第4章+城市管理體制

第四章城市管理體制重點內(nèi)容：發(fā)達國家的城市自治制度西方國家的市政體制類型議會經(jīng)理制的優(yōu)缺點分析大都市地區(qū)政府治理變革中國市政體制的基本特征“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的利與弊中國市政體制的改革思路14.1國外市政體制比較1.美國的市政體制（1）美國城市概況美國地方政府由各州設(shè)立，聯(lián)邦政府無權(quán)管轄和干預(yù)。在州之下設(shè)立有縣、市、鎮(zhèn)和特區(qū)、學(xué)區(qū)，地方政府的總數(shù)有87000多個，其中，美國的城市大約有2萬座。4.1.1國外市政體制舉要2大體分為三種類型：一是以紐約為代表的都市中心，跟國內(nèi)的中心城市一樣，商住、金融、文化中心等承載城市繁榮的方方面面都集中在城市的中心地帶；二是以落杉磯為代表的都市區(qū)，人跡所到之處就是城市。山頂上綠樹紅花掩映的是富家豪宅，綿密的高速公路和完善的路網(wǎng)系統(tǒng)將區(qū)域里的每個角落都拉倒了一個并不顯得空蕩和散漫的發(fā)展平臺上，晝夜川流不息的車輛讓這個區(qū)域充滿了動感和活力；三是以芝加哥為代表的多中心城市，相對緊湊卻又有若干個中心互相輝映。

3美國的城市建制跟我們不一樣：從地域上講：州屬于聯(lián)邦，州下屬有縣，縣下屬有市，市則是最基層的單元從政治上看，州、縣和市一概采取自治的方式，當然，國防、外交是聯(lián)邦的事務(wù)，聯(lián)邦憲法中涉及基本人權(quán)、國家統(tǒng)一等內(nèi)容的事項是各州憲法和地方的法典所不能逾越的底線。除此之外，各州、縣、市的施政方針是各顯其能，真可謂百花齊放。特別是，縣與市之間沒有行政隸屬關(guān)系從經(jīng)濟上看，各個層面的政府之間也是一種松散的關(guān)系，除了納稅的義務(wù)外，“上級”政府對“下級”政府并無任何權(quán)力節(jié)制，但州、縣、市如果有大的建設(shè)項目是聯(lián)邦所提倡或者發(fā)動的，“下級”政府也可以申請“上級”政府的資金資助。當然，全國性的高速公路系統(tǒng)、科羅拉多河上的胡佛大壩等戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施還是由聯(lián)邦出面組織建造的。4城市的規(guī)模也各不一樣在眾多的城市中，人口在100萬以上的只有9座，10萬以上的242座，96％的城市人口不足5萬。新城市的“裂變”也并不是一件難事。只要區(qū)域內(nèi)有投票權(quán)的公民二分之一多數(shù)表決通過，新設(shè)的市財政上能獨立且對原來的市（縣）不造成大的沖擊即可獨立成“市”。這也不難理解美國何以眾市林立了。以落杉磯縣為例，全縣境內(nèi)設(shè)市88個，落杉磯市是人口最多的城市，達370萬；人口最少的市是維南（Vernon）市，31戶家庭85位居民；面積最小的市是巴德伯利市（Badberry），方圓1.9平方英里，居民938人。

5看看美國的城市：密歇根州安娜堡市，距離底特律30分鐘車程，人口10萬6安娜堡郊外7安娜堡居民區(qū)8安娜堡民居9（2）市政體制的類型美國市政體制主要有:強市長制—美國大城市普遍采用市長制，市長和市議會議員均為全職并有薪金弱市長制—弱市長制常見于中小城市，市長是兼職工作，領(lǐng)取部分薪水，有的甚至不領(lǐng)薪水18歲做市長市委員會制議會經(jīng)理制10“強市長”型政府的特點城市人口規(guī)模一般都在幾百萬之上市長由選民直選產(chǎn)生，權(quán)力來源于選民的授予，市長一般是職業(yè)的政治家。城市財政運作的資金動輒就是幾十億或者上百億美元，其在一個地區(qū)、州、甚至全國都有舉足輕重的作用。11選舉18歲的高中生做市長，希爾斯代爾市的市民昏了頭？美國密歇根州希爾斯代爾市，一名剛滿18歲名叫塞申斯的高中生以兩票的優(yōu)勢擊敗現(xiàn)任市長，成為美國目前在任市長中年齡最小的一位。

18歲的在讀高中生當9000居民的“父母官”，簡直是“天方夜譚”。俗話說：“嘴巴沒毛，辦事不牢?！毕査勾鸂柕氖忻袷遣皇腔枇祟^？怎么能把如此位高權(quán)重的“寶座”和“美差”交給一個剛到弱冠之年的毛頭小子？事實證明，市民們是認真的，希爾斯代爾的“市長寶座”也不是我們想象中的肥缺。市民推選塞申斯當市長，理由很簡單又最根本---“他很聰明，他關(guān)心這個城市?！焙唵蔚囊痪湓挵诵姓L官應(yīng)具備兩個最重要的條件，“職明”就是行政之才，“關(guān)心這個城市”就是行政之德，既然“德才兼?zhèn)洹保匀痪褪鞘虚L的最佳人選。非但如此，市民們還對這位高中生市長寄予厚望，很多市民認為塞申斯在政壇的前途不可限量，有人說：“誰知道呢，搞不好他將來會變成美國總統(tǒng)喔?！?/p>

