第一章 公共行政學概述(定稿)

公共行政學授課教師：薛泉聯(lián)系電話664508電子信箱：xuequan@126.com辦公地點：7B313授課與考核《公共行政學》48個課時，每周3個課時（共16周），3個學分。上課方式：教師講授（60%）+案例討論（30%）+課堂問答（10%），鼓勵同學們積極參與課堂討論與問答。期中布置課后或當堂作業(yè)一次（占10分）?？己朔绞綖槠谀┛荚嚦煽儯?0%）+平時成績（包括課堂成績10%+作業(yè)成績10%+考勤成績）。課堂筆記不作要求，建議做筆記。每章結束后可以復制教師課件。想考滿分嗎？課堂之上不想參與？期末考試滿分難考？期中作業(yè)難考滿分？平時成績滿分秘笈丁煌：《西方行政學說史（修訂版）》，武漢大學出版社，2004丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國人民大學出版社，2005年版其他可選書籍[美]丹尼爾?雷恩：《管理思想史（第五版）》，中國人民大學出版社，2009唐興霖：《公共行政學：歷史與思想》，中山大學出版社，2000期末考試滿分秘笈張國慶：《公共行政學（第三版）》，北京大學出版社，2007[美]羅森布魯姆：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑（第六版）》，中國人民大學出版社，2002第一章公共行政概述二、現代公共行政的產生2四、中國公共行政學的發(fā)展4一、公共行政的涵義31三、公共行政學的產生和發(fā)展

33五、案例分析35本章結構一、公共行政的涵義在中國語境中：行政學=行政管理=公共行政公共行政學源自西方：PublicAdministration/Administration區(qū)別于Management。英譯漢的誤差導致了名稱的差別。我們使用“公共行政”，突出“公共性”。管轄對象的公共性政府本身的公共性西方學者對公共行政學的界定1.從政府組織結構的角度?！叭龣喾至ⅰ保毫⒎?、行政、司法互相制衡。公共行政學是研究哪部分權力呢？小政府觀點：公共行政就是政府組織中行政部門所進行的管理社會事務的活動。[美]威洛畢：“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務”。大政府觀點：公共行政是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內的機構管理社會事務的活動。[美]尼格羅：公共行政“包括所有三個部門——執(zhí)行的、立法的和司法的——以及它們的相互作用。西方學者對公共行政學的界定2.從政治與行政的關系角度。[美]威爾遜和古德諾：政治行政二分法。古德諾：政治是政策的制定；行政是政策的執(zhí)行。3.從一般管理的角度。

公共行政是協(xié)調眾人力量達到共同目標的活動。[美]西蒙：“行政即為達到共同目的時合作的集體行動?！敝袊鴮W者對公共行政的界定廣義行政：所有社會組織的管理活動都是行政活動；什么角度？中義行政：國家立法、行政、司法機關的管理活動；什么角度？狹義行政：行政機關的管理活動。什么角度？我們取狹義概念。我們對公共行政涵義的界定公共行政就是國家行政機構管理社會公共事務的有效活動。（1）主體：國家行政機構。（2）客體：社會公共事務。政府只對公共事務具有權威性，在私人事務方面，政府沒有權威，也不應該有權威。（3）有效：體現在五個方面。公共行政“有效”的體現其一，法制性。黨的十五大報告：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事務，管理社會事務，保證國家各項工作依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法制不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！逼涠?，經濟性（Economy）?；ㄗ钌俚腻X，辦最多的事。切記：政策失誤是最大的浪費。公共行政“有效”的體現其三，效率性（Efficiency）。效率是數量的：以最少的單位投入獲得最大的單位產出；效率是時間的：以最少的時間做最多的事。效率是情景的：在既定條件下做最佳抉擇。其四，有效性（Effectiveness）?；蚪行б嫘?、效果性。指行政的結果要達到預期的目標。效率是政府做事的過程，即投入產出比率；效果是政府做事的結果，即做的好不好，滿意不滿意。公共行政“有效”的體現其五，公平性（Equity）。政府的政策及執(zhí)行對所有人都是公平的。美國開國元勛托馬斯·杰弗遜在《美國獨立宣言》中的名言：“Weholdthesetruthstobeself-evident，thatallmenarecreatedequal?！薄?E”或“3E”。二、現代公共行政的產生思考：管理的產生有多久？行政管理的產生有多久？“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。確切說，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！保ǘ鞲袼梗?/p>

