哲學(xué)公共行政學(xué)第11-13章倫理 文化 發(fā)展

第十一章行政倫理1第一節(jié)行政倫理概述一、行政倫理的定義第一種觀點(diǎn)：行政倫理是標(biāo)準(zhǔn)行政主體〔包括行政人員與行政組織〕之間以及行政主體與相對人之間的關(guān)系的道德標(biāo)準(zhǔn)。它包括八大范疇：即行政理想、行政態(tài)度、行政義務(wù)、行政技能、行政紀(jì)律、行政良心、行政榮譽(yù)、行政作風(fēng)。按照這種定義，行政倫理的核心內(nèi)容是行政主體的道德品質(zhì)和道德標(biāo)準(zhǔn)。但是，實際上，行政主體的美德并不是行政倫理研究的全部，美德行政倫理學(xué)也不是行政倫理學(xué)的全部。2第二種觀點(diǎn)：行政倫理是政治倫理的范疇，在本質(zhì)上是政治倫理?！策@種觀點(diǎn)受到質(zhì)疑〕第三種觀點(diǎn)：行政倫理學(xué)是應(yīng)用倫理學(xué)的一個分支。行政倫理學(xué)具有應(yīng)用倫理學(xué)研究的共有的五個特點(diǎn)，并賦予其根本內(nèi)涵。〔1〕問題取向〔2〕境遇取向〔3〕方法取向〔4〕責(zé)任取向〔5〕跨學(xué)科取向3定義：行政倫理是指公共行政管理領(lǐng)域中各類行政主體從事行政管理活動時所必須遵循的道德標(biāo)準(zhǔn)。行政倫理學(xué)是分析行政人員作為道德主體的可能性、必要性，探究行政人員的道德品質(zhì)及其價值選擇與倫理責(zé)任等問題的理論學(xué)說。其擴(kuò)展研究對象包括行政組織倫理、行政制度倫理、公共政策倫理三個方面。從倫理學(xué)的體系看，它屬于應(yīng)用倫理學(xué)；從行政學(xué)體系講，它屬于行政哲學(xué)的范疇。4二、現(xiàn)代行政的根本倫理現(xiàn)代公共行政必須奉行的倫理與精神主要有三個方面:1.公共效勞原那么公共效勞既是現(xiàn)代行政的出發(fā)點(diǎn)，也是其目的和歸屬。公共效勞應(yīng)當(dāng)成為公共行政的第一原那么。否那么，公共行政將成為一種偶然性。在這種以效勞為宗旨的行政理念中，行政權(quán)力的正當(dāng)化和合法化的根本途徑就是社會的需求和公眾的需要。以效勞為行政指南的公共行政，首先要破除“主權(quán)行政〞觀念。將公共權(quán)力界定為一項社會功能，就意味著行政行為之目的正當(dāng)性和程序合法性的根根源泉是社會需求。行政行為的合理性與合法性標(biāo)準(zhǔn)由此走向民主：以“人民需要不需要、滿意不滿意、容許不容許〞為衡量標(biāo)準(zhǔn)；以職責(zé)與義務(wù)取代主權(quán)權(quán)力成為公共行政的根底。52.依法行政原那么“依法行政〞具有多重含義與精神。首先，依法行政的直觀意義就是行政人員依據(jù)國家的法律制度而不是個人的主觀意志或偏好進(jìn)行公共管理；其次，從憲政的角度來看，“依法行政〞的著眼點(diǎn)是對行政權(quán)力的來源于行使進(jìn)行限制，實施“有限行政〞；最后，從行政倫理學(xué)的角度看，“依法行政〞要求行政人員作為道德主體和行動主體充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性；要求行政人員將“依法行政〞作為一種精神理念予以尊奉；要求行政人員著重從精神實質(zhì)上把握這一原那么的旨意，而不是想方設(shè)法鉆法律的漏洞，或是做些形式上合法、實質(zhì)上違法的事情。因此，“依法行政〞作為現(xiàn)代行政倫理精神，既主張公共行政必須遵守、維護(hù)和貫徹實施憲法及其他各項法律，同時還要求行政人員充分發(fā)揮其主觀創(chuàng)造性和能動性，信奉憲政民主精神，真正把“依法行政〞作為一種信仰、一種觀念。63.公共利益原那么“公共利益〞這一觀念對實踐的推動力主要不在于其可數(shù)量化，而是作為行政人員的一種精神信仰和追求，進(jìn)入行政人員的主觀責(zé)任意識，進(jìn)入行政人員的實踐理性，從而成為指導(dǎo)行政行為的內(nèi)在而根本的精神動力。它將指導(dǎo)行政人員的道德能力，指導(dǎo)其正義感和責(zé)任感。作為一種指導(dǎo)性結(jié)構(gòu)，它實際上提供了一種優(yōu)先規(guī)那么，從而核心地發(fā)揮著它的指導(dǎo)意義。公共利益觀念是一種內(nèi)在的、近乎信仰的精神，而不應(yīng)是一種“口惠而實不至的東西〞。7三、興旺國家的行政倫理與開展中國家相比，興旺國家的行政倫理具有以下特點(diǎn)：1.在形式上，許多興旺國家的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)大致有三套系統(tǒng)?！?〕通過國家立法的形式確定公共行政的道德?！?〕由國際組織建議的用于標(biāo)準(zhǔn)其成員國政府行為的倫理標(biāo)準(zhǔn)?！?〕公務(wù)員職業(yè)社團(tuán)制定的倫理準(zhǔn)那么。82.在管理體制上，建立了一套立體式、多層次、多方面的綜合反腐倡廉體系。3.在教育科研上，有一支強(qiáng)大的教育科研隊伍和機(jī)構(gòu)建制。4.在內(nèi)容上，興旺國家的行政倫理往往以界定公共效勞的價值觀為起點(diǎn)，進(jìn)行行政倫理標(biāo)準(zhǔn)的討論和制定工作，比較注重條理性和可操作性，并對公共行政的專業(yè)化效勞給予了較多的關(guān)注。概括地說，興旺國家行政倫理主要涉及一些幾個方面的規(guī)定：〔1〕界定公共效勞的價值觀?！?〕實行嚴(yán)格的公務(wù)員財產(chǎn)收入申報制度。〔3〕與公共管理改革同步進(jìn)行。9第二節(jié)行政組織倫理一、行政組織倫理的含義〔自學(xué)〕二、行政組織變革與倫理開展〔自學(xué)〕三、行政組織倫理建設(shè)的模式〔自學(xué)〕10第三節(jié)行政人員的個體倫理一、行政人員的義務(wù)與責(zé)任〔一〕德懷特·沃爾多的行政義務(wù)理論沃爾多在?