12同時，塞申斯當選市長也撈不到多大的“油水”。其一，競選資金無法拉到“企業(yè)贊助”，全部花費700美元自掏腰包，來自課余打工所得。其二，官雖高“奉祿”卻很低，區(qū)區(qū)250美元的月薪還不夠我們富家子弟的日常零花，打一個小小的算盤，要“撈回”700美元的前期投入，塞申斯就要首先為9000居民白當三個月的“公仆”。好在擔任希爾斯代爾市長很“清閑”，塞申斯也沒有受到“四座大山”的壓迫，也不會“心理壓力大常常夜不能寐”，因而能夠很從容地做到“當官、學(xué)習(xí)兩不誤”，上午上課，下午下課以后到市府辦公。報道中沒有說，也不知道有沒有為塞申斯配備“坐駕”？如果沒有配最好，否則，這位少年市長又要“公車改革”而撓頭了。最后，讓我們用塞申斯的“市長語錄”共勉----“很多老人十分喜歡與我談話，我肯傾聽他們所說的話，而且我和年輕人相處得很好。市議會的人或許不會把我放在眼里，可是我不是要指揮他們，而是要與他們合作?！边@段話興許對我們的官員如何擺脫“四座大山”壓迫有一點點啟發(fā)。13中國官員的四座大山：一是肩上帶動當?shù)匕l(fā)展的壓力，二是社會壓力，三是來自各方面的誘惑增多導(dǎo)致的心理壓力，四是家庭壓力，這些壓力使得這個群體心理普遍處于亞健康狀態(tài)，焦慮、抑郁、浮躁、壓抑、不平衡等情緒困擾著他們美國市長主要負責(zé)公共事業(yè)，很少直接管理經(jīng)濟運營，且市長的重要決策要經(jīng)議會批準。小城市市長的行政權(quán)力就更小。14（3）城市議會美國城市議會大多由5~7人組成，少數(shù)大城市的議會人數(shù)超過10人。除大城市外，絕大多數(shù)城市議會的成員都是兼職的。市議員選舉有三種方式：第一種是分區(qū)選舉，即劃分選區(qū)，每個選區(qū)選出一個議員。第二種是不分區(qū)選舉，即在全市范圍內(nèi)選舉議員。第三種是混合選舉，即部分議員由分區(qū)選舉產(chǎn)生，部分議員實行不分區(qū)選舉。15（4）市政職能1）治安2）公共工程3）公共衛(wèi)生和環(huán)境保護4）公共教育5）社會福利6）公用事業(yè)7）城市規(guī)劃16紐約市的管理與監(jiān)督體制紐約市實行的是“強市長”的管理模式紐約市市政管理的制度創(chuàng)新“預(yù)算民主”成為了規(guī)范政府行為的突破口代表大城市各階層利益的民間組織，既是民眾參與公共事務(wù)的渠道，也為民眾發(fā)揮自己的作用提供了活動平臺美國傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)，促進了信息的公開透明，增強了社會的監(jiān)督力量172007年統(tǒng)計的紐約市人口810萬，它下屬曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后、斯坦頓島5個大區(qū)。這個區(qū)，英文叫Borough。這個詞是從英國翻譯過來的。除了大區(qū)以外，現(xiàn)在還有59個社區(qū)。人口從3.5萬到20萬不等。有街道339個。紐約市具有市、區(qū)、社區(qū)、街道四級治理機構(gòu)，這和波士頓等其他城市的自治型管理不太一樣。它2008年財政收入大概是624.3億美元，這是什么概念，約等于4276億元人民幣。就是他的財政收入至少跟北京市差距比較大，北京市2009年財政收入預(yù)計為2240億元。但是，北京市人口比較多，北京是1300萬。18紐約市政府的組織形式市政府在市一級有三個政府的不同部門：市政府、市議會、民事、刑事法庭。在市政府一級有三名管理者是由選民直接選舉產(chǎn)生的，市長、公眾利益倡導(dǎo)人和審計長。市長下面的市行政管理機構(gòu)，有一大套行政班子，各個部門都有。公眾利益倡導(dǎo)人下面有41個人組成的辦公部門。這些人干什么，專門收集老百姓的意見、抱怨、建議。這些人都是全日制的工作人員。審計長下面有700個工作人員，專門搞審計。19對于市長權(quán)力的制約首先是任期制的制約，特大城市的市長一般任期三年。這個是美國地方政府的一個特點，就是地方政府的議員，還有地方政府的行政管理人員任期都不是太長，沒有超過四年的，一般是三年，還有的一、兩年。。第二是市議會的制約，市長的任何決定，議會都有權(quán)力批準或否決。同樣，議會的決策也需要得到市長的簽字同意。因此，市長要想在任期內(nèi)有所作為，必須與議會合作，搞好關(guān)系。不然的話，他推行的任何政策，都會在議會內(nèi)遇到阻力，嚴重時會使市長一個任期內(nèi)無所作為。第三，就是媒體和輿論的制約。媒體在美國被認為是立法、行政和司法之外的第四種權(quán)力，它的參與提高了政治的透明度，可以使一個名聲不太好的市長時來運轉(zhuǎn)，也可以使市長的執(zhí)政丑聞傳遍天下。