2022年行業(yè)分析從住宅市場的特殊性看住房保障

從住宅市場的特殊性看住房保障８月１３日國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干看法》

（２４號文），明確要求：加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低

收入家庭住房困難的政策體系。

可以看出，面對各地房價快速上漲，政府已經(jīng)意識到住房保障問題的重要性，并

盼望建立一套有效的住房保障體系或?qū)嵭小半p轉(zhuǎn)制”的方式來解決低收入家庭居住問

題。８月３０日，建設(shè)部副部長齊驥在國務(wù)院進(jìn)行的新聞發(fā)布會上表示，“十一五”

期末，全國廉租住房制度保障范圍要擴(kuò)大到低收入住房困難家庭。同時，中央編辦已

經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)部獨(dú)立設(shè)置住房保障與公積金監(jiān)管司，進(jìn)行相關(guān)管理。

住房保障是社會保障的重要組成部分，是隨著經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)展水平提高而產(chǎn)生的。

其實質(zhì)是依靠政府的力氣解決中低收入家庭的住房困難。

由于住房本身的特別性，打算了住宅市場的特別性。因此，即使在市場經(jīng)濟(jì)國家，

在住房資源緊急的狀況下，解決居民的住房問題，既要依靠市場的調(diào)整作用，也要發(fā)

揮政府的保障作用。

在這樣的背景下，我們認(rèn)為，首先認(rèn)清住宅市場的特別性，才能制定合理的住房

保障政策，才能使之符合社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步出臺及落實好

相關(guān)政策細(xì)則。

住宅及住宅市場的特別性

住宅是商品社會中最特別的商品之一，尤其是其社會保障性明顯的特征，導(dǎo)致住

宅政策的制訂與執(zhí)行，與其它一般性社會經(jīng)濟(jì)政策不同，必需充分考慮住宅的特別性。

保障性住房和商品性住房是城市住房的兩種形式，二者與土地資源、住房需求、居民

收入水公平因素相關(guān)，彼此關(guān)聯(lián)，共同進(jìn)展。離開保障性住房的進(jìn)展去進(jìn)展商品住房，

是片面的；離開商品住房的進(jìn)展去進(jìn)展保障性住房也是片面的，任何一種片面的進(jìn)展

都不能全面解決居住問題。

由于住宅具有不行移動性、稀缺性和消費(fèi)的不行替代性等特點，注定了住宅不能

完全由市場來配置。在市場配置的同時，必需借助政府的力氣來愛護(hù)中低收入家庭的

基本居住需求，實行“雙軌并行”。高檔住房，完全由市場機(jī)制來配置，保障性住房

則需要政府支持。

住宅除了全部權(quán)權(quán)屬外，通常還同時具有使用權(quán)、租賃權(quán)等，在許多國家和地區(qū)，

個人對于住宅土地?fù)碛械闹皇鞘褂脵?quán)。因此，從住宅交易市場看，可以分為產(chǎn)權(quán)交易

（買賣和轉(zhuǎn)讓）、使用權(quán)交易（出租）、抵押等。使用權(quán)交易，形成了住房租賃市場，

這無疑是對住房使用的巨大補(bǔ)充，尤其是對于住房保障而言，保障性住房不應(yīng)是狹義

的全部權(quán)的保障，更主要的是使用權(quán)的保障。

住宅權(quán)益市場的多樣性，使得住房政策具有多層次性。既有完全產(chǎn)權(quán)的商品住宅

的保障，更應(yīng)當(dāng)重視不完全產(chǎn)權(quán)（例如我國的經(jīng)濟(jì)適用住房），而租賃住宅則是住房

保障的最重要的措施。

加強(qiáng)監(jiān)管，建立有效金融體系縱觀世界各地的住房政策，基本上包括規(guī)劃管理手

段、土地供應(yīng)手段、財政稅收手段、貨幣金融手段、保障性手段、其他管理手段等。

依據(jù)住宅及住宅市場的特點，這里提出應(yīng)當(dāng)重視的三個方面。

第一，直接保障政策

也就是向符合條件的居民直接供應(yīng)保障性住房。依據(jù)前一時期經(jīng)濟(jì)適用房和廉租

房的閱歷，特殊需要留意的是供應(yīng)的對象和供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)問題。

（１）供應(yīng)的對象

界定政府保障性住房的目標(biāo)群體，明確受惠對象。主要應(yīng)界定于居住宅在地或戶

口所在地、無房或人均住房面積在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之下、家庭收入符合肯定條件的，作為目

標(biāo)群體。政府保障性住房目前主要是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，其中以前者為主。兩限房