倫理與公共行政?一文中，將行政人員的義務(wù)分為12種：〔1〕忠于憲法的義務(wù)；〔2〕遵守法律的義務(wù)；〔3〕對民族或國家的義務(wù)；〔4〕民主的義務(wù)；〔5〕遵守組織——官僚制規(guī)那么的義務(wù)；〔6〕忠于職守與信守專業(yè)精神的義務(wù)；〔7〕對家庭和朋友的義務(wù)；〔8〕對自我〔人格與尊嚴(yán)〕的義務(wù)；〔9〕對中層集體的義務(wù)；〔10〕對公共利益或全民福利的義務(wù)；〔11〕對全人類或全世界的義務(wù)；〔12〕對宗教或上帝的義務(wù)。11沃爾多認(rèn)為：事實上，行政人員的道德義務(wù)與倫理困境遠(yuǎn)不止這樣。加之這些義務(wù)與義務(wù)之間，相互交錯，在具表達(dá)實中又未必完全相容。于是，就構(gòu)成了一張包羅萬象的人倫網(wǎng)、義務(wù)網(wǎng)。行政人員必須學(xué)會恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用其自由裁量權(quán)和內(nèi)在德行，在具體生活中創(chuàng)造性地處理它們之間的關(guān)系。另外，幾乎如何一種行政義務(wù)，即使是一般人絕無半點(diǎn)質(zhì)疑的憲法義務(wù)，都需要行政人員的意志“自由〞去審視、判斷、選擇各種觀念取向。12〔二〕特里·L·庫珀〔TerryL．Cooper〕的行政責(zé)任理論庫珀在?負(fù)責(zé)的行政人員：行政角色倫理探索?一書中，從主觀和客觀兩個角度闡釋行政人員責(zé)任的內(nèi)容，認(rèn)為行政責(zé)任可以分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任。?！翱陀^責(zé)任〞是指那些由外在于責(zé)任主體的社會、組織或他人，通過法律的、道德輿論的形式，所施加的、要求責(zé)任主體務(wù)必承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。這些責(zé)任常以所謂的“角色期望〞的形式給人一種直觀感受。一個行政人應(yīng)當(dāng)履行的客觀責(zé)任，就是國家、各種組織和民眾對于“公共行政管理者〞這一公職角色的扮演者所賦予的期望總體?！爸饔^責(zé)任〞指行政人行動的責(zé)任情感，源于對忠誠的信念和對良知的認(rèn)同。主觀責(zé)任是客觀責(zé)任的現(xiàn)實中介。主觀責(zé)任的卓越履行能給行政人員一種成就感、愉悅感、幸福感。庫珀認(rèn)為，客觀責(zé)任與從外部強(qiáng)加的可能事物相關(guān)；主觀責(zé)任那么與那些我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事物相關(guān)。在行政過程中，從相對重要性角度看，義務(wù)比職責(zé)更根本；職責(zé)是確保義務(wù)在等級制結(jié)構(gòu)中得以實現(xiàn)的手段。職責(zé)包含上下級關(guān)系以及自上而下地行使權(quán)威以確保實現(xiàn)既定的目標(biāo)。13庫珀進(jìn)一步深入探討了行政人員“客觀責(zé)任〞的內(nèi)容，認(rèn)為“客觀責(zé)任〞包括兩個方面：第一對人負(fù)責(zé)，是對于某個人或集體的責(zé)任，即“說明責(zé)任〞。第二是對事負(fù)責(zé)，表現(xiàn)為義務(wù)，即對某項事物、目標(biāo)的達(dá)成以及下屬人員的行為所承擔(dān)的責(zé)任，即“職務(wù)責(zé)任〞。庫珀把行政人員的責(zé)任〔包括職務(wù)責(zé)任和說明責(zé)任〕劃分為三個層次：第一是對上級負(fù)責(zé)，貫徹上級指示；同時也對下級的行為負(fù)責(zé)。這是最直接、最經(jīng)常的說明責(zé)任。第二是對民選代表和民選政治官員負(fù)責(zé)，把他們的意志當(dāng)作公共政策的具體表現(xiàn)來貫徹，并向其匯報貫徹情況。雖然這層關(guān)系不及對上級那么直接，但表現(xiàn)為更根本的義務(wù)，比第一層次更為重要。第三是對公民負(fù)責(zé)，理解、判明、權(quán)衡、實現(xiàn)他們的意愿、利益、偏好和要求。行政人員有義務(wù)向民眾報告工作，接受民眾的監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢；行政人員的終極職責(zé)是促進(jìn)公共利益和公共福利。這是最不直接的職責(zé)關(guān)系，但是最根本的義務(wù)關(guān)系。這一層次的責(zé)任說明最為抽象、距離最遠(yuǎn)〔最為間接〕，周期也可能最長。但行政人員的職務(wù)責(zé)任那么是終極性的、根本性的。14二、道德開展和道德教育行政人員個體的道德意識開展水平通常分為三個層次：一是“前道德〞水平，其行事原那么是功利主義的，遵循的是“趨利避害〞的本能反響程式。二是習(xí)慣道德水平，其特點(diǎn)是取向于外部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，從眾和模仿是其行為率。三是自律道德水平，其對事務(wù)的認(rèn)知和行為取向遵循的是自我的實踐理性的判斷和內(nèi)心信仰與良知。15美國心理學(xué)家科爾伯格的道德開展理論勞倫斯·科爾伯格(LawrenceKohlberg,1927-1987)是美國當(dāng)代著名的心理學(xué)家和教育家,也是現(xiàn)代道德認(rèn)知開展理論的創(chuàng)立者。他繼承和開展了皮亞杰的認(rèn)識開展理論，將人的道德開展細(xì)分為三個層次、六個階段。16層次總體特征階段基本特點(diǎn)

