中使用。第二屆任期內(nèi)，總統(tǒng)很關(guān)心他們自己“在歷史上的地位”。3.4.4總統(tǒng)與白宮職員保羅·賴特：《總統(tǒng)的議程》，1982

3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

OccasionallyleadersintheCongresswilltrytosetforththeirownagendas.Themostwell-publicizedeffortwasthe1994“ContractwithAmerica”ledbythenSpeakeroftheHouseNewtGingrich.Committeechairsenjoyaspecialadvantageincongressionalagendasetting;theycontroltheagendaoftheircommittee’shearings.Congressionalstaffsoftenplayanimportantroleinbringissuestotheattentionoftheirbosses.3.4.5CongressandLegislativeStaff3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

國會的領(lǐng)導有時候也試圖提出他們自己的議程。最公開的努力是1994年由眾議院發(fā)言人紐特·金格里奇領(lǐng)導的“與美國簽約”共和黨40年來第一次拿下參議院委員會主席在國會的議程設定上具有特殊的優(yōu)勢，他們控制著委員會的聽證安排。國會議員通常在使某些問題引起他們上司的關(guān)注方面扮演著重要的角色。3.4.5國會和立法人員3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

Interestgroupsstaffsoftenbringvaluabletechnicalknowledgetopolicyformation,aswellaspoliticalinformationabouttheirgroup’spositionontheissues.Interestgroupsalsoprovidetestimonyatcongressionalhearingsaswellastechnicalreportsandanalysesusedbycongressionalstaffs.3.4.6InterestGroups3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

利益集團的成員經(jīng)常為政策的形成提供非常有價值的技術(shù)性知識，以及與本集團在政策問題上的立場相關(guān)的政治信息。利益集團還會向國會提供聽證的證言，以及國會職員需要的技術(shù)報告和分析材料。3.4.6利益集團3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的議程設定

Anondecision,aswedefineit,isadecisionthatresultsintheSuppressionorthwartingofalatentormanifestchallengetothevaluesandinterestsofthedecision-maker.Tobemoreclearlyexplicit,non-decision-makingisameansbywhichdemandsforchangeintheexistingallocationofbenefitsandprivilegesinthecommunitycanbesuffocatedbeforetheyareevenvoiced;orkeptcovert;orkilledbeforetheygainaccesstotherelevantdecision-makingarena;orfailingallthesethings,maimedordestroyedinthedecision-implementingstageofthepolicyprocess.PeterBachrach&MortonBaratz3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不決策”：決定哪些問題不予決策

不決策，如其被定義的那樣，能夠使決策者的價值觀和利益受到保護，對一些潛在或明顯的挑戰(zhàn)進行抑制或制止。更明確地說，不決策是一種政治手段，統(tǒng)治者用它來對付社會中存在的改變現(xiàn)行權(quán)力和利益分配格局的要求。這些要求在發(fā)出聲音之前可能就會被窒息，或處于地下狀態(tài)，或在列入相關(guān)決策領(lǐng)域之前就被扼殺，或在政策過程的執(zhí)行階段致殘或毀滅。彼得·巴克拉克&莫頓·巴拉茨3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不決策”：決定哪些問題不予決策

Officialsdroptheideabecausetheydonotwantto“rocktheboat”.Thereisa“mobilizationofbias”withinthepoliticalsystemitself,thatis,“asetofpredominantvalues,beliefs,rituals,andinstitutionalprocedures…thatoperatesystematicallyandconsistentlytothebenefitofothers.”PeterBachrach&MortonBaratz：PowerandPoverty

3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不決策”：決定哪些問題不予決策

官員們之所以拋棄某種觀點是因為不想“出亂子”。在政治體系內(nèi)部，存在一種“偏見的動員機制”，即“存在一套占主導地位的制度程序等，因為對其他人也能帶來益處，所以能系統(tǒng)而持久地運作”。彼得·巴克拉克&莫頓·巴拉茨：《權(quán)力與貧窮》3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不決策”：決定哪些問題不予決策

TelevisionisthemajorsourceofinformationforthevastmajorityofAmericans.Morethantwo-thirdsreportthattheyreceiveallormostoftheirnewsfromtelevision.Televisionisreallythefirstformofmasscommunication.(twitter;facebook;微信；internet;大數(shù)據(jù))Thevisualqualityoftelevision——theemotionalimpactthatisconveyedbypictures——enablestheTVnetworkstoconveyemotionsaswellasinformation.3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

對于絕大多數(shù)美國人來說，電視是其主要的信息來源。他們所接收到的超過2/3的報道或者絕大部分新聞都來自電視。電視的確是大眾傳媒的首要形式。電視的可視性——通過圖像傳達情感的這種沖擊力，使得電視網(wǎng)絡在傳遞信息的同時也傳遞了情感。3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

Theyarebothplayersandrefereesinthegameofpolitics.ThepowerofthepressinAmericaisaprimordialone.Itsetstheagendaofpublicdiscussion;andthissweepingpowerisunrestrainedbyanylaw.Itdetermineswhatpeoplewilltalkaboutandthinkabout——anauthoritythatinothernationsisreservedfortyrants,priests,parties,andmandarins.3.6.1MediaPowerTheodoreWhite.TheMakingofthePresident,19723.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