20紐約市對權(quán)力制約機制的制度創(chuàng)新讓直接選舉來實現(xiàn)權(quán)力和義務(wù)的平衡紐約市一級有3名民選官員，他們是：市長、公眾利益倡導(dǎo)人、審計長。這3人中，除了市長外，其他2人都與監(jiān)督和權(quán)力制衡有關(guān)。他們產(chǎn)生于直接選舉，而不是由市長或者市議會任命。5名大區(qū)區(qū)長也是民選的，任期4年。51名市議員都是民選的，任期4年。59個社區(qū)的理事會成員不僅是民選的，而且沒有工資，由市民志愿者組成，是市民參政議政的主要渠道之一。各級主要官員直接由市民選舉產(chǎn)生，從而在制度上防止了5大區(qū)和59個社區(qū)作為市政府派出機構(gòu)，傾向于只對上負責(zé)的偏向，保證了自上而下的權(quán)力授予與自下而上的民意表達的對等，在政府主要官員身上實現(xiàn)了權(quán)力與義務(wù)的平衡?！靶旁L部門”地位高筆者在調(diào)查中，對紐約市政府中的“公眾利益倡導(dǎo)者”（PublicAdvocate）這個職位及其功能很感興趣。這是一個1993年才設(shè)立的職位，由原來的議會議長一職演變而來。這個職位在紐約市，地位僅次于市長。與市長和審計長一樣，他是紐約市一級僅有的3名全市民選官員之一。21選務(wù)管理有門道。選舉在美國地方政府中間經(jīng)常舉行，一要選舉就牽扯到錢。錢票交易，有一個選舉資金的管理問題，你要管理不好，財大氣粗的人就可以通過貨幣控制選舉。從1988年，紐約市就專門成立的一個選舉資金管理理事會。成立這個是紐約市通過全民公決的方式成立的，從1989年開始正式運作，運作效果確實不錯。比如說，為候選人制定獲得個人或組織捐款的限額，并公布政府為候選人提供公共資金用于競選的規(guī)則。為了規(guī)范選舉行為，紐約市規(guī)定了為各個參選人捐款的最高限額。個人給市長、公眾利益倡導(dǎo)者、審計長最高限額為：4950美元。大區(qū)區(qū)長：3850美元。市議員：2750美元。組織給市長、公眾利益倡導(dǎo)者、審計長最高限額為：400美元。大區(qū)區(qū)長：320美元。市議員：250美元。22規(guī)定了為各個參選人捐款的最高限額：首先，它是一個關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，它是一個統(tǒng)一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉政府機構(gòu)所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對預(yù)算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。第五，預(yù)算計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預(yù)算計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)（議會）的批準，并接受議會和民眾對其的監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。232.英國的市政體制英國城市很早就設(shè)置議會，城市議會集立法權(quán)和行政權(quán)于一身，實行議行合一體制，行政權(quán)由議會內(nèi)部設(shè)置的若干行政委員會行使。英國的城市議會由選民直接選舉產(chǎn)生的議員組成。城市議會議員每屆任期四年，屆滿全部改選，有些城市每年改選1/3。1972年，英國廢止了城市參議員，市議會不設(shè)參議員，少數(shù)社會名流可當選名譽議員。英國城市議會的議員均為兼職，并且不領(lǐng)取薪金。24城市議會的行政委員會主要有兩類：一是法定委員會；二是常設(shè)委員會。城市自治并不意味著市議會在所有事務(wù)上都有自主權(quán)，城市議會的職權(quán)由國家通過立法作出規(guī)定。城市政府掌握屬于城市自治事務(wù)的自由裁量權(quán)，也有一些事務(wù)由中央政府設(shè)立的派出機構(gòu)直接管理。這就是說，英國城市自治是在法律范圍內(nèi)的有限自治。253.法國的市政體制在法國地方行政體制中，市鎮(zhèn)是基層行政單位。根據(jù)法國法律，所有的居民共同體，不論人口多寡，均為市鎮(zhèn)。法國城市議會由市民普選產(chǎn)生。法國市議員職位是無報酬的，也不享有司法豁免權(quán)。市長既是市議會議長，又是城市的行政首腦，全面領(lǐng)導(dǎo)城市的行政管理工作。市長任職期間沒有薪俸，但領(lǐng)取職務(wù)津貼。