電子政務基礎教程 第13章 電子政務績效評估

第13章電子政務績效評估13.1電子政務績效評估概述13.1.1電子政務績效評估的定義1）電子政務績效的概念

“績效”是指組織、團隊或個人在一定的資源、條件和環(huán)境下，完成任務的程度，是對某個既定目標實現(xiàn)情況及達成效率的衡量?？冃Э梢钥醋魇菍^程中的表現(xiàn)及過程產(chǎn)生的結果優(yōu)劣的評測；績效評估則是這類評測的具體實施與反饋。

電子政務績效是指在電子政務實施中，公眾、企業(yè)及相關機構間通過業(yè)務協(xié)作，開展各類社會服務的深度、廣度與接受方的滿意度，也是對電子政務提供的多種服務能力在促進全社會對公共行政的參與和監(jiān)督，增強公共產(chǎn)品的供給能力進行衡量。2）電子政務績效的內(nèi)涵機構的“績效”既包括其目標管理和職責要求，也包括其實現(xiàn)的效率、效果、態(tài)度、品行、行為與方式等?？冃гu估就反映機構、部門、個人或群體在工作中的素質(zhì)和能力，評估結果可指導其改進完善，預計其在未來時間內(nèi)所能取得的成效。電子政務績效不是事后結果的反映，它與系統(tǒng)功能（服務的種類、數(shù)量與質(zhì)量）和成果（有效滿足預期目標）的實現(xiàn)相關；還包含其戰(zhàn)略實施、管理控制、綜合能力，運營效能及可持續(xù)發(fā)展能力等。所以，電子政務績效評估應從政府績效、信息化績效、評估方法與實施主體等方面綜合考察。13.1.2.電子政務績效評估的內(nèi)涵1）績效評估內(nèi)涵績效評估通常是在適當?shù)馁Y金、技術與人力資源條件下進行。它有三層含義：從投入角度，它強調(diào)投入的節(jié)約性；從產(chǎn)出角度，它強調(diào)提高電子政務的服務效率與服務供給能力；從最終結果看，它注重電子政務的產(chǎn)出對用戶的實際效果。它們可體現(xiàn)為政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、產(chǎn)業(yè)績效、社會績效與安全績效等，其核心是電子政務的價值取向，體現(xiàn)為加強政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等職能、通過提高自身管理水平、決策水平、為社會公共和企業(yè)事業(yè)單位及其他政務機構提供更好的服務。2）績效評估過程過程上，由評價主體依照評估目標，設定評估體系和評估模型，運用特定的評估指標和標準，通過定量與定性結合的對比分析，對電子政務生命周期，績效目標的達成情況等做綜合性評判；分析未達目標指標的原因并提出改進建議，發(fā)揮評估工作的導向性改進作用。13.1.3電子政務績效評估意義

電子政務建設本質(zhì)上是“政府再造”過程，并非傳統(tǒng)意義的信息技術和設備升級。它必須支撐行政管理體制改革，成為政府管理創(chuàng)新的信息化平臺，以適應“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”之需，并進一步研究政府改革的新型治理機制。所以，電子政務績效評估的意義是：更科學有效的跨部門、跨業(yè)務、跨系統(tǒng)的建設領導、協(xié)調(diào)指導、頂層設計、安全管理、資源整合和深化應用需求的政務治理框架；通過電子政務全流程管控體系加以實施，構建面向政務創(chuàng)新的善治的IT治理機制。

