對(duì)我國(guó)當(dāng)前的府際合作治理現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)

對(duì)我國(guó)當(dāng)前的府際合作治理現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)框架第一章府際合作治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)第二章府際合作治理的目標(biāo)第三章當(dāng)前我國(guó)府際合作中的現(xiàn)存困境第四章國(guó)外府際合作經(jīng)驗(yàn)的借鑒第五章我國(guó)府際合作困境的解決途徑探析第六章結(jié)論第一章府際合作治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)府際合作治理是中央與地方、地方與地方及公私部門共同建構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)，逐漸發(fā)展成為一種網(wǎng)絡(luò)的治理。而網(wǎng)絡(luò)治理是一種多元行動(dòng)者互動(dòng)的系統(tǒng)，重視協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制，有別于強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)府際關(guān)系，以及強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與顧客導(dǎo)向的市場(chǎng)模式。府際合作治理的理論涵義可以概括為:府際合作治理是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(營(yíng)利部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。對(duì)政府部門而言，治理就是由劃槳到導(dǎo)航的變化，乃至從導(dǎo)航到服務(wù)的演變;對(duì)非政府部門而言，治理就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化。府際合作治理是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程，國(guó)家在此過(guò)程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。府際合作治理代表著政府管理涵義的變化，強(qiáng)調(diào)的是一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式。根據(jù)含義府際合作治理的特點(diǎn)可概括為：(1)不可分割的公共性。由于公共議題范圍超越了單一部門、組織或政府層級(jí)的管轄權(quán)之外，因此，問(wèn)題的解決方案無(wú)法單憑某一政府部門或公私組織之力所能完成，需要跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)。(2)跨越區(qū)域的外部效益。即任意一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或其他公共組織，所采取的政策或行動(dòng)，其所產(chǎn)生的后果卻可能是由其他區(qū)域的組織或民眾來(lái)共同承擔(dān)。(3)政治性。由于府際合作本身的公共性具有不可分割的特質(zhì)，因此無(wú)論是公共物品的提供，還是公共劣品的治理，都需要具備某種政治性的安排，例如通過(guò)政府單向行政權(quán)力的介入、雙方議題的連結(jié)、或是多重組織伙伴體制的建立。第二章府際合作治理的目標(biāo)府際合作治理的基本目標(biāo)可以歸納為四個(gè)方面:(1)

促進(jìn)政策的傳送。府際合作是一種網(wǎng)絡(luò)治理，為了使網(wǎng)絡(luò)能產(chǎn)生綜合效能，在網(wǎng)絡(luò)治理中必須尋求各個(gè)政策領(lǐng)域利益的整合，消除專業(yè)本位，促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)溝通。唯有如此，才能有助于獲得政策傳送所帶來(lái)的整體效益。(2)通過(guò)建立整合機(jī)制，發(fā)展政策能力。由于政策傳播過(guò)程常常受制于制度和程序瑕疵的阻礙，資源無(wú)法共享，難以發(fā)揮政策整合的效果，因此，府際合作是一種齊心協(xié)同治理，通過(guò)公共部門、私營(yíng)部門及志愿組織攜手結(jié)合成伙伴或網(wǎng)絡(luò)，形成具有廣泛共識(shí)的政策技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，作為政府再設(shè)計(jì)政策傳送系統(tǒng)的一種策略。(3)

通過(guò)協(xié)同合作，建構(gòu)社會(huì)資本。府際合作主要借助于伙伴

或網(wǎng)絡(luò)的建立，以積累社會(huì)資本。而豐富的社會(huì)資本有

利于塑造中央與地方、地方與地方府際間及政府與公民

的良好合作關(guān)系，同時(shí)使集體行動(dòng)成為可能，培育

公共責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)。第三章府際合作治理的屬性依據(jù)府際合作治理的目標(biāo)與內(nèi)涵，可進(jìn)一步整理出府際合作治理的屬性，這些屬性可歸納為如下幾方面:(1)府際合作治理的權(quán)力主體趨于多元化。在公共治理環(huán)境中，政府必須與各種社會(huì)組織共同形成協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)、集中使用共同的資源、專門知識(shí)、技能和計(jì)劃，才能發(fā)揮它應(yīng)有的作用，并使雙方共同受益。正因?yàn)槿绱?，府際公共事務(wù)治理的主體不僅出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)，而且在這些多元化的主體之間存