也應(yīng)當(dāng)考慮到這一體系的高端中，目前來看，政府主要是依據(jù)收入狀況進(jìn)行限定，建

議一方面先滿意最迫切群體，另一方面逐步擴(kuò)大供應(yīng)群體，綜合考慮最迫切和最多數(shù)

的雙目標(biāo)。

（２）供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)

保障性住房的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。目前的“兩個７０％以及限價房政策，沒有

完全劃分商品房和保障性住房的界限。下一步的政策細(xì)則在總體上考慮全社會的住房

供應(yīng)體系結(jié)構(gòu)下，針對商品房和保障性住房應(yīng)實行不同的政策。商品住房主要依靠市

場機(jī)制調(diào)整，政府政策重點應(yīng)主要在完善市場機(jī)制方面；政府可以對于保障性住房的

供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，例如供應(yīng)的區(qū)位、面積、戶型、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等，有利于保障性住房

政策的進(jìn)一步落實。

其次，金融創(chuàng)新

房地產(chǎn)市場離不開金融支持，住房保障同樣如此，而且需要特別的金融支持。需

要充分借鑒國際閱歷，努力為住房保障制度建設(shè)一套有效的金融支持體系，拓寬資金

來源渠道。借鑒相關(guān)閱歷及討論，可以有以下幾個方面。

首先，可以充分利用政策性金融的資金支持。一是建立特地的住宅政策性銀行，

集中各類政策性資金，用于支持公共住宅建設(shè)。除了政府財政注資、允許發(fā)行住宅儲

蓄債券之外，還可以通過法規(guī)形式把各類公共住宅出租出售收入、地方土地出讓金的

固定比例，用于增加住宅政策性銀行資金。在對住宅供應(yīng)的金融支持方面，既可以對

地方廉租房等公共住宅建設(shè)供應(yīng)優(yōu)待貸款支持，也可對符合條件的個人自建住宅予以

融資便利。二是重整對住宅需求方的融資支持?，F(xiàn)有對購房者具有政策性特征的貸款

支持只有住房公積金制度，但該體系目前運(yùn)行效率較低，并未體現(xiàn)出對中低收入者應(yīng)

有的支持。應(yīng)當(dāng)以住房公積金改革為核心，全面改善對特定人群個人住宅信貸的支持。

可以考慮把住宅公積金納入特地的住宅政策性銀行進(jìn)行管理，并把公積金貸款業(yè)務(wù)從

商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移到住宅政策性銀行，進(jìn)而統(tǒng)一并擴(kuò)展政策性個人住宅信貸的渠道。三是

可以由住宅政策性銀行或地方政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一管理住房修理基金等與居民住

房福利親密相關(guān)的資金，防止現(xiàn)在由開發(fā)商或物業(yè)管理下的腐敗和濫用行為。

其次，可以在公共住宅建設(shè)中全面推動金融創(chuàng)新，廣泛利用新的金融工具引入市

場化資金。一是可以利用基金形式。例如成立特地的廉租房信托投資基金，以將來的

出租收入作為現(xiàn)金流保障。美國在１９６０年就消失類似基金，到１９８６年實行專

門稅收優(yōu)待后得以快速進(jìn)展。二是可以允許合適的信托公司開展公共住宅信托業(yè)務(wù)，

以公共住宅出租出售收入為收益保障，既為廣闊投資者供應(yīng)一個風(fēng)險較小、收益穩(wěn)定

的投資品種，也能為公共住宅建設(shè)聚集廣泛的社會資金。三是利用資產(chǎn)證券化，包括

對公共住宅建設(shè)貸款的證券化、對中低收入者的政策性住房抵押貸款的證券化等，目

的都是增加流淌性以及金融資源運(yùn)用效率。

最終，健全住宅保障體系，一套有效的政策性金融擔(dān)保體系也不行或缺?？梢越?/p>

鑒國外閱歷，成立特地的國家住宅貸款保險公司。一方面對特定住宅政策性金融業(yè)務(wù)

供應(yīng)最終貸款或存款保險。另一方面對低收入家庭或特定群體的住宅貸款供應(yīng)擔(dān)保，

通過該機(jī)構(gòu)使符合條件的購房者得到最高住宅貸款，可以收取肯定的手續(xù)費(fèi)。

第三，綜合管理

保障性住房目前還是新事物，保障性住房的實施落實，需要政策、金融、規(guī)劃、

土地等多方面的協(xié)作，因此，綜合管理非常關(guān)鍵。目前，我國已經(jīng)打算成立住房保障

與公積金監(jiān)管司，作為保障性住房供應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)。與此同時，地方政府也要成

立特地的、以進(jìn)展保障性住宅為職能的機(jī)構(gòu)。相關(guān)的各項細(xì)則需要各部門協(xié)商、漸漸

出臺。

我國１９９８年