新《行政訴訟法》解讀-背景二

新《行政訴訟法》解讀制作人：吳振義第一部分：《行政訴訟法》修改的背景

1989年4月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《行政訴訟法》，自1990.10.1起施行。1991年6月11日，最高法院發(fā)布司法解釋，就行政訴訟中的受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行等問(wèn)題作出規(guī)定。2000年3月8日，最高法院發(fā)布司法解釋，進(jìn)一步就行政訴訟中的受案范圍、管轄、證據(jù)、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行等問(wèn)題作出規(guī)定。2014年11月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修正據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)法院受理行政一審案件123194件，審結(jié)120675件，其中判決撤銷7258件、變更59件、履行法定職責(zé)1332件、確認(rèn)違法或無(wú)效1444件、賠償309件，調(diào)解賠償278件，行政機(jī)關(guān)一審敗訴10680件，敗訴率僅為8.85%。123194件行政一審案件中，城建類19972件、資源類18394件、勞動(dòng)和社會(huì)保障類11704件、公安類10533件、計(jì)劃生育類8203件、工商類3785件、交通類2494件，占據(jù)了較大比重。由此可知，行政訴訟案件主要集中在土地房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬、自然資源權(quán)屬、就業(yè)社保、治安等關(guān)系公眾核心權(quán)利、利益的領(lǐng)域，公眾在不服相關(guān)行政行為后，起訴率較高，因?yàn)閿≡V引起的上訴率和申訴率也相對(duì)較高。同期，根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2013年1—10月份，全國(guó)縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)信訪量為604萬(wàn)件（人）次。從公眾來(lái)信來(lái)訪的情況看，仍然以反映自身利益訴求為主，主要集中在民生領(lǐng)域，問(wèn)題比較突出的有三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地征收問(wèn)題，二是城市房屋征收問(wèn)題，三是勞動(dòng)和社會(huì)保障問(wèn)題。可以看出，公眾通過(guò)信訪反映的問(wèn)題與行政訴訟案件主要領(lǐng)域高度重合，信訪事項(xiàng)主要是行政爭(zhēng)議事項(xiàng)，行政訴訟與信訪本末倒置，反映出社會(huì)公眾的“信訪不信法”，映襯出行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀。修改《行政訴訟法》，成為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的重大立法任務(wù)。第二部分：行政訴訟法修改的主要內(nèi)容一、修正立法目的

第一條為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！窘庾x】確定行政訴訟的三重目的：解決行政爭(zhēng)議；保護(hù)公民權(quán)；監(jiān)督行政權(quán)。二、擴(kuò)大了行政訴訟主體的范圍1.關(guān)于行政訴訟被告第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。【解讀】新行政訴訟法將相關(guān)條文中的“具體行政行為”均修改為“行政行為”。規(guī)章授權(quán)組織可作行政訴訟被告，從而獨(dú)立行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任2.復(fù)議機(jī)關(guān)為被告第二十六條經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。

行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。【解讀】實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改可以督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)切實(shí)履行行政復(fù)議職能，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督，并為作出的復(fù)議決定承擔(dān)法律責(zé)任。3.關(guān)于行政訴訟原告和第三人第二十五條行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。第二十九條公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！窘庾x】擴(kuò)大了原告和第三人訴訟主體范圍，使得行政行為的利害關(guān)系人均可作為原告起訴，未提起訴訟的行政行為利害關(guān)系人、案件處理結(jié)果利害關(guān)系人均可作為第三人參加訴訟，強(qiáng)化了對(duì)公眾行政訴權(quán)的保護(hù)。行政機(jī)關(guān)也需要在行政程序中，充分查明案件事實(shí)、有效保護(hù)各方合法權(quán)益，提前防范和化解訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)。三、擴(kuò)大了受案范圍：1.增加了肯定式列舉：由8項(xiàng)增加為12項(xiàng)第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！窘庾x】新行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的，違法集資、攤派費(fèi)用的，沒(méi)有依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的等行政行為納入了受案范圍。明確列舉可訴具體行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒(méi)有明確規(guī)定而不予受理2.附帶審查部分抽象行政行為第五十三條

公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！窘庾x】原行政訴訟法對(duì)于規(guī)范性文件在行政訴訟中的地位，是否可以參照或者經(jīng)審查后參照，未作出明文規(guī)定。實(shí)踐中，大量的行政規(guī)范性文件并未經(jīng)過(guò)審慎的合法性審查，紅頭文件泛濫侵權(quán)問(wèn)題飽受社會(huì)詬病。修改后規(guī)范性文件納入司法審查范圍，制定紅頭文件需加強(qiáng)合法性審查四、便利原告起訴1.延長(zhǎng)了起訴期限第四十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！窘庾x】新行政訴訟法延長(zhǎng)了公民、法人和其他組織作為原告的起訴期限，由原行政訴訟法當(dāng)中的三個(gè)月延長(zhǎng)到了六個(gè)月，并且對(duì)一些特殊情況，都做了比較明確的規(guī)定。這樣就可以給原告更多的時(shí)間來(lái)提起訴訟。2.可口頭起訴第五十條

