第八章張國慶《公共行政學(xué)》第三版行政法治

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公共行政學(xué)公共事業(yè)管理系王薇公共行政學(xué)理論體系結(jié)構(gòu)圖公共行政學(xué)行政體制行政原理行政職能行政組織行政領(lǐng)導(dǎo)行政決策人事行政財務(wù)行政行政權(quán)力與監(jiān)督機關(guān)管理行政方法行政效率行政改革與發(fā)展公共行政學(xué)理論體系結(jié)構(gòu)圖公共行政學(xué)行政職能行政權(quán)力行政體制行政組織行政領(lǐng)導(dǎo)行政決策人事行政財務(wù)行政行政法治與監(jiān)督機關(guān)管理行政方法行政效率行政改革與發(fā)展行政技術(shù)第八章行政法治學(xué)習(xí)目標主要內(nèi)容學(xué)習(xí)目標理解行政法治的內(nèi)涵，明確行政法治的構(gòu)成和基本原則，了解我國行政法治實踐。了解公共行政監(jiān)督的含義、特點，理解公共行政監(jiān)督的意義、明晰我國行政監(jiān)督體系，思考我國行政監(jiān)督制度的完善。理解行政責(zé)任及其意義；明確行政倫理的價值。返回知識點第一節(jié)行政法治第二節(jié)行政監(jiān)督第三節(jié)行政責(zé)任

返回第八章行政法治與監(jiān)督第一節(jié)行政法治行政法治內(nèi)涵行政法治構(gòu)成行政法治原則行政法治實踐一、行政法治的內(nèi)涵行政法治：用法律來調(diào)整、控制整個行政管理體系及活動指政府行政權(quán)的獲取、組織和行使，必須以法律為依據(jù)，政府的行政行為均須受法律的約束，不得逾越法律授權(quán)的范圍，否則，即為違法。（用法律對行政權(quán)予以保障和控制）行政法治的內(nèi)涵（基本含義：行政權(quán)受法律調(diào)整）1.行政機關(guān)行使行政權(quán)必須以法律的授權(quán)為前提（職權(quán)法定）2.行政機關(guān)運用行政權(quán)必須以憲法和法律為最高活動準則3.行政機關(guān)行使行政權(quán)的范圍、方式、程序等必須嚴格依照法律的規(guī)定4.強調(diào)依法行政至上行政法治的作用在于維護憲法權(quán)威，保障公民權(quán)益和提高行政效率法治行政行政法治:行政組織結(jié)構(gòu)法治、行政職權(quán)法治和行政行為法治的總稱。法治行政：指政府的一切權(quán)力來源于法律，法律優(yōu)于行政，行政受制于法律，政府受法律支配，并嚴格按照法的規(guī)定以及法的宗旨和原則行事。法律規(guī)范行政、行政貫徹法律的行政現(xiàn)象，或者說，是指行政必須以法律為依據(jù)，不得逾越或違背法律規(guī)定的法律制度。與人治行政相對應(yīng)。強調(diào)尊崇法律至上，依法行政并尊重和保障公民基本權(quán)利與自由法制行與法治行政：法制行政：強調(diào)關(guān)于行政的既定法律制度和其它關(guān)于行政的規(guī)定性，偏重于靜態(tài)的行政法律制度。法治行政：注重遵從法律精神或規(guī)定開展行政管理活動及其適度的靈活性，偏重于動態(tài)的行政依法治理的過程。（是一種理念，如同：行政是“公共”行政、“平衡”行政、“程序”行政）法治行政的內(nèi)涵基本包括三個要點:①依法平等。法律在政府和公民之間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權(quán)，政府和公民一樣負有相同的法律義務(wù)和責(zé)任。②依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越。③依法負責(zé)。政府機關(guān)或公務(wù)員如有違法、行政行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。二、行政法治的構(gòu)成（一）行政組織的成立合法（二）行政組織的組成合法（一）行政行為必須符合實體法的規(guī)定（二）行政行為必須符合程序法的規(guī)定行為的內(nèi)容符合規(guī)定行為的范圍符合規(guī)定行政組織必須符合法律規(guī)定行政行為必須依法進行對行政權(quán)監(jiān)督須依法進行（一）對行政權(quán)要進行必要的監(jiān)督（二）監(jiān)督要依法進行1.行政機關(guān)要依法設(shè)立2.實施行政活動的其它組織必須依法成立（三）行政組織應(yīng)當積極履行法定職責(zé)（三）違法必究三、行政法治的基本原則行政法治的基本原則是指貫穿于行政法治的始終，反映行政法治的內(nèi)涵，指導(dǎo)行政法治活動實踐的基本準則。它是普遍適用于行政權(quán)力關(guān)系的準則，指導(dǎo)行政權(quán)力獲得、行使及其監(jiān)督的全過程。行政合法性原則行政合理性原則（一）行政合法性原則行政合法性原則是指行政活動的各個方面、各個階段都必須符合法律規(guī)范的規(guī)定。合法行政不僅要符合法律關(guān)于實體的規(guī)定，還要符合法律關(guān)于程序的規(guī)定。行政合法性原則是行政法治的根本與核心。行政合法性原則包括主體合法、行政行為合法、依法對行政主體進行監(jiān)督、行政主體依法承擔(dān)行政責(zé)任等各方面。行政合法性原則中的幾個重要問題1、依法行政對行政機關(guān)取得職權(quán)的要求