同時，目前國內(nèi)外尚沒有公認的電子政務績效評估標準體系，相關研究與實踐均處于起步階段。國內(nèi)外評估體系，在架構、指標與方法上均存在較大區(qū)別，尚未形成一套完全成熟的標準體系。同時，電子政務受各國政府的政治體制和社會文化環(huán)境影響較大。因此，針對我國國情和電子政務發(fā)展階段建立科學實用的電子政務績效評估體系，必須從理論和實踐兩方面進行探索與創(chuàng)新。13.2國內(nèi)外電子政務績效評價的基本框架13.2.1國外相關績效評估框架電子政務績效評估是新領域，除公共服務內(nèi)容外，目前國外部分公認的可參考的信息化框架有：COBIT（ControlObjectivesForInformationandRelatedTechnology）即信息系統(tǒng)和技術控制目標框架，基于聯(lián)邦企業(yè)架構（FederalEnterpriseArchitecture-FEA）的績效參考模型和基于電子治理評估框架（E-GovernanceAssessmentFramework-EAF）的評價體系，等等。具體如下。1）COBIT框架COBIT是一個開放性標準框架，1996年由美國IT治理研究所開發(fā)與推廣，目前已成為國際公認的IT績效管理框架。其基本概念是：通過評價用來支持業(yè)務目標或運營需求的信息，或把信息看做是需要由IT過程管理的相關資源綜合應用的結果，來完成對IT的績效管理。該框架已經(jīng)在全球一百多個國家的政府機構與企業(yè)中運用，指導這些組織有效利用信息資源，有效管理與IT相關的績效。

COBIT的特點是：信息為核心、面向應用，圍繞發(fā)揮信息資產(chǎn)價值來設計管理框架。此理論具有通用性、一般性，不針對具體行業(yè)與具體問題的一般性績效評估架構，實施時應根據(jù)機構的自身功能、實際需求和運行環(huán)境進行取舍修改，使這個一般性的指南能滿足實際的應用需要。2）FEA績效參考模型2002年美國政府主管電子政務工作的機構聯(lián)合開發(fā)了聯(lián)邦企業(yè)架構（FEA）模型，所謂“企業(yè)架構”（EnterpriseArchitecture）不僅針對企業(yè)，而是著名的Zachman信息架構方法論的名稱。FEA是Zachman的EA即企業(yè)架構理論在政務領域的衍生形態(tài)，其目標是“發(fā)掘信息資產(chǎn)的重用價值、促進IT投資的有效性”。FEA由5個子模型構成：（1）績效參考模型（PRM）；（2）業(yè)務參考模型（BRM）；（3）服務組件參考模型（SRM）；（4）技術參考模型（TRM）；（5）數(shù)據(jù)信息參考模型（DRM）

