公共事業(yè)管理的模式與體制

公共事業(yè)管理的模式與體制第一頁，共三十八頁，2022年，8月28日第三章公共事業(yè)管理的模式與體制學習要點：

·公共事業(yè)管理模式的內涵和實質

·公共事業(yè)管理模式的決定因素

·當代公共事業(yè)產品的提供方式

·當代公共事業(yè)管理模式的基本特點

·當代公共事業(yè)管理的層次與體制第二頁，共三十八頁，2022年，8月28日一、公共事業(yè)管理模式的基本內涵

（一）模式的基本概念

某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準式樣。

——《漢語大詞典》

“Model”，模型、原型、樣式、模范、典型、榜樣、及款式等。

——《英漢大詞典》第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素第三頁，共三十八頁，2022年，8月28日所謂模式，就是構成一個事物的因素及其各因素之間的關系，以及在這一關系下各因素的活動方式，它是既有的，能對現(xiàn)實做出規(guī)定并產生影響。公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產品的生產和供給過程中，承擔主體構成及其相互關系的組合方式。（即誰來承擔公共事業(yè)產品的生產和提供，生產者和提供者是一元的還是多元的，生產者和提供者是否可以分離，它們之間的關系如何？它們是如何分工的？）第四頁，共三十八頁，2022年，8月28日二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變

（一）公共事業(yè)管理的保護模式（保守模式）

時間：古典自由主義經濟時期

基本特點：政府對社會公共事務進行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產品基本上由社會自行提供，市場也不介入這一領域。第五頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府的職能：第一，保衛(wèi)國家安全，使其不受外來侵略;第二，防范個人和企業(yè)在追求自身利益時發(fā)生損害社會的行為;第三，保護私人財產有受侵犯和市場機制免受破壞。政府——“守夜人”第六頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）公共事業(yè)管理的干預模式時間：形成于20世紀30年代以后，在60年代前后達到高峰?；咎攸c：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場對公共事業(yè)產品的生產和提供是間接而非直接的，社會的力量的參與是極為有限的。

第七頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府的職能政府全面管制積極干預社會經濟生活，直接生產和提供公共產品。醫(yī)療、教育、運輸、衛(wèi)生設施、科學研究、郵政、太空探索等。——瑞典政府“從搖籃到墓地”第八頁，共三十八頁，2022年，8月28日（三）公共事業(yè)管理的市場模式時間：形成于20世紀80年代以后，是對公共事業(yè)管理干預模式改革的產物?；咎攸c：在政府的主導下，多元主體參與公共事業(yè)產品的生產和提供，政府、市場和社會共同負責公共事業(yè)產品的生產和提供，政府與市場和社會分權，政府不再壟斷公共服務的供給過程，市場和社會對公共事業(yè)產品的生產和提供的參與是直接而非間接的。第九頁，共三十八頁，2022年，8月28日公共事業(yè)干預模式的阻礙：第一，政府自身：政府組織日益刻板僵化和動作遲緩，難以靈活應對競爭活躍的市場經濟和利益多元的公眾期望；政府機構林立、部門膨脹，財政不堪重負，政府陷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，行政效率低。第二，政府與社會的關系：政府自身負擔沉重；理想的福利國家出現(xiàn)了全面的危機。第十頁，共三十八頁，2022年，8月28日公共選擇理論布坎南20世紀60年代末公共選擇，即通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們通過民主政治過程，將私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。準公共產品概念的提出。新公共管理理論20世紀70年代中期借用私營部門的管理模式來重塑政府，以解決政府由于職能擴張和機構膨脹而面臨的財政、管理和信任危機。公共組織可以分為政策型、服從型、服務提供型，各類型的公共組織承擔不同社會職能。第十一頁，共三十八頁，2022年，8月28日——如此，通過重新認識市場經濟條件下的政府與市場、政府與社會的關系，從減輕財政負擔、提高公共服務的效率，并進而提高公共服務質量以回應公眾要求出發(fā)，強調政府社會管理的必要性和重要性，同時，提出公共管理社會化的原則，并以公共管理的市場化作為實現(xiàn)社會化的核心。第十二頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府的職責公共政策的制定和監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，大規(guī)模地削減政府職能、精簡政府機構、放松管制。一方面，改革整個公共領域（包括水、電、煤氣、公共交通等），積極推行國有企業(yè)的私有化；另一方面，支持和鼓勵非營利組織的發(fā)展。第十三頁，共三十八頁，2022年，8月28日三、公共事業(yè)管理模式的實質及其決定因素（一）公共事業(yè)管理的實質公共事業(yè)管理模式在其本質上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。政府與社會、政府與市場關系的確定，也就從根本上決定了公共事業(yè)管理過程中各產品提供者功能的定位、參與程度和參與方法，由此構成了特定的公共事業(yè)管理體制。第十四頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）公共事業(yè)管理模式的決定因素