——職權(quán)法定授權(quán)原則權(quán)責(zé)一致原則2、依法行政對行政機關(guān)行使行政權(quán)力的要求

（1）、對行政機關(guān)制定行政規(guī)范的要求①法律優(yōu)先原則是指法律在效力與位階體系中高于其他形式的法律規(guī)范。②法律保留原則就是指憲法、法律規(guī)定只能由法律作出規(guī)定或有法律明確授權(quán)的情況下，行政機關(guān)才有權(quán)在行政立法中對某些事項予以規(guī)定。（2）、對行政機關(guān)具體行使行政權(quán)力的要求：依據(jù)法律①關(guān)于自由裁量權(quán)②強調(diào)行政程序法在依法行政中的地位和作用（3）、誠實信用、依賴保護原則（4）、加強對行政機關(guān)是否依法行使行政權(quán)力的監(jiān)督（二）行政合理性原則行政合理性原則指行政行為要適當、公平。正確理解行政合理性原則，應(yīng)該掌握以下幾個方面：(1)“理”的確定內(nèi)涵。是表現(xiàn)法律精神的“理”，它是與法律密切相關(guān)的。(2)合理性要求的全面性。從理論與實踐來看，要滿足行政合理性要求，不但行政行為的內(nèi)容要合理，而且行政行為的其他方面也要合理。也就是說行政行為的內(nèi)容、方法、程序、動機等都必須是合理的。(3)行政合理是建立在自由裁量權(quán)基礎(chǔ)上的。(4)違反行政合理性原則也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。四、行政法治實踐制定行政規(guī)范與行政立法行政許可行政處罰第二節(jié)行政監(jiān)督行政監(jiān)督的概述我國公共行政監(jiān)督體系我國當代行政監(jiān)督存在的問題及對策某市制革廠附近的下水道堵塞，造成污水四溢，臭氣熏天。附近1000多戶居民深受其害，多次向有關(guān)部門反映，但問題一直得不到解決。某報記者對此作了專門的采訪，并在該報的監(jiān)督專欄里對有關(guān)部門提出了批評和建議，終于促使有關(guān)部門馬上采取措施。在不到一周的時間內(nèi)解決了下水道堵塞問題。這是什么類型的監(jiān)督？監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容、標準是什么？說明了什么問題。走進行政監(jiān)督

一、行政監(jiān)督的概述監(jiān)督既是政治的范疇，也是法律的范疇，其實質(zhì)是對公共權(quán)力的制約。漢語“監(jiān)督”大體有兩層意思：一是監(jiān)察和督促。二是古代官名。英語“supervision”（監(jiān)督）是一個復(fù)合詞，上對下的觀察、指導(dǎo)和控制的意思，與漢語中“監(jiān)督”的含義大體差不多。（一）行政監(jiān)督的涵義廣義行政監(jiān)督是指政黨、立法機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織、社會輿論和公民以及行政系統(tǒng)內(nèi)部，依法對政府和行政人員行政行為的合法性、公平性和有效性的監(jiān)察和督促行為。狹義行政監(jiān)督是指按行政系統(tǒng)的組織層級或?qū)ｉT的監(jiān)察機關(guān)，依法對行政系統(tǒng)自身的行政行為的合法性、公平性和有效性的監(jiān)察和督促行為。（二）行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容和標準等四個方面。1．行政監(jiān)督主體不同的歷史時期和不同性質(zhì)的國家，具有不同的行政監(jiān)督主體。中國現(xiàn)階段的行政監(jiān)督主體，包括國家的行政監(jiān)督和社會的行政監(jiān)督兩個方面。國家的行政監(jiān)督有立法機關(guān)、司法機關(guān)以及行政機關(guān)、行政監(jiān)察和審計部門等。社會的行政監(jiān)督包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民和新聞媒體等。2．行政監(jiān)督客體國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。3．行政監(jiān)督內(nèi)容只是對國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時的失范行為和失效行為進行監(jiān)督。所謂失范行為是指行政權(quán)力的使用者違反了法律的有關(guān)規(guī)定；失效行為是指在行政權(quán)力的運行過程中，盡管投入了相當多的人力、物力和財力，但仍然沒有達到既定目標，行政效率低下等等。政府的違法行為和效率狀態(tài)構(gòu)成了行政監(jiān)督的基本內(nèi)容。4．行政監(jiān)督標準