26法國市議會負責(zé)設(shè)立和組織市行政機構(gòu)，決定市預(yù)算并監(jiān)督執(zhí)行，決定公共工程及實施方式，領(lǐng)導(dǎo)城市建設(shè)規(guī)劃，審議市長簽訂的合同等。市議會有權(quán)創(chuàng)建和組織公共事業(yè)。城市公共事業(yè)分為強制性公共事業(yè)（如基礎(chǔ)教育）和自由處置公共事業(yè)。市長既是城市的最高行政長官，又是中央政府在城市的代理人。作為國家公務(wù)人員，市長代表中央政府履行某些職權(quán)，這些職權(quán)不受市議會控制，受省長和中央政府的指揮和監(jiān)督。274.日本的市政體制日本《地方自治法》規(guī)定，地方公共團體是具有法人資格的公法人?，F(xiàn)行日本地方自治體制采用“都、道、府、縣”和“市、町、村”兩級制，現(xiàn)有都、道、府、縣47個（其中1都、1道、2府、43縣），市、町、村3245個。市、町、村是設(shè)在都、道、府、縣內(nèi)的地方基層組織。都、道、府、縣和市、町、村雖是兩級政府，但都享有獨立的自治地位。日本城市分為兩大類：一類是一般的市，另一類是政令指定市。目前，日本共有12個政令指定城市。凡列為政令指定市者，在事務(wù)分配、行政監(jiān)督、組織和財政方面，享有與都、道、府、縣同等的行政地位和權(quán)限。28城市政府由議決機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)（即議會和地方公共團體的行政首腦）組成。市議會是市政府的最高權(quán)力機關(guān)，由選民直接選舉產(chǎn)生。市議會議員人數(shù)依城市人口而變化，議員任期4年，不得兼任國會議員、其他地方議員、地方公共團體的常勤職員等職務(wù)。議會設(shè)有議長和副議長，從議員中選舉產(chǎn)生。市議會還設(shè)有若干個委員會，實行定期會議制度。城市政府的執(zhí)行機關(guān)為市長及其工作機構(gòu)。市長由轄區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生，任期4年。在任期內(nèi)，市長如得不到議會的信任，會被提前解除職務(wù)。市長代表執(zhí)行機關(guān)，負責(zé)全面領(lǐng)導(dǎo)和處理該市的行政管理事務(wù)。在市長之下，設(shè)有若干輔助辦事和行政執(zhí)行機構(gòu)。291.大都市地區(qū)的形成和發(fā)展從20世紀50年代開始，發(fā)達國家城市的發(fā)展模式開始發(fā)生變化。一方面，城市工業(yè)和科學(xué)技術(shù)高度發(fā)展，導(dǎo)致人口、資金和技術(shù)以更快的速度向大城市及其周圍地區(qū)集聚；另一方面，隨著城鄉(xiāng)之間交通的高度發(fā)達，城市發(fā)展模式由長期的中心集聚轉(zhuǎn)而向多中心和郊區(qū)化發(fā)展。大城市的周邊地區(qū)由于交通方便、自然環(huán)境優(yōu)美，許多高收入家庭相繼遷往居住。為了減輕城市中心地區(qū)的人口、環(huán)境和就業(yè)壓力，一些特大城市也有意識地在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)新城。隨著郊區(qū)住宅區(qū)的形成，工業(yè)和零售業(yè)也出現(xiàn)外遷趨向，造成郊區(qū)急劇擴張和市鎮(zhèn)化，大城市的邊緣地帶涌現(xiàn)出許多新城鎮(zhèn)。4.1.2大都市區(qū)的市政體制30這種城市集聚和擴散的雙向運動，推動著大城市地域迅速擴張和膨脹，與周圍的市鎮(zhèn)逐漸連接和融為一體。同時，由于城市外遷人口仍在中心城市上班，郊區(qū)與中心城市之間形成穩(wěn)定的社會經(jīng)濟聯(lián)系。這就形成了中心城市與周邊市鎮(zhèn)具有內(nèi)部關(guān)聯(lián)、空間層次、地域分工和連帶景觀的巨型地域綜合體，形成了以大城市為核心、包括周圍市鎮(zhèn)的大都市地區(qū)（metropolitanregion）。在經(jīng)濟高度發(fā)達地區(qū)，多個中心市鎮(zhèn)的擴張和合作發(fā)展，最終在地域上相互交叉連接，進而形成了多中心的大都市地區(qū)乃至大都市連綿地帶。312.大都市地區(qū)的市政體制美國是世界上大都市區(qū)發(fā)展水平最高的國家之一，全國共有200多個大都市統(tǒng)計區(qū)。由于城市規(guī)模的擴大和城市化的發(fā)展，在城市邊緣地區(qū)不斷出現(xiàn)了行政合并和兼并運動，使得大都市地區(qū)的地方政府數(shù)量呈減少趨勢。美國多數(shù)大都市區(qū)并未建立覆蓋整個都市地區(qū)的統(tǒng)一政府機構(gòu)，只是建立一些具有專門職能，跨越市、鎮(zhèn)和縣的行政轄區(qū)的專職機構(gòu)，即通常所說的“特區(qū)”。美國未能普遍成立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府的原因是多方面的，其中最主要的原因是地方政府具有強烈的地方自治愿望。322.大都市地區(qū)的市政體制西方國家紛紛在大都市地區(qū)實施地方治理改革，改革措施主要有：（1）市政府下設(shè)分區(qū)政府（2）市政府與市鎮(zhèn)締結(jié)聯(lián)盟

