歐盟行政法研究

歐盟行政法研究第一部分：概述及導(dǎo)論一、概述

《歐盟行政法研究》是歐盟行政法的體系化和譜系化研究，

主要包括兩個層面的內(nèi)容：一是歐盟行政法的基本運(yùn)作機(jī)制；二是德國、英國、法國、意大利等主要?dú)W盟成員國行政法的基本原則對歐盟行政法的影響，以及歐盟行政法對各國行政法體系的法律效果。其中詳細(xì)研究了歐洲法院以及歐洲人權(quán)法院對平等原則的適用，比例原則、信息公開原則在個案中發(fā)揮的司法作用，合法預(yù)期保護(hù)原則在直接行政行為和間接行政行為中的具體應(yīng)用，尤其是關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的研究，屬于近年來我國行政法學(xué)研究新出現(xiàn)的熱點(diǎn)之一，該原則在相當(dāng)大的程度上突破了傳統(tǒng)行政法的基木觀念，反映了行政法最新的時代特征，足以引起我國學(xué)術(shù)界對風(fēng)險預(yù)防原則能否成為中國行政法基本原則的關(guān)注和思考。二、導(dǎo)論

經(jīng)濟(jì)一體化使得歐洲共同體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增長。成為世界第一大貿(mào)易集團(tuán)。隨著各國把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)從自己手里轉(zhuǎn)讓給歐共體的超國家機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)一體化更加深入，需要?dú)W共體政治、法律上層建筑領(lǐng)域超國家的共同原則得到加強(qiáng)。會議簽署了經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟條約，歐洲共同體從而轉(zhuǎn)變?yōu)闅W洲聯(lián)盟。

今天的歐盟已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)共同體向政治共同體的方向迅速發(fā)展，這種發(fā)展必然帶來法律制度的變化。相應(yīng)的對國內(nèi)某些問題的管轄上來說，形成了國內(nèi)法和歐盟法雙層的治理機(jī)制。

歐洲議會是歐盟的監(jiān)督、咨詢機(jī)構(gòu)，擁有立法權(quán)、財政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。歐盟理事會是立法的主體，與歐洲議會一同履行立法權(quán)。歐盟委員會是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。歐盟法院是歐盟的最高司法機(jī)關(guān)。包括歐盟法院和初審法院。歐盟人權(quán)法院是根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》所設(shè)立的人權(quán)保護(hù)機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

為避免一體化進(jìn)程中固有的脆弱性，制憲被視為有效的途徑?，F(xiàn)代憲政理論十分強(qiáng)調(diào)以憲政制度為基礎(chǔ)的國家認(rèn)同觀，認(rèn)為理性建構(gòu)的政治文化不僅不會削弱民族國家的獨(dú)特性與文化傳統(tǒng)的多元性。歐盟制憲既是歐洲一體化進(jìn)展的必然結(jié)果，也是歐洲一體化深化和擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需要。第二部分：歐盟行政法的產(chǎn)生長期以來行政法被視為國內(nèi)公法，但是隨著歐洲共同體法的頒布及其適用，確實(shí)產(chǎn)生了跨越國界由超國家體實(shí)施的行政法。1.從歷史的視角看

歐盟委員會成為歐洲整合的主要驅(qū)動力，不僅擁有權(quán)力推動立法，而且可以對成員國未能充分履行義務(wù)采取措施或者在競爭與國際貿(mào)易領(lǐng)域擁有執(zhí)行權(quán)，即所謂的直接行政。專門委員會機(jī)制的實(shí)踐表明歐盟運(yùn)作逐漸從政治層面轉(zhuǎn)移到法律層面。這一時期，歐盟機(jī)構(gòu)開始大量制定法律，不僅歐盟機(jī)關(guān)要于以遵守，而且國內(nèi)行政機(jī)構(gòu)與法院也必須遵守歐盟法。2.從歐盟行政法的范疇來看