這5個子模型共分4層級：⑴服務分解；（2）技術重用；（3）數(shù)據(jù)共享；（4）績效考核。FEA是個面向業(yè)務和績效驅(qū)動的信息化框架。它從對聯(lián)邦政府各種行政業(yè)務的定義和流程梳理出發(fā)，環(huán)環(huán)相扣的延伸到服務分解、技術重用、數(shù)據(jù)共享、績效評估等各層次，最終為推動跨部門應用整合和信息資源共享提供了完善的參考模型。其中，績效參考模型（PRM）是美國政府各部門闡明電子政務系統(tǒng)績效目標的基本參考標準，也是預算管理部門評價項目績效的基本依據(jù)，處于整個FEA體系的最頂層。其特點是：應用目標的完整性、模型結構的邏輯性和實際使用的靈活性。該模型為電子政務績效評估提供了一個指導性的規(guī)范框架，要求實際管理者在這個框架的指導下，充分發(fā)揮自己的專業(yè)判斷能力進行實際操作，這與我國的現(xiàn)狀和需求有一定的差距。3）印度基于EAF的績效評價體系EAF是由印度政府委托研究機構開發(fā)并應用于電子政務系統(tǒng)績效評價的體系。EAF將電子政務系統(tǒng)按特定屬性劃為4類，通過詳細的指標體系打分計算，得出評價總分，并根據(jù)評分確定預算。其特點是：評估過程的嚴格性、評估內(nèi)容的具體性和操作方法的易用性。與COBIT和PRM相比，EAF更容易理解和掌握。FEA有服務、技術、可持續(xù)性、成本效益和可復用性5個一級指標，再分解為15個二級指標和72個3級指標，包含了運行效果、軟硬件設施、管理控制、人力資源、設計規(guī)劃、實施的運維等考評方面，評估內(nèi)容較全面。同時，該體系還詳細規(guī)定了評價的算法與具體參數(shù)，測評者可較客觀方便地操作，降低了專家評價的主觀性。13.2.2國內(nèi)部分電子政務績效評估框架我國從中央到地方電子政務建設存在條塊上的差異性和多樣性，故目前尚沒用國家層面的統(tǒng)一標準評估框架。但許多研究與地方政府根據(jù)實踐總結出一些簡單易行的評估框架。如中國IT治理研究中心提出三位一體信息化績效評估模型體系，即根據(jù)不同管理層的不同關注點，應從戰(zhàn)略層、流程管控層、項目或系統(tǒng)層對政府的信息化的績效進行評價，由此形成一套綜合績效管理評估模型體系。且這三類評估雖側重點各有不同，但評估內(nèi)容上存在交叉，應用時可結合信息化的具體實施策略，單獨運用某種評估體系，或者綜合運用。針對電子政務發(fā)展的不同階段，績效評估的重點各不相同，但基本圍繞以下6大方面展開。（1）電子政務基礎設施建設水平；（2）政務信息資源開發(fā)與利用；（3）社會接受程度與公眾體驗；（4）政務電子化服務的供給水平與便捷度；（5）電子政務的領導與管理能力；（6）對政府變革的促進，等等。同時，我國電子政務績效評估也存在一些問題，主要體現(xiàn)為：（1）重視電子政務績效評估，但評估目標仍需明確。如許多地方政府對電子政務績效評估的認識不足，往往采取走過場形式。而一些評估則簡單地等同于網(wǎng)站評估。（2）指標的體系化有所增強，但仍需進一步優(yōu)化。由于我國目前尚無一套標準的電子政務績效評估指標體系，致使各地的評估內(nèi)容、方法、規(guī)定與要求等互不相同。（3）已有績效評估工作機制，但其有待完善。電子政務績效評估的重要性在于運用其結果調(diào)整和改進電子政務的建設與運行，應深化其閉合式的“反饋-整改-再反饋-提升”管理機制，做好其與政務公開、行政問責等的有機銜接。13.2.3電子政務績效評估框架類型1）一般分類可從不同角度將電子政務績效評估框架分為不同類型。如：按評估層級，可將電子政務績效評估分為宏觀評估、中觀評估和微觀評估。按評估指標，可分為規(guī)劃性、描述性和警示性評估。按評估時限，可分為近期、中期和長期評估。按評估主體，可分為外部、內(nèi)部、內(nèi)外部結合的綜合評估三類。其中，發(fā)達國家開展的電子政務績效評估多為前兩種類型，內(nèi)外部結合的評估模式多通過上級部門監(jiān)管、第三方專業(yè)機構和公眾監(jiān)督相結合。還可根據(jù)評估內(nèi)容，將電子政務績效評估劃分為專項評估與綜合評估，各有其側重點。2）層次分類從構成層次上，電子政務績效評估框架又可分為：項目績效評估，系統(tǒng)績效評估，綜合績效評估，發(fā)展水平評估等。由于國內(nèi)電子政務處于發(fā)展階段，各地應用領域、普及范圍和服務深度各不相同。（1）項目績效評估

電子政務項目分為建設項目和運維項目，就有建設項目績效和運維項目績效。這類評估是指對一個或多個電子政務項目從立項、招投標、實施、驗收直至上線運行等建設與運行過程績效的評估?？稍诹㈨楇A段設定項目績效目標和指標，項目建設完成后再對照前期的績效目標和指標進行評估，運行一定時間后可對項目運行與管理情況進行評估。評估主要從項目管理、項目產(chǎn)出、應用效果、資金使用等4方面進行。（2）系統(tǒng)績效評估

電子政務系統(tǒng)是服務型政府的主要實現(xiàn)載體，形式多樣。各種系統(tǒng)（含專題系統(tǒng)與子系統(tǒng)）的績效直接影響政府以信息化手段提供公共服務的能力和水平。電子政務系統(tǒng)績效評估是指對一個或多個政務系統(tǒng)從上線服務到日常維護等應用過程的評估，主要從系統(tǒng)服務目標、系統(tǒng)技術情況、系統(tǒng)可持續(xù)性、系統(tǒng)成本效益和系統(tǒng)可復用性等5方面進行。（3）綜合績效評估

