徐毅松-0529規(guī)劃協(xié)會城市更新匯報

上海市規(guī)劃和國土資源管理局徐毅松二〇一五年五月三十日上海城市更新的思考與探索2014年上海市第六次規(guī)劃土地會議提出了“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長”、“以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”。縱觀國內(nèi)外經(jīng)驗，結(jié)合上海實(shí)際情況，我們認(rèn)為思考和探索上海城市更新實(shí)踐十分必要，這是未來上海應(yīng)對建設(shè)用地負(fù)增長、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級與城市品質(zhì)提升的必然選擇。2一、上海城市發(fā)展的新形勢二、關(guān)于城市更新的總體認(rèn)識三、《更新辦法》的主要內(nèi)容四、未來實(shí)施需關(guān)注的重點(diǎn)一、上海城市發(fā)展的新形勢（一）中心城面臨的主要問題（二）城市更新既有的實(shí)踐浦東開發(fā)以來，上海中心城區(qū)城市面貌有較大改善，但對比世界先進(jìn)城市，在城市功能品質(zhì)上還存在一定差距。一是城市功能難以提升。商辦量大效低，城市功能活力不足，目前上海市中心城商業(yè)辦公總量雖大但績效不高，在空間復(fù)合度、功能集聚度、服務(wù)配套度、交通便捷度等方面均尚存提升空間。社區(qū)公共空間和服務(wù)設(shè)施仍有缺口。設(shè)施能級不夠，特別是最貼近民生的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量較少、標(biāo)準(zhǔn)較低。（一）中心城區(qū)功能與環(huán)境存在的主要問題靜安區(qū)共有辦公樓宇約350萬平方米，其中南京西路沿線集中了約100萬平方米的甲級寫字樓，另有近250萬平方米的次新樓宇散落全區(qū)各處。這些次新樓宇普遍年齡較長，樓宇布局、層高、結(jié)構(gòu)和配套不符合現(xiàn)代辦公需要。5二是環(huán)境品質(zhì)有待提高。道路斷面以機(jī)動車為重，步行道的人性化不被重視，以步道為主的城市慢行系統(tǒng)零散，便利化程度不高。市民散步鍛煉缺少去處，經(jīng)十年黃浦江的建設(shè)，岸線開放率也僅約47%。道路過寬，人行道較狹窄擁擠（四平路）停車位缺乏，小汽車擠占慢行交通空間(襄陽北路)6三是資源環(huán)境緊約束已經(jīng)成為“新常態(tài)”，上海城市建設(shè)用地拓展空間有限。四是城市建設(shè)傳統(tǒng)的“大拆大建”模式已難以為繼，歷史文脈受到?jīng)_擊，城市肌理逐步消失，改造成本日益高企，鄰里活力日漸消退。7靜安東斯文里鳥瞰圖靜安東斯文里影像圖中央勞動組合書記部舊址中共淞浦特委陳列館彭湃烈士在滬革命活動地點(diǎn)舊址小德肋撒天主教堂原確定拆除進(jìn)行舊區(qū)改造的東斯文里面對以上問題，上海已做了一些思考與探索：1、更新思考徐匯區(qū)采取差異化的更新策略，針對北、中、南片不同區(qū)域建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀基礎(chǔ)不同，因地制宜地推進(jìn)實(shí)施城市更新。對需要開展城市更新的地區(qū)進(jìn)行整體更新評估，梳理現(xiàn)有規(guī)劃土地政策和城市存量建筑轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的互動關(guān)系。靜安區(qū)針對地區(qū)缺乏的公益性設(shè)施開展評估研究，秉承公眾利益為先的原則，通過城市更新項目帶動地區(qū)公共空間或公共設(shè)施的增加和改善。閘北區(qū)結(jié)合新一輪的總體規(guī)劃，擬對全區(qū)進(jìn)行城市更新評估，重點(diǎn)突出城市更新中以人為本、公益優(yōu)先、業(yè)態(tài)提升、優(yōu)化環(huán)境等基本理念。8（二）城市更新既有實(shí)踐2、項目實(shí)踐通過不同地區(qū)和項目的實(shí)踐，初步積累了一些經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下方面：一是通過城市更新完善地區(qū)功能。徐匯西亞賓館，在酒店轉(zhuǎn)為辦公之時，提供了底層供市民使用的公共空間和地區(qū)緊缺的立體公共停車位。徐匯西亞賓館七層辦公兩層停車兩層半開放辦公兩層架空開放空間徐匯西亞賓館9二是通過城市更新增加地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。閘北區(qū)北三塊（北廣場155/158/160街坊）更新，增加公共綠地9000平方米，4000平方米附屬公共空間，3000平方米公共設(shè)施。