行政也是人類社會發(fā)展到一定階段才出現的?，F代公共行政精神1.主權在民思想。源于17、18世紀西方啟蒙思想家如伏爾泰、孟德斯鳩、盧梭等。認為：政府的權力是“借用”人民的，人民在必要的時候是可以“收回”的；政府只能用人民賦予的權力為人民服務，政府永遠不能凌駕于人民至上。西方國家公務員civilservant（通譯“文官”），其確切表述就是“公仆”?，F代公共行政精神2.法制思想。認為法為公共行政的最高準則，公共行政必須具備合法性基礎。3.效率概念。4.主動進取。政府主動進取，有效解決復雜社會問題的能力，已經成為衡量政府優(yōu)劣的一個基本標志。5.追求效果。6.創(chuàng)新發(fā)展。江澤民:“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉?！睘槭裁磿a生現代公共行政精神？

1.政黨政治的出現。政黨政治本身就產生對執(zhí)政權的競爭2.權力制衡的出現。在國家體制的結構上，確立了立法、行政、司法分權和制衡的原則，從而確定了政府的地位和作用。3.公務員制度的出現。公務員制度確立了文官常任原則，也使公共行政的具體承擔者具備較高的素質。三、公共行政學的產生和發(fā)展

行政學的出現是近一百多年的事。一般認為其標志有二：（1）1887年，[美]伍德羅?威爾遜發(fā)表《行政之研究》一文，被認為是行政學產生的標志。（2）兩本行政學教科書的問世也成為公共行政學產生的標志：1926年羅納德?懷特撰寫了美國第一本行政學大學教科書《行政學導論》；1927年威洛畢撰寫了另一本大學教科書《公共行政原理》。西方公共行政的發(fā)展

（一）古典學派產生于20世紀初至30年代。核心要旨：“效率與經濟”。主要代表：弗雷德里克·泰勒亨利·法約爾馬科斯·韋伯泰勒的科學管理原理

（1）工作定額原則時間研究動作研究（2）挑選第一流工人的原則該工人的能力最適合做這項工作；該工人必須愿意做這種工作。（3）標準化原理（4）差別計件付酬制（5）計劃和執(zhí)行相分離的原則（6）精神革命（7）例外原則亨利?法約爾的管理思想（1）管理是組織的職能之一。企業(yè)的六項活動：技術活動；商業(yè)活動；財務活動；安全活動；會計活動；管理活動。（2）提出了管理的14項原則：分工、權力、責任、紀律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報酬、集權、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神。（3）提出了著名的“法約爾跳板”原理。（4）管理是可以先從學校學習，然后再在實踐中運用的一門科學。韋伯的行政思想（簡略）

第一次系統(tǒng)的論述了官僚制度的特征。（1）權威理論（略）（2）提出了理想的官僚制的特征：合理的分工；層級節(jié)制的權力體系；依照規(guī)程辦事的運作機制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的非人格化；適應工作需要的專業(yè)培訓機制；合理合法的人事行政制度。三、公共行政學的產生和發(fā)展

（二）行為學派1.[美]梅奧“霍桑實驗”（1）照明試驗（2）繼電器裝配工人小組試驗（3）大規(guī)模訪問交談（4）對接線板接線工作室的研究實驗過程詳見教材P34。行為學派的主要貢獻

（1）社會人假定與泰勒的“經濟人”假定相反，“社會人”假定認為，工資、工作條件與生產效率之間沒有直接的關系，工人不是孤立存在的個體，而是有一定的歸屬需求，友誼、安全、尊重和歸屬等更重要。（2）非正式組織理論霍桑實驗發(fā)現，人是社會動物，在工作中人們之間必然發(fā)生相互之間的聯(lián)系，由此形成了以相互交往為基礎的一種非正式團體，在該團體中，人們形成共同的情感，進而構成一個體系，這就是非正式組織。非正式組織的邏輯是情感，正式組織的邏輯是效率。（3）需求與激勵士氣主要跟“滿意度”有關。馬斯洛“人類需求層次理論”