在著一種權(quán)力依賴關(guān)系。合作的主要目的是發(fā)揮資源

共享的效益，獲得參與者及被服務(wù)者多贏的效果，

府際合作治理是利害關(guān)系人導(dǎo)向，特別注重政策利

害關(guān)系人或團(tuán)體組織的自發(fā)性參與及覺(jué)醒，同時(shí)必

須依靠各類利害關(guān)系人發(fā)揮合作的效益。(2)府際合作治治理是作為為工具的治治理。府際合作作治理及其其機(jī)制的興興起有助于于政策傳輸輸與政策的的執(zhí)行，府府際合作治治理機(jī)制不不但被運(yùn)用用在各國(guó)不不同政策中中，且也被被視為是一一種政策工工具用以解解決政治與與社會(huì)的政政策問(wèn)題。。(3)府際合作治治理是一種種制度設(shè)計(jì)計(jì)。將府際合合作視為一一種制度，，可以影響響組織與成成員的行為為，且制度度對(duì)于府際際治理中的的成員及政政策決定皆具影影響力。而而追求集體體利益可選選擇創(chuàng)新組組織與制度度來(lái)規(guī)范需要協(xié)協(xié)議的事宜宜。通過(guò)這這一制度的的建立來(lái)達(dá)達(dá)成共識(shí)，，以減少交易易成本，發(fā)發(fā)揮府際治治理的功能能。(4)府際合作治治理是一種種網(wǎng)絡(luò)治理理。府際合作治治理依靠的的是以問(wèn)題題和管理事事務(wù)性質(zhì)為為導(dǎo)向而聚聚集起來(lái)的的多種形態(tài)態(tài)的社會(huì)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)治理體體系。府際際合作治理理體系既包包括各個(gè)層層級(jí)政府或或公共組織織之間，及及跨國(guó)家區(qū)區(qū)域性政府府和公共組組織間形成成的相對(duì)穩(wěn)穩(wěn)定的互惠惠、合作關(guān)關(guān)系結(jié)構(gòu)，，也包含公公共組織與私人企企業(yè)組織、、公民社區(qū)區(qū)之間建立立的交換、、互惠合作、共同同處理公共共問(wèn)題的組組織結(jié)構(gòu)，，故府際治理運(yùn)動(dòng)的的擴(kuò)展表現(xiàn)現(xiàn)為縱向、、橫向及縱縱橫交錯(cuò)的、重疊的的社會(huì)共同同治理網(wǎng)絡(luò)絡(luò)組織體系系的不斷發(fā)發(fā)展。(5)府際合作治治理是一種種多中心治治理。府際合作治治理的目標(biāo)標(biāo)在于建構(gòu)構(gòu)完善的多多中心合作作體制。所所謂多中心心合作治理理，就是在在府際治理理的各個(gè)層層次、各個(gè)個(gè)區(qū)域同時(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)節(jié)，由府際際合作中的的多個(gè)行動(dòng)動(dòng)主體同時(shí)時(shí)提供公共共服務(wù)與公公共物品。。依據(jù)多中中心治理的的觀點(diǎn)，府府際合作治治理的運(yùn)作是依靠靠多元治理理主體的協(xié)協(xié)同合作，，以解決府府際間的公共共議題。(6)合作與協(xié)調(diào)調(diào)是府際治治理的主要要管理方式式。府際合作治治理建立在在組織之間間相互依存存的關(guān)系上上，并以這這種相互依依存關(guān)系作作為運(yùn)作基基礎(chǔ)。協(xié)商商與合作是是建立在市市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、、公共利益益與相互認(rèn)認(rèn)同的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，通過(guò)過(guò)確立共同同的目標(biāo)對(duì)對(duì)公共事務(wù)務(wù)實(shí)施管理理，是一種種上下互動(dòng)動(dòng)的管理過(guò)過(guò)程。第三章當(dāng)前我國(guó)府際合作中中的現(xiàn)存困困境1.府際合作中中利益博弈弈的困境。。利益是推動(dòng)動(dòng)地方政府府走向合作作的根本原原因。在實(shí)實(shí)踐中如何何整合不同同地方政府府的現(xiàn)實(shí)要要求來(lái)謀求求彼此之間間的合作進(jìn)進(jìn)而達(dá)到滿足彼彼此需求之之目的是合合作中的地地方政府難難以理性權(quán)衡的問(wèn)題題。