起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。【解讀】這方便了當(dāng)事人行使訴權(quán)。很多文化程度不高的老百姓更希望采用口頭方式起訴。這種做法在實(shí)踐中操作性較強(qiáng)。但不論是口頭還是書面，起訴都要符合條件，如有明確被告、基本事實(shí)等。3.應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟傅谖迨粭l人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。

起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！窘庾x】以前立案很大程度上是實(shí)體審查，現(xiàn)在法院立案主要是對(duì)原告的起訴是否符合形式要件要求進(jìn)行判斷。新規(guī)定同時(shí)要求法院要對(duì)當(dāng)事人不清楚的地方進(jìn)行釋明，給予指導(dǎo)。通過(guò)降低原告方起訴門檻、強(qiáng)化司法審判機(jī)關(guān)責(zé)任的方式，極大地保護(hù)了原告方訴權(quán)五、完善了管轄制度第十五條中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：(一)對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；【解讀】這樣會(huì)促使行政行為的利害關(guān)系人在提起行政復(fù)議時(shí)，更多地傾向于選擇同級(jí)人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，若同級(jí)政府決定維持原行政行為，則該地方政府為共同被告，經(jīng)復(fù)議后可向中級(jí)法院起訴，以便提高管轄層級(jí),使得案件有機(jī)會(huì)由中級(jí)法院一審、高級(jí)法院二審。第十八條

行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄

。

經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！窘庾x】行政審判面臨的癥結(jié)性問(wèn)題就是行政的干預(yù)。一些基層法院人、財(cái)、物受制于地方和行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判。這次修改在很大程度上可以解決法院的“地方化”問(wèn)題對(duì)公正審判造成的影響六、關(guān)于訴訟中的期限第六十七條被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。【解讀】使行政主體有比較合理的時(shí)間收集、整理答辯材料，以更加充分證明被訴行為的合法正當(dāng)性第八十一條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個(gè)月內(nèi)作出第一審判決。第八十八條人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起三個(gè)月內(nèi)作出終審判決?！窘庾x】行政案件專業(yè)性較強(qiáng)、有的案件案情較為復(fù)雜，延長(zhǎng)法院審理期限，有利于法院有效查明事實(shí)公正審理案件七、加重了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任第三條

行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。第六十六條

人民法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議?！窘庾x】通過(guò)這種行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的方式，可以緩解官民矛盾，有利于案件的解決，有助于行政決策者了解實(shí)踐中存在的問(wèn)題，切實(shí)解決爭(zhēng)議第五十九條訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)或者處一萬(wàn)元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(五)以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的；人民法院對(duì)有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員依照前款規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第九十六條

行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：

(三)將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；(五)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！窘庾x】不執(zhí)行可拘留行政機(jī)關(guān)直接責(zé)任人，對(duì)于促進(jìn)執(zhí)行還是比較有力度的，雖然有‘社會(huì)影響惡劣’的限制，實(shí)踐中可能會(huì)慎重使用這個(gè)手段，但是拘留還是有一定威懾力的。八、增加了簡(jiǎn)易程序

第八十二條

人民法院審理下列第一審行政案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的，可以適用簡(jiǎn)易程序：(一)被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的；(二)案件涉及款額二千元以下的；(三)屬于政府信息公開(kāi)案件的。除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的，可以適用簡(jiǎn)易程序。發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡(jiǎn)易程序。第八十三條

適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨(dú)任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。第八十四條

人民法院在審理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡(jiǎn)易程序的，裁定轉(zhuǎn)為普通程序。【解讀】引入簡(jiǎn)易程序不僅便利行政利害關(guān)系人行使訴權(quán)，也提高了法院審判和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的效率，能夠?qū)崿F(xiàn)法院及時(shí)裁判，解決行政爭(zhēng)議。九、建立行政訴訟調(diào)解第六十條人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。

調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！窘庾x】將可以調(diào)解的行政爭(zhēng)議基本納入了調(diào)解適用范圍，賦予了法院和行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行和參加調(diào)解的權(quán)利，并就調(diào)解和解的合法公正性提出要求。行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中，可以就賠償補(bǔ)償?shù)茸杂刹昧啃袨橐l(fā)的案件，在法院主導(dǎo)下充分進(jìn)行調(diào)解，切實(shí)化解糾紛十、行政附帶民事第六十一條

在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。

在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！窘庾x】實(shí)踐中，行政爭(zhēng)議往往夾雜著民事?tīng)?zhēng)議，特別是涉及自然資源權(quán)屬、征收補(bǔ)償和特許經(jīng)營(yíng)等行政協(xié)議的民事?tīng)?zhēng)議，如果行政訴訟中不予處理，當(dāng)事人要重新提起民事訴訟，民事審判中由于摻雜較為專業(yè)的行政爭(zhēng)議也難以切實(shí)公正處理。修改后擴(kuò)大了法院可以一并解決的民事?tīng)?zhēng)議的范圍，可以減少行政機(jī)關(guān)等當(dāng)事人參加訴訟的訟累，切實(shí)通過(guò)行政訴訟化解相關(guān)爭(zhēng)議。

十一、完善了判決類型第七十條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(六)明顯不當(dāng)?shù)牡谄呤邨l

行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。

人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外。第七十三條

人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)第七十四條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：(一)行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；(二)行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：(一)行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；(二)被告改變