公共利益的困境及出路-張千帆

.."公共利益"的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示TheDilemmaof"PublicInterest":OntheMeaningoftheTakingsClauseintheUnitedStatesConstitutionandItsSignificanceforChina張千帆[學(xué)科分類]中國憲法

[出處]《中國法學(xué)》20XX第5期,第36-45頁。

[摘要]本文從美國政府征收權(quán)的淵源以及聯(lián)邦憲法第五修正案征收條款的原始意義出發(fā),探討了"公共用途"的憲法概念在美國判例史上的嬗變及其最近的發(fā)展趨勢。文章指出,由于"公共用途"或"公共利益"是極難界定的概念,法院難以發(fā)展出可操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在美國,對征收的公共利益之保障主要在于立法控制而非司法限制。根據(jù)民主原則,法院高度尊重立法判斷,凡是議會決定符合公共用途的征收一律被認(rèn)為合憲。在這個意義上,議會是一個"公益機(jī)器",通過民主代議自動產(chǎn)生代表公共利益的法律和決定。文章最后建議,中國應(yīng)該將注意力從"公共利益"的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè),讓全國和地方人大及其常委會在征收和補(bǔ)償方案的決定中發(fā)揮更大的作用。Thispaperdiscussesthe"publicuse"conceptintheFifthAmendmentoftheUnitedStatesConstitutionanditsrecentapplicationinthecaselaw.Sinceconceptslike"publicuse"or"publicinterest"lackjudiciallydefinableelement,theprotectionforpublicinterestliesmostlyinpoliticalratherthanjudicialcontrol.AsaresulttheAmericancourtsusuallydefertothelegislativejudgmentsforpublicinterestintakingsofprivateproperties.Inthissensetheparliamentisa"publicinterestmachine",whichlegitimizesthetakingdecisionsthroughthedemocraticrepresentativeprocess.

[關(guān)鍵詞]公共利益,公共用途,征收,公正補(bǔ)償

[寫作年份]20XX

[正文]

一、引言

在經(jīng)過20XX修正之后,1982年中國憲法第十條第三款規(guī)定："國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。"\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[1]類似地,憲法第十三條規(guī)定："國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。"〔以下簡稱"公益征收條款"或"征收條款"根據(jù)憲法文本的顯然含義,政府征收或征用〔以下統(tǒng)稱"征收"土地或私有財(cái)產(chǎn)的前提條件是征收行為必須以"公共利益"的目的；只有"為了公共利益的需要",政府才能合憲地征收財(cái)產(chǎn)。作為對政府征收權(quán)的限制,憲法修正案被普遍認(rèn)為是權(quán)利保障的一種進(jìn)步。

然而,在實(shí)踐過程中,"公共利益"卻是一個極難界定的概念。近年來,隨著城市改造和農(nóng)村轉(zhuǎn)型步伐的加快,土地征收和房屋拆遷成為頻繁引發(fā)中國社會沖突的源泉。在征收過程中,政府或開發(fā)商的目的是不是符合"公共利益",無論在理論還是實(shí)踐上都產(chǎn)生了巨大的困惑。如果拆遷的目的是危房改造,征收顯然符合"公共利益"；但如果拆遷的目的是商業(yè)開發(fā),又如何認(rèn)定呢？如果為了退耕還林而征收土地顯然符合"公共利益",為了工業(yè)建設(shè)而征地又如何呢？由于在概念上缺乏清楚界定,這些問題很難爭論清楚。

筆者認(rèn)為,在鑒別和界定"公共利益"的過程中,人們很容易進(jìn)入一種誤區(qū),從而成為教條主義的犧牲品。筆者將在別處論證,"公共利益"不是別的,其實(shí)就是私人利益的總和。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[2]這種功利主義定義雖然過于簡單,且不是完全沒有問題,但它至少堅(jiān)持了方法論的個體主義,避免了整體論和有機(jī)論的謬誤。這樣一來,公共利益和私人利益并不是在本質(zhì)上完全不同的兩個概念,兩者之間也不存在一道清晰的概念鴻溝。如果保護(hù)居民的生命安全是一種受到承認(rèn)的公共利益,那么繁榮本地經(jīng)濟(jì)的措施也未嘗不可被如此認(rèn)為；事實(shí)上,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得利的人數(shù)還可能遠(yuǎn)大于從危房改造計(jì)劃獲益的人數(shù)。工業(yè)建設(shè)也同樣如此。在長遠(yuǎn)意義上,它對調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改善社會生存狀態(tài)所作出的貢獻(xiàn)可能一點(diǎn)也不亞于增添一片森林的作用。因此,界定公共利益和私人利益的努力即便不是完全沒有意義,也是幾乎不可能的。

本文從美國法的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),探討美國法院對類似問題的處理。和中國憲法的公益征收條款類似,美國聯(lián)邦憲法第五修正案也有一條"公用征收條款"："如未經(jīng)公正補(bǔ)償,私有財(cái)產(chǎn)不得為了公共用途而被征收。"\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[3]在歷史上,美國法院也曾試圖賦予這項(xiàng)條款以實(shí)質(zhì)性含義,但對于什么構(gòu)成"公共用途"一直未能發(fā)展出令人滿意的標(biāo)準(zhǔn)。雖然公用概念近年來在某些情況下對征收行為構(gòu)成一定的限制,但美國法院一般將它作為完全由議會決定的問題：凡是議會決定的征收行為都符合公共用途之要求,因?yàn)樽h會被認(rèn)為是公共利益最可靠的制度保障。文章最后建議中國可以效仿美國的經(jīng)驗(yàn),\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[4]將注意力從"公共利益"的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè),讓全國和地方人大或其常委會在征收和補(bǔ)償方案的決定中發(fā)揮更大的作用。

二、征收權(quán)的起源及其原意

1．傳統(tǒng)理論

從一開始,"征收"就和"公共"目的聯(lián)系在一起。征收一詞最早大概來自格老修斯的《戰(zhàn)爭與和平法》<DeJureBellietPacis>。他在這本經(jīng)典著作中指出：

"臣民的財(cái)產(chǎn)可依據(jù)征收<imperiumeminens>的權(quán)利而屬于國家,結(jié)果是國家或代表國家的人可以使用甚至摧毀或剝奪臣民的財(cái)產(chǎn),不僅在它直接需要的情況下——這種需要甚至授予私人公民在一定程度上對他人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,而且在為了公共利益的情況下也是如此。且這些形成政體的公民應(yīng)被認(rèn)為是希望私人利益在公共利益面前讓步。但我們還必須補(bǔ)充,如果這種情況發(fā)生,那么國家有義務(wù)利用公共開支補(bǔ)償那些人因失去產(chǎn)權(quán)而受到的損失。"\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[5]