閘北區(qū)北三塊改造方案新增公共設(shè)施10三是通過城市更新增加公共空間和提升環(huán)境品質(zhì)。徐匯區(qū)教堂廣場和檔案館地塊改造，提升了公共開放空間的品質(zhì)。徐匯教堂廣場改造方案徐匯教堂廣場改造前徐匯教堂廣場改造后效果圖優(yōu)化廣場空間，增加綠地和活動空間拆除氣象館，建設(shè)公共文化設(shè)施11四是通過城市更新加強(qiáng)歷史建筑保護(hù)。靜安東斯文里改造，增加了對里弄?dú)v史建筑的保護(hù)，部分保留歷史建筑可不計入地塊開發(fā)總量。12二、關(guān)于城市更新的總體認(rèn)識（一）基本思考14城市更新作為城市改造的重要手段，自1958年荷蘭海牙的城市更新國際研討會后，各國都做了廣泛的實(shí)踐。從最初的貧民窟改造，到近年來主要聚焦經(jīng)濟(jì)復(fù)興、社會公平與城市綜合競爭力的提升。

上海目前確立的“以人為本、有機(jī)更新”的理念正是順應(yīng)了這一歷史趨勢，并有責(zé)任在這方面作出積極探索。1958.海牙首屆城市更新國際研討會結(jié)合國內(nèi)外城市更新模式的經(jīng)驗分析，對上海主要有五個方面的啟示：一是要重視地區(qū)發(fā)展、文化保護(hù)、環(huán)境改善等公共利益。改造后景觀高線公園更新特點(diǎn)：1、為城市提供了公共活動區(qū)域，激發(fā)了紐約下城西區(qū)的城市活力。2、引入豐富的公共活動。公共藝術(shù)活動與高線公園相互影響和促進(jìn)，同時也帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改造后景觀紐約高線公園改造前15二是要重視分類施策，有針對性地給予政策支持。如臺灣按權(quán)利再分配原則確定了征收、區(qū)段征收、市地重劃等類型。新加坡牛車水地區(qū)新加坡牛車水地區(qū)新加坡政府對城市住宅統(tǒng)一實(shí)施租金管制。牛車水將舊住宅按規(guī)劃更新為商業(yè)設(shè)施，允許取消租金管制。16三是要重視差異化的改造方式。如倫敦針對公共中心區(qū)、復(fù)興區(qū)、機(jī)遇區(qū)等政策區(qū)，分別采用修繕、整治、重建為主等不同的更新模式。四是要調(diào)動各方主體的參與。如美國、英國反思通過單一主體推動城市更新的教訓(xùn)，提出政府、開發(fā)商、社區(qū)的伙伴建設(shè)關(guān)系。五是要重視用法規(guī)支撐。如深圳在2009年12月1日出臺了《深圳市城市更新辦法》，并在2012年1月21日出臺了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》。紐約高線公園公眾參與現(xiàn)場深圳城市更新辦法17深圳城市更新辦法實(shí)施細(xì)則目前，上海城市發(fā)展已經(jīng)處于資源環(huán)境緊約束倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，必須聚焦“內(nèi)涵增長、創(chuàng)新發(fā)展”的有機(jī)更新路徑，通過城市更新，引領(lǐng)規(guī)劃土地的新常態(tài)，具體包括以下四個方面：1、注重人的全面發(fā)展，提升城市品質(zhì)。圍繞如何適應(yīng)人的全面發(fā)展的需求，以服務(wù)民生為重點(diǎn)，把公益優(yōu)先擺在突出位置，注重交往、體驗空間的塑造，改善人居環(huán)境，完善公共服務(wù)，彰顯城市魅力和吸引力。2、注重城市有機(jī)更新的規(guī)劃引領(lǐng)。在城市空間和土地資源有限情況下，進(jìn)一步強(qiáng)化有機(jī)更新理念，改變簡單“拆”、“建”的既有舊改模式，做好城市設(shè)計，強(qiáng)調(diào)土地復(fù)合、功能混合與文化融合，突出內(nèi)涵發(fā)展。（二）總體定位183、注重城市更新的評估工作。對標(biāo)國際大都市的城市標(biāo)準(zhǔn)，通過對更新項目及其相關(guān)區(qū)域的評估研究，明確完善社區(qū)公共配套、提升地區(qū)品質(zhì)的整體要求，作為城市更新的底線，指導(dǎo)更新方案編制。194、以規(guī)劃土地政策創(chuàng)新推進(jìn)政策資源整合，實(shí)現(xiàn)多策并舉。規(guī)劃和土地管理率先結(jié)合更新需求，針對不同地區(qū)、不同情形，制訂適度的規(guī)劃土地鼓勵政策，激發(fā)市場動力，切實(shí)保證項目操作落地。同時，將城市更新的理念引入管理工作，推進(jìn)管理體系轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)合商貿(mào)、房管、財稅等部門政策的有效統(tǒng)籌，探索多模式更新方式和更新組合政策，大力推進(jìn)更新實(shí)施。