第十章 公共政策終結(jié)

政策問(wèn)題確認(rèn)制定公共政策政策合法化公共政策執(zhí)行公共政策評(píng)估公共政策終結(jié)政策過(guò)程本章重點(diǎn)：政策終結(jié)的概念政策終結(jié)的原因、方式政策終結(jié)的作用本章難點(diǎn)：政策終結(jié)的障礙及對(duì)策第十章公共政策的終結(jié)2001年12月11日，我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織的一員，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則及同國(guó)際接軌的要求，我國(guó)在加入世貿(mào)組織時(shí)或者在加入世貿(mào)組織后一段時(shí)間需要修改、廢止的法律、行政法規(guī)50多件，需要停止執(zhí)行的國(guó)務(wù)院文件40余件，需要修改或者廢止的部門(mén)規(guī)定和其他政策1000余件。一、公共政策終結(jié)概述二、公共政策終結(jié)的動(dòng)力學(xué)分析三、公共政策終結(jié)的內(nèi)容與形式四、公共政策終結(jié)的阻礙與策略五、公共政策的周期問(wèn)題一、公共政策終結(jié)概述（一）政策終結(jié)內(nèi)涵

公共政策終結(jié)：政策主體在進(jìn)行政策評(píng)估后，采取必要的措施終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的公共政策及其相關(guān)內(nèi)容的一種公共政策行為。有三種情況導(dǎo)致政策終止：一是政策使命的結(jié)束。二是失誤政策的廢止。三是穩(wěn)定的長(zhǎng)效政策轉(zhuǎn)化為法律。

（二）政策終結(jié)的特點(diǎn)1、政策終結(jié)不是一種消極行為，而是積極的政策變遷2、政策終結(jié)不是自發(fā)的過(guò)程，具有強(qiáng)制性。3、政策終結(jié)不是政策真空，具有連續(xù)性。4、政策終結(jié)不是單一形式，具有多樣性。