格老修斯很清楚地表達(dá)了下列思想：政府有權(quán)為了公共利益而征收,且公共利益應(yīng)該是征收行為之所以獲得授權(quán)的目的和條件。經(jīng)過幾個世紀(jì)的發(fā)展,這種思想已經(jīng)為西方國家普遍接受。根據(jù)經(jīng)典定義,征收權(quán)<eminentdomain>是指"國家為了公共目的而占用私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力"。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[6]

在傳統(tǒng)上,對于政府的征收權(quán)存在兩種理論："保留權(quán)利"<reservedrights>理論和"內(nèi)在權(quán)力"<inherentpowers>理論。保留權(quán)利理論假定,在個人占有財(cái)產(chǎn)之前,國家對一切財(cái)產(chǎn)具有原始和絕對的所有權(quán),因而公民對財(cái)產(chǎn)的占有取決于主權(quán)國家的授權(quán),且以后的享用過程也受制于隱含的保留條件,也就是國家可以在任何時候?yàn)榱斯材康亩栈刎?cái)產(chǎn)。根據(jù)這種觀點(diǎn),個人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)至少相對于政府而言只是限于一種占有權(quán)和使用權(quán)。內(nèi)在權(quán)力理論則認(rèn)為公民擁有全部的財(cái)產(chǎn)權(quán),沒有必要經(jīng)過政府授權(quán)；但政府可根據(jù)需要擁有征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)力,只是必須滿足憲法所規(guī)定的前提條件。盡管原始產(chǎn)權(quán)的歸屬不同,兩種理論事實(shí)上都賦予政府以幾乎絕對的征收權(quán)力。兩者的不同之處主要在于,內(nèi)在權(quán)力說仍然要求政府的征收行為符合憲法條件。

受洛克的財(cái)產(chǎn)觀之影響,美國制憲者沒有接受保留權(quán)利說,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為財(cái)產(chǎn)是先于政府而存在的。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[7]且美國的聯(lián)邦體制也給保留權(quán)利說帶來了困難,因?yàn)槁?lián)邦和各州都是主權(quán)政府,但聯(lián)邦和各州政府不能同時對同一塊土地?fù)碛薪^對權(quán)利。事實(shí)上,根據(jù)保留權(quán)利說,各殖民地政府已經(jīng)在聯(lián)邦成立之前對其土地?fù)碛袡?quán)利,因而聯(lián)邦似乎不可能再擁有類似的主權(quán)；然而,在新州成立之前,正是聯(lián)邦政府將土地授予當(dāng)?shù)鼐用?由此表明聯(lián)邦是土地的擁有者,因而后來成立的州似乎又不可能對其土地獲得主權(quán)。但無論如何,聯(lián)邦和各州政府都在不斷征收土地,而保留權(quán)利說并不能為這種現(xiàn)象提供恰當(dāng)?shù)慕忉尅?/p>

然而,美國在相當(dāng)程度上接受了內(nèi)在權(quán)力說。盡管聯(lián)邦是一個有限權(quán)力政府,但征收權(quán)在美國建國之初即被認(rèn)為是聯(lián)邦政府無疑擁有的內(nèi)在權(quán)力,因而無須各州憲法的明確承認(rèn)。雖然聯(lián)邦憲法并沒有明確授權(quán)國會征收私產(chǎn),但聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定了"公正補(bǔ)償",因而可被視為已經(jīng)預(yù)設(shè)了征收權(quán)之存在。但在1875年之前,聯(lián)邦政府一般基于征收權(quán)為州所委托的理論,在州法院或在獲得州的同意后在當(dāng)?shù)芈?lián)邦法院進(jìn)行征收程序。在1875年的案例中,聯(lián)邦最高法院判決州的同意并非聯(lián)邦征收的先決條件,從而使聯(lián)邦獲得了完全獨(dú)立的征收權(quán)。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[8]

2．"公用征收"條款的原意

當(dāng)然,聯(lián)邦征收權(quán)雖然廣泛,卻并非不受限制。憲法第五修正案規(guī)定了兩條可能的限制：一是征收必須是為了"公共用途",二是公用征收必須給予"公正補(bǔ)償"。本文僅限于探討"公用"是否構(gòu)成征收的必要條件。事實(shí)上,憲法文本本身在這個問題上就有歧義。第五修正案既可被認(rèn)為是規(guī)定了征收的前提條件,也可被認(rèn)為是限定了"公正補(bǔ)償"的適用范圍：只有"公用征收"才必須給予公正補(bǔ)償。這當(dāng)然不是說征收權(quán)可被用于私人用途,而是說存在著不同形式的征收——譬如征稅或充公,而這些"征收"都不要求任何補(bǔ)償,只有特定的"公用征收"才要求公正補(bǔ)償。如果采取后一種解讀,那么修正案中的"公用"不但不是限定征收的目的,反而是限定了獲得補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

有證據(jù)表明,第五修正案的原意并不在于限制征收的目的。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[9]在征收條款的制定過程中,主要起草者麥迪遜<JamesMadison>和第一屆國會其他成員的主要目的是防止征收權(quán)被行政權(quán)而不是立法權(quán)所濫用。當(dāng)時普遍認(rèn)為,國會有權(quán)代表公民對征收權(quán)的行使表達(dá)同意<consent>,因而不應(yīng)受到任何其它限制。因此,第五修正案既不是為了授權(quán)國會征收土地——因?yàn)閲鴷鳛閲翊碓诖饲耙呀?jīng)獲得了這項(xiàng)不爭的權(quán)力,也不是為了限制國會的權(quán)力,而只是要求公用征收必須給予公正補(bǔ)償。在這個意義上,將"公共用途"理解為針對立法權(quán)的限制,似乎是對憲法文本中一種誤讀。

事實(shí)上,根據(jù)麥迪遜的原意,第五修正案的征收條款范圍很狹隘：只是為了防止政府對財(cái)產(chǎn)在物質(zhì)上的占用。"公共用途"從來不是一項(xiàng)獨(dú)立的憲法要求,至少當(dāng)時的美國法院并不這么認(rèn)為。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[10]1789年前后,聯(lián)邦和各州憲法都沒有規(guī)定征收限于"公共用途"。當(dāng)時的實(shí)踐也表明,政府可以在廣泛領(lǐng)域的活動中征收財(cái)產(chǎn),而其中某些活動和政府的傳統(tǒng)職能關(guān)系甚微,譬如建造工廠或渡口〔沒有明確憲法授權(quán)就和建造郵局〔憲法第一條第八款授權(quán)一樣被認(rèn)為是征收權(quán)的正當(dāng)行使。因此,在那個時期并沒有必要定義什么是"公共用途",其隱含假設(shè)是XX政府以及適當(dāng)?shù)某绦蛞蟊阕阋员Ｗo(hù)征收權(quán)的濫用。第五修正案的歷史表明,制憲者將這項(xiàng)權(quán)力全部委托給了立法機(jī)構(gòu)。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[11]