（1）憲法標準。是否同憲法的規(guī)定相抵觸；（2）法律標準。以國家權(quán)力機關(guān)制定的各類法律為準繩，監(jiān)督國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員遵循和執(zhí)行法律的情況；（3）紀律標準。如《國家公務(wù)員暫行條例》中規(guī)定的國家公務(wù)員的紀律及行為規(guī)范以及政府有關(guān)部門制定的工作紀律和規(guī)章制度等；（4）公共政策標準。公共政策是政府制定的調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)范社會成員行為的規(guī)定、準則和策略等。執(zhí)行政策是國家公務(wù)員的基本職責(zé)，違反政策行為必須受到追究和制裁。此外，還有職業(yè)道德標準、合理性標準等等。（三）行政監(jiān)督的特點1、行政監(jiān)督主體的多樣性。2、行政監(jiān)督對象的特定性。3、行政監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性。4、行政監(jiān)督過程的公開性。5、行政監(jiān)督依據(jù)的法定性。（四）行政監(jiān)督的類型

劃分標準監(jiān)督類型以監(jiān)督的主體來劃分有國家各級權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、政黨、各種社會組織、人民群眾和各種新聞傳播媒介等從監(jiān)督的對象看是對行政機關(guān)行政行為和行政工作人員的職務(wù)行為的監(jiān)督以監(jiān)督的內(nèi)容為標準合法性的監(jiān)督、合理性的監(jiān)督和效能監(jiān)督從監(jiān)督的方向上體察縱向監(jiān)督、橫向監(jiān)督和雙向監(jiān)督以監(jiān)督的時間階段來劃分事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督按行政監(jiān)督體系的不同分類外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督按行政監(jiān)督性質(zhì)的不同分類一般行政監(jiān)督和專業(yè)行政監(jiān)督（五）、行政監(jiān)督的必要性1．行政監(jiān)督的理論依據(jù)⑴．“主權(quán)在民”思想⑵．分權(quán)制衡思想⑶．行政“經(jīng)濟人”假設(shè)理論2．行政監(jiān)督的現(xiàn)實原因行政權(quán)力地位重要且范圍廣泛行政管理活動與國家和公眾的利益關(guān)系最為密切和直接行政管理主要是人、財、物管理，行政人員易受其誘惑

3．行政監(jiān)督的意義保障行政機關(guān)正確地行使行政權(quán)力。保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和國家的整體利益。通過行政監(jiān)督，可以促進現(xiàn)代公務(wù)員隊伍的加快建設(shè)。首先，能增強國家公務(wù)員的公仆意識。其次，通過行政監(jiān)督，克服官僚主義和腐敗現(xiàn)象。當代中國行政監(jiān)督體制行政監(jiān)督制度、管理方式、工作方式、管制功能社會監(jiān)督法制監(jiān)督除政府以外的其它國家權(quán)力主體的監(jiān)督社會行為主體依法進行的監(jiān)督二、