從政策周期來(lái)看，政策終止并不是一種消極行為，而是積極的政策變遷。通過(guò)政策終止，政策獲得了更新和發(fā)展。

政策終止的作用：一是有利于節(jié)省政策資源；二是有利于提高政策績(jī)效；三是避免政策僵化四是有利于促進(jìn)政策優(yōu)化。

（三）政策終止的作用二、公共政策終結(jié)的動(dòng)力學(xué)分析（一）觸發(fā)機(jī)制——政策終結(jié)的導(dǎo)火索無(wú)效、過(guò)時(shí)的政策長(zhǎng)期充斥社會(huì)，引發(fā)的大量社會(huì)問(wèn)題、沖突、矛盾以一個(gè)個(gè)事件的形式表現(xiàn)出來(lái)，而當(dāng)某個(gè)事件引起公眾的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈的變革要求時(shí)，此事件即為政策終結(jié)的觸發(fā)機(jī)制。如2003年張先著乙肝歧視事件。（二）政策評(píng)估——政策終結(jié)的前提評(píng)估的結(jié)果直接決定該項(xiàng)政策的未來(lái)走向。（三）利益格局的變動(dòng)——政策終結(jié)的根本性因素政策實(shí)際上是一種利益協(xié)調(diào)分配機(jī)制，利益格局變動(dòng)是導(dǎo)致政策變動(dòng)的根源和驅(qū)動(dòng)力。如2002年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大課題研究成果《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》一書(shū)中提出了十大社會(huì)階層的劃分，獲得了廣泛的認(rèn)同（四）領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力及其個(gè)性特征——政策終結(jié)的人為因素基于制度構(gòu)建仍不完善的語(yǔ)境，這一因素在我國(guó)顯得尤為重要。（五）公共輿論的推力——政策終結(jié)的環(huán)境因素公共輿論通過(guò)言談或文字等形式表現(xiàn)出來(lái)，并往往以擁護(hù)或反對(duì)、贊揚(yáng)或譴責(zé)的方式對(duì)某一公共問(wèn)題作出公開(kāi)評(píng)價(jià)。2600年的皇糧國(guó)稅退出歷史舞臺(tái)2005年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)決議：自2006年1月1日起全國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅，“皇糧國(guó)稅”徹底退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家對(duì)一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個(gè)人征收的一種稅，俗稱(chēng)“皇糧國(guó)稅”。農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)古老的稅種，已在中國(guó)沿襲了2600年之久。新中國(guó)成立后，農(nóng)業(yè)稅在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，一直是國(guó)家財(cái)政的重要來(lái)源，“皇糧國(guó)稅”一直是農(nóng)民天經(jīng)地義必須繳納的。1958年，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第96次會(huì)議頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，這是我國(guó)的第一部農(nóng)業(yè)稅收法律制度。農(nóng)業(yè)稅條例的施行，對(duì)于貫徹國(guó)家的農(nóng)村政策，正確處理國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證國(guó)家掌握必要的糧源，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面，發(fā)揮了重要的積極作用。有專(zhuān)家向媒體表示，世界各國(guó)的稅收制度基本不單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一獨(dú)立稅種。當(dāng)今世界主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)不僅不向農(nóng)民征收稅費(fèi)，反而給予農(nóng)民大量的直接補(bǔ)貼。如2000年，美國(guó)對(duì)每公頃耕地直接補(bǔ)貼為150美元左右，歐盟為300美元。德國(guó)60萬(wàn)農(nóng)民從歐盟得到122億馬克的補(bǔ)貼，德國(guó)各級(jí)政府又提供151億馬克的補(bǔ)貼，分?jǐn)偟矫總€(gè)農(nóng)民頭上人均高達(dá)4.5萬(wàn)馬克。在法國(guó)，政府補(bǔ)貼一般占農(nóng)民年均收入的25%左右。試思考：推動(dòng)廢除我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的動(dòng)力有哪些？三、政策終結(jié)的內(nèi)容、形式（一）政策終結(jié)的內(nèi)容1、政策功能終結(jié)：終止由政策執(zhí)行所帶來(lái)的某種或某些服務(wù)。公共部門(mén)不再去提供與該政策有關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在所有終結(jié)中，功能終結(jié)最為困難2、政策組織終結(jié)：執(zhí)行機(jī)構(gòu)的終結(jié)政策終止時(shí)，相應(yīng)的組織就必須分解、壓縮、轉(zhuǎn)型、撤銷(xiāo)，人員則要重組、精簡(jiǎn)、分流。難度較大。3、政策本身終結(jié)：承擔(dān)政策活動(dòng)的機(jī)構(gòu)依然存在，而政策所擔(dān)負(fù)的功能則由新政策來(lái)?yè)?dān)負(fù)。4、政策計(jì)劃終結(jié)：中止原來(lái)采用的措施、手段，使政策的具體推行和貫徹的活動(dòng)中止。在所有政策終結(jié)內(nèi)容中，政策計(jì)劃的終結(jié)是最容易的。（二）政策終結(jié)的形式（方式）1、政策廢止直截了當(dāng)?shù)男家豁?xiàng)政策的終止，其形式是公共管理機(jī)構(gòu)向社會(huì)公告政策終止指令。2、政策替代廢棄的政策和替代的政策所要解決的社會(huì)問(wèn)題是相同的如用醫(yī)療保險(xiǎn)替代公費(fèi)醫(yī)療3、政策合并一是將分解好的政策并入到另一個(gè)現(xiàn)行政策之中，被分解的政策也就終止了；二是將兩個(gè)或以上的分解過(guò)的舊政策并為一個(gè)新政策，原先兩種政策就終止了。如兩稅合并4、政策分解去掉舊政策中失效的部分，保留有效的部分，與其他政策一起組合為一項(xiàng)新政策。如傳統(tǒng)的社會(huì)保障是單一的“單位保障”，后來(lái)適應(yīng)環(huán)境需要，根據(jù)內(nèi)容分解為養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等諸多方面。5、政策縮減公共部門(mén)采取壓縮措施、消除政策執(zhí)行的慣性，使其緩慢地停止，這就是政策縮減。如改革初期，我國(guó)物價(jià)改革政策談?wù)勅耸聶n案——一個(gè)你需要警醒的問(wèn)題“說(shuō)起來(lái)重要，排起來(lái)次要，用起來(lái)需要，忙起來(lái)忘掉”是現(xiàn)在人們對(duì)于人事檔案的寫(xiě)真。人事檔案是記錄一個(gè)人的主要經(jīng)歷、政治面貌、品德作風(fēng)等個(gè)人情況的文件材料，起著憑證、依據(jù)和參考的作用，在個(gè)人轉(zhuǎn)正定級(jí)、職稱(chēng)申報(bào)、辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)以及開(kāi)具考研等相關(guān)證明時(shí)，都需要使用檔案。在目前的人事制度下，辦理很多手續(xù)繞不開(kāi)檔案這一關(guān)。如職稱(chēng)評(píng)定、婚育證明、轉(zhuǎn)正定級(jí)、各種政審、干部任免、辦理養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)，以及開(kāi)具出國(guó)、考研等有關(guān)證明，都需要人事檔案。“總之，如果沒(méi)有檔案，個(gè)人的一些權(quán)益就得不到保障周小姐就吃了棄檔的虧。2005年畢業(yè)參加工作時(shí)，公司沒(méi)有給周小姐上任何保險(xiǎn)，2008年，新的《勞動(dòng)合同法》實(shí)施，公司給她補(bǔ)上了五險(xiǎn)一金。這時(shí)她才知道，辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)需要核定工齡，核定工齡的依據(jù)就是檔案。而她的檔案在人才市場(chǎng)放了3年，沒(méi)有繳納任何費(fèi)用。這意味著工作3年后，她在人才中心的檔案還是學(xué)生檔案，沒(méi)有轉(zhuǎn)正定級(jí)，根本無(wú)法核定工齡，她也就浪費(fèi)了整整3年工齡。