在聯(lián)邦憲法通過的一個世紀(jì)之間,美國政府其實(shí)很少動用征收權(quán)力,因而征收條款也一直處于"休眠期",并不是法院和學(xué)者廣泛關(guān)注的對象。只是到了19世紀(jì)后期,隨著第二次工業(yè)革命和城市化建設(shè)的迅速發(fā)展,美國才開始興起政府征收的趨勢。聯(lián)邦和各州政府都利用征收權(quán)來鼓勵經(jīng)濟(jì)上有利可圖的行為,包括經(jīng)濟(jì)設(shè)施的大規(guī)模構(gòu)建。反對者認(rèn)為廣泛的征收將導(dǎo)致尋租行為和立法權(quán)的濫用,因而主張法院對財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移進(jìn)行嚴(yán)格審查。但對于法院是否有權(quán)行使這項(xiàng)權(quán)力,則一直存在著爭論。美國法學(xué)家不時到17世紀(jì)的大陸自然法學(xué)家——如格老修斯<HugoGrotius>和普芬道夫<SamuelPufendorf>——那里尋找依據(jù)和靈感,但對于"公共用途"究竟是什么仍然莫衷一是。為了抗衡征收權(quán)的濫用,法院和學(xué)者最后對征收權(quán)附加了"公共目的"限制,但很快就陷入如何界定這個概念的困境。不論如何,新的公共目的說只是相當(dāng)晚近才創(chuàng)造的理論,并不是出于制憲者的原意。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[12]

三、"公用"限制的有限崛起

既然制憲者無意對征收權(quán)的行使規(guī)定實(shí)質(zhì)性限制,"公用"條款在建國后近兩個世紀(jì)內(nèi)都沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。在19世紀(jì)上半葉,"公用"限制并不排除為了修建工廠、道路和私人土地的排水系統(tǒng)而進(jìn)行征收。在運(yùn)河與鐵路等新型交通工具開始開發(fā)之后,"公用"概念被擴(kuò)展到私人運(yùn)營的公司,以允許立法將征收權(quán)委托給這些私人擁有的"公務(wù)企業(yè)"<publicutilitycompany>,例如煤氣、水電和電話與電信服務(wù)。這些企業(yè)根據(jù)州政府授權(quán)為社會提供公共服務(wù),為當(dāng)?shù)厝颂峁┮蚱湫再|(zhì)、地點(diǎn)或生產(chǎn)與分配方式而最好由州控制的公共物品。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[13]1930和1940年代,"公共用途"概念在許多州進(jìn)一步擴(kuò)充,并被地方政府作為依據(jù)制定"拆遷"<slumclearance>計(jì)劃,通過征收貧民窟的地產(chǎn)來建造"公共住房"。到1950與1960年代,在約翰遜總統(tǒng)<LyndonB.Johnson>發(fā)起的"偉大社會"<GreatSociety>運(yùn)動帶動下,聯(lián)邦和各州對窮人的福利寄予空前的關(guān)注。許多地方都制定了"都市重建"計(jì)劃,通過地方政府機(jī)構(gòu)征收貧民區(qū)的土地,并轉(zhuǎn)賣給私人開發(fā)商,由后者代表地方政府為窮人建造公共住房。也正是在這個時期,憲法第五修正案的"公共用途"才開始在法院發(fā)揮一定的限制作用。但無論是這個時期還是以后,法院都極少依據(jù)征收條款撤消政府的征收行為。

1．"公共用途"的司法解釋

在1954年的重要判例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[14]聯(lián)邦最高法院判決都市重建過程中的征收權(quán)并不違反聯(lián)邦憲法的第五修正案。道格拉斯法官<J.Douglas>的意見明確表示,國會在此行使的是范圍廣泛的"管理權(quán)"<policepower>,法院必須尊重國會對有關(guān)征收是否符合公共目的之判斷。盡管開發(fā)商屬于私人贏利性質(zhì),但國會有自由認(rèn)為私人機(jī)構(gòu)而非政府能更好地為公共利益服務(wù),因而法院也不強(qiáng)求都市重建過程中征收的土地屬于公共所有。這是最高法院明確涉及"公共用途"的第一個判例。雖然最高法院維持了征收權(quán)的合憲性,但這個判決本身意味著"公共用途"可能對征收權(quán)構(gòu)成某種限制。

與此同時,大多數(shù)州都基于更狹義的依據(jù)而維持地方征收的合憲性。某些州法院依據(jù)重建計(jì)劃中對土地轉(zhuǎn)讓或租用的條件與限制,認(rèn)為私人開發(fā)仍然是公共目的之延續(xù),因而判決征收符合州憲。但以下判例表明,無論在聯(lián)邦憲法還是州憲意義上,"公用"總的來說并不對征收構(gòu)成實(shí)質(zhì)性限制。

在1981年的案例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[15]底特律市征收了465英畝的土地,并廉價轉(zhuǎn)讓給通用汽車公司以建造汽車制造廠。此前,通用汽車曾宣布,如果城市不提供新的廠址,工廠將搬遷別處。底特律征收計(jì)劃的"公共利益"包括保留6000多個工作機(jī)會、維持稅收以及防止城市社會條件的進(jìn)一步惡化。新廠址所在的住戶、商店和教堂全部要拆遷,其地方居民委員會挑戰(zhàn)征收不滿足公共用途條件。盡管有兩位法官強(qiáng)烈反對,密西根最高法院的多數(shù)意見還是維持了征收的合憲性。1982年,加利福尼州發(fā)生了一個戲劇性案件。加州奧克蘭職業(yè)足球隊(duì)"侵略者"未能更新和市政府的租約,因而宣布要遷移到洛杉磯。奧克蘭市政府卻想自己運(yùn)營這個足球隊(duì)一段時間,然后再轉(zhuǎn)手給另一個愿意留在市內(nèi)的私人所有者,因而采取了征收無形合同權(quán)利的非常措施,征收范圍包括和球員簽定的合同。加州最高法院沒有決定公共用途問題,但判決憲法并不排除征收無形合同權(quán)利。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[16]