第一層次：前習(xí)俗水平（對應(yīng)于“前道德水平”）道德價值存之于外界事物或權(quán)威。行為動機(jī)出自人們的生理需要或?qū)土P的規(guī)避，而不是人格和倫理標(biāo)準(zhǔn)。

階段1：服從和懲罰定向階段

對上級權(quán)力和威望的服從，或出于利己的需要，或為了避免懲罰

階段2：幼稚的自我主義定向階段判斷行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)是看它是否能工具化的滿足自己，偶爾還包括他人的需要；意識到每個人的價值偏好都是不同的；樸素的平等主義，講求互惠互利

第二層次：習(xí)俗水平（相當(dāng)于“習(xí)慣道德”水平）道德價值存之于傳統(tǒng)上為多數(shù)人認(rèn)可的是非與正誤標(biāo)準(zhǔn)。擔(dān)當(dāng)一個好的或正當(dāng)?shù)纳鐣巧?，維護(hù)傳統(tǒng)規(guī)矩，符合他人對自己的期望

階段3：人際關(guān)系的定向階段

行為定向于獲取“關(guān)系人”的歡心、贊同或欣賞，羞于受到他們的責(zé)備；墨守成規(guī)，力求使自己的行為與眾人一致

階段4：維護(hù)權(quán)威或秩序的道德定向階段

行為定格在盡職盡責(zé)，尊重權(quán)威，維持現(xiàn)有秩序，兼顧符合他人的期望

第三層次：后習(xí)俗水平（對應(yīng)于“自律”水平）

道德價值來自普遍的原則與個人內(nèi)在的良知階段5：信守法制—契約階段

認(rèn)識到法律、社會習(xí)俗僅是一種社會契約，是可以改變的，而不是固定不變的；以符合大多數(shù)人的利益與愿望的普遍準(zhǔn)則為判斷依據(jù)