還需要進(jìn)一步關(guān)注歐盟公民權(quán)、《歐洲共同體條約》規(guī)定的貨物、人員、服務(wù)、自由流動四大自由與市場競爭制度，他們是歐盟行政法規(guī)范及其運(yùn)行的基礎(chǔ)。公民的基本權(quán)利，如財產(chǎn)權(quán)、普遍行為自由、自由遷徙權(quán)、結(jié)社權(quán)等是市場經(jīng)濟(jì)體制的前提條件。歐洲共同體市場的運(yùn)作要求人員有權(quán)在各成員國之間自由流動。服務(wù)自由流動作為共同法上的一種基本自由補(bǔ)充了雇員自由流動和獨(dú)立經(jīng)營者的開業(yè)自由。而同時，共同法也規(guī)定禁止對資本在共同體成員國之間的流動和資本在共同體與第三國之間流動的一切限制。3.從法律淵源來看

歐盟行政法的法律淵源包括成文法、習(xí)慣法和法官法。4.從歐盟行政法的實(shí)施機(jī)制來看

包括直接行政和間接行政。直接行政指歐盟法主要由成員國來實(shí)施，不過在某些情形下，歐盟機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟法。在歐盟內(nèi)部事務(wù)上，關(guān)于職員的招聘、職業(yè)結(jié)構(gòu)、提供社會服務(wù)、養(yǎng)老、辭退等問題的管理，以及預(yù)算管理，皆是直接行政的范圍。間接行政大部分的歐盟法由成員國家來執(zhí)行實(shí)施，最主要的領(lǐng)域是共同農(nóng)業(yè)政策和在共同關(guān)稅下的共同體的外部保護(hù)。5.歐洲法院的司法審查

管轄權(quán)主要包括：a，針對成員國行為的司法審查。b，針對歐洲聯(lián)盟機(jī)構(gòu)行為的訴訟。

作為總結(jié)，歐盟行政法保留著許多國家層面的內(nèi)容，但是國際化的互動以及協(xié)作，在實(shí)踐中以及學(xué)術(shù)層面，歐盟行政法還將持續(xù)的對國家特定的法律傳統(tǒng)展開發(fā)展與形塑。成員國行政法與歐盟行政法的互動仍將持續(xù)下去，而且隨著歐洲統(tǒng)一進(jìn)程的加快，歐盟行政法對各成員國行政法帶來的影響不僅僅局限于某種原則上的變化，而且可能會對民族國家的主權(quán)原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。作為媒介與催化劑，歐盟行政法對歐洲的整合作出了貢獻(xiàn)。第三部分歐盟行政法的基本原則一、平等原則

平等原則的內(nèi)涵較為復(fù)雜，一般認(rèn)為大致包括形式平等，實(shí)質(zhì)平等，以及中間狀態(tài)的機(jī)會平等。1.形式平等主要是指執(zhí)法層面，而實(shí)質(zhì)平等則涉及法律內(nèi)容，要求法律不得因性別、種族、宗教而歧視某些公民。機(jī)會平等則強(qiáng)調(diào)事前干預(yù)，是一種更為積極的態(tài)度。2.首先，作為非成文的基本法律原則，法院可以依據(jù)平等原則來審查歐洲聯(lián)盟的行為，要求公共機(jī)關(guān)不得歧視任何的市場行為者。3.其次，平等是一項基本權(quán)利，禁止因性別、種族、年齡等產(chǎn)生歧視。4.最后，聯(lián)盟公民概念的產(chǎn)生，要求法院重新確認(rèn)歐盟條約12條的范圍主要適用于經(jīng)濟(jì)整合領(lǐng)域，目前逐漸轉(zhuǎn)變成賦權(quán)于公民的重要工具。

平等原則要求歐盟機(jī)關(guān)為自己的決定或者政策提供正當(dāng)化的理由，禁止這些機(jī)關(guān)從事專橫的行為?！稓W洲人權(quán)公約》中的歧視原則要求同樣的情況同樣對待，不同的情況不同對待。平等原則既約束歐盟的機(jī)關(guān)，也約束成員國，在某些特定情況下，也約束自然人和法人組織。

這種特定情況有三種：禁止因國籍產(chǎn)生的歧視，禁止因性別產(chǎn)生的歧視；禁止反競爭的行為。

平等原則的適用要受到一定的限制：一是歐盟的外部關(guān)系，歐盟沒有義務(wù)平等的對待其他第三方國家。二是歐盟法上的平等原則并不適用于成員國的司法管轄權(quán)。二、比例原則

比例原則被認(rèn)為是歐盟行政法最為重要的法律原則。比例原則在保護(hù)個體權(quán)利與平衡公共利益的意義上對各種公權(quán)力手段進(jìn)行斟酌和篩選，以獲得較為合理的結(jié)果