1）大都市兼并周圍的郊區(qū)；2）市縣聯(lián)盟、市鎮(zhèn)聯(lián)盟；3）成立特別功能都市服務(wù)區(qū)（3）市政府與市鎮(zhèn)分立合作1）簽訂合作協(xié)議；2）職能轉(zhuǎn)移；3）都市政府聯(lián)合會334.2國外市政體制概述1.依法劃定城市自治機關(guān)的自治職權(quán)2.市自治機關(guān)由城市居民直接選舉產(chǎn)生3.市政府負有推行城市自治和執(zhí)行中央政令的雙重職責(zé)4.市政府有權(quán)通過法律手段抵制中央越權(quán)干預(yù)5.不同城市在法律關(guān)系上處于平等地位4.2.1國外城市的自治制度34城市地方政府主要是對當?shù)毓褙撠?zé)。州憲法和法律的整體框架351.議會市長制實行議會市長制（council-mayorform）的城市，其議決機構(gòu)和行政機構(gòu)分設(shè)，市議會在與市長的關(guān)系上處于優(yōu)勢地位。市長只有一些禮儀性的職權(quán)。通常被稱為“弱市長制”（weak-mayorform）。日本各城市都實行這種市政體制；美國有些中小城市和少數(shù)大城市（如芝加哥、洛杉磯）采用此制；德國黑森州的部分城市也采用此制。4.2.2國外市政體制的類型36弱市長制是美國立國早期的市政體制設(shè)計，當時的城市規(guī)模較小，城市管理也比較簡單。今天看來，美國大城市治理的基本趨勢是強市長制。而對于小型城市而言，弱市長制仍然很普遍。弱市長制的優(yōu)點是，有利于市議會監(jiān)督市政府的工作。其缺點是市議會對市政府工作不適當?shù)谋O(jiān)督，可能會降低行政效率。372.市長議會制實行市長議會制（mayor-councilform）的城市，其議決機構(gòu)和行政機構(gòu)分設(shè)，市長在與市議會的關(guān)系上處于優(yōu)勢地位，稱為“強市長制”（strong-mayorform）。法國所有城市，美國多數(shù)大城市，德國的巴伐利亞州、巴登—符騰堡州的許多城市都采用市長議會制。但法國的市長權(quán)力最強。38“首席行政官強市長制”：即由市長任命一位首席行政官（chiefadministrativeofficer，CAO），他根據(jù)市長的授權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)市政府日常的行政管理工作，只對市長負責(zé)，不對議會負責(zé)。市長議會制的優(yōu)點是，市政府由行政首長進行統(tǒng)一指揮，有利于提高行政效率。缺點是由于市長大權(quán)在握，市議會的制約力較弱，容易引起市長專權(quán)并激化府會矛盾。393.市議會制市議會制（councilform）即由市議會兼行議決權(quán)和行政權(quán)，市議會就是市政府。英國各城市普遍實行這種市政體制，加拿大多數(shù)城市也采用市議會制。市議會制的優(yōu)點是，有利于維護市議會的權(quán)威性，有利于市議會對城市管理的監(jiān)督，有利于減少議決機構(gòu)與行政機構(gòu)的矛盾。其缺點是，市長沒有實權(quán)，不能對城市管理實施統(tǒng)一指揮，不利于協(xié)調(diào)各部門工作，對行政效率也可能產(chǎn)生不利影響。404.市委員會制市委員會制（commissionform）類似于市議會制，即由市委員會兼行市政管理的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。但區(qū)別在于，市委員會的成員并非都是由市民選舉產(chǎn)生，部分成員可能由上層政府任命產(chǎn)生。美國有3％的小城市采用這種體制，人口在25萬~50萬的城市只有3個采用此制，人口在50萬以上的城市沒有采用這種形式的。作為美國地方政府類型之一的特區(qū)，則普遍采用委員會這種管理體制。41市委員會制由少數(shù)委員掌握所有的立法和行政權(quán)力，委員們集體履行市議會的職責(zé)，通過決議、制定法案、征稅和撥款。市委員會制的優(yōu)點是，有利于精簡機構(gòu)和人員，有利于議決權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一。