還有更讓人惱火的。有許多大學(xué)生畢業(yè)后不過(guò)問(wèn)自己的檔案，一旦檔案被學(xué)校打回原籍，容易失去“蹤影”，補(bǔ)辦就相當(dāng)麻煩。據(jù)了解，一旦檔案丟失，當(dāng)事人必須回到從小學(xué)到初中、高中、大學(xué)畢業(yè)的學(xué)校重新填表蓋章，找回曾經(jīng)的記錄。如果是已經(jīng)工作了，還需要在工作單位的人事部門(mén)重新登記。早在一九八八年，中組部、人事部“關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理工作的通知‘人調(diào)發(fā)[1988]5號(hào)’”文件規(guī)定，流動(dòng)人員人事檔案統(tǒng)一由黨委組織部門(mén)、政府人事部門(mén)及所屬的人才流動(dòng)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其它機(jī)構(gòu)不得承擔(dān)人事檔案的管理工作。但由于歷史的、體制的原因，現(xiàn)在很多部門(mén)都在公開(kāi)或私自管理人事檔案，除人事部門(mén)所屬人才交流機(jī)構(gòu)外，勞動(dòng)部門(mén)、失業(yè)管理部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、一些社會(huì)團(tuán)體也在管理；國(guó)企在管，一些私企也在管，一些民辦中介機(jī)構(gòu)利用各種名目也在管。目前一份人事檔案每月的托管費(fèi)用從10～30元不等，使用、調(diào)動(dòng)都需要繳納一定的費(fèi)用，一般只有20多名人員的縣級(jí)人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)一年的人事檔案收入就達(dá)到兩三百萬(wàn)。湯國(guó)基，1964年生，湖南寧鄉(xiāng)縣人，1983年畢業(yè)于湖南益陽(yáng)師范專(zhuān)科學(xué)校（現(xiàn)更名為湖南城市學(xué)院），知名青年作家，在海內(nèi)外發(fā)表作品三百多萬(wàn)字。但是，1983年畢業(yè)的湯國(guó)基并沒(méi)有像其他的同學(xué)那樣在那個(gè)急需用人的年代里順利地找到工作單位，而是多次被拒絕。幾次調(diào)動(dòng)，幾次被退；幾次考研，幾次被拒。20多年來(lái)直到如今，湯先生一直沒(méi)有正式的工作單位，他以自由撰稿為生；湯先生因?yàn)橛型饨缡鞯摹熬癫　倍啻谓慌讯啻胃娲?。人事檔案制度規(guī)定“任何個(gè)人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”。直到2003年6月，一位匿名人將其畢業(yè)鑒定、處分決定復(fù)印件和精神病醫(yī)學(xué)鑒定書(shū)的手抄件投到他信箱，他才最終確認(rèn)是檔案里有問(wèn)題。他曾得罪過(guò)的班主任給他加上了“有嚴(yán)重的神經(jīng)官能癥，不宜擔(dān)任教學(xué)工作”的評(píng)語(yǔ)。當(dāng)年，他是益陽(yáng)師專(zhuān)建校以來(lái)第一個(gè)在諸多報(bào)刊上發(fā)表作品的學(xué)生，才華初顯又桀驁不馴的湯國(guó)基曾多次向媒體和教育部門(mén)寫(xiě)信，反映自己學(xué)校師資水平不佳，并稱(chēng)自己的班主任周某和中文系負(fù)責(zé)人“不學(xué)無(wú)術(shù)”。至此，他才明白自己這些年來(lái)曲折人生的根源。與此相反，原全國(guó)特產(chǎn)經(jīng)濟(jì)辦公室主任曹忠武通過(guò)在檔案中偽造干部履歷、入黨材料和專(zhuān)業(yè)證書(shū)，平步青云走上局級(jí)崗位。2004年6月，這位“三假干部”因涉嫌23項(xiàng)罪行被判處死刑。傳統(tǒng)人事檔案政策有何弊端？為何難以終結(jié)？