（一）工作目標(biāo)（二）工作原則（三）主要內(nèi)容三、《更新辦法》的主要內(nèi)容（一）工作目標(biāo)制定《上海市城市更新辦法》（以下簡稱《更新辦法》）是以上海新一輪城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向為指導(dǎo)，圍繞資源緊約束條件下建成“全球城市”的目標(biāo)，以“提質(zhì)增效”為核心，通過全面推進(jìn)本市城市更新工作，充分發(fā)揮政府、市場、社會的多方面作用，優(yōu)化城市功能及布局，提升城市空間品質(zhì)，完善公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)城市發(fā)展活力，提高土地利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。21注重品質(zhì)，公益優(yōu)先。注重城市有機(jī)更新，堅持以人為本，重點(diǎn)提升城市品質(zhì)和功能，在空間和土地資源有限的情況下，優(yōu)先保障公益性設(shè)施和公共開放空間等公共要素落地，改善人居環(huán)境，增強(qiáng)城市吸引力。規(guī)劃引領(lǐng)，有序推進(jìn)。堅持積極實(shí)踐和穩(wěn)妥有序相結(jié)合，注意與現(xiàn)有法規(guī)政策的銜接，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，做到范圍可控，強(qiáng)度可控，操作可控，試點(diǎn)先行，有計劃推進(jìn)更新。創(chuàng)新平臺，利益共享。搭建多元參與的實(shí)施平臺，通過政策引導(dǎo)，使市場主體能夠參與城市改造，并與城市發(fā)展共建共享，實(shí)現(xiàn)共贏。（二）工作原則22《更新辦法》主要對適用對象、工作制度、管理職責(zé)、運(yùn)作要求、引導(dǎo)政策、實(shí)施管理、公眾參與等方面做出規(guī)定，同時正在編制《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》等作為配套文件。主要內(nèi)容如下：1、適用范圍明確適用范圍為在本市建成區(qū)域內(nèi)的城市更新地區(qū)，具體實(shí)施范圍由各區(qū)縣結(jié)合現(xiàn)狀實(shí)際，按規(guī)定程序認(rèn)定。已經(jīng)市政府認(rèn)定的舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造的地區(qū)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

23（三）主要內(nèi)容2、管理分工由市政府及市相關(guān)管理部門成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作，對全市城市更新工作涉及的重大事項進(jìn)行決策。城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃國土資源主管部門，負(fù)責(zé)全市城市更新協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。其它市級部門負(fù)責(zé)配合相關(guān)推進(jìn)工作。各區(qū)縣政府是城市更新的組織實(shí)施主體，應(yīng)該明確本區(qū)縣的更新組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體推進(jìn)城市更新工作；更新組織實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同相關(guān)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)籌公眾意愿，梳理更新需求，開展城市更新區(qū)域評估和實(shí)施計劃編制等各項工作。24500M3、方案確定（第六條、第七條）規(guī)定了區(qū)域評估和實(shí)施計劃相結(jié)合的工作制度。一是開展區(qū)域評估，結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和總體規(guī)劃要求，明確各行政區(qū)范圍內(nèi)需要開展城市更新的地區(qū)，統(tǒng)籌居民意愿，梳理具體需求，評估”缺什么“，明確“補(bǔ)什么”，將公共要素的“補(bǔ)缺”作為適用更新政策的前提。500M上海徐匯教堂廣場芝加哥盧普區(qū)巴黎拉德芳斯通過開展區(qū)域評估發(fā)現(xiàn)，徐家匯地區(qū)每平方公里廣場數(shù)僅5個左右,對標(biāo)國際大都市建設(shè)情況（芝加哥、拉德芳斯地區(qū)每平方公里12-20個），地區(qū)公共空間規(guī)模、密度不夠，服務(wù)水平不足。