電子政務綜合績效反映各機構信息化建設的整體情況以及該部門通過信息化手段提供公共服務的綜合能力和水平。電子政務綜合績效評估是指對一個或多個政府部門在一個時間周期內(nèi)的部門電子政務建設情況進行評估，主要從服務與應用、資源整合與利用、管理與保障等3方面進行。（4）發(fā)展水平評估

是指對一個或多個省市地區(qū)的電子政務建設發(fā)展情況進行評估，主要從基礎設施、服務能力、服務多樣性、內(nèi)容豐富程度、服務便捷性、安全性、開放性、決策支持水平等方面。3）指標分類

評估指標是評估的對象，所得數(shù)據(jù)是評估的依據(jù)。評估指標按數(shù)據(jù)類型可分為定量和定性數(shù)據(jù)兩種，它們在評估應用、描述對象和處理時有所不同。（1）定性指標

定性數(shù)據(jù)通常由調(diào)查問卷法及實測操作等方法。為避免主觀判斷的失誤，增加定性指標的準確性，可采用隸屬度賦值法將其分成幾個檔次，對應于一定的分值。對每一檔次的評分，制定評分標準，作為評估的約束條件，使之能在一定程度上克服單純主觀評估的缺陷，也使評估人員在評分時具有相應參考依據(jù)。（2）定量指標

定量指標的數(shù)據(jù)值按指標釋義和各機構的情況進行收集，數(shù)據(jù)收集可能需要其他職能機構配合提供。由于各項定量指標的內(nèi)容、量綱各不相同，直接綜合在一起十分困難。因此，需將這些指標進行無量綱處理，將其原值轉(zhuǎn)化為評估值。13.3電子政務績效評估體系13.3.1電子政務績效評估體系與流程1）評估體系構成電子政務績效評估體系由評估主體、評估客體、評估思路、評估模型、評估流程和評估報告等構成，如圖13-11所示。首先確定評估主體和評估客體，然后在評估目標的指導下，形成科學合理的評估思路，沿著評估思路構建評估模型。評估模型又包括評估方法、評估基準、評估指標、評估數(shù)據(jù)，遵循既定的評估流程，運用評估模型對評估的客體進行評估，最后得出評估結果，形成評估報告。評估過程可伴隨著電子政務系統(tǒng)建設與運行以周期性或動態(tài)性方式展開。評估過程強調(diào)監(jiān)控和評估，實現(xiàn)對電子政務全生命周期的閉環(huán)管理和自我良性循環(huán)，以便根據(jù)評估工作經(jīng)驗總結，持續(xù)改進。2）評估流程流程管理思想認為“流程決定結果”，電子政務綜合績效評估遵循嚴格的評估流程，涵蓋從確定評估客體至完成整個評估工作的全過程。具體包括如下步驟：（1）確定評估主體與客體，成立評估工作組，下達評估通知書

通知書是評估組織機構出具的文書，也是被評單位接受評估的依據(jù)，其中應載明評估任務、評估目的、評估依據(jù)、評估人員、評估時間和有關要求等事項。（2）擬定評估工作方案，搜集基礎資料

評估工作方案是評估工作組的工作安排，主要內(nèi)容包括：評估客體、評估目的、評估依據(jù)、評估項目負責人、評估工作人員、工作時間安排，擬用評估方法、選用評估標準、準備評估資料以及有關工作要求等。