在美國(guó)和加拿大，個(gè)人檔案網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)已非常完備。在任何一個(gè)學(xué)校、組織學(xué)習(xí)或工作之后，個(gè)人基本信息都會(huì)保存到這份網(wǎng)絡(luò)檔案中。美國(guó)通過(guò)類(lèi)似于中國(guó)身份證號(hào)碼的“社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼”來(lái)建構(gòu)公民檔案，這個(gè)小小的“號(hào)碼”包含著個(gè)人的“信用記錄”、“駕駛記錄”、“司法記錄”等方面內(nèi)容。而且，這種檔案具有明顯的社會(huì)性，有關(guān)部門(mén)查閱起來(lái)非常方便，比如，司法部門(mén)就可以通過(guò)這個(gè)“社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼”調(diào)查每個(gè)人的司法記錄。同時(shí)，公民個(gè)人也可以通過(guò)特定的密碼在網(wǎng)上進(jìn)行查閱。四、公共政策終結(jié)的障礙與策略（一）公共政策終結(jié)的障礙1、心理上的抵觸瓊斯說(shuō)：“那些與政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽(tīng)到計(jì)劃失敗或計(jì)劃改變”對(duì)政策終結(jié)存在抵觸情緒的主要有三種人：首先是政策受益者，他們擔(dān)心因政策的終結(jié)會(huì)喪失既得的實(shí)際利益。其次是政策制定者，他們一般不愿承認(rèn)政策的缺陷或失敗。對(duì)某項(xiàng)政策終結(jié)可能造成的后果具有本能的恐懼感。第三是政策執(zhí)行者，終止某項(xiàng)政策可能危及他們的發(fā)展前途時(shí)，這種心理抵觸就更為強(qiáng)烈。

2、行政組織上的障礙：由于組織慣性作用，從原政策實(shí)施中獲利者（機(jī)構(gòu)或個(gè)人）會(huì)團(tuán)結(jié)起來(lái)，阻撓政策的終止。安德森說(shuō)：“某一機(jī)構(gòu)存在的時(shí)間越長(zhǎng)，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間，會(huì)形成對(duì)它的繼續(xù)存在的條件和支持。”3、法律上的障礙：政策終止在法律程序上的延誤，會(huì)對(duì)政策終止的及時(shí)性產(chǎn)生影響。4、利益集團(tuán)的障礙：為確保已經(jīng)獲得的利益，利益集團(tuán)會(huì)阻撓或推遲政策的終止。5、公共輿論的壓力公共輿論借助現(xiàn)代新聞傳媒可以滲入到社會(huì)每一個(gè)角落，形成廣泛的社會(huì)影響力和巨大的社會(huì)沖擊力6、成本上的障礙：一是現(xiàn)行政策的沉淀成本