階段6：信守良知或原則階段

個人有某種抽象的、超越某些刻板的法律條文的、較確定的概念。在判斷道德行為時，不僅考慮到適合法律的道德準(zhǔn)則，同時也考慮到未成文的有普遍意義的道德準(zhǔn)則。道德判斷已超越了某些規(guī)章制度，更多地考慮道德的本質(zhì)，而非具體的準(zhǔn)則。行動者的主心骨是良心，外加相互尊重和信任。17科爾伯格的認(rèn)知——開展理論引發(fā)了一系列行政倫理學(xué)的實證研究。這些研究成果為行政倫理建設(shè)提供了實證性的指導(dǎo)。實踐研究說明：道德認(rèn)知性判斷的成熟程度與在一系列假定沖突情景中的表現(xiàn)有關(guān)。道德水平高的人比其他人更少傾向于從眾行為。在道德意識開展的較高階段上，道德意識和個人行為的聯(lián)系比低級階段上更密切，而預(yù)先對道德問題進(jìn)行討論會對行為選擇發(fā)生積極影響，表達(dá)了進(jìn)行道德教育和倫理知識宣傳的重大意義。18行政倫理教育的根本目的就是培養(yǎng)德性行政人員。具有來說，就是要通過各種方法和途徑，培養(yǎng)具有道德自知、自省之習(xí)慣，道德推理、判斷之理智，道德行為、生活之勇氣的行政人員。行政倫理教育對于行政人員或擬準(zhǔn)備參加者的道德認(rèn)知能力的提高具有積極影響。這種認(rèn)知應(yīng)該包括兩個方面：一是知理〔倫理規(guī)那么和倫理推理〕，二是知己。首先，道德教育可以幫助學(xué)習(xí)和理解倫理規(guī)那么，提高其道德推理能力，即知理。其次，倫理或道德教育的另一重要功能就是引導(dǎo)人們反省自己的觀點(diǎn)，認(rèn)識自己，即知己?！瞤319-321〕19三、行政人員的道德自律〔一〕行政人員道德自律的含義行政人員道德自律是指行政人員作為道德主體，在認(rèn)識其職業(yè)倫理和社會道德標(biāo)準(zhǔn)之后的一種自我約束，是一種自愿、自覺、自決的活動。這一含義包括以下幾個方面的內(nèi)容：1.行政人員的道德自律一其道德主體性為前提。2.行政人員的道德自律是一種社會性實踐活動。3.行政人員的自律與他律之間是一種辯證關(guān)系。20〔二〕行政人員道德自律的養(yǎng)成1.自我知識行政人員要進(jìn)行道德自律，其根底與前提是自我認(rèn)識、自我知識。這種“自我知識〞不僅僅是行政人員對自我存在的一種〔肯定性〕意識，更主要的是一種批判性的審視與反思。2.自我修煉一是節(jié)制，道德意志力訓(xùn)練。二是自我反思。3.自我鼓勵〔參考p322-324〕21第十二章行政文化22第一節(jié)行政文化概述一、行政文化的含義與特點(diǎn)〔一〕行政文化的含義關(guān)于行政文化的含義，認(rèn)識各不相同。夏書章認(rèn)為：它有廣義和狹義之分：廣義的行政文化是指行政意識形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)；狹義的行政文化僅指行政意識形態(tài)，即在行政實踐活動根底上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)?！搀们承姓幕侨藗儗π姓w系及其行政活動的態(tài)度、情感、信仰和價值觀以及人們所遵循的行政原那么、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。它是包括行政主體內(nèi)在的行政信念、行政意識、行政道德、行政理想以及來自行政主體之外對其產(chǎn)生影響的行政原那么、行政傳統(tǒng)、行政習(xí)慣、行政準(zhǔn)那么等要素的綜合有機(jī)體，是社會文化在行政體系中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化形式。23(二)行政文化的特點(diǎn)1.歷史性。行政文化是一種歷史現(xiàn)象。其產(chǎn)生需要一定的社會條件，并隨不同時期的行政實踐的開展而開展。2.階級性。行政文化在階級社會中，總是一定階級意志的表現(xiàn)，總是為一定的階級利益效勞的。3.民族性。行政文化通過民族特性和民族形式的不斷開展，逐漸積淀成行政文化傳統(tǒng)，構(gòu)成行政文化特色。4.變動性。行政文化處在不斷變化和開展之中。5.連續(xù)性。行政文化都是以往存在的行政文化的某種延續(xù)、繼承或揚(yáng)棄，同時又不斷向其它行政文化滲透和演變。24二、行政文化的內(nèi)容(一)主觀性的行政文化1.行政信念2.行政價值3.行政道德4.行政意識5.行政理想6.行政思想(二)標(biāo)準(zhǔn)性行政文化〔對行政主體和行政行為產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)性影響的行政文化〕1.行政傳統(tǒng)2.行政習(xí)慣3.行政原那么25三、行政文化的分類〔自學(xué)〕26四、行政文化的作用行政文化有六個方面的作用：①行政文化能影響行政目標(biāo)。行政文化主要是通過行政信念，行政價值觀，行政理想，行政道德等因素，對行政目標(biāo)的方向和性質(zhì)產(chǎn)生影響，對組織目標(biāo)的順序產(chǎn)生影響，對目標(biāo)的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。②行政文化能影響行政組織結(jié)構(gòu)。行政文化對組織結(jié)構(gòu)的影響，首先表現(xiàn)在行政價值觀對人員，職位的安排上；其次表現(xiàn)在行政思想，行政原那么等因素對于行政組織如何處理上下級關(guān)系和同級之間的關(guān)系的影響上。③行政文化能影響公務(wù)員的行為。行政文化對公務(wù)員的行政行為的影響是間接的，它往往通過公務(wù)員的心理和精神的因素，影響公務(wù)員的行為。④行政文化能影響行政機(jī)構(gòu)的行為。主要指行政文化對機(jī)構(gòu)的溝通行為，決策行為的影響。⑤行政文化能影響行政領(lǐng)導(dǎo)者。行政文化，對領(lǐng)導(dǎo)者的正式權(quán)威和非正式權(quán)威的產(chǎn)生和獲得發(fā)生影響；能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)發(fā)生變化，而且對領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)具有選擇作用；決定領(lǐng)導(dǎo)者的主要行為方式和行為作風(fēng)的選擇。⑥行政文化能夠影響和制約行政人才開發(fā)。行政文化對行政人才的開發(fā)具有一定的理性誘導(dǎo)作用，對行政人才開發(fā)具有較明顯的心理強(qiáng)制和說服定勢。27第二節(jié)行政文化與行政組織〔自學(xué)〕