1.主要目的：在于防范過分錯的的立法與行政決定，尤其是要具體斟酌國家與公民在利益沖突狀況下的失衡度。2.比例原則在歐盟行政法的產(chǎn)生：從法治國原則和成員國法律中推導(dǎo)而來的比例原則作為一般的法律原則很快得到歐洲法院的認(rèn)可，進(jìn)而更得到了歐盟條約和歐洲人權(quán)公約等歐盟成文法的確認(rèn)。比例原則的概念最早出現(xiàn)于關(guān)于《歐洲煤鋼共同體條約》的案例，在較早的案件中，法院指出行政機(jī)關(guān)對于違法行為的反應(yīng)應(yīng)該與該行為成比例。3.比例原則在歐盟法上的主要淵源：第一，歐盟條約的明文規(guī)定。第二，源自于法治原理的推理。第三，源自于成員國法。第四，由條約推理而來的比例原則。4.對成員國的影響：

歐盟行政法上的比例原則已產(chǎn)生重大影響，在歐盟內(nèi)部稱為多數(shù)成員國的重要法律原則。英國法也收到了歐盟法的影響，適用了比例原則，但是由于英國行政法中缺少完善的行政行為理論，因此英國法官在適用時經(jīng)常會與其他固有原則混雜在一起。比例原則也引發(fā)一些問題，如司法機(jī)關(guān)適用時因欠缺專家知識和判斷可能會陷入言人人殊的狀態(tài)，破壞合理的可預(yù)見性，對法的安定性造成損害。歐洲法院對于比例原則的闡釋也并不明確，不統(tǒng)一，針對規(guī)則制定或者某項行政行為時的審查標(biāo)準(zhǔn)也不一致，提及的術(shù)語也不連貫。但是，雖然比例原則來源于德國法，但目前歐盟層面對此原則的適用內(nèi)容極為豐富，針對不同的類型產(chǎn)生了不同強(qiáng)度的審查標(biāo)準(zhǔn)，這是民族國家法律無法比擬的。三、合法預(yù)期保護(hù)原則1.在歐盟的發(fā)展：

合法預(yù)期保護(hù)原則發(fā)端于德國，是保護(hù)信任的意思。相對人基于對行政行為的確定力、拘束力的認(rèn)同，會對行政機(jī)關(guān)的行為產(chǎn)生預(yù)期。當(dāng)行政行為被撤銷時，相對人的預(yù)期利益落空，由此產(chǎn)生了對這種預(yù)期的法律保護(hù)問題。在英國，合法預(yù)期保護(hù)與自然正義規(guī)則相聯(lián)系。這一原則在歐盟的其他主要成員國中有著不同的發(fā)展趨勢，也就是說，合法預(yù)期保護(hù)原則沒有達(dá)到同等重要的地位。此項原則自20世紀(jì)70年代被確定為歐盟法的基本原則，其應(yīng)用范圍越來越廣，已經(jīng)不再局限于撤銷行政行為方面。2.歐盟機(jī)構(gòu)撤回收益的決定：在特殊情形下，合法授益決定可以被廢止：a，相對人同意廢止初始的授益行政決定。b，歐盟機(jī)構(gòu)作出初始行政決定時明確表明其行為可以被廢止。c，相對人運(yùn)用欺詐手段獲得的初始授益決定。d，歐盟機(jī)構(gòu)作出行政行為時所依據(jù)的法規(guī)效力發(fā)生改變。e，歐盟機(jī)構(gòu)相對人作出收益決定時所依據(jù)的客觀條件發(fā)生改變3.合法預(yù)期保護(hù)原則在間接行政行為中的應(yīng)用：主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是，成員國給予其本國企業(yè)一定的補(bǔ)助或者變相獎勵措施。另一方面是，在稅金征收時包括成員國依照歐盟法應(yīng)當(dāng)對其國內(nèi)企業(yè)征稅而成員國沒有征收。4.合法預(yù)期保護(hù)原則在規(guī)范性文件中的適用主要表現(xiàn)在：法律不得溯及既往方面。