現(xiàn)行的政策或組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)投入了巨額成本但沒(méi)有得到回報(bào)。面對(duì)投入的沉淀成本，一方面，對(duì)無(wú)效的政策，繼續(xù)追加投資只會(huì)造成更大的損失；另一方面如不繼續(xù)投入已投入的巨額資金將會(huì)由于政策的終結(jié)而徹底落空?，F(xiàn)行政策已經(jīng)投入的成本越高，決策者越難下定終止政策的決心。二是政策終止本身的成本。不僅要籌措政策終結(jié)所需要的各項(xiàng)費(fèi)用，而且為了照顧各方面的利益與關(guān)系，還要對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償。在這些高昂代價(jià)的重壓下，政策決定者在比較權(quán)衡之后，很有可能改變初衷，放棄終結(jié)。

（二）公共政策終結(jié)的策略1、通過(guò)交流互動(dòng)消除人們的抵觸情緒2、借助政策評(píng)估爭(zhēng)取力量3、廢舊與立新并舉，緩和政策終結(jié)的壓力4、適當(dāng)傳播試探性信息，測(cè)度公共輿論態(tài)度5、處理好政策終結(jié)、政策穩(wěn)定與政策發(fā)展的關(guān)系政策的動(dòng)態(tài)性、穩(wěn)定性、漸進(jìn)性

1、內(nèi)涵公共政策周期是指政策經(jīng)過(guò)制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等幾個(gè)階段后形成的一個(gè)周期。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評(píng)估是對(duì)政策方案和理性的最具權(quán)威的檢驗(yàn)；政策終結(jié)意味著一個(gè)舊周期的結(jié)束。五、公共政策周期2、研究公共政策周期的意義理論意義：政策周期研究可以豐富公共政策分析的理論內(nèi)容，完善政策科學(xué)的理論體系。實(shí)踐意義：提高政策制定的科學(xué)性；保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。3、我國(guó)政策周期的特點(diǎn)就實(shí)踐中具體政策而言，我國(guó)政策周期通常表現(xiàn)以下特點(diǎn)：周期短；目標(biāo)變換快；缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。4、我國(guó)政策周期的三個(gè)階段一方面由于我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，體制、機(jī)制、制度不完善；另一方面中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)差別很大，發(fā)展不平衡。故我國(guó)公共政策周期一般分為三個(gè)階段傳達(dá)期：傳達(dá)動(dòng)員階段貫徹期：貫徹實(shí)施階段變通期：靈活適用階段如江蘇2007年《中共江蘇省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神率先全面建成小康社會(huì)的意見(jiàn)》11月27日通過(guò)吳仁寶的華西村經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的啟示深刻辨識(shí)我國(guó)的政策周期特點(diǎn)與黨中央保持一致的高度性具體問(wèn)題具體分析的實(shí)干策略主觀(guān)理想與客觀(guān)現(xiàn)實(shí)相結(jié)合。扔掉意識(shí)形態(tài)手冊(cè)，把政治留給政治家去搞！——吳仁寶（參考消息2007年11月24日）案例深圳二線(xiàn)關(guān)，應(yīng)撤還是留？深圳市的二線(xiàn)關(guān)是香港回歸以前為了防止偷渡而設(shè)置的，設(shè)立近二十年來(lái)，在很多方面，功莫大焉。2003年全國(guó)“兩會(huì)”期間，深圳市委原書(shū)記厲有為炮轟“二線(xiàn)關(guān)”：每年用于“二線(xiàn)關(guān)”的費(fèi)用高達(dá)幾千萬(wàn)元。2010年7月，國(guó)務(wù)院批復(fù)，深圳特區(qū)擴(kuò)大到全市，但二線(xiàn)關(guān)暫時(shí)不撤

案例鄭州“饅頭辦”的終結(jié)

——無(wú)效多余政策的終結(jié)因接到舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)一家饅頭加工點(diǎn)沒(méi)辦許可證，擅自加工饅頭，市饅頭辦和一個(gè)區(qū)饅頭辦不約而同前往查處。雙方數(shù)十人均身著制服，佩戴執(zhí)法證及胸章，非常正規(guī)地狹路相逢在非法饅頭加工點(diǎn)，因?yàn)檎l(shuí)具有處罰權(quán)的問(wèn)題而爭(zhēng)吵并動(dòng)手。引來(lái)無(wú)數(shù)圍觀(guān)群眾和三家媒體介入。激烈爭(zhēng)吵也無(wú)濟(jì)于事，雙方將