500mX500m25區(qū)域評估的主要內(nèi)容應(yīng)包括：確定評估范圍。結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和總體規(guī)劃要求，需要城市更新的地區(qū)一般由一個或數(shù)個街坊構(gòu)成，評估可在該范圍內(nèi)開展，或視需要擴(kuò)大研究范圍。評估工作要求。應(yīng)形成城市更新區(qū)域評估報告。以控制性詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施情況為基礎(chǔ)，應(yīng)做到：一是重點(diǎn)分析周邊地區(qū)公共要素的現(xiàn)狀建設(shè)水平，了解地區(qū)居民訴求，梳理地區(qū)發(fā)展需求，提出城市更新的目標(biāo)、任務(wù)、時序等總體要求。二是劃示實(shí)施計劃的編制范圍。三是明確各類公共要素清單，分解到各街坊，并做好可行性分析。26公共要素是城市更新區(qū)域評估的重要內(nèi)容，應(yīng)達(dá)到以下七方面要求：（1）完善城市功能。維護(hù)城市多樣性，優(yōu)化業(yè)態(tài)布局，提高功能復(fù)合程度，強(qiáng)化城市活力，促進(jìn)居職平衡。（2）強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)。提升公共配套設(shè)施服務(wù)水平，明確評估范圍內(nèi)公共配套設(shè)施的規(guī)劃數(shù)量、規(guī)模和布局要求。（3）增加公共開放空間。增加開放綠地、廣場和通道，構(gòu)建公共開放空間系統(tǒng)。提高空間環(huán)境品質(zhì)，重視營造人性化的街道尺度、連續(xù)界面。（4）改善生態(tài)環(huán)境。改善城市生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)生態(tài)街區(qū)建設(shè)，鼓勵生態(tài)新技術(shù)應(yīng)用，鼓勵綠色建筑和屋頂綠化。27（5）完善慢行系統(tǒng)。完善以步道為主、串聯(lián)公共活動中心的城市慢行系統(tǒng)，滿足人們?nèi)粘；顒有枨蟆＃?）塑造城市特色。提升城市空間品質(zhì)，為城市注入文化魅力和藝術(shù)靈魂。重視風(fēng)貌保護(hù)，使城市雕塑、城市家具成為公共空間的點(diǎn)睛之筆。（7）改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全。提高公交服務(wù)水平，改善靜態(tài)交通設(shè)施，確定公交樞紐、公共停車、充電站等設(shè)施的要求和布局，嚴(yán)守城市安全底線，完善城市防災(zāi)避難場所和設(shè)施。人民廣場雕塑公園虹橋綠地28二是制定實(shí)施計劃。通過方案具體落實(shí)“怎么補(bǔ)”。實(shí)施計劃由區(qū)縣人民政府審定，當(dāng)與已批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃不一致時，應(yīng)調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。實(shí)施計劃應(yīng)當(dāng)落實(shí)區(qū)域評估的各項要求，編制范圍最小為一個街坊。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個地塊的具體要求，平衡好各個更新項目權(quán)利人的訴求，形成建設(shè)方案；做好具體安排，確定投資主體、建設(shè)義務(wù)、更新權(quán)利、改造方式，制訂相應(yīng)的建設(shè)計劃。294、政策引導(dǎo)為推動既有房地產(chǎn)權(quán)利人提供公共要素，制定適度規(guī)劃土地政策，有條件地在用地轉(zhuǎn)性、高度提高、容量增加、風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)環(huán)保等方面予以引導(dǎo)，創(chuàng)新開發(fā)模式，后續(xù)通過地價補(bǔ)繳和全生命周期進(jìn)行監(jiān)管。30一是規(guī)劃用地的有條件轉(zhuǎn)型。在符合整體規(guī)劃導(dǎo)向的前提下，發(fā)揮市場作用，允許用地性質(zhì)兼容和轉(zhuǎn)換，鼓勵公共設(shè)施合理混合設(shè)置。閔行區(qū)莘閔大酒店，在提供800平方米對外開放的公共空間、200平方米社區(qū)文化設(shè)施、20個公共停車會基礎(chǔ)上，允許其用地性質(zhì)由商業(yè)調(diào)整為辦公，并增加一定建筑面積。