（3）實施評估

通常應采用內(nèi)外部結合評估模式，有第三方專業(yè)機構承擔具體實施工作。工作內(nèi)容有：征求專家意見，實際上線操作，收集評估數(shù)據(jù)，輔助綜合評議，確定評估結果及評估運用模式，撰寫評估報告等。（4）復核將評估報告報送評估工作組復核，向評估組織機構送達評估報告和選擇公布評估結果，建立評估項目檔案等。13.3.2評估方法、報告與成果1）評估方法不同評估方法產(chǎn)生不同的評估結果。技術上，電子政務評估屬于多指標綜合評估，相關方法較多，根據(jù)權重確定法的不同，可大致分兩類：一類是主觀賦權法，如層次分析法、德爾菲法、綜合評估法等，多采用綜合咨詢評分定性方法，這類方法易受人為因素影響，致使排序結果有時不能真實地反映現(xiàn)實情況。另一類是客觀賦權法，即根據(jù)各指標間的相關關系或各項指標值的變異程度來確定權數(shù)，避免人為因素的偏差。如主成分分析法、因子分析法、DEA方法等。其他一些評估方法中權重確定基本上離不開這兩種思路。指標的權重是指該指標在本層指標中所占的相對重要程度。權重對評估結果會產(chǎn)生較大影響，權重確立的合理性與專家的判斷水平直接相關。2）評估報告和成果運用評估報告是評估主體對評估客體的電子政務績效狀況和業(yè)務目標實現(xiàn)情況等進行對比判斷、分析后形成的綜合結論文件。報告應包括評估背景，基本情況描述、各績效指標對比分析、評估結論、趨勢預測、評估依據(jù)和評估方法等，還包括評估依據(jù)的基礎文件和數(shù)據(jù)資料等。評估模型是評估體系的主體部分，評估方法、評估基準、評估數(shù)據(jù)和評估指標是其核心四要素。

評估報告應由獨立第三方的專業(yè)人員進行符合性審核，即：評估工作程序是否完整、評估方法是否正確、選用評估標準是否適當、評估報告是否符合規(guī)范等。評估結果應該反饋給決策部門、被評單位并向社會公布，作為電子政務投資、系統(tǒng)改善和績效監(jiān)管的參考依據(jù)；并作為對政府機構領導的任職績效考核依據(jù)，同時也可為其他相關單位提供信息咨詢和管理參考。13.3.3

評估基準基準是系統(tǒng)化的方法論，用于識別、度量、比較在某一時期內(nèi)的工作過程或職能，可與一個或多個對象比較?；鶞适强冃гu估的參考點。通過與參考點的對照可以認清對象自身的位置或水平，從而識別改進的方向與目標。電子政務綜合績效評估基準是衡量績效的尺度，其選擇對評估結果有較大影響?；鶞实闹朴喖仁请娮诱站C合績效評估體系建立的主要環(huán)節(jié)，根據(jù)基準參考點劃分為內(nèi)部基準和外部基準。內(nèi)部基準是指以某一時間段的績效為參照，反映機構的內(nèi)部績效隨時間變化的情況，前提是以歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)。在進行過數(shù)據(jù)評估之后，機構可選內(nèi)部數(shù)據(jù)為基準，進行縱向比較與衡量。包括計劃基準、經(jīng)驗基準和歷史基準等。外部基準是指該機構與外部組織的運行績效為比較的參照物。一種是與同級同類機構的實踐比較，找出差距。另一種是只針對特殊標桿進行比照，確定自己目前所處的水平與不足，制定對照提升措施等。電子政務綜合績效評估必須對評估基準進行總體規(guī)劃設計，研究指標與基準的對應關系，研究不同評估客體的基準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類基準數(shù)據(jù)，在條件成熟時要研究建立績效評估基準數(shù)據(jù)庫。同時，基準并非固定不變，會隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會信息化水平與IT技術的發(fā)展而不斷變化。因此，建立和維護基準庫也是重要工作，既要根據(jù)實際對基準庫補充和修正，還應不斷納入新基準指標，使之適應電子政務的迅速發(fā)展。13.4電子政務績效評估指標體系13.4.1電子政務績效評估指標體系簡介評估指標體系是評估模型的骨架?？茖W建立評估指標體系是決定評估成功與否的關鍵。如評估指標選擇不當，或缺少關鍵指標，則影響評估精度，甚至得出錯誤信息。目前國內(nèi)外的電子政務績效評估指標體系，多將所考察的指標進行層次分解，形成體系。這樣既利于橫向比較，且末級指標能體現(xiàn)電子政務的具體特征，可使其上一層指標得以精確評估，進而形成最終的評估結果。13.4.2電子政務績效評估指標體系的構建思路