在1984年的"米德基夫案",\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[17]聯(lián)邦最高法院自從1954年以來首次明確闡述了"公用"的含義。1967年的《夏威夷土地改革法》規(guī)定,在需要開發(fā)的地區(qū)租用五英畝以上的租戶可以通過征收而獲得土地的產(chǎn)權(quán)。最高法院注意到夏威夷土地所有權(quán)的高度集中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[18]因而一致維持了法案的合憲性。盡管"純粹的私人征收"將構(gòu)成違憲,最高法院發(fā)展并適用了極為寬松的"米德基夫標(biāo)準(zhǔn)"<Midkifftest>："只要征收權(quán)的行使和可見的公共目的理性相關(guān)<rationallyrelated>",法院就必須判決征收符合公用目的。因此,議會可以行使十分廣泛的征收權(quán),以促成私人工廠的建造或推進(jìn)土地改革,而法院對于公共用途的立法判斷給予高度尊重,將審查標(biāo)準(zhǔn)保持在最低水平。

2．征收權(quán)的"私有化"

"米德基夫案"涉及到征收權(quán)的"私有化"問題：為了簡化和加快征收過程,政府有時授權(quán)私人代行其征收權(quán)。這種做法在美國歷史上也是常見的,且其合憲性很早就為最高法院所肯定。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[19]事實(shí)上,許多所謂的"公共設(shè)施"<publicutilities>企業(yè)都是私營的,因而征收權(quán)的"下放"在某些情況下是合理甚至必須的。然而,授權(quán)私人征收的做法顯然容易因其目的和動機(jī)而受到憲法挑戰(zhàn),因而法院在某些情況下將認(rèn)定征收權(quán)的下放超越了公用限制。

正是在這個領(lǐng)域,最近的少數(shù)地方和聯(lián)邦案例表明"公共用途"限制有再次崛起的跡象。在1998年的案例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[20]新澤西博彩發(fā)展管理局在美國金融業(yè)大亨"王牌唐"<DonaldTrump>的要求下征收了一家私人住宅和兩個小企業(yè),用于其停車場、旅店客房和草地。被征收者主張這項(xiàng)征收是為了私人目的,因而違反了聯(lián)邦和各州憲法。但新澤西法院承認(rèn)停車場、旅店和草地的修建符合公共目的,因?yàn)樗鼛椭l(fā)展了城市的"走廊地區(qū)"。然而,法院認(rèn)為"王牌唐"未必會將這塊土地用于上述目的,因而征收有可能在將來為"王牌唐"用于別的私人目的,而一旦轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)之后,政府將無法控制私人地產(chǎn)的使用方式。因此,在授權(quán)私人征收的過程中,政府不得授予私人以"絕對產(chǎn)權(quán)"<feesimpletitle>,而是必須對有關(guān)產(chǎn)權(quán)的用途作出限制性規(guī)定,或者政府可以索性不放棄被征收土地的產(chǎn)權(quán),而只是將地產(chǎn)供私人長期租用,繼續(xù)租用的條件是私人使用土地的目的符合政府規(guī)定。

在20XX的案例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[21]網(wǎng)關(guān)國際賽車公司要建一個停車場,因而要求其鄰居全國城市環(huán)境組織轉(zhuǎn)讓土地,但遭到后者拒絕。網(wǎng)關(guān)公司徑直通過快速獲得產(chǎn)權(quán)的渠道,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[22]要求伊利諾衣西南地區(qū)發(fā)展管理局代其征收土地,并承諾交納一定的費(fèi)用。全國城市環(huán)境組織挑戰(zhàn)這種征收超越了聯(lián)邦憲法和州憲的公共用途限制,并在伊州最高法院獲得勝訴。州法院承認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可作為征收的公共目的,但發(fā)展管理局在此所采取的手段——通過收費(fèi)代替私人開發(fā)商征收土地——超越了聯(lián)邦和伊州對征收權(quán)的憲法限制。發(fā)展管理局的行為相當(dāng)于為了利潤而出售征收權(quán),因而不符合公共目的。在早先發(fā)生在賓夕法尼亞州的案例中,賓州法院也因?yàn)檎鳛樗饺碎_發(fā)商的代理人而判決征收無效。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[23]法院要求征收權(quán)的下放獲得明確的立法而非行政授權(quán),且不得通過協(xié)議或合同而被下放。

在同年的一個聯(lián)邦案例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[24]縣政府的規(guī)劃委員會為了授權(quán)私人建造購物中心而撤消了一項(xiàng)限制性租約。聯(lián)邦第七巡回區(qū)上訴法院認(rèn)為規(guī)劃委員會的理由——促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展——缺乏適當(dāng)依據(jù),因而判決這項(xiàng)決定無效。上訴法院之所以拒絕尊重縣政府關(guān)于取消合同的行政決定,似乎是因?yàn)榈胤阶h會沒有決定究竟什么構(gòu)成"公共用途",而是簡單地將決定權(quán)委托給規(guī)劃委員會。上訴法院認(rèn)為,只有在立法明確規(guī)定"公共用途"的情況下,征收權(quán)的下放才有資格適用寬松的"米德基夫標(biāo)準(zhǔn)"。

另外,在20XX的"九毛九平價超市案",\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[25]聯(lián)邦地區(qū)法院判決征用權(quán)違反了第五修正案的公用限制。Costco大型連鎖商店需要擴(kuò)充店面,因而要求蘭卡斯特市的重建管理局動用征收權(quán)征收和它相鄰的商店。管理局考慮到如不答應(yīng)要求就可能導(dǎo)致公司搬走,因而花了380萬美元征收了原告的土地,然后象征性地以一塊錢轉(zhuǎn)讓給Costco公司。管理局所主張的公共目的是防止地方經(jīng)濟(jì)的衰敗及貧困死灰復(fù)燃,但地區(qū)法院非同尋常地認(rèn)為這個目的只是一個借口,因而撤消了市政府機(jī)構(gòu)的征收決定。

3．"公共用途"作為司法限制的理由

"公共用途"在傳統(tǒng)上之所以沒有對征收行為構(gòu)成任何實(shí)質(zhì)性限制,主要是出于兩點(diǎn)重要理由。首先,傳統(tǒng)的征收權(quán)大都是由議會直接行使,而議會控制被認(rèn)為是防止政府濫用權(quán)力的有效保障。然而,隨著都市重建的興起,征收權(quán)在許多情況下被下放給行政機(jī)構(gòu),甚至在某些情況下被直接下放給私人。因此,現(xiàn)代議會未必能在所有情況下有效控制征收權(quán)的行使,且即使議會控制也未必能完全杜絕濫用權(quán)力的發(fā)生,因?yàn)樽h會代表以及普通納稅人并不能感受到財(cái)產(chǎn)權(quán)的喪失對少數(shù)被征收者的影響。其次,憲法第五修正案規(guī)定的"公正補(bǔ)償"要求政府為征收付出適度的代價,從而也減少了濫用權(quán)力的可能性。