其缺點是缺乏統(tǒng)一指揮，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難。近年來，美國的市委員會制正在走向衰亡，除承擔單一服務(wù)功能的特區(qū)外，許多原來實行該制的城市都修改了市憲章，轉(zhuǎn)而采用市長議會制或議會市長制。425.議會經(jīng)理制議會經(jīng)理制（council-managerform）起源于美國弗吉尼亞州的斯套恩頓（Staunton）市，1908年該市議會制定了一項法案，決定設(shè)立“總經(jīng)理”一職。議會經(jīng)理制是20th美國發(fā)展最快的市政體制。目前，美國人口超過2500人的城市，已經(jīng)有一半實行這種市政體制。該體制在組織結(jié)構(gòu)上與私人公司相似，由市議會聘任一位市經(jīng)理，把行政權(quán)授予市經(jīng)理行使，市經(jīng)理對城市公共事務(wù)進行專業(yè)化管理。美國部分中等城市和多數(shù)小城市實行這種市政體制。43議會經(jīng)理制的優(yōu)點是：（1）它有利于引入市場競爭機制，能夠更廣泛地延攬優(yōu)秀專業(yè)人才負責(zé)城市管理；（2）它將私人部門的企業(yè)化運營模式引進城市管理領(lǐng)域，實行權(quán)能分立，清除了政治因素對行政工作的影響，有利于實行專業(yè)化管理，從而提高了城市管理的效率和效益；（3）它有利于節(jié)約財政資金，減少納稅人支出；（4）它有利于把政治矛盾與城市管理相對分開，有利于將政府的“掌舵”職能與“劃槳”職能分開，市議會負責(zé)處理政治矛盾和把握政策方向，而市經(jīng)理集中精力解決專業(yè)和技術(shù)問題。44議會經(jīng)理制的缺點是：（1）當城市發(fā)展和利益沖突導(dǎo)致的各種政治矛盾交織在一起，市議會不能有效聚合各種利益和正確把握政策方向時，市經(jīng)理往往無能為力；（2）盡管從制度設(shè)計上講城市經(jīng)理不參與政策制定過程，但專職（full-time）工作的城市經(jīng)理往往會向兼職（part-time）業(yè)余性質(zhì)的市議會提出相當多的政策建議；（3）市經(jīng)理擁有廣泛的執(zhí)行權(quán)，但不直接對選民負責(zé)，選民只能通過間接途徑對政策執(zhí)行施加影響，在一定程度上影響了政府的回應(yīng)性。454.3當代中國市政體制1.中國市政體制的創(chuàng)設(shè)1909年1月，清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，第一次以法律的形式對城鎮(zhèn)區(qū)域和鄉(xiāng)村區(qū)域進行劃分。1921，北洋政府頒布了《市自治制》1928，民國政府頒布了《特別市組織法》和《市組織法》1930，新《市組織法》；1943，修改《市組織法》，簡化了設(shè)市的標準至此中國形成了省、縣二級建制體系，標志我國市政管理體制基本成型。4.3.1中國市政體制的歷史沿革462.新中國市政體制演進1949年新中國誕生之初，全國共設(shè)131個建制市，其中12個為直轄市。除直轄市外，其他市均由省、自治區(qū)或行署區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。50年代初，為了保證城市蔬菜和副食品供應(yīng)，少數(shù)大城市開始實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，從1958年起，由于對“大躍進”的錯誤認識，中央開始推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1959年9月，全國人大常委會決定，直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣和自治縣。從此，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在全國大規(guī)模推行。471961年中央決定調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制停止推行。1962年，撤銷了10萬人以下的市建制。1966年底，全國只有25個市繼續(xù)實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，總共領(lǐng)導(dǎo)72個縣?！拔幕蟾锩北l(fā)后，各級國家機關(guān)受到?jīng)_擊，市政體制也遭到破壞。十年“文化大革命”期間，市人大和區(qū)人大名存實亡，市政府和市轄區(qū)政府被“革命委員會”所取代。483.改革開放以來的市政體制發(fā)展1982年，全國人大通過了新的《憲法》和《地方組織法》，規(guī)定市和區(qū)設(shè)人民代表大會和人民政府。