28第三節(jié)行政文化與行政行為一、行政文化與行政人員的行為

行政文化對行政人員〔包括行政領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者〕行為的影響，主要通過行政人員的心理和精神因素間接地影響行政人員的行為。291、行政文化對行政人員的間接影響途徑表達(dá)在行政人員的心理過程和心理特征方面首先，行政文化通過認(rèn)知、情感對行政人員的態(tài)度和行為發(fā)生影響。其次，行政文化通過主體的個性影響行政人員的行為。302、行政文化除了對行政人員的心理產(chǎn)生作用以外，在一定程度上也直接作用于行政人員的行為，即標(biāo)準(zhǔn)行政人員的行為。

3、行政文化對行政人員行政行為的影響，是通過行政文化的作用機(jī)制來實現(xiàn)的。行政文化的作用機(jī)制包括：〔1〕灌輸機(jī)制，即行政組織通過以組織為主的機(jī)制向行政人員傳遞各種價值標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)?！?〕學(xué)習(xí)機(jī)制〔內(nèi)化機(jī)制〕，即行政人員學(xué)習(xí)行政組織的標(biāo)準(zhǔn)和行為方式，自愿將該組織的價值標(biāo)準(zhǔn)、傳統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)那么變?yōu)樽约旱膬?nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，并自覺承擔(dān)起對組織的責(zé)任和義務(wù)。31二、行政文化與行政領(lǐng)導(dǎo)行為行政領(lǐng)導(dǎo)受到行政文化強(qiáng)有力的影響?！惨弧硰膬?nèi)容上看，行政文化對行政領(lǐng)導(dǎo)行為的影響主要表達(dá)為：1、行政價值和行政信念對行政領(lǐng)導(dǎo)行為的影響。行政文化中的價值、觀念的滲透和傳遞，影響行政領(lǐng)導(dǎo)的具體行為和活動方式。2、行政知識和行政思想對行政領(lǐng)導(dǎo)行為的影響。社會和行政組織通過一定的渠道和途徑向行政主體傳播行政領(lǐng)導(dǎo)知識和理論，使進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)職位的行政人員掌握一定的領(lǐng)導(dǎo)知識和理論，進(jìn)而運(yùn)用于具體的行政領(lǐng)導(dǎo)活動過程中。3、行政傳統(tǒng)對行政領(lǐng)導(dǎo)行為的影響。行政文化傳統(tǒng)對行政領(lǐng)導(dǎo)很多發(fā)揮重要的影響，尤其是行政文化中的傳統(tǒng)道德觀念、傳統(tǒng)價值標(biāo)準(zhǔn)、傳統(tǒng)思維方式和行為方式等，往往對行政領(lǐng)導(dǎo)的觀念、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)方式產(chǎn)生直接的影響作用。32〔二〕從影響方式看，行政文化對行政領(lǐng)導(dǎo)的影響主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)方式三個方面。1、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是領(lǐng)導(dǎo)者能夠?qū)嵤┯行ьI(lǐng)導(dǎo)的根底。行政文化對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的影響，主要是對權(quán)威的來源、權(quán)威的行使產(chǎn)生一定的影響。2、領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)是指領(lǐng)導(dǎo)者所具有的品德、能力、知識、修養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等。領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)是后天作用的結(jié)果，主要通過行政文化為主要內(nèi)容的社會化過程逐步形成。