然而,至少有兩點(diǎn)理由表明征收補(bǔ)償也不能完全保證征收權(quán)的適當(dāng)行使。第一,金錢補(bǔ)償未必包括米丘曼<FrankMichelman>教授所說的"情感成本"<demoralizationcost>,也就是過低補(bǔ)償對被征收者在心理和感情上的打擊。由于存在著難以衡量的主觀損失等因素,征用補(bǔ)償在許多情況下是不完全的。第二,公共選擇理論表明,即使是充分補(bǔ)償也未必能完全防止政府的過度征收。雖然"被征收者有權(quán)獲得其財(cái)產(chǎn)除征收者提出的用途之外的價值最高之用途的公平市場價值",\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[26]被征收者將不能分享征收給財(cái)產(chǎn)所帶來的增值,而事實(shí)上征收一般都會提高財(cái)產(chǎn)的價值。因此,即使"公平市場價值"也只是一種不完全的補(bǔ)償,因?yàn)檎魇盏睦麧櫚俜种俚芈涞秸魇罩黧w〔政府或私人得益者〔開發(fā)商,而政府通過強(qiáng)制征收的贏利行為尤其造成不公的感覺。為了限制征收權(quán)力,似乎有必要迫使政府為城市開發(fā)而"競爭",從而鼓勵開發(fā)商考察并比較不同地方。因此,效率和公正原則都要求對強(qiáng)制征收行為的合憲性進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查。

同時應(yīng)該看到的是,征收權(quán)的濫用在美國也產(chǎn)生了諸多不良社會后果。美國的都市重建計(jì)劃被普遍認(rèn)為是一場令人沮喪的失敗,由此造成的動遷之苦和社區(qū)不穩(wěn)定對國家補(bǔ)貼項(xiàng)目的效益產(chǎn)生質(zhì)疑。在許多城市,拆遷惡化了事態(tài)發(fā)展。許多被拆遷戶——尤其是黑人家庭——發(fā)現(xiàn)得不償失,拆遷后的狀況還不如以前相對貧困的生活。在許多美國城市,1940和1950年代的強(qiáng)制土地征收和城市建設(shè)也導(dǎo)致了不良后果,摧毀了許多傳統(tǒng)社區(qū),并對被拆遷戶造成了"生活危機(jī)"。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[27]一項(xiàng)研究表明,波士頓地區(qū)被拆遷的46%的婦女和38%的男子承受了"相當(dāng)嚴(yán)重的痛苦"。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[28]征收成為在政治上有權(quán)有勢的社會勢力壓制被排除在政治過程之外的人或團(tuán)體的手段。主觀損失的高度風(fēng)險以及不完全補(bǔ)償?shù)钠渌赡苄源偈鼓承W(xué)者認(rèn)為,法院應(yīng)當(dāng)更為仔細(xì)地審查征收權(quán)的行使。

在這個領(lǐng)域,法院可以模仿其在管制征收<regulatorytaking>領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展的理論,要求所采取的手段對于實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)是"合理必要的"。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[29]傳統(tǒng)的審查對象是征收的"公共性"<publicness>,即政府征收是否為了某個受到承認(rèn)的公共目的。但法院已經(jīng)明確拒絕對這個問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性探討,而將財(cái)產(chǎn)征收后的使用是否符合公共目的留給立法機(jī)構(gòu)決定。因此,學(xué)者們建議將探討的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到獲得產(chǎn)權(quán)的手段上來；換言之,司法審查的對象不再是政府征收后的使用目的是什么,而是審查財(cái)產(chǎn)權(quán)是如何獲得的。有關(guān)管制征收的判例正是沿著這個路徑發(fā)展的。

在1987年的案例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[30]加州海岸管理委員會要求地產(chǎn)所有者在其土地上提供一條通往海灘的公共通道,作為其在海灘附近建房的條件。最高法院承認(rèn)管理委員會的目標(biāo)——保證新的房屋不阻礙公眾視線——是正當(dāng)?shù)?但其所規(guī)定的條件——允許公共通道從私人地產(chǎn)上穿過——和目標(biāo)之間不存在"必要的聯(lián)系",因而違反了第五修正案的征收條款。在1994年的案例中,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[31]管道服務(wù)公司要擴(kuò)大營業(yè)規(guī)模,市政府的許可條件是公司讓出大約10%的土地作為人行道和防洪通道。最高法院再次承認(rèn)目的正當(dāng),但判決市政府未能證明其條件和建設(shè)的影響"大致相當(dāng)"<roughlyproportional>。在上述兩個判例之后,法院確立的普遍規(guī)則是政府不得要求財(cái)產(chǎn)所有者放棄產(chǎn)權(quán)以交換政府許可,除非政府證明其所要求的征收或征用和所提議的開發(fā)之影響"大致相當(dāng)"。

盡管普通征收和管制征收在性質(zhì)上類似——在兩種情況下,政府都是為了特定的公共政策而獲得產(chǎn)權(quán),并都為了獲得財(cái)產(chǎn)而向財(cái)產(chǎn)所有者提供一定價值的交換,但法院的審查標(biāo)準(zhǔn)極為不同。對于管制征收案件,政府必須將獲得財(cái)產(chǎn)的手段和其目標(biāo)聯(lián)系起來；對于普通征收案件,目前的憲法標(biāo)準(zhǔn)卻不要求政府保證征收是必要的或甚至只是和目標(biāo)相關(guān)：只要征收目的正當(dāng),政府所采取的手段就不受審查。因此,在審查征收是否符合公共用途要求時,法院必須采取相當(dāng)寬松的標(biāo)準(zhǔn)；在審查管制征收的合理性過程中,它則采取相對嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),而不同標(biāo)準(zhǔn)在這個法律領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生了一定的張力。

有些學(xué)者提出,管制征收領(lǐng)域內(nèi)要求的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該被適用于征收領(lǐng)域。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[32]事實(shí)上,政府過度征收的危險比過度管制的危險更大。由于憲法所要求的"公平市場價值"存在適當(dāng)性等潛在問題,失去財(cái)產(chǎn)的普通被征收者的處境可能還不如因管制征收而實(shí)際上喪失財(cái)產(chǎn)權(quán)的人。如果管制過度,企業(yè)完全可能"用腳投票"離開當(dāng)?shù)?因而過度管制受到市場限制,而過度征收則因?yàn)檎衽d當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、吸引外來企業(yè)的愿望而可能進(jìn)一步加劇。關(guān)于目標(biāo)—手段關(guān)系的司法審查將有助于法院排除動機(jī)不當(dāng)?shù)恼魇沼?jì)劃。例如在上述"九毛九平價超市案"中,法院采取目標(biāo)—手段相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更有說服力,因?yàn)榉ㄔ哼@時所審查的問題并不是目的是否正當(dāng),而是具體的征收方案——譬如征收原告的土地而不是別處的空地——如何能有效防止未來的經(jīng)濟(jì)衰敗。