一方面面,共同同的利益需需求如教育育問(wèn)題、水水資源分配配與管理問(wèn)問(wèn)題、交通通問(wèn)題、港港口建設(shè)問(wèn)問(wèn)題、能源源問(wèn)題、環(huán)環(huán)境保護(hù)與與公共衛(wèi)生生問(wèn)題等,推動(dòng)了了地方政府府自覺(jué)地走走向合作,這既是是政府合作作應(yīng)有的題中之之義,又又是生活在在跨區(qū)域地地區(qū)民眾的的現(xiàn)實(shí)要求求;另一方面,作為地地方利益代代表的地方方政府,具具有追求求自身管轄行政范范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)濟(jì)利益最大大化的強(qiáng)烈烈動(dòng)機(jī)。2.府際合作組組織設(shè)置的的困境。國(guó)外政府解解決區(qū)域問(wèn)問(wèn)題的有效效途徑之一一為組建跨跨區(qū)域的大大都市政府府。大都市市政府的正正常運(yùn)行是是需要以地地方自治為為基礎(chǔ),而而在我國(guó)相相對(duì)缺失地地方自治基基礎(chǔ)。3.府際合作協(xié)協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)設(shè)置的困境境。當(dāng)前府際際合作的溝通渠道和和協(xié)調(diào)機(jī)制制的制度化化程度較低低,準(zhǔn)確確地說(shuō)地方政府倡倡導(dǎo)的是非非制度化的的合作協(xié)調(diào)調(diào)機(jī)制。4.相關(guān)法律和和制度缺失失的困境。法律法規(guī)規(guī)在區(qū)域合合作中應(yīng)該該發(fā)揮重要要作用,但但通常被被人們忽視視,到目目前為止我我國(guó)還沒(méi)有有與區(qū)域合合作相關(guān)的的法律法規(guī)規(guī)。特別是是在制約地地方保護(hù)主主義和打破破區(qū)域市場(chǎng)場(chǎng)分割方面面,缺乏法法律法規(guī)強(qiáng)強(qiáng)有力的制制度支持。。5.當(dāng)前考核機(jī)機(jī)制激勵(lì)效效力的困境境。唯地方經(jīng)濟(jì)濟(jì)增長(zhǎng)的考考核體系難難以產(chǎn)生府府際合作的的真正動(dòng)力力。我國(guó)對(duì)對(duì)地方干部部的政績(jī)考考核,經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)個(gè)由“政治治掛帥”到到“經(jīng)濟(jì)增增長(zhǎng)”為中中心的轉(zhuǎn)變變過(guò)程。這這就使得大大量官員心心目中都將將追求GDP高高速增長(zhǎng)作作為自己工工作的目標(biāo)標(biāo)和動(dòng)力,由此導(dǎo)導(dǎo)致地方干干部產(chǎn)生“為官一任任,造福一一方”的““父母官””意識(shí),關(guān)關(guān)注改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)濟(jì)條件,提提高當(dāng)?shù)厣钏?得到當(dāng)當(dāng)?shù)匕傩照J(rèn)同和和愛戴的為為官之道，也也強(qiáng)化了地地方干部謀求地方方經(jīng)濟(jì)利益益最大化的的動(dòng)機(jī)。第四章國(guó)外府際合合作經(jīng)驗(yàn)的的借鑒綜觀國(guó)外府府際橫向合合作機(jī)制現(xiàn)現(xiàn)狀,主主要存在著著以行政協(xié)協(xié)調(diào)為主的的三種合作作管理模式式：1.大都市政府府模式：在各自城市市政府之上上建立具有有較高權(quán)威威的、綜合合性機(jī)構(gòu)————大都都市區(qū)政府府或議會(huì),與原來(lái)的的自治城市市政府形成雙雙層政府管管理體制,上下層層職能分工工明確,大大都市區(qū)區(qū)政府主要要在整個(gè)都都市區(qū)范圍圍內(nèi)行使類似地方方政府的整整個(gè)職能;而自治市市的地方政政府的主要職能包括括規(guī)劃、消消防、治安安、教育、、城市衛(wèi)生生、交通道路、福利利與文化娛娛樂(lè)等,這這也就是是單中心體體制下的都都市區(qū)政府組織和和管理模式式。2.政府聯(lián)聯(lián)合協(xié)會(huì)模模式：設(shè)置一些非非政府的城城市間協(xié)調(diào)調(diào)機(jī)構(gòu),重重點(diǎn)對(duì)具具有明顯跨跨界需求的的公共事務(wù)務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào),以解解決城市之之間較為突突出的矛盾盾與問(wèn)題。。