3、行政文化對行政領(lǐng)導(dǎo)者行為方式的作用主要表達(dá)在領(lǐng)導(dǎo)行為方式和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)兩個方面，這兩者直接決定了領(lǐng)導(dǎo)行為的結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的形成，不可防止地受到其自身的價值觀、知識能力水平、心理特征和個性等因素的影響，而這些因素又與領(lǐng)導(dǎo)者所處的行政文化背景密切相關(guān)。33三、行政文化與行政組織行為行政文化對行政組織行為的影響，表現(xiàn)在：1、行政文化對行政組織行為的目標(biāo)、價值標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響。2、行政文化對行政組織行為實施者的心理產(chǎn)生影響。3、行政文化對行政組織行為方式產(chǎn)生影響。34第四節(jié)行政文化的比較一、西方行政文化的特點(diǎn)〔一〕美國行政文化的特點(diǎn)1.以能力為本的用人原那么；2.以人為中心的管理方式；3.管理者由選舉或任命產(chǎn)生；4.組織和規(guī)章具有權(quán)威作用；5.重視競爭；6.尊重專業(yè)知識；7.提倡開拓和創(chuàng)新。35〔二〕英國行政文化的特點(diǎn)1.將實證精神納入行政活動；2.對行政組織的高度忠誠；3.在決策過程中各方密切配合；4.重視通才，輕視專業(yè)技能?！踩硽W洲大陸各國行政文化的特點(diǎn)1.組織目標(biāo)明確；2.規(guī)章制度嚴(yán)格；3.職業(yè)道德高尚；4.管理手段現(xiàn)代。36〔四〕日本行政文化的特點(diǎn)1.強(qiáng)調(diào)民族精神為行政文化的基石；2.以人為中心，推崇傳統(tǒng)信念；3.忠于組織，目標(biāo)明確；4.有較高的職業(yè)道德；5.有較高的團(tuán)隊精神；6.有積極進(jìn)取精神。37二、中國傳統(tǒng)行政文化的特點(diǎn)、形成原因〔一〕中國傳統(tǒng)行政文化的特點(diǎn)〔參見P350-356〕1.大一統(tǒng)的行政信念2.集權(quán)主義的行政價值3.人治與禮治的行政原那么4.官僚主義的行政方式38〔二〕中國傳統(tǒng)行政文化的形成原因1.自然經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)生產(chǎn)方式的影響〔1〕養(yǎng)成了依賴、保守、順從的心理〔2〕阻礙了商品經(jīng)濟(jì)和市民社會的成長2.宗法制與國家政權(quán)的同構(gòu)在封建社會，宗法制以血親關(guān)系為根底，君權(quán)制以封建君主為核心，形成了家國同構(gòu)的現(xiàn)象。宗法社會在社會結(jié)構(gòu)、社會心理和文化精神方面和諧一體，高度一致，有利于維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。傳統(tǒng)的行政文化直接發(fā)端于宗法制與君權(quán)制的結(jié)合。3.意識形態(tài)化的儒家學(xué)說。儒家學(xué)說稱不僅具有包容性，而且與宗法制、君權(quán)制以及自然經(jīng)濟(jì)緊密契合，從而成為中國封建社會的主導(dǎo)意識形態(tài)。歷代科舉制度的推行和封建王朝的思想專制，使以三綱五常、四維八德為核心的儒家學(xué)說成為中國傳統(tǒng)文化包括傳統(tǒng)行政文化的重要組成局部。39三、中國行政文化變革及現(xiàn)代化〔一〕新中國成立后中國行政文化的變革新中國成立后，中國行政文化發(fā)生了質(zhì)的變革，傳統(tǒng)行政文化逐漸向現(xiàn)代行政文化過渡。人民利益原那么、民主集中制、議行合一、依法行政、勤政廉政成為當(dāng)代中國行政文化的主流，民主參與意識空前高漲，追求科學(xué)、效率成為根本的行政價值。但中國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，行政文化也處于轉(zhuǎn)型之中。行政文化的努力目標(biāo)就是實現(xiàn)行政文化現(xiàn)代化。實現(xiàn)中國行政文化現(xiàn)代化的目標(biāo)必須完成幾個方面的轉(zhuǎn)變：1.由集權(quán)型向民主型轉(zhuǎn)變2.由管制型向效勞型轉(zhuǎn)變3.由一般型向?qū)I(yè)型轉(zhuǎn)變4.由人治型向法治型轉(zhuǎn)變5.由保守型向進(jìn)取型轉(zhuǎn)變40〔二〕加強(qiáng)現(xiàn)代行政文化建設(shè)的意義