四、建立公共利益的制度保障——美國經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

美國法院對公用征收的憲法解釋為中國處理自己的征收問題提供了一定的啟示。在某種意義上,中國城市正在經(jīng)歷美國上個世紀(jì)50年代與60年代的城市改造運(yùn)動,只不過是社會規(guī)模更大、涉及面更廣、利益沖突更尖銳。近年來,城市拆遷和補(bǔ)償問題已經(jīng)引發(fā)了激烈的社會矛盾。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[33]廣大農(nóng)村也面臨著同樣性質(zhì)的問題。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[34]不論在農(nóng)村還是城市,如果不能有效解決土地征收和補(bǔ)償?shù)臓幾h,將不僅加劇社會沖突、損害社會穩(wěn)定并阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[35]而且將極大地?fù)p害政府統(tǒng)治的信譽(yù)和正當(dāng)性。征收和拆遷在本質(zhì)上是一種政府行為,而政府權(quán)力的行使必須以公共利益為目標(biāo)；如果政府在老百姓眼里是利用征收權(quán)為自己和少數(shù)人牟利致富,那么征收權(quán)的行使就失去了基本的正當(dāng)性。

1．回到出發(fā)點(diǎn)——為什么征收？

首先一個問題是政府為什么要行使征收權(quán)。根據(jù)經(jīng)典的自由市場理論,當(dāng)事人之間自愿交換的結(jié)果將使社會資源達(dá)到最佳配置。因此,如果當(dāng)事人之間的交易成本不足以阻礙自愿交換的發(fā)生,那么政府不需要因而也不應(yīng)該強(qiáng)行干預(yù)。[36]如果開發(fā)商看到某一塊地皮的開發(fā)有利可圖——也就是說社會對開發(fā)后的資源利用所產(chǎn)生的價值和利潤超過了拆遷和安置成本,那么完全可以讓開發(fā)商自己和計(jì)劃中的被拆遷戶通過談判解決補(bǔ)償?shù)葐栴}。如果政府在不必要的情況下通過行政命令強(qiáng)行干預(yù),就有可能產(chǎn)生補(bǔ)償不充分的風(fēng)險,從而不僅犧牲被拆遷戶的合法權(quán)益,而且也將導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[37]

既然如此,政府為什么還有必要行使強(qiáng)制性的征收權(quán)？根據(jù)有限政府理論,政府職能僅限于私人無法通過自愿交易而實(shí)現(xiàn)其目的之領(lǐng)域。例如如果某個領(lǐng)域〔如環(huán)境保護(hù)的私人交易成本過高,那么政府就獲得了適當(dāng)干預(yù)的正當(dāng)性。征收權(quán)的行使也不例外。征收權(quán)的目的是克服自愿交易的障礙,而在資源十分稀缺的情況下,自愿交易有可能出現(xiàn)障礙。該資源的擁有者可能通過壟斷性標(biāo)價而獲取"租金",并可能將交易成本抬高到不可接受的程度。在這種情況下,國家可以通過征收發(fā)揮一定的作用——簡言之,就是防止私人出于種種原因"漫天要價",從而阻礙或延誤社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但征收作為一種公權(quán)力的行使必須符合兩點(diǎn)要求：第一,征收是為了公共而非私人利益；第二,被征收者必須獲得公正補(bǔ)償。

在這個意義上,美國聯(lián)邦憲法第五修正案和中國憲法修正后的第十與第十三條的規(guī)定是完全自然與合理的。固然,公正補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ笸ㄟ^迫使政府為征收行為付出相應(yīng)的市場代價,極大降低了政府濫用權(quán)力的可能性。但應(yīng)該指出,即使在保證公正補(bǔ)償?shù)拇笄疤嵯?征收也只是模仿自愿交易的結(jié)果。征收畢竟是私有產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制剝奪,因而和自愿交換具有本質(zhì)區(qū)別。自愿交換幾乎從來是雙方互惠的交易,而強(qiáng)制性交易是否如此則完全取決于補(bǔ)償是否充分。在法律上,兩者的區(qū)別等同于產(chǎn)權(quán)規(guī)則<propertyrule>和責(zé)任規(guī)則<liabilityrule>——前者允許產(chǎn)權(quán)所有者通過禁止令的救濟(jì)維護(hù)其所有權(quán),\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[38]而后者只是在事后授予損失賠償。在這個意義上,美國法院對征收行為的處理實(shí)際上是將產(chǎn)權(quán)保障僅限于一種責(zé)任規(guī)則,而這可能是不合適的。因此,公正補(bǔ)償要求未必能完全替代征收的公共利益或公共用途要求。由于強(qiáng)制征收畢竟只是實(shí)現(xiàn)社會目的的一種可能手段,而非唯一的手段,因而法院或許應(yīng)該對征收權(quán)的行使發(fā)揮一定的控制作用。

2．問題的轉(zhuǎn)化——究竟誰來界定"公共利益"

然而,如上所述,美國法院在歷史上一直將注意力放在征收補(bǔ)償,而非征收行為是否符合公用目的。之所以如此,關(guān)鍵原因是在于"公共用途"這個概念實(shí)在太寬泛,因而法院難以發(fā)展出一套可操作的理論,為公共用途的司法界定提供實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。尤其在國家從最小政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極政府之后,美國法院不愿意定義政府的"正確"或"自然"歸屬究竟是什么,因而對公共用途問題基本上放手不管。征收是不是為了"公共用途",幾乎成為一個由議會獨(dú)斷的"政治問題"；\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[39]只要是議會作出的征收決定,幾乎必然符合公用目的,法官不應(yīng)該用自己對"公共用途"的主觀判斷去替代人民代表的判斷。到此為止,問題已經(jīng)不是"公共用途"究竟是什么,而是究竟誰的定義說了算。在民主國家,法院必須尊重民選議會的政策判斷。尤其在法律界定不明確的情況下,法官更不應(yīng)該以自己對公共用途的理解去限制議會權(quán)力的行使。美國法院之所以對公共用途問題放手不管,并不是因?yàn)樗幸馓颖芩痉ㄘ?zé)任,而是這個問題有一個更好的決定者——由民選代表組成的議會。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[40]