構建評估指標體系的基本思路主要如下：樹立面向公眾服務的綜合評估理念建立評估指標體系的基本框架設計全面且具代表性的指標驗證和完善指標體系13.4.3電子政務績效指標體系的構建原則隨著電子政務深入千家萬戶、融入社會生產(chǎn)生活各領域，導致構建電子政務績效評估指標體系成為一個復雜的系統(tǒng)，指標體系的構建過程必須遵循以下諸原則。目標性原則科學性原則系統(tǒng)性原則可比性原則導向性原則實用性原則動態(tài)性原則因此，電子政務績效評估指標體系的構建，既要涵蓋可以反映電子政務績效的現(xiàn)實指標，也要包括能反映電子政務發(fā)展及未來趨勢的指標，還應結合行業(yè)特點和新應用、新服務方式的出現(xiàn)，對評估指標作出動態(tài)調(diào)整，使指標在時間上具有延續(xù)性，內(nèi)容上及時更新。13.4.4電子政務績效評估指標體系13.4.4.1指標體系架構電子政務評估指標的體系架構，從形態(tài)上是分類與分層，內(nèi)容上是指標屬性的區(qū)別。依照簡化描述原則，可將電子政務績效評估指標架構表示如圖13-2所示的層級與類別。圖13-2表示電子政務評估指標體系縱向形態(tài)呈樹型結構，通常分為一級、二級與三級評估指標，層級過多會迅速增加評估的復雜性，降低實用性。通常，一級指標是按應用與服務、資源管理、應用與保障等領域來設計；二級指標按“簡化指標、突出績效”原則，對一級指標作初步分解而成；三級指標是針對具體政務功能的實現(xiàn)作定性與定量評估的評估項。橫向代表指標性質(zhì)，可分為通用類、專用類和評議類指標，具體如下。

（1）通用類指標

通用類指標亦稱基礎類指標，是電子政務績效評估中最重要、最基本的指標，可對政府機構績效的總體情況進行概括性評估。此類指標能反映不同機構的電子政務基本情況，可對各機構電子政務績效進行初步考核，具有通用性，能使不同行業(yè)和層級的機構通過通用類指標進行比較。（2）專用類指標

專用類指標是專門針對某一行業(yè)或領域的特點提出的評估指標，在對同行業(yè)、同類型政府機構作分析對比時，可用其對通用類指標進行補充，以形成內(nèi)容更詳細、更具體與全面的針對某領域機構電子政務績效評估的分析評估。同行業(yè)機構采用專用類指標進行具體比較。

（3）評估類指標

評估類指標是對測量電子政務績效的因素進行判定的指標，通常由評估實施中的專家咨詢組進行評估。對特殊因素的評判可以通過評議類指標，依托專家組進行評估，得到定性評估結論。13.4.4.2指標體系模型與實例1）指標體系模型電子政務的飛速發(fā)展，促使國內(nèi)外許多機構從多層次和多角度研究并發(fā)布了一系列的電子政的績效評估指標框架或模型。根據(jù)其評估目標、評估對象的不同，可大致將它們分為服務導向類、技術導向類、項目導向類和綜合評測類等幾大板塊類指標模型。綜合這些板塊，結合前述指標體系設計原則，可設計多種評估指標模型。如比較簡潔實用的一種評估指標模型，它由綜合發(fā)展和服務水平評估（D）、項目建設和管理評估（P）以及應用推廣和用戶滿意評估（S）三個板塊組成，稱為DPS指標模型。2）指標體系實例一由于各級政府機構的管理領域與服務范圍不同，電子政務以發(fā)展取向也有差異，導致評估指標體系也有不同，但可在體系指標模型的基礎上進行評估指標的拓展。比較兩者，可看出依據(jù)一般評估模型構建具體領域的實用電子政務績效評估指標體系時，需要依據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展需求進行設計。指標體系實例二，就有強化行政績效和公共服務的導向，面向政府部門的綜合性評估，引導電子政務向有利于社會發(fā)展、經(jīng)濟增長、民生福利、民主政治等方向發(fā)展的指向性。3）指標體系實例二指標體系實例二則是以政務公開、服務與