事業(yè)單位法人履職評估及評估結(jié)果運(yùn)用的調(diào)查研究

事業(yè)單位法人履職評估及評估結(jié)果運(yùn)用的調(diào)查研究事業(yè)單位法人履職評估，是*****2009年為促進(jìn)事業(yè)單位法人認(rèn)真執(zhí)行“三定”規(guī)定，提高公益服務(wù)水平，創(chuàng)立的一種監(jiān)管方式。該項(xiàng)工作自開展起來，為推動*****事業(yè)單位健康發(fā)展，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，地方黨政機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革深入推進(jìn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管進(jìn)一步深化，事業(yè)單位法人履職評估應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化，才能更好地為改革助力，為公益服務(wù)。一、履職評估的由來與發(fā)展（一）履職評估的產(chǎn)生。對事業(yè)單位的監(jiān)督管理，是《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）及其實(shí)施細(xì)則對登記管理機(jī)關(guān)的職責(zé)要求，也是《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（以下簡稱《管理?xiàng)l例》）和《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）對機(jī)構(gòu)編制部門的職責(zé)要求。然而，以上法規(guī)沒有明確具體的工作抓手，即使有也缺乏足夠的效力，導(dǎo)致事業(yè)單位法人監(jiān)管始終在低層次徘徊。比如，實(shí)施細(xì)則僅第六十八條對監(jiān)管方式做了表述：“登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過審查事業(yè)單位年度報(bào)告和其他相關(guān)方式對事業(yè)單位進(jìn)行11個(gè)方面內(nèi)容的監(jiān)督檢查”。監(jiān)管方式只有“審查事業(yè)單位年度報(bào)告”和“其他相關(guān)方式”，給登記管理機(jī)關(guān)實(shí)際操作帶來較大難度。還有《管理?xiàng)l例》《暫行規(guī)定》雖然都對監(jiān)督檢查和評估作了相關(guān)要求，但具體如何監(jiān)督檢查沒有明確，對發(fā)現(xiàn)問題的處理方式在實(shí)踐中也難以執(zhí)行。鑒于以上原因，*****市編辦主動作為，積極探索，2008年，在臨湘市開展了事業(yè)單位法人履職評估試點(diǎn)，取得了較好成效，2009年，《*****市市直事業(yè)單位法人履職評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）出臺，并以兩辦名義印發(fā)給市直各單位，標(biāo)志著履職評估的正式產(chǎn)生。（二）履職評估的發(fā)展。《評估辦法》出臺后，*****市編委根據(jù)《評估辦法》制定了實(shí)施方案和評估細(xì)則，明確了評估對象和內(nèi)容，規(guī)范了評估方法和步驟，建立了評估組織，為履職評估的順利推進(jìn)和持續(xù)開展打下了良好基礎(chǔ)。后來，結(jié)合評估實(shí)踐，評估方案逐步調(diào)整完善。評估組織領(lǐng)導(dǎo)方面，2012年前，評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組由市委副書記任組長、2名市委常委任副組長；2012年開始，評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長調(diào)整為市常務(wù)副市長，市委編辦主任和*****樓區(qū)區(qū)長擔(dān)任副組長；2014年以后，評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由市委編辦主任擔(dān)任。評估方式方面，從開始的相關(guān)業(yè)務(wù)部門評估、舉辦單位評估、評估辦評估調(diào)查、公眾代表評估調(diào)查和綜合評估等多種評估方式聯(lián)動的形式，逐漸簡化為評估辦評估調(diào)查和綜合評議兩種方式。評估結(jié)果擬定方面，2014年前是根據(jù)考核打分情況，將被評估單位評定為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格四個(gè)等次，并提出相應(yīng)評估意見，對優(yōu)秀單位予以報(bào)請相應(yīng)表彰；2014年將被評估單位評定為一類、二類、三類履職單位，并提出相應(yīng)評估意見；2015年開始，評估省去了考核打分和等級評定環(huán)節(jié)，直接針對問題提出整改意見。總體來看，履職評估經(jīng)歷了一個(gè)創(chuàng)立、規(guī)范、完善、簡化的過程。（三）履職評估的成效。10年來，履職評估工作圍繞市委、市政府工作大局和事業(yè)單位分類改革、社會民生等重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，每年確定一批單位作為評估對象，共對151家事業(yè)單位法人開展了履職評估，發(fā)出整改通知書48份，履職評估報(bào)告151份。2009年-2013年，先后分批將涉農(nóng)服務(wù)、行政執(zhí)法、食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域的117家單位進(jìn)行評估，其中8家被評為“優(yōu)秀”等次，69家被評為“合格”等次，13家被評為“基本合格”等次，5家被評為“不合格”等次；2014年對8家事業(yè)單位進(jìn)行評估，1家被評為一類履職單位，3家被評為二類履職單位，4家被評為三類履職單位；2015年-2017年，對26家事業(yè)單位進(jìn)行了履職評估。