事實(shí)上,尊重議會的傳統(tǒng)在英美國家源遠(yuǎn)流長、根深蒂固。在英國歷史上,征收權(quán)是國王和議會長期斗爭的對象。從很早開始,英國法就禁止國王褫奪公民的財(cái)產(chǎn),即便是為了公共目的也不行,因?yàn)橹挥凶h會才能征收土地。美國殖民者也吸取了英國經(jīng)驗(yàn),各殖民地議會有權(quán)征收土地,而法院無權(quán)干涉。這并不是說議會判斷絕對不會出錯,但是議會作為多數(shù)人利益的代表畢竟是對公民權(quán)利的最可靠保障。且社會需要不斷發(fā)展,而發(fā)展往往要求在較短時間內(nèi)完成土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換,因而如果議會認(rèn)為有必要征收土地以利社會改革,那么這種權(quán)力不應(yīng)遇到司法障礙。確實(shí),代表多數(shù)人的權(quán)力有時會侵犯少數(shù)人的基本權(quán)利,譬如對被拆遷者補(bǔ)償不公,而法院在這時也確實(shí)應(yīng)該發(fā)揮作用。但這里所涉及的是公正補(bǔ)償而不是公共利益的問題。法院有義務(wù)保證多數(shù)人及其代表不剝奪被征收者的公正補(bǔ)償,但征收本身是否符合公共利益是議會決定的問題。

在這個意義上,議會相當(dāng)于一個"公益機(jī)器"<publicinterestmachine>：在通常情況下,其所產(chǎn)生的法律或決定被認(rèn)為自動符合"公共利益"。筆者提出這個概念,是借鑒了米丘曼教授在公正補(bǔ)償領(lǐng)域中提出的相應(yīng)概念——"公平機(jī)器"<fairnessmachine>。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[41]由于米丘曼教授并不完全信任司法機(jī)構(gòu)能圓滿解決"公正"問題,因而提出了在政府決策過程中自動實(shí)現(xiàn)公平和公正的制度設(shè)想。雖然議會因?yàn)榭赡芮址干贁?shù)人的利益而未必是理想的"公平機(jī)器",它至少可以作為相當(dāng)理想的"公益機(jī)器",因?yàn)橛擅裰鬟x舉產(chǎn)生的議會是社會多數(shù)人利益的最可靠代表。

可以想見,如果中國的全國和地方人大或其常委會能夠?qū)ν恋卣魇蘸脱a(bǔ)償方案的決定發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用,那么目前困擾中國社會的征收問題將得到根本的解決,由此引發(fā)的社會矛盾和利益沖突將得到根本的緩解。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[42]城市拆遷和農(nóng)村土地征用牽涉到全社會的廣大利益。如果人大代表確實(shí)是由選民選舉產(chǎn)生的,他們必須要代表廣大人民的根本利益,因而如果由他們決定征收計(jì)劃和補(bǔ)償方案,那么我們可以期望被征收者的利益可以得到充分保護(hù)。然而,由于人大的重要職能目前并沒有在現(xiàn)實(shí)中充分發(fā)揮出來,因而人們只能在"公共利益"的概念上做文章。不少人主張應(yīng)該嚴(yán)格控制政府的征收行為,將其限于"公共利益"的范圍之內(nèi)。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[43]這種主張的初衷固然是好的,"公共利益"也確實(shí)是征收必須符合的憲法要求。但如本文所示,"公共利益"的界定是極為困難的——如此困難,以至筆者可以預(yù)言,如果人大制度問題得不到解決,"公共利益"的憲法要求也不可能得到落實(shí)。

當(dāng)然,不論人大制度運(yùn)行得如何,都不表明法院在公共利益問題上完全無所作為。即使在美國,征收權(quán)在很多情況下都不再由議會直接行使,而是委托給行政部門或?qū)﹂_發(fā)具有利益動機(jī)的私人。在這種情況下,法院顯然不能盲目對征收權(quán)的行使賦予同樣高度的尊重。政府應(yīng)該為所有人行使權(quán)力,而不應(yīng)赤裸裸地成為某個利益集團(tuán)的代言人。即使私人開發(fā)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐墓怖?法院也可以通過審查征收手段和目的之間的合理關(guān)系,為征收行為的"公共性"提供最低程度的保證。

最后,筆者顯然不希望讀者從本文中得出"公共利益"要求對于征收而言可有可無的結(jié)論。許多國家的憲法都規(guī)定征收必須符合公共利益,從中即足見這項(xiàng)要求的重要性。關(guān)鍵在于,我們所考慮的并不是一個理論問題,而是一個涉及到幾乎所有人利益的實(shí)際問題；一旦付諸實(shí)踐,我們馬上發(fā)現(xiàn)"公共利益"是一個彈性很大和難以界定的概念,因而不太可能得出一個普遍接受的明確標(biāo)準(zhǔn),在處理實(shí)際問題的過程中告訴我們具體的征收行為是否處于其覆蓋范圍之內(nèi)。在最根本的意義上,我們所面臨的是一個制度問題：究竟應(yīng)該信任誰來代表和界定"公共利益"。美國經(jīng)驗(yàn)告訴我們,這個問題不應(yīng)該由法官決定,更不應(yīng)該由行政官來決定,而應(yīng)該由人民代表來決定,因?yàn)樗麄兪?公共利益"的最可靠的保障者。法院也許應(yīng)該對失去議會控制的征收行為施加一定的司法控制,但這無論如何不是他們的"工作重點(diǎn)"。事實(shí)上,美國憲法明確規(guī)定了他們的"重點(diǎn)"——保證被征收者獲得"公正補(bǔ)償"。中國憲政所面臨的任務(wù)是在既定的制度框架內(nèi)合理地界定不同政府部門的職能與義務(wù),使征收的"公共利益"和公正補(bǔ)償都得到有效保障。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[44]]

[注釋]

張千帆,政府學(xué)博士,北京大學(xué)教授,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任。本文的寫作得到國家社科重點(diǎn)項(xiàng)目"國家主權(quán)與地方自治問題研究"〔04AFX003的支持,特此感謝。

[\o"回到本文注源"1]事實(shí)上,在修正之前,憲法第十條已經(jīng)規(guī)定"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收"。

[\o"回到本文注源"2]目前且參見"法學(xué)研究的‘新范式’？建立嚴(yán)密的新實(shí)用—實(shí)證主義法學(xué)體系",《法學(xué)文稿》20XX第2期,第19-32頁；/research/academy/details.asp?lid=1276.2000。

[\o"回到本文注源"3]原文是"norshallprivatepropertybetakenforpublicuse,withoutjustcompensation"。這里的taking<s>被譯為"征收",是指政府對財(cái)產(chǎn)依法獲得所有權(quán)。但美國憲法意義上的taking也包含更廣意義上的"征用",也就是在不征收財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上獲得對財(cái)產(chǎn)的某種使用權(quán),從而對所有者對財(cái)產(chǎn)的享用構(gòu)成限制。