1、公共需求一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經濟發(fā)展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。

2、主體意識

這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關問題的認識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關問題的認識能力。第十五頁，共三十八頁，2022年，8月28日

3、政府能力

在可能涉足公共事業(yè)管理領域的主體中，作為社會中最具權威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產品的角度看，就是政府生產和提供公共產品的能力。

第十六頁，共三十八頁，2022年，8月28日政府個性因素：組織的完備有效性、效益意識的明確性、地位的牢固合法性、競爭力的持久有效性、形象的良好性。

政府非個性因素：環(huán)境、資源的整合程度和方式。政府組織自身發(fā)展程度：早期階段，前官僚階段，財政能力不足；第二階段，“官僚模型”——馬克斯·韋伯，行政機構職能專門化、行政組織等級化、行政權力集中化、行政行為規(guī)范化及程式化；第三階段，新公共事業(yè)管理模式最終形成，但是公共財政能力仍不足。第十七頁，共三十八頁，2022年，8月28日4、社會發(fā)育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。早期階段，發(fā)育程度有限的非營利組織承擔著社會基層有限的公共事業(yè)管理職能；干預階段，非營利組織發(fā)展受抑；市場化階段，非營利組織數(shù)量快速增長，涉足領域擴大。第十八頁，共三十八頁，2022年，8月28日第二節(jié)當代公共事業(yè)管理模式的

機理與特點

一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎（一）私人參與公共產品生產和提供的必要

“政府失敗”，在公共產品領域，雖然政府機構日益龐大，財政支出日益增加，但由于生產方式單一、生產與供給缺乏競爭，使得資源配置和生產低效率，公共產品生產數(shù)量不足，品種和質量難以滿足公眾日益增長的需求。同時，相伴隨的是政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務，滿足不斷增長變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會問題。第十九頁，共三十八頁，2022年，8月28日

這一切，昭示著以往政府全面干預，壟斷公共產品生產和提供的福利國家出現(xiàn)了危機，既有的政府壟斷公共產品供給的模式已難以維系。打破政府對公共產品生產和提供的壟斷，通過引入私營部門參與公共產品的生產與提供，形成競爭機制，提高政府效率和資源利用率，改善和提高公共產品的供給已勢在必行。第二十頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）關于私人提供公共產品的可能性戈爾丁認為，在公共產品的消費上，存在“平等進入”和“選擇性進入”。“平等進入”的產品是純公共產品，“選擇性進入”的產品是準公共產品。針對“免費搭車”的問題提出不同的看法?？扑乖谄浣浀湔撐摹督洕鷮W上的燈塔》中，提出公共產品消費的外部性可以得到解決，其生產的成本能夠得到補償，因而私人生產和提供公共產品是必然的。通過一系列的制度安排，公共產品消費的外部性可以得到解決，其生產的成本能夠得到補償，因而私人生產和提供是必然的。第二十一頁，共三十八頁，2022年，8月28日(三）私人參與公共產品生產和提供的條件1、純公共產品領域私人一般不進入。2、在公共產品的消費上必須存在排他性技術。3、必須有產品的產權制度安排。這是私人進入公共產品領域參與公共產品生產和提供最重要的制度安排。4、可以將公共產品的生產和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。第二十二頁，共三十八頁，2022年，8月28日二、當代公共事業(yè)產品提供方式

（一）公共提供公共產品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消費的需要。主要是純公共產品，如氣象、基礎科學研究、農業(yè)技術的研究和推廣、大型水利設施等。（二）市場提供由市場提供生產公共產品單位的經費。準公共產品，如水、電、煤氣、城市公共交通、電信、郵政、鐵路運輸?shù)?。（三）混合提供政府以成本價格為基礎，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共產品。如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、體育、出版、廣播、文化等。

第二十三頁，共三十八頁，2022年，8月28日

從公共產品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產品可以是公共生產，也可以是市場生產，公共產品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產方式與提供方式可以有不同的組合模式，如下圖如示：