閔行莘閔大酒店現(xiàn)狀閔行莘閔大酒店改造方案（1）規(guī)劃政策31二是建筑高度的有限度增加。在整體空間對建筑高度不敏感的地區(qū)，在處理好相鄰利益前提下，允許高度適度提高，緊湊建設(shè)，以高度換空間。改造后天際線現(xiàn)狀天際線通過對徐家匯地區(qū)整體研究，該地區(qū)基準(zhǔn)高度較高，屬于高度不敏感區(qū)域，故西亞賓館和太平洋數(shù)碼在提供公共開放空間、公共停車位，經(jīng)營性面積不增加的前提下，允許西亞賓館由酒店調(diào)整為辦公，且建筑高度適當(dāng)增加?，F(xiàn)狀區(qū)域景觀構(gòu)架改造后區(qū)域景觀構(gòu)架32三是建筑容積率的調(diào)整引導(dǎo)。以適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e獎勵，推動公共要素的增加，強(qiáng)化地區(qū)品質(zhì)和服務(wù)水平。楊浦區(qū)中原社區(qū)菜場，在沿民星路增設(shè)1000多平方米公共廣場，建設(shè)屋頂綠化的基礎(chǔ)上，允許其在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上適當(dāng)增加建筑面積用于建設(shè)社區(qū)商業(yè)。楊浦區(qū)中原社區(qū)菜場楊浦區(qū)中原社區(qū)菜場改造方案33四是歷史文化風(fēng)貌的大力度保護(hù)。保留具有價值的歷史建筑，部分歷史建筑的建筑面積不計入規(guī)定總量。閘北蘇河灣的安康苑在既有各類經(jīng)營建筑量不變的情況下，增加了約15000萬㎡的保留歷史建筑，重點(diǎn)營造山西北路、安慶路兩條歷史風(fēng)貌街道，形成傳統(tǒng)特征的歷史街巷。五是促進(jìn)生態(tài)環(huán)保水平提升。鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、生態(tài)新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)，加快低碳智慧城市建設(shè)。34一是創(chuàng)新開發(fā)模式。為有效推進(jìn)城市更新實(shí)施，完善公共要素的布局和建設(shè)，并進(jìn)一步激發(fā)原土地權(quán)利人參與城市更新的積極性，可以采取存量補(bǔ)地價方式，按照規(guī)定補(bǔ)繳出讓價款，支持原土地權(quán)利人或者原土地權(quán)利人的聯(lián)合體按照規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)?！斑吔堑亍?、“夾心地”、“插花地”等不具備獨(dú)立開發(fā)條件的零星土地，可以由實(shí)施城市更新的土地權(quán)利人采取擴(kuò)大用地的方式結(jié)合開發(fā)，或者由各地塊土地權(quán)利人組成聯(lián)合體開發(fā)。（2）土地政策35二是確保公共優(yōu)先。應(yīng)按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、公共優(yōu)先”的要求，優(yōu)先保障公共性設(shè)施建設(shè)，然后進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，公共性用地比例必須符合控詳要求。其中，公益設(shè)施用地按照劃撥用地的方式管理。三是規(guī)范合同條款。為保證公益責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)自轉(zhuǎn)型，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)的局面，在簽訂土地出讓合同中嚴(yán)格約定物業(yè)持有比例和出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)等轉(zhuǎn)讓的要求。同時，區(qū)、縣規(guī)劃土地管理部門應(yīng)當(dāng)按土地全要素、全生命周期管理的要求，將已批準(zhǔn)的投資主體、權(quán)利義務(wù)、改造方式、建設(shè)計劃、運(yùn)營管理等要求納入土地出讓的合同或補(bǔ)充合同。36四、未來實(shí)施需關(guān)注的重點(diǎn)（一）挑戰(zhàn)（二）任務(wù)上海城市更新作為建設(shè)行動，前階段試點(diǎn)對實(shí)施機(jī)制做了一些探索。探索更新項目的溝通協(xié)作路徑。如靜安區(qū)曹家渡地區(qū)更新，相鄰三區(qū)的相關(guān)企業(yè)建立了曹家渡商圈聯(lián)合會，共同推動地區(qū)更新建設(shè)。創(chuàng)新項目聯(lián)動的利益平衡方法。如徐