[\o"回到本文注源"4]當(dāng)然,或許有人會指出,并不是所有國家的法院都放松了對征收行為的公益要求的司法控制。例如德國《基本法》第14條對財(cái)產(chǎn)的征收明確規(guī)定了"公共福利"要求。在1968年的"漢堡洪水控制案"<24BVerfGE367>,聯(lián)邦憲政法院審查了征收行為是否符合公共利益的問題。盡管對"公共利益"規(guī)定了廣義限制,憲政法院仍然判決漢堡州征收堤壩區(qū)域土地的法律合憲。法院指出,只要財(cái)產(chǎn)被用于具體的公共目的——例如建造堤防,那么征收就符合憲法第14條的公共福利要求。之所以規(guī)定如此寬泛的審查標(biāo)準(zhǔn),蓋由于"公共利益"的范圍在操作上難以界定。這可能是為什么即便是在通常情況下相當(dāng)嚴(yán)格的德國法院也至今沒有根據(jù)"公共利益"判決征收違憲。否則,假如憲政法院實(shí)質(zhì)性地行使了這項(xiàng)權(quán)力,那么它很可能和議會的民主權(quán)力發(fā)生沖突。

[\o"回到本文注源"5]HugoGrotius,TheLawofWarandPeace<vol.3>,FrancisW.Kelsey<trans.>,OceanaPublications<1964>,p.807.

[\o"回到本文注源"6]見OlinL.Browderetal.<eds.>,BasicPropertyLaw<5thEd.>,St.Paul,Minn.:WestGroup<1989>,p.989*.

[\o"回到本文注源"7]洛克認(rèn)為,人的勞動賦予價值,從而產(chǎn)生了財(cái)產(chǎn)權(quán)。和霍布斯不同,洛克因此認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)不需要國家法律即已存在。見JohnLocke,TwoTreatisesofGovernment,PeterLaslett<ed.>,CambridgeUniversityPress<1967>,pp.378-380.

[\o"回到本文注源"8]Kohlv.UnitedStates,91U.S.367.

[\o"回到本文注源"9]參見MatthewP.Harrington,PublicUseandtheOriginalUnderstandingoftheSo-CalledTakingsClause,53HastingsLawJournal1245.

[\o"回到本文注源"10]Ibid.,at1298-99.

[\o"回到本文注源"11]應(yīng)該指出的是,包括第五修正案在內(nèi)的《權(quán)利法案》在通過時僅適用于聯(lián)邦政府。見"碼頭淤泥案",Barronv.Mayor&CityCouncilofBaltimore<32U.S.243>。但聯(lián)邦最高法院后來通過"選擇吸收"<selectiveincorporation>理論拓寬了其中某些重要修正案的適用范圍,使之適用于各州政府,其中也包括第五修正案。因此,現(xiàn)在第五修正案的基本要求也適用于各州,盡管各州政府還受到本州州憲的限制。

[\o"回到本文注源"12]例如愛潑斯坦教授認(rèn)為,法官可以根據(jù)起草和通過第五修正案當(dāng)時普遍接受的觀念,客觀地決定征收條款的含義,并將洛克的政治哲學(xué)作為這種普遍接受的觀念,但又認(rèn)為洛克假設(shè)的前提和結(jié)論之間存在矛盾,因而需要受到修正。根據(jù)這種修正后的洛克哲學(xué),愛潑斯坦認(rèn)為大多數(shù)二十世紀(jì)的立法——包括累進(jìn)制稅收、福利措施、最低工資和最高工時的立法——都是違憲的。見RichardEpstein,Takings:PrivatePropertyandthePowerofEminentDomain；對上述觀點(diǎn)之批評,見Note:RichardEpsteinontheFoundationsofTakingsJurisprudence,99HarvardLawReview791<1986>.

[\o"回到本文注源"13]OlinL.Browderetal.<eds.>,BasicPropertyLaw<5thEd.>,St.Paul,Minn.:WestGroup<1989>,pp.994-995.

[\o"回到本文注源"14]Bermanv.Parker,348U.S.26.

[\o"回到本文注源"15]PoletownNeighborhoodCouncilv.CityofDetroit,410Mich.616,304N.W.2d455.

[\o"回到本文注源"16]CityofOaklandv.OaklandRaiders,32Cal.3d60,646P.2d835。這個案件后來發(fā)回下級法院重審,并因征收違反了州際貿(mào)易條款而被撤消。

[\o"回到本文注源"17]HawaiiHousingAuthorityv.Midkiff,467U.S.229.

[\o"回到本文注源"18]當(dāng)時聯(lián)邦和州政府擁有該州近50%的土地,另一半為72名大地主所擁有,其中18位擁有該州40%的土地。

[\o"回到本文注源"19]CherokeeNationv.SouthernKansasRailwayCo.,135U.S.641,656-58<1890>.

[\o"回到本文注源"20]CasinoReinvestmentDevelopmentAuthorityv.Banin,727A.2d102<N.J.Super.Ct.LawDiv.1998>.

[\o"回到本文注源"21]SouthwesternIllinoisDevelopmentAuthorityv.NationalCityEnvironmental,768N.E.2d1<Ill.2002>.

[\o"回到本文注源"22]在緊急需要的情況下——例如為了修建公共交通、通訊設(shè)備和都市住房,政府可以采取"快速征收"<quicktake>程序,在法院判決之前就獲得土地的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán),并在征收發(fā)生后給予體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)市場價值的公正補(bǔ)償。

[\o"回到本文注源"23]InreCondemnationof110WashingtonSt.,767A.2d1154,1159<Pa.Commw.Ct.2001>.

[\o"回到本文注源"24]Danielsv.AreaPlanCommission,306F.3d445<7thCir.,2002>.

[\o"回到本文注源"25]99CentsOnlyStoresv.LancasterRedevelopmentAuthority,237F.Supp.2d1123<C.D.Cal.2001>.

[\o"回到本文注源"26]引自Merrill,TheEconomicsofPublicUse,72CornellLawReview61<1986>,at83-85.

[\o"回到本文注源"27]參見BernardJ.FriedenandLynneB.Sagalyn,Downtown,Inc.:HowAmericaRebuildsCities,Cambridge,Mass.:MITPress<1989>,pp.15-37.

[\o"回到本文注源"28]見MarcFried,GrievingforaLostHome:PsychologicalCostsofRelocation,inJamesQ.Wilson<ed.>,UrbanRenewal:TheRecordandtheControversy,Cambridge,Mass.:MITPress<1966>,pp.359-360.

[\o"回到本文注源"29]見NicoleStelleGarnett,ThePublic-UseQuestionasaTakingsProblem,71GeorgeWashingtonLawReview934.

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