研究預(yù)算法的制度改革

研究預(yù)算法的制度改革摘要:在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》的公布與實施,結(jié)束了我國政府預(yù)算管理長期無“法”可依的局面,成為我國財政管理法治化進程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》公布后的十年中,中國的經(jīng)濟又有了突飛猛進的增加?，F(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會的轉(zhuǎn)變,所以對它進行改革是不可避免的。關(guān)鍵詞:預(yù)算預(yù)算法改革Abstract:TheNationalPeople'sCongresseighttwoconferencesadopted"Budgetlaw"inMarch,1994by."Budgetlaw"thepromulgationandtheimplementation,finishedOurcountrygovernmentbudgetmanagementnottohavetheaspectwhichforalongtime“thelaw”mightdependon,becameinourcountryfinancialcontrolgovernmentbylawadvancementtheimportantmilestone.After"Budgetlaw"promulgatesintenyears,China'seconomyalsohadthegrowthwhichprogressesbyleapsandbounds.Existing"Budgetlaw"hasnotbeenabletoadaptsociety'schangecompletely,thereforecarriesonthereformtoitisinevitable.keyword:Budgetbudgetlawreform引言預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱?其收支活動反映了了政府活動的范圍和方向,它在整個國家的政治經(jīng)濟活動中具有十分重要的地位和作用。[1]這項制度起源于位于近代的歐洲,其適用方式是由議會對國家消費的預(yù)算批準來控制國家的開銷,對國家征的稅收給予合理的分派,目的是國家的稅收不能被國家元首胡花浪費。在中華人民共和國成立前夕的1949年9月,中國人民政治協(xié)商會議通過了《中華人民共和國一路綱領(lǐng)》規(guī)定:“成立預(yù)算制度,劃分中央與地域的財政范圍”。這項規(guī)定是成立中國預(yù)算制度的基礎(chǔ)。1951年8月,中央人民政府政務(wù)院公布了《預(yù)決算暫行條例》。在一開始,中國利用的是單式預(yù)算形式,其益處是所有項目都集中在一張表格上,對預(yù)算的統(tǒng)計、對比有著不可否定的優(yōu)勢。但隨著國家稅收、支出的復(fù)雜化,單式預(yù)算形式已經(jīng)知足不了國家預(yù)算的需求。因此在1992年,中國開始利用復(fù)制預(yù)算形式。該條例在其出臺后的40年中沒有受到較大的調(diào)整?？墒怯捎诨鶎硬块T的法制意識淡薄,沒有很好的以該條例為原則來實施預(yù)算。為了解決這些實踐問題,國務(wù)院在1991年公布了《國家預(yù)算管理條例》,對規(guī)范和強化預(yù)算管理起到了踴躍的作用,同時也為《預(yù)算法》的出臺奠定了基礎(chǔ)?！秶翌A(yù)算管理條例》實施后,我國的政治經(jīng)濟形勢有了新的發(fā)展轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)國家的慢慢成立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標,在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預(yù)算法》。[2]《預(yù)算法》的公布與實施,結(jié)束了我國政府預(yù)算管理長期無“法”可依的局面,成為我國財政管理法治化進程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》公布后的十年中,中國的經(jīng)濟又有了突飛猛進的增加。現(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會的轉(zhuǎn)變,所以對它進行改革是不可避免的。2004年人大預(yù)算工委作為《預(yù)算法》修訂起草任務(wù)的組織單位,正式開展工作。《預(yù)算法》屬于國家重要的經(jīng)濟法之一,只有全國人民代表大會才有權(quán)審議通過。依照全國人大五年立法計劃,修訂后的《預(yù)算法》草案將于2006年年末提交全國人大常委會討論,并有望在2007年提請全國人民代表大會審議。因此,留給預(yù)算工委等有關(guān)部門修訂的時間不過兩年。這次《預(yù)算法》修訂將本著“不做大改”的大體原則,主要刪改一些不適應(yīng)完善市場經(jīng)濟體制的條款,增加與推動預(yù)算管理體制改革相關(guān)的條款。人大預(yù)算工委主任劉積斌明確表示:“部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算等內(nèi)容,在修改后的《預(yù)算法》中將有所表現(xiàn)?！盵3]中國對于預(yù)算法制度的改革雖然不是要全面的進行修動,可是涉及的方面也是很多的,筆者就這里列舉其中的一些。筆者以為在這次改革中,首要任務(wù)是把《預(yù)算法》實施十年來各級政府按照預(yù)算管理和財稅改革的實際需要,制定的一系列與《預(yù)算法》相配套的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件加以總和。這些文件中除國務(wù)院制發(fā)《預(yù)算法實施條例》外,財政部發(fā)布實施預(yù)算管理方面的規(guī)章和其他規(guī)范性文件共達300余件。這些文件是各級政府和各有關(guān)部門依照《預(yù)算法》的整體精神,緊密結(jié)合實際,斗膽進行制度創(chuàng)新,出臺了許多有關(guān)部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付和“收支兩條線”等財政管理改革的政策文件。這些法規(guī)制度對《預(yù)算法》起到了極為重要的豐碩和補充作用。[4]其次要把全國人大在預(yù)算制度當(dāng)中的作用進一步的提高。在1994年版的《預(yù)算法》中,全國人大的作用就是批準國務(wù)院做出的預(yù)算報告。其對預(yù)算審查的權(quán)利不能取得充分的表現(xiàn)。法律并無說明若是全國人大否定了國務(wù)院的預(yù)算會有什么結(jié)果。在改革這個審查體制中,中國應(yīng)該借鑒外國的某些成功的操作體制。英美等很多國家乃至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的進程,通過的預(yù)算即成為法案,與議會通過的其他法律具有同樣的法律效勞。而無論是在實行一院制議會國家,仍是實行兩院制議會的國家,預(yù)算的具體審核都是由議院的各類常設(shè)委員會與其屬下的各類小組委員會負責(zé)進行,最后才由議會大會審議表決。如美國國會設(shè)有預(yù)算局,參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會。國會預(yù)算局負責(zé)在經(jīng)濟形勢預(yù)測和財政收入估量方面給兩院的預(yù)算委員會提供技術(shù)上的幫忙,預(yù)算委員會則具體組織對預(yù)算草案的審核。[5]然后就是調(diào)整預(yù)算年度起訖時間,以消除預(yù)算效勞真空的問題。按照《預(yù)算法》第10條的規(guī)定,中國預(yù)算年度實行歷年制,即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規(guī)定雖然與國民的日常思維習(xí)慣和行為定勢維持一致,與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性也能大體吻合,可是它與中國權(quán)利機關(guān)審批預(yù)算的時間無法銜接。[6]中國全國人大全部會議是在每一年的3月份召開,地方人大全部會議一般在開完全國人大會后的四、五月份才召開。這于預(yù)算的通過和實施相差超過4到5個月。這幾個月里就造成預(yù)算效勞的斷檔和真空。因其中國在改革預(yù)算法制度時這也是一個必需改變的體制。咱們可以借鑒以英國、日本、印度為代表的從4月1日起至次年3月31日的跨年制預(yù)算年度,這樣的話就和中國人大全部會議同時開始,就會消除預(yù)算效勞的斷檔和真空。中國預(yù)算法的改革還涉及到了很