市和區(qū)人民政府實行首長負責(zé)制。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的政府，經(jīng)上一級政府批準，可以設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。1982年，中共中央、國務(wù)院決定在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)改革地區(qū)行政公署體制，實行地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。進入20世紀90年代，全國除海南省和臺灣省外，其他各省和自治區(qū)都在實施“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。49改革開放以來，伴隨著城市化快速發(fā)展的步伐，中國的城市數(shù)量也不斷增加。1998年末，全國設(shè)市數(shù)量達到668個。這是迄今為止中國城市數(shù)量的最多紀錄。此后，由于有些大城市實施“撤市改區(qū)”改革，即撤銷“縣級市”改設(shè)“市轄區(qū)”，縣級市的數(shù)量有所減少。50中國建制市的行政級別的四個層次：（1）直轄市（2）副省級市（3）地級市（4）縣級市4.3.2城市行政等級制度511.城市管理的權(quán)力系統(tǒng)（1）中共市委員會（2）城市權(quán)力機關(guān)（3）城市行政機關(guān)（4）城市司法機關(guān)4.3.3當代中國城市管理主體522.城市管理的非權(quán)力系統(tǒng)（1）人民團體（2）居民委員會（3）民主黨派組織和政治協(xié)商會議（4）營利性企業(yè)（5）非營利性組織（6）市民參政531.中共市委居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位2.市政組織設(shè)置具有同一性3.市政法律地位具有非自治性4.城市行政地位具有等級性5.市政管理職能具有全能性4.3.4當代中國市政體制特征541.市區(qū)街管理體制在城市府際關(guān)系的縱向結(jié)構(gòu)上，中國實行市、區(qū)、街管理體制，它規(guī)定了城區(qū)內(nèi)地方政府之間、地方政府和派出機構(gòu)之間的上下級關(guān)系。廣義的市區(qū)街管理體制，既包括市、市轄區(qū)、街道的政府機構(gòu)之間的關(guān)系，也包括市、市轄區(qū)、街道的中共黨委之間的關(guān)系；狹義的市區(qū)街管理體制，專指市、市轄區(qū)、街道的政府機關(guān)（尤其是行政機關(guān)）之間的關(guān)系。4.3.5市政縱向組織結(jié)構(gòu)市政縱向組織結(jié)構(gòu)55（1）市轄區(qū)與街道辦事處根據(jù)有關(guān)行政法規(guī)，直轄市和“較大的市”設(shè)置市轄區(qū)?？h級市一律不設(shè)市轄區(qū)。直轄市政府和“較大的市”政府關(guān)于設(shè)置市轄區(qū)的決定，均要報請國務(wù)院批準。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的政府，經(jīng)上一級政府批準，可以設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。56市轄區(qū)政府和街道辦事處的根本區(qū)別在于：1）市轄區(qū)設(shè)置人大、政府、法院和檢察院，街道并不設(shè)置國家機關(guān)，只設(shè)置作為派出機關(guān)的街道辦事處；2）市轄區(qū)人大、政府、法院和檢察院的職權(quán)，是法律授予的，而街道辦事處的職權(quán)，是法律授予區(qū)政府的權(quán)力，區(qū)政府委托街道辦事處行使之；3）市轄區(qū)有一級獨立財政，街道只有市級或區(qū)級財政授予的財政自主權(quán)。57（2）市區(qū)街體制的類型目前，市區(qū)街體制有兩種類型：一是設(shè)區(qū)的市實行市、區(qū)和街道“兩級政府、三級管理”體制，設(shè)市、區(qū)兩級政府，區(qū)下設(shè)街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，直轄市、副省級市和多數(shù)地級市屬于此類。二是不設(shè)區(qū)的市實行“一級政府，兩級管理”體制，即在市下設(shè)街道辦事處作為市政府的派出機構(gòu)。少數(shù)地級市和所有縣級市屬于此類。