現(xiàn)代行政文化建設(shè)，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者從實現(xiàn)行政管理科學(xué)化，法律化，現(xiàn)代化，高效化的目標(biāo)出發(fā)，針對現(xiàn)存行政文化的積弊，遵循現(xiàn)代行政文化開展的趨勢，立足行政實際，引進(jìn)科學(xué)行政文化，創(chuàng)造出促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化的新的行政文化。

在我國，加強(qiáng)現(xiàn)代行政文化建設(shè)具有迫切意義。1.進(jìn)一步深化行政體制改革的需要。行政體制改革的過程，也是行政文化的變遷和開展的過程。這既是對傳統(tǒng)行政文化的沖擊，又是對現(xiàn)代行政文化的培育。從一定角度而言，行政文化的變革層次更深，難度更大，它是整個行政體制改革的關(guān)鍵。假設(shè)不變革傳統(tǒng)的，落后的行政文化，培育出適應(yīng)社會健康開展的行政文化，行政體制改革就缺少觀念的支撐和理論的指導(dǎo)，行政體制改革就難以深化和取得實效。2.提高行政科學(xué)管理水平的需要。當(dāng)前，我國行政管理的科學(xué)水平有所提高，但管理落后的局面尚未根本改觀。行政文化建設(shè)是行政科學(xué)管理的重要內(nèi)容，要提高行政管理的科學(xué)水平，必須加強(qiáng)行政文化建設(shè)，把"硬件要素"與"軟件要素"有機(jī)結(jié)合起來。

413.加強(qiáng)思想政治工作的需要。要提高行政管理的科學(xué)水平與效能，必須加強(qiáng)思想政治工作。要加強(qiáng)思想政治工作，必須加強(qiáng)行政文化建設(shè)。行政文化建設(shè)是國家行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理和思想政治工作的結(jié)合點(diǎn)。行政文化建設(shè)可以為國家行政機(jī)關(guān)的思想政治工作開辟新的視野和途徑。4.促進(jìn)行政人才開發(fā)的需要。行政人才開發(fā)工作中的選拔，培訓(xùn)，考核，流動等環(huán)節(jié)，都直接或間接地受到行政文化環(huán)境的制約。行政文化對行政人才的開發(fā)，發(fā)揮著廣泛而深刻的理性引導(dǎo)作用，并具有較明顯的強(qiáng)制，說服定勢。要有效地開發(fā)行政人才資源，必須加強(qiáng)行政文化建設(shè)，創(chuàng)造一個良好，健康的行政文化環(huán)境。5.調(diào)動公務(wù)員積極性的需要。提高行政效率是行政管理的核心問題，而要提高行政效率，關(guān)鍵是要充分調(diào)動公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。物質(zhì)鼓勵和規(guī)章制度是調(diào)動公務(wù)員積極性的重要機(jī)制，但必須同時運(yùn)用精神鼓勵。行政文化建設(shè)，可以激發(fā)公務(wù)員的認(rèn)同感，榮譽(yù)感，使命感與責(zé)任感，增強(qiáng)其遵紀(jì)守法，廉政勤政的自覺性。

42〔三〕加強(qiáng)現(xiàn)代行政文化建設(shè)的途徑1.克服行政文化建設(shè)中的積弊。當(dāng)前行政文化建設(shè)中積弊的主要表現(xiàn):一是人格化取向，如只對人，不對事，人情交易，裙帶關(guān)系等；二是封閉性與排他性，如行政體系缺乏與其他社會體系的經(jīng)常性交流，行政活動缺乏應(yīng)有的透明度，行政決策缺乏社會成員的廣泛參與，實施過程缺乏有效的社會監(jiān)督，行政體系內(nèi)部本位主義嚴(yán)重等；三是形式主義，如做官樣文章，公文旅行，辦事拖拉，主觀主義，脫離實際，浮夸現(xiàn)象等；四是官本位思想，如家長制，長官意志，等。這些積弊都是當(dāng)前行政體制改革的不利因素，阻礙行政管理的開展，必須予以克服。