通過履職評估，界定厘清了市農(nóng)業(yè)科研所等26家單位的業(yè)務(wù)范圍，調(diào)整了15家單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化了32家單位的人員編制配備，撤消了市國際口岸服務(wù)中心、市《新生活》雜志社等9家單位，督促整改職能缺位、越位、不到位，人員混崗，落實(shí)登記管理規(guī)定不嚴(yán)等問題42項(xiàng)，有效強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制工作的權(quán)威和地位，推動了事業(yè)單位規(guī)范化運(yùn)行和健康有序發(fā)展，同時(shí)為提升事業(yè)單位公益服務(wù)水平，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。此外，履職評估工作在全國也有較大影響，*****市編辦曾先后3次應(yīng)邀在全國機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督與事業(yè)單位登記管理工作會上作經(jīng)驗(yàn)介紹。二、加強(qiáng)履職評估的必要性相對行政機(jī)關(guān)，事業(yè)單位有其特殊性，特別是部分級別較低、規(guī)模較小的事業(yè)單位，其審批成立本身存在一定的自由裁量權(quán)，成立之后的監(jiān)管有很大的空間，也可能存在很多漏洞，十分有必要加大監(jiān)管力度。（一）強(qiáng)化事業(yè)單位事中事后監(jiān)管的需要。從監(jiān)管本身看，事業(yè)單位法人履職評估先于公示信息抽查產(chǎn)生，相對公示信息抽查和實(shí)地核查等監(jiān)管手段，具有監(jiān)管內(nèi)容更全、監(jiān)管方法更多、監(jiān)管效能更優(yōu)的比較優(yōu)勢，是被全市登記管理機(jī)關(guān)實(shí)踐證明了的最優(yōu)方式。同時(shí)，2016年12月，中央編辦下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新事業(yè)單位法人登記監(jiān)管工作的通知》（中央編辦發(fā)[2016]81號），對事業(yè)單位事中事后監(jiān)管提出了新的更高要求，為加強(qiáng)履職評估提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)和外部環(huán)境。（二）提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平的需要。從監(jiān)管目的看，對事業(yè)單位的監(jiān)管最終目的是為了促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展。事業(yè)單位涉及到人們生活的各個(gè)領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對公益服務(wù)的需求越來越高。如何提高事業(yè)單位的公益服務(wù)水平，除了來自政策、資金、技術(shù)等外部環(huán)境的支撐和自身主動作為等因素外，也離不開外部的監(jiān)督檢查。通過監(jiān)管，給事業(yè)單位施加不得不作為的外部壓力，有利于倒逼事業(yè)單位優(yōu)化公益服務(wù)。（三）實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制資源優(yōu)化配置的需要。從監(jiān)管對象看，履職評估重點(diǎn)對象是運(yùn)行異常的單位和涉改單位，通過檢查業(yè)務(wù)活動開展情況，看職能職責(zé)是否變化，業(yè)務(wù)范圍是否改變，人員編制是否合理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)此類單位機(jī)構(gòu)編制配置方面存在的問題，進(jìn)而為機(jī)構(gòu)整合、職能調(diào)整、編制增減提供有力依據(jù)。此外，機(jī)構(gòu)編制是黨的重要執(zhí)政資源，具有限額性，能否實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，確保效能最大化，直接關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，如此看來，履職評估理應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化。（四）維護(hù)機(jī)構(gòu)編制部門良好形象的需要。從監(jiān)管責(zé)任看，機(jī)構(gòu)編制部門作為主抓機(jī)構(gòu)編制工作的黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)有對事業(yè)機(jī)構(gòu)編制審批、監(jiān)管的重要責(zé)任。特別是當(dāng)前，從中央到地方，轉(zhuǎn)變“重審批、輕監(jiān)管”方式已經(jīng)形成共識，機(jī)構(gòu)編制部門不僅要把牢審批關(guān)，更要織密監(jiān)管網(wǎng)，只有讓事業(yè)單位從一成立就納入監(jiān)管，堅(jiān)持從嚴(yán)監(jiān)管，形成審批、監(jiān)管、反饋的閉合回路，才能實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的良性發(fā)展，切實(shí)維護(hù)好機(jī)構(gòu)編制部門盡責(zé)有為、嚴(yán)格公正的良好形象。三、加強(qiáng)履職評估要解決的問題通過查閱履職評估歷年檔案資料，征詢市、縣編辦（登記局）和各事業(yè)單位及舉辦單位的意見建議，借鑒外地在監(jiān)督管理方面好的做法，筆者認(rèn)為加強(qiáng)履職評估及評估結(jié)果運(yùn)用，必須要解決以下4個(gè)問題。一是評估主體與評估內(nèi)容不匹配的問題。