生理安全社交尊重自我實現三、公共行政學的產生和發(fā)展

（三）決策學派1.赫伯特?西蒙：有限理性決策理論?！肮芾砭褪菦Q策”。決策是行政的中心。有限理性決策與追求“滿意”。2.林德布羅姆：漸進決策理論。政策的制定是對以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化會危及社會的穩(wěn)定。三、公共行政學的產生和發(fā)展

（四）系統(tǒng)學派代表：切斯特?巴納德第一個把組織看做是一個社會系統(tǒng)的理論家。作為協(xié)作系統(tǒng)組織包含著三個要素：協(xié)作的意愿；共同的目標；信息聯(lián)系。其他：生態(tài)理論、權變理論（教材P38-40）（五）經濟學派（略）三、公共行政學的產生和發(fā)展

（六）新公共管理學派戴維?奧斯本、特德?蓋布勒的《改革政府》：1.起催化作用的政府，掌舵而不劃船；2.社區(qū)擁有的政府，授權而不是服務，服務由社區(qū)提供；3.競爭性的政府，把競爭機制注入到提供服務中去；4.有使命感的政府，改變照章辦事的組織；三、公共行政學的產生和發(fā)展

5.講究效果的政府，按效果而不是投入撥款；6.受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要；7.有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費；8.有預見的政府，預防而不是治療；9.分權的政府，從等級制到參與和協(xié)調；10.以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。四、中國公共行政學的發(fā)展19C末20C初：《行海要術》、《行政綱目》等。從20世紀30年代：張金鑒《行政學的理論與實際》1952年我國高校院系調整時被撤銷。1980年，政治學會成立。1984年夏，由國務院辦公廳和勞動人事部聯(lián)合發(fā)起召開了全國性的行政管理研討會，并正式籌備建立中國行政管理學會。1988年，中國行政管理學會正式成立，并發(fā)行了會刊《中國行政管理》。1995年，國家行政學院在北京正式成立，主要培訓各級政府司局級以上官員。自此，行政管理學開始納入國家行政建設的軌道。五、案例分析

民生六大亮點，不負國人期待3月5日上午，十屆全國人大五次會議在人民大會堂開幕。國務院總理溫家寶向大會作政府工作報告……

亮點一：從5200萬到1.5億，全國農村中小學生受益“全免”政策

（報告引文）“今年，要在全國農村全部免除義務教育階段的學雜費，這將使農村1.5億中小學生家庭普遍減輕經濟負擔?！保▽Ρ然胤牛┤ツ甑恼ぷ鲌蟾嫣岢?，在西部地區(qū)實施全部免除農村義務教育階段學生學雜費。在實際執(zhí)行中，已經擴大到部分中部地區(qū)，共有5200萬名學生受益。今年進而把這一政策擴大到全國。

五、案例分析

亮點二：從探索到全面推開，農村人也能像城里人一樣享受低保

（報告引文）“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度?！保▽Ρ然胤牛┤ツ暾ぷ鲌蟾嫣岢?，有條件的地方要探索建立農村居民最低生活保障制度，1509萬農民成為受益者。今年則要在全國范圍內建立這一制度。

亮點三：從40%到80%，農民將享有方便、價廉的醫(yī)療服務

（報告引文）“積極推行新型農村合作醫(yī)療制度。試點范圍擴大到全國80%以上的縣（市、區(qū)）?！保▽Ρ然胤牛┤ツ甑恼ぷ鲌蟾嫣岢?，新型農村合作醫(yī)療制度試點范圍擴大到全國40%的縣，今年又推進到80%以上的縣（市、區(qū)）。這將提前一年基本在全國范圍內建立起新型農村合作醫(yī)療制度。

五、案例分析