是指對于新法生效前已經(jīng)確定或者完結(jié)的行為，原則上適用舊法，不追溯適用新法。溯及力分為真正的溯及力和表面上的溯及力。前者指新制定的法律對于該法律公布實(shí)施以前已經(jīng)完成的事實(shí)和權(quán)利依然有效，后者指新制定的法律對于指之前發(fā)生的，之后仍在繼續(xù)的事實(shí)和權(quán)利生效。四、信息公開原則1.歐盟信息公開法律制度的發(fā)展a，1992年《馬斯特里赫特條約》之前，這一時期信息公開并未成為歐盟的首要價值。在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體早期，民主、責(zé)任、公共監(jiān)督等價值并不重要。b，有學(xué)者認(rèn)為《馬特斯里赫特條約》標(biāo)志著歐盟信息的公開制度進(jìn)入第二個階段，信息公開被確定為歐盟法的一項基本原則。會議認(rèn)為決策程序公開會增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的民主性以及公眾對行政管理的信任。歐共體委員會應(yīng)要求理事會最遲在1993年采取措施允許公眾獲取歐共體機(jī)構(gòu)的信息。c，2001年12月3日生效的《關(guān)于公眾知悉歐盟議會、理事會、委員會文件的條例》。主要規(guī)定了文件公開的受益人范圍、文件和第三方的定義、文件公開的例外、文件公開的申請、申請的處理程序、敏感文件的待遇、文件取得、文件登記等內(nèi)容。這個條例的制定標(biāo)志著歐盟信息公開制度入第三個發(fā)展階段，信息公開有了專門的法律規(guī)范。2.歐盟法院審理信息公開案件的實(shí)踐2001年之后，歐盟法院在案件審理中更明確表達(dá)支持透明化和信息公開的立場。這種態(tài)度體現(xiàn)為歐盟法院審理申請獲取歐盟機(jī)構(gòu)文件中堅持的幾項原則：第一，歐盟法院堅持歐盟機(jī)構(gòu)具體和個案審查申請的要求，強(qiáng)化歐盟機(jī)構(gòu)的舉證責(zé)任，這種態(tài)度始終如一，從未動搖。第二，對于申請人資格掌握寬泛，幾乎不加限制。第三，堅持信息公開是原則，嚴(yán)格限制例外條件的適用。2001年1049號條例第4條規(guī)定了免除文件被披露的例外情形：第1款包括兩種情形：一種是文件披露將損害對包括公共安全、防務(wù)和軍事問題、國際關(guān)系、共同體或者成員國的財政、金融、經(jīng)濟(jì)政策在內(nèi)的公共利益的保護(hù)，另一種是文件披露將損害對個人隱私的和完整性的保護(hù)；第2款是文件披露損害包括商業(yè)利益、法院訴訟程序和法律建議、檢查、調(diào)查和審計的目的的進(jìn)行保護(hù)；第3款是文件披露損害機(jī)構(gòu)決策過程；第4款是對于第三方文件，應(yīng)咨詢第三方意見；第5款是成員國可以請求不公布來源于成員國的文件。綜上:

除了法院在判決中明確表達(dá)的原則之外，在如何處理公民申請獲取文件和行政效率之間的矛盾時，歐盟法院更傾向于保護(hù)公民的權(quán)利。

通過對歐盟法律中關(guān)于信息公開的規(guī)定以及歐盟法院的案例發(fā)現(xiàn)，雖然歐盟關(guān)于信息公開的規(guī)定和我國不同，但是歐盟法院在多年的審判中堅持的原則可以為我國法院所參考：首先，歐盟法院認(rèn)為文件獲取權(quán)勢神圣的條約權(quán)利之一。其次，與上述原則相對應(yīng)的法院堅持對免除文件披露的例外條款作限制性的嚴(yán)格解釋，以避免例外條件的濫用。最后，法院強(qiáng)化歐盟機(jī)構(gòu)的舉證責(zé)任，以保護(hù)公眾的文件獲取權(quán)。五、風(fēng)險預(yù)防原則1.風(fēng)險預(yù)防原則的產(chǎn)生a，由于當(dāng)代社會高度復(fù)雜，以及隨著高科技的快速發(fā)展與運(yùn)用，在一些情況下，人類對于科學(xué)技術(shù)知識的掌握仍然存在相當(dāng)程度的局限性，因此，如果等到嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的危害得到科學(xué)上的確切證明之后再來采取行動，可能會導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。在此情況之下國際社會逐漸認(rèn)知到需要一種新的理念來處理當(dāng)我們尚無確當(dāng)科學(xué)證據(jù)的情況下，基于一定科學(xué)基礎(chǔ)上的合理懷疑面采取預(yù)防性措施。這一理念正是所謂的風(fēng)險預(yù)防原則。該原則最早起源于德國的國內(nèi)行政法，后來又進(jìn)入到國際環(huán)境法領(lǐng)域。b，不過在最初的時期，由于風(fēng)險預(yù)防原則在歐盟條約和其他文件中沒有得到詳細(xì)界定，因而風(fēng)險預(yù)防原則在歐盟及其他成員國的適用也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于何時與如何運(yùn)用風(fēng)險預(yù)防原則的問題c，在歐盟內(nèi)部，起初各國對風(fēng)險預(yù)防原則的態(tài)度并不相同，荷蘭、瑞典、瑞士等國大力支持風(fēng)險預(yù)防原則，但是法國、英國仍然強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的防止原則。防止原則要求國家應(yīng)盡早在環(huán)境損害發(fā)生之前，在其管轄或控制范圍內(nèi)采取措施以限制、制止或者控制可能引起環(huán)境損害的活動或行為。防止原則重在采取措施以制止或阻止環(huán)境損害的發(fā)生，而風(fēng)險預(yù)防原則則重在采取預(yù)防措施以避免環(huán)境惡化的可能性，針對的是嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害風(fēng)險d，不過隨著風(fēng)險社會的不斷發(fā)展，人們認(rèn)為也許預(yù)防要比實(shí)際的防止更有利于保護(hù)環(huán)境、保障消費(fèi)者權(quán)利，于是逐漸采納了風(fēng)險預(yù)防原則。實(shí)踐中，法國成為歐盟國家中第一個將風(fēng)險預(yù)防原則納入國內(nèi)法的國家，同時還建立了全國性的委員會負(fù)責(zé)實(shí)施該原則。2.歐盟風(fēng)險預(yù)防原則的主要內(nèi)容a，觸發(fā)因素，觸發(fā)因素包括潛在風(fēng)險、科學(xué)的不確定性。b，行政措施，觸發(fā)因素是適用風(fēng)險預(yù)防原則的前提，而行政措施則是啟動該原則的指南，一旦任何人有機(jī)會接觸到對風(fēng)險的科學(xué)評估或者風(fēng)險評估，則須以最大可能的透明度給予所有利益當(dāng)事人不同選擇的機(jī)會，讓公眾在風(fēng)險預(yù)防原則下自發(fā)行動。c，行動原則，采取預(yù)防措施的一般原則包括：比例性、非歧視性、一致性、采取措施與不采取措施的成本收益分析、科學(xué)發(fā)展分析。d，舉證責(zé)任，歐盟行政法規(guī)定了舉證責(zé)任的的轉(zhuǎn)移問題，也既讓從事一定損害行為的人而非力圖阻止損害行為的人，承擔(dān)證明其行為不會破壞環(huán)境已經(jīng)存在的常態(tài)的責(zé)任。3.風(fēng)險預(yù)防原則的司法實(shí)踐a，瘋牛?。˙SE）案，1996年3月27日，歐盟委員會決定全面禁止因果出口牛、牛肉和牛肉制品。其法律依據(jù)是歐盟理事會指令。在判決委員會禁止從英國進(jìn)口牛肉以減少瘋牛病傳播的決議是否有效的判決書中，法院認(rèn)為:當(dāng)時對于人類健康的風(fēng)險是否存在或其范圍不清楚時，不必等到風(fēng)險的存在和嚴(yán)重性完全呈現(xiàn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)就可以采取保護(hù)措施。b，輝瑞（Pfizer）案。該案涉及輝瑞公司質(zhì)疑一項撤銷自己已獲得的銷售某種動物飼料添加劑許可的規(guī)制行為，涉案添加劑維吉霉素是一種抗生素，為促進(jìn)動物快速增長而以小劑量添加進(jìn)動物飼料中，撤銷許可的合理性來自于對此種添加劑可能降低動物對抗生素的抵抗性以及抗性的減低可能遺傳給人類的擔(dān)憂，歐洲初審法院堅持即使存在科學(xué)的不確定性，添加劑引發(fā)危機(jī)的真實(shí)性與嚴(yán)重性并不十分明顯，歐盟委員會與