58（3）市區(qū)街體制改革20世紀90年代以來，中國許多城市對傳統(tǒng)的市區(qū)街體制進行了改革，主要改革舉措有：1）適當合并市轄區(qū)和街道，擴大市轄區(qū)和街道的轄區(qū)范圍，提高區(qū)政府和街道辦事處的規(guī)模效益。2）適當擴大區(qū)政府和街道辦事處的管理權(quán)力。3）市政府、區(qū)政府和街道辦事處的職權(quán)劃分出現(xiàn)法制化趨向。近年來，隨著區(qū)、街管理事務(wù)的不斷增加，作為派出機構(gòu)的街道辦事處表現(xiàn)出實體化趨勢，街道是否有必要變?yōu)橐患壵膯栴}也提了出來。59在街道辦事處職能弱化的同時，應(yīng)積極培育發(fā)展市場體系和社會中介組織，要把更多的直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能移交給市場和社會。城市管理要實行政企分開，政社分開，努力提高社會的自主組織程度和自我管理能力。602.“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制（1）市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的發(fā)展市領(lǐng)導(dǎo)縣的類型1）地市合并型2）化縣入市型3）撤地設(shè)市型4）升市領(lǐng)縣型4.3.5市政縱向組織結(jié)構(gòu)61（2）市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的利弊分析市領(lǐng)導(dǎo)縣的利：1）加強了行政管理2）形成了經(jīng)濟合力3）統(tǒng)一了城鄉(xiāng)規(guī)劃62市領(lǐng)導(dǎo)縣的弊：1）增加了管理層次，降低了管理效率，提高了管理成本2）不公平競爭加劇了市縣矛盾3）地級市對縣域經(jīng)濟的輻射能力有限4）城鄉(xiāng)合治不利于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率5）市管縣體制缺乏憲法依據(jù)63（3）改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的思路改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的基本思路是，逐步把地級市的行政和經(jīng)濟管理權(quán)上收下放，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治、市縣分治，即地級市政府只管理城市和郊區(qū)，縣（縣級市）改由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)。在省領(lǐng)導(dǎo)縣（市）的體制安排下，市和縣在法律上處于平等地位，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。64改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，需要對現(xiàn)行行政區(qū)劃進行重大調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟、行政管理等多個方面，應(yīng)堅持全面規(guī)劃、積極穩(wěn)妥、穩(wěn)步推進的工作原則。改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制面臨的一個重要問題是，如何安排和消化地級市黨政機構(gòu)中的大量干部。可行的思路之一是，現(xiàn)行“市”的行政級別可以暫時保持不變，這樣可以避免因體制改革引起個人利益的重大變化。鑒于市領(lǐng)導(dǎo)縣體制改革涉及面廣，可以先行試點，根據(jù)試點發(fā)現(xiàn)的問題完善方案，取得一定經(jīng)驗以后再全面推廣。65市縣分治的政策效應(yīng)：1）它有利于改變“市”對“縣”的剝奪性體制。2）它有利于完善市場經(jīng)濟體制。3）它有利于發(fā)揮市、縣各自的積極性。664.4城市管理體制改革1.政企不分、政社不分、政事不分2.政府間權(quán)責(zé)不對稱、府際關(guān)系不順3.政府部門林立、機構(gòu)設(shè)置臃腫4.行政機構(gòu)設(shè)置不合理，城市公共服務(wù)有待加強5.部門管理、多頭審批、條塊分割、效率低下4.4.1現(xiàn)行城市管理體制的主要問題671.合理界定市政職能2.科學(xué)設(shè)置市政機構(gòu)3.合理設(shè)置層級結(jié)構(gòu)4.加強城市管理法治化建設(shè)4.4.2城市管理體制改革的基本方向68中國城市化進程存在的矛盾和問題第一是機動化的挑戰(zhàn)。城市內(nèi)