2.遵循中國行政文化開展的趨向。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的開展和中國現(xiàn)代行政文化建設(shè)的加強(qiáng)，其開展趨勢，一是由集權(quán)型向民主型轉(zhuǎn)變；二是由管制型向效勞型轉(zhuǎn)變；三是由一般型向?qū)I(yè)型轉(zhuǎn)變；四是由人治型向法治型轉(zhuǎn)變；五是由保守型向進(jìn)取型轉(zhuǎn)變。

3.加大行政文化"軟件"建設(shè)的力度。其著力點(diǎn)主要有三個方面:一是樹立科學(xué)的行政意識，就是要求公務(wù)員樹立起強(qiáng)烈的行政效勞意識。二是確立正確的行政價值觀，就是要求確立一種新的即注重民主法制，公平效率，物質(zhì)利益，平等競爭的價值觀。三是培養(yǎng)健康的行政心理，就是要培養(yǎng)公務(wù)員主動積極，健康向上的心理。第十三章行政開展43第一節(jié)行政開展概述一、行政開展的含義〔P354〕行政開展是指行政系統(tǒng)為適應(yīng)環(huán)境的變化，采用科學(xué)方法，健全行政體系，改善行政活動方式和行政關(guān)系，提高行政效率，以便更好地執(zhí)行政治權(quán)威意志的過程。它在相當(dāng)程度上是與行政改革聯(lián)系在一起的，其根本動力和路徑依賴就是行政改革。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，行政開展是整個社會開展的一個組成局部，它同政治開展、經(jīng)濟(jì)開展、文化開展等一起構(gòu)成了整體的社會開展。它同政治、經(jīng)濟(jì)、文化開展是一種互相聯(lián)系、互相依存的關(guān)系，行政開展在相當(dāng)程度上取決于社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的開展，反過來，它的開展也推動著其他開展的進(jìn)步。44二、行政開展的原那么1.良性互動原那么2.穩(wěn)定性原那么3.制度化原那么4.適度化原那么45三、行政開展的模式

〔參見P309-310〕

〔一〕英美模式特點(diǎn)：1.調(diào)控替代了直接提供公共效勞2.程序的簡化與靈活化3.節(jié)約資金開展革新4.決策與執(zhí)行別離5.實行私有化政策6.靈活的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格與人事管理程序7.實行公務(wù)員責(zé)任制8.以客觀事實、既定結(jié)果和“顧客〞為導(dǎo)向。46〔二〕法德模式特點(diǎn)：1.嚴(yán)格管理行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作2.以非連續(xù)性漸進(jìn)主義作為改革的主導(dǎo)，實行長期的現(xiàn)代化進(jìn)程。具體措施為：調(diào)整公共事業(yè)、壓縮人事開支、轉(zhuǎn)變組織結(jié)構(gòu)〔三〕希臘模式特點(diǎn)：行政合法性和制度化成為改革與開展的當(dāng)務(wù)之急。47前面三種模式的共同特點(diǎn)：1.市場經(jīng)濟(jì)興旺、中介組織成熟、產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、市場機(jī)制被引入到行政系統(tǒng)中來。2.興旺的經(jīng)濟(jì)改變了傳統(tǒng)的行政價值與觀念，也為行政開展提供了雄厚的物質(zhì)和技術(shù)根底。3.制度創(chuàng)新能力強(qiáng)。48〔四〕內(nèi)源式開展模式〔新興工業(yè)化國家的行政開展模式，如韓日〕特點(diǎn)：1.政府不斷進(jìn)行自身改革，危機(jī)意識強(qiáng)2.政府同民間特別是私人企業(yè)保持良好的關(guān)系3.傳統(tǒng)行政文化同現(xiàn)代文官制度有機(jī)結(jié)合4.行政改革與開展根本上都是在一黨執(zhí)政的情況下推行的，有較好的連續(xù)性?！参濉惩庠词介_展模式〔開展中國家的行政開展模式〕特點(diǎn)：1.行政改革與開展起點(diǎn)低2.行政改革多在外力強(qiáng)迫下進(jìn)行，且大多套用西方模式和前蘇聯(lián)模式3.社會動亂給行政改革和開展造成極大障礙。4.政府缺乏權(quán)威，體制不健全，機(jī)構(gòu)松散，效率低下。49第二節(jié)行政開展的環(huán)境分析

〔自學(xué)〕

一、外部環(huán)境