他們既是政治游戲中的運動員，又是裁判員。美國媒體的權(quán)力是原初的權(quán)力。它設定公眾討論的議程；這種廣泛的權(quán)力不受任何法律的制約。它還決定人們將要討論和思考的問題——就是在其他國家里由暴君、牧師、政治黨派和官吏所掌握的權(quán)力。3.6.1傳媒權(quán)力西奧多爾·懷特：《總統(tǒng)是怎樣煉成的》，19723.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

Mediapowerisconcentratedinthehandsofarelativelysmallnumberofpeople:theeditors,producers,anchors,reporters,andcolumnistsoftheleadingtelevisionnetworks(ABC,CBS,NBC,FOX,andCNN)andtheprestigiouspress(NewYorkTimes,WashingtonPost,WallStreetJournal,Newsweek,Time,andU.S.NewsandWorldReport).3.6.1MediaPower3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

大眾傳媒的權(quán)力集中在相當少的人手中：編輯、制片人、主播、記者、主要電視網(wǎng)絡（ABC—美國廣播公司、CBS—哥倫比亞廣播公司、NBC—全國廣播公司、FOX—?？怂箯V播公司、及CNN—美國有線電視新聞網(wǎng)）以及重要報刊（《紐約時報》、《華盛頓郵報》、《華爾街雜志》、《新聞周刊》、《時代周刊》、《美國新聞》和《世界報道》）的專欄作家手中。3.6.1傳媒權(quán)力3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

Newsmakinginvolvesall-importantdecisionsaboutwhatis“news”andwhois“newsworthy.”新聞制作包括所有重要的決策：什么是“新聞”和誰是具有“新聞價值”的人物等。3.6.2Newsmaking3.6.2新聞制作3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

Inexercisingtheirjudgmentregardingwhichstoriesshouldbegiventelevisiontimeornewspaperspace,themediaexecutivesmustrelyontheirownpoliticalvaluesandeconomicinterestsasguidelines.Theprincipalsourceofdistortioninthenewsiscausedbytheneedfordrama,action,andconfrontationtoholdaudienceattention.Race,sex,violence,andcorruptioningovernmentarefavoritetopicsbecauseofpopularinterest.3.6.3MediaBias3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

媒體的主管人員在決定什么事情可以占用電視時間或在報紙上登載的時候，他們會依據(jù)自己的政治價值觀和經(jīng)濟利益作為指導原則。歪曲新聞現(xiàn)象的主要原因是追求戲劇性的效果以及要抓住觀眾的注意力而面臨的挑戰(zhàn)。種族、性別、暴利，以及政府中的腐敗都是受歡迎的主題，因為大眾對它們感興趣。3.6.3媒體的偏見3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

3.6.4MediaEffectsChangingthebehaviorofvotersanddecisionmakers.Influencingattitudesandvaluestowardpolicyissues.Identifyingissuesandsettingtheagendaforpolicymakers.3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia議程設定與輿論動員：大眾傳媒

Policyformulationisthedevelopmentofpolicyalternativesfordealingwithproblemsonthepublicagenda.InfluentialThinkTanksTheBrookingsInstitutionTheAmericanEnterpriseInstituteTheHeritageFoundationThecouncilonForeignRelations3.7FormulatingPolicy（政策形成）

政策形成是指為解決提上公共議程的問題而對備選政策

方案進行開發(fā)。最有影響的智囊團布魯金斯研究所美國企業(yè)研究所遺產(chǎn)基金會外交關(guān)系委員會3.7FormulatingPolicy（政策形成）

TheBrookingsInstitutionhaslongbeenthedominantpolicy-planninggroupforAmericandomesticpolicy.TheBrookingsInstitutionhasbeenveryinfluentialinplanningtheWaronPoverty,welfarereform,nationaldefense,andtaxingandspendingpolicies.TheBrookingsInstitution3.7FormulatingPolicy（政策形成）

布魯金斯研究所一直是美國國內(nèi)政策的主要政策策劃組織。布魯金斯研究所在規(guī)劃反貧困斗爭、福利改革、國防、稅收和支出等方面的政策過程中，一直非常有影響力。布魯金斯研究所3.7FormulatingPolicy（政策形成）

TheAEIappealstobothDemocratsandRepublicanswhohavedoubtsaboutbiggovernment.InconfrontingsocietalproblemsthosewhotendtogravitatetotheAEIorbitwouldbeinclinedtolookfirstforamarketsolution…whiletheotherorbitpeoplehaveatendencytolookforagovernmentsolution.TheAmericanEnterpriseInstitute3.7FormulatingPolicy（政策形成）

WilliamBaroody,Jr.

美國企業(yè)研究所對民主黨人和共和黨人都具有吸引力，因為他們對大政府持有懷疑態(tài)度。在面臨社會問題時，那些向美國企業(yè)研究所求助的人，傾向于首先尋求市場的方式來解決問題，而向布魯金斯研究所救助的人則傾向于用政