在此基礎(chǔ)礎(chǔ)上,廣廣泛形成了了各城市的的橫向合作作基礎(chǔ)上的的自愿聯(lián)合合,具有有特殊協(xié)調(diào)調(diào)功能的半半官方、松散型的城城市市政聯(lián)聯(lián)合組織————地方方政府協(xié)會(huì)會(huì),這是一種城城市聯(lián)合管管理與協(xié)調(diào)調(diào)體系,而而非城市市政府結(jié)構(gòu)的的聯(lián)合體。。這三種政府府之間橫向向合作機(jī)制制的模式各各有利弊。大都市政政府模式在在提供公共共服務(wù)方面面更加高效效合理,同同時(shí)可以減減少有害于于城市發(fā)展展的競(jìng)爭(zhēng)和和沖突,但但它容易易陷入等級(jí)級(jí)化的官僚僚結(jié)構(gòu)危機(jī)機(jī)。政府聯(lián)聯(lián)合協(xié)會(huì)模模式在減少少城市分治治帶來(lái)的一一些不良影影響,諸諸如城市交交通、公園園和環(huán)境等等問(wèn)題方面面仍然起到到相當(dāng)重要要的作用,但由于于缺乏威信信和權(quán)力,難以解解決區(qū)域出現(xiàn)的的比較尖銳銳的矛盾。。特別管理理區(qū)政府模式由于機(jī)機(jī)構(gòu)較小,公眾容容易參與監(jiān)監(jiān)督,政政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦牡囊蠓磻?yīng)應(yīng)更加靈敏敏,但是是其主要問(wèn)問(wèn)題是難以實(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)內(nèi)超越各種種功能小區(qū)區(qū)的更大范圍內(nèi)的公公共利益。。第五章我我國(guó)府際合作困困境的解決決途徑探析1.形成合作共共識(shí),明明確政府是是區(qū)域合作作的重要推推動(dòng)力量。掃除觀念念上的障礙礙,形成成“共贏””和“協(xié)同同”兩大思思維體系。。2.建構(gòu)多元合合作主體、、多中心治治理的合作作格局。對(duì)于地方方政府合作作組織形式式的選擇以以及動(dòng)力機(jī)機(jī)制的依賴賴等一系列列重大問(wèn)題題,轉(zhuǎn)換換思路,創(chuàng)創(chuàng)新思維維,形成成不僅包括括地方政府府、企業(yè)、、非政府組組織和公民民等多元主主體共同參參與的混合合體,形形成多中心心的治理模模式。3.特別管管理區(qū)政府府模式：國(guó)外各地方方政府之間間為了某種種共同的行行政上的目目的,將將各自的全全部或局部部區(qū)域合并并成履行某某一特別職職能的管理理區(qū),設(shè)設(shè)立獨(dú)立的的管理機(jī)關(guān)關(guān),使之之成為一個(gè)個(gè)個(gè)特別區(qū)區(qū)。這種模模式也就是是多中心體體制下的都都市區(qū)組織織管理模式式。在西方,尤尤其是美美國(guó),多多中心體制制是大都市市區(qū)最常見的公共共組織模式式。3.制定區(qū)域合合作的法律律法規(guī)。通過(guò)制定定區(qū)域合作作的法律法法規(guī)來(lái)保持持區(qū)域政策策的一貫性性和繼續(xù)性性,這也也是國(guó)外市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)國(guó)家通行的的做法。4.實(shí)施科學(xué)學(xué)的激勵(lì)機(jī)機(jī)制。地方政府府合作中各各項(xiàng)政策、、決策和決決議的制定定和執(zhí)行都都要靠地方方干部的身身體力行,干部是是推進(jìn)政府府各項(xiàng)決策策的先行者者和組織者者。對(duì)地方方干部實(shí)施施政績(jī)考核核要淡化對(duì)對(duì)GDP增長(zhǎng)數(shù)數(shù)量和增長(zhǎng)長(zhǎng)速度的追追求,按照十六屆屆三中全會(huì)會(huì)提出的科科學(xué)發(fā)展觀觀和“五個(gè)統(tǒng)籌籌”來(lái)構(gòu)建建新的政績(jī)績(jī)觀考核體體系。5.大力推推動(dòng)非政府府組織的發(fā)發(fā)展。通過(guò)政府間間協(xié)議、合合同外包和和政府間服服務(wù)轉(zhuǎn)移等等