生產方式

提供方式

產品性質公共提供純公共產品公共生產混合提供準公共產品

私人生產市場提供私人產品或接近于私人產品的準公共產品第二十四頁，共三十八頁，2022年，8月28日第三節(jié)當代公共事業(yè)管理的層次與體制當代公共事業(yè)管理的基本模式是市場模式，并具有政府主導、多元參與和關系規(guī)范的特點。基于市場模式的公共事業(yè)管理分為若干管理層級，涉足其間的公共事業(yè)管理主體具有自己的活動領域和任務。第二十五頁，共三十八頁，2022年，8月28日一、宏觀公共事業(yè)管理宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)發(fā)展，即關系到全社會公眾基本生活質量和公共利益的公共事業(yè)產品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。（一）宏觀公共事業(yè)管理的基本目標保證公共事業(yè)領域內的公共需求與公共事業(yè)產品供給的宏觀平衡。

第二十六頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內容

1、基本方式宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業(yè)產品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機構的計劃、組織、協(xié)調和控制的基本職能發(fā)揮上。

2、基本內容第一，對公共事業(yè)范圍內公共事業(yè)產品這一特殊“市場”進行預測。第二十七頁，共三十八頁，2022年，8月28日第二，制定和分析公共事業(yè)范圍內的社會指標。

第三，制定有關公共事業(yè)的公共政策，對公共事業(yè)產品的種類與數(shù)量提出建議和指導，規(guī)范全社會公共事業(yè)范圍的生產和提供。

第四，根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標，進行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產品而是針對機構內部運行和機構外部環(huán)境的組織、協(xié)調和控制工作。第二十八頁，共三十八頁，2022年，8月28日（三）宏觀公共事業(yè)管理機構在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔宏觀公共事業(yè)管理的職責在實際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔宏觀公共事業(yè)管理任務的政府機構有：一是立法機構，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構，如法院、檢查院等；三是行政機關即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛(wèi)管理部門，環(huán)保部門等第二十九頁，共三十八頁，2022年，8月28日二、微觀公共事業(yè)管理微觀公共事業(yè)管理主要涉及公共事業(yè)領域內各類具體的公共事業(yè)產品的生產與提供，是指對這些具體的公共事業(yè)產品質量和提供這些公共事業(yè)產品的組織的直接監(jiān)督管理。（一）微觀公共事業(yè)管理的基本目標微觀公共事業(yè)管理的基本目標，是在基層公共事業(yè)領域中不斷完善公共服務。其一、維護好基層公共事業(yè)活動的基本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業(yè)產品。第三十頁，共三十八頁，2022年，8月28日（二）微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內容

微觀公共事業(yè)管理的基本方式是直接管理，其管理是一個直接作用于公共事業(yè)產品供給的直接管理過程，表現(xiàn)在基層公共事業(yè)管理機構的計劃、組織、協(xié)調和控制的基本職能上。第三十一頁，共三十八頁，2022年，8月28日為社會提供公共事業(yè)產品方面即活動于公共事業(yè)基層的公共組織和一些非公共組織如企業(yè)，根據(jù)公共政策或根據(jù)上級部門所制定的目標、計劃和布置的任務，進行公共產品或帶有公共性的產品的生產，以及向公眾提供服務。這是微觀公共事業(yè)管理活動的最終結果，也是最為豐富的基層公共事業(yè)活動領域。第三十二頁，共三十八頁，2022年，8月28日（三）微觀公共事業(yè)管理機構

1、政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門，如我國的民政部門，教育、醫(yī)療、文化、科技等專業(yè)管理部門。

2、業(yè)務涉及微觀公共事業(yè)管理內容的政府部門，如物價部門、稅務部門、審計部門。

3、從事監(jiān)督、評估和協(xié)調等管理工作的非營利組織，如當代西方教育領域中的專門的非政府性質的聯(lián)合會、評估機構等。

4、直接從事公共事業(yè)產品提供的部門，如我國目前的各種非政府組織，事業(yè)單位和一些特殊的或承擔公共產品生產的企業(yè)單位。第三十三頁，共三十八頁，2022年，8月28日三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關系及

公共事業(yè)管理體制（一）宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關系宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。第三十四頁，共三十八頁，2022年，8月28日★區(qū)別：他們是不同層次和不同性質的管理，即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標、以間接管理為基本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理則是以在基層公共事業(yè)領域維護基本的活動秩序、提供更多更好的公共事業(yè)產品為目標，以直接