從近幾年的評估實(shí)際看，評估主體主要是登記管理機(jī)關(guān)工作人員，但評估內(nèi)容涉及到事業(yè)機(jī)構(gòu)編制科、園區(qū)機(jī)構(gòu)編制科、監(jiān)督檢查科以及實(shí)名制管理和信息科，單由登記管理機(jī)關(guān)實(shí)施，無論是人員力量還是業(yè)務(wù)水平都不利于工作開展。建議：整合機(jī)構(gòu)編制部門和登記管理機(jī)關(guān)力量，形成監(jiān)管合力，做大做強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管。在事業(yè)單位法人履職評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，以事業(yè)機(jī)構(gòu)編制科、園區(qū)機(jī)構(gòu)編制科、實(shí)名制管理和信息科、監(jiān)督檢查科以及登記管理局人員為基礎(chǔ)，組建評估領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，其下設(shè)3-4個(gè)小組，每個(gè)小組基本包含1名各業(yè)務(wù)線人員，由一名科（局）長任組長，每個(gè)小組為獨(dú)立評估單元，確保評估主體與評估內(nèi)容相匹配。二是工作名稱與工作內(nèi)涵不匹配的問題?！笆聵I(yè)單位法人履職評估”從名稱看，表示的是對事業(yè)單位法人履行職能職責(zé)、開展業(yè)務(wù)活動情況進(jìn)行的評價(jià)估量，屬于登記管理范疇。但從履職評估的實(shí)際運(yùn)行看，涉及很多機(jī)構(gòu)編制管理事項(xiàng)，又屬于機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查范疇。比如，評估內(nèi)容中包含執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律情況，以及針對問題采取的核減編制、調(diào)整職能、停辦機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)、撤銷機(jī)構(gòu)等處罰措施都屬于機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查范疇。如果僅僅依靠《暫行條例》和實(shí)施細(xì)則等登記管理法規(guī)來監(jiān)管事業(yè)單位法人，履職評估將是綿軟無力的，也是無法持續(xù)下去的。所以，事業(yè)單位法人履職評估名稱上是純粹的登記管理工作，而實(shí)質(zhì)內(nèi)涵卻是登記管理機(jī)關(guān)借助機(jī)構(gòu)編制管理職能來推動自身工作開展，同時(shí)反過來促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理不斷提升。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于工作名稱與工作內(nèi)涵的不匹配，導(dǎo)致評估主體責(zé)任不好區(qū)分，影響了工作開展。建議：對“事業(yè)單位法人履職評估”這一名稱進(jìn)行修改調(diào)整，探索開展機(jī)構(gòu)編制評估，打造履職評估的升級版。近年來，北京、上海、青島、新鄉(xiāng)等地根據(jù)《管理?xiàng)l例》和《暫行規(guī)定》，均制定了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制評估辦法，其中河南省新鄉(xiāng)市就將事業(yè)單位法人登記監(jiān)管納入其中。將“事業(yè)單位法人履職評估”改成“機(jī)構(gòu)編制評估”可謂上級有要求，外地有經(jīng)驗(yàn)，人民有需求，名正言順，正當(dāng)其時(shí)。三是結(jié)果運(yùn)用與地位作用不匹配的問題。雖然履職評估工作開展以來，取得了顯著成效，但評估結(jié)果運(yùn)用不充分，落實(shí)不到位的問題還比較突出。結(jié)果運(yùn)用除涉及到機(jī)構(gòu)編制和登記管理部門外，還涉及到舉辦單位和紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、財(cái)政等多個(gè)部門，但有關(guān)各部門都在強(qiáng)化自己的監(jiān)管職能，都有自己的一套考評機(jī)制，對履職評估結(jié)果運(yùn)用難免存在敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象，導(dǎo)致結(jié)果運(yùn)用在個(gè)別部門未能完全落實(shí)到位，與履職評估的地位作用不相匹配。建議：1.加強(qiáng)對履職評估的組織領(lǐng)導(dǎo)。提高組織領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格，由分管機(jī)構(gòu)編制工作的市委常委、組織部長擔(dān)任評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副組長和成員由相關(guān)涉及部門的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，從組織領(lǐng)導(dǎo)層面來促使各職能部門和事業(yè)單位及舉辦單位提高對履職評估的重視和敬畏度。2.研究制定評估結(jié)果運(yùn)用辦法。相對其他現(xiàn)有的監(jiān)管手段，履職評估的優(yōu)勢在于結(jié)果運(yùn)用，生命在于結(jié)果運(yùn)用，權(quán)威也在于結(jié)果運(yùn)用。否則，不強(qiáng)調(diào)結(jié)果運(yùn)用的履職評估就等同于公示信息抽查。必須建立具體的評估結(jié)果運(yùn)用辦法和各職能部門聯(lián)用評估結(jié)果的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保監(jiān)管的剛性約束力。四是建章立制與長遠(yuǎn)建設(shè)不匹配的問題。從2009年至今，履職評估經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段，2009年-2013