我國公共行政監(jiān)督體系（教材P419—435）我國行政監(jiān)督體制創(chuàng)建于20世紀50年代，在風(fēng)雨歷程中不斷完善，形成了適合中國國情，具有中國特色的行政監(jiān)督體制。當代中國行政監(jiān)督體制一般監(jiān)督專門監(jiān)督（一）國家法制監(jiān)督（二）社會監(jiān)督立法監(jiān)督司法監(jiān)督檢察監(jiān)督國家行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系1.日常監(jiān)督2.主管監(jiān)督（三）政黨監(jiān)督特種監(jiān)督3.職能監(jiān)督行政監(jiān)察審計監(jiān)督國家行政機關(guān)外部監(jiān)督體系社會團體監(jiān)督公民監(jiān)督新聞媒體監(jiān)督中國共產(chǎn)黨各民主黨派（一）、行政內(nèi)部監(jiān)督體系行政內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)：是指以行政機關(guān)為監(jiān)督主體對行政機關(guān)及其工作人員行政行為的遵紀守法情況進行督查、督導(dǎo)的監(jiān)督體系。1、一般監(jiān)督按照行政隸屬關(guān)系和機關(guān)協(xié)作關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督。（1）、日常監(jiān)督指國家行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政機關(guān)之間按直接隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的自上而下、自下而上的監(jiān)督和互不隸屬的行政機關(guān)之間的監(jiān)督。這種監(jiān)督主要包括三種類型：①上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，這是自上而下的監(jiān)督。②下級行政機關(guān)及其工作人員對上級行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，這是自下而上的監(jiān)督。③平行的行政機關(guān)之間的監(jiān)督，這是一種橫向監(jiān)督。（2）、職能監(jiān)督是指政府各職能部門就其所主管的工作在自己職權(quán)范圍內(nèi)對其他部門所實施的監(jiān)督。例如，財政部就其所主管的國家財政收支情況對各部委、各地區(qū)實施的監(jiān)督等。（3）、主管監(jiān)督上級政府的工作部門對下級政府相應(yīng)的工作部門所實施的監(jiān)督。這種監(jiān)督主要包括國務(wù)院各部委和直屬機構(gòu)對地方各級人民政府相應(yīng)的工作部門所進行的監(jiān)督和上級地方人民政府工作部門對地方各級人民政府相應(yīng)的工作部門所進行的監(jiān)督。2、專門監(jiān)督——行政監(jiān)察專門行政監(jiān)督：指國家行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的專門監(jiān)督機關(guān)——各級行政監(jiān)察機關(guān)對各級行政機關(guān)及其工作人員所實施的專業(yè)性監(jiān)督——行政監(jiān)察行政監(jiān)察：是指政府內(nèi)部設(shè)立專門行使行政監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機關(guān)，對所有公共行政部門的公共行政管理工作及公務(wù)員的行政行為進行全面的監(jiān)督它具有如下特征：第一，行政監(jiān)察由政府中履行監(jiān)察職能的專門機構(gòu)行政監(jiān)察機關(guān)實施。國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的行政監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳、局分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，主管本行政區(qū)的行政監(jiān)察工作。第二，行政監(jiān)察的對象是我國各級行政機關(guān)及其公務(wù)員和行政機關(guān)任命的其他人員及其一切行政行為。第三，行政監(jiān)察的范圍廣泛第四，行政監(jiān)察是一種法律行為。3、特種監(jiān)督——審計監(jiān)督（環(huán)保監(jiān)督）審計監(jiān)督:是指設(shè)在各級政府內(nèi)部的專門監(jiān)督機構(gòu)——審計機關(guān)依法對各級行政機關(guān)及其工作人員、國有的金融機構(gòu)和企事業(yè)組織等在進行財政、財務(wù)活動過程中是否堅持依法辦事和廉潔奉公所實施的監(jiān)督。審計監(jiān)督具有如下特征：第一，審計監(jiān)督的主體是審計機關(guān)。第二，審計監(jiān)督是對監(jiān)督對象的經(jīng)濟活動實施的監(jiān)督。第三，審計監(jiān)督是綜合經(jīng)濟監(jiān)督。第四，審計監(jiān)督是一種高層次的經(jīng)濟監(jiān)督形式。第五，審計監(jiān)督的目的是督促和幫助財政、財務(wù)部門等的財政經(jīng)濟活動納入國家法制的軌道，維護國家財政經(jīng)濟秩序，嚴肅財經(jīng)紀律。自我行政監(jiān)督具有如下特征：第一，它是在各級行政機關(guān)的日常工作中，由于存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而必然要經(jīng)常實施的一種行政監(jiān)督。第二，監(jiān)督的主體是行政機關(guān)自身，而非專門的監(jiān)督機關(guān)。監(jiān)督的對象一般是所屬的下級行政機關(guān)或?qū)儆诒拘姓C關(guān)的各工作部門。第三，這種監(jiān)督同上級對下級工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)有時緊密地聯(lián)系在一起，在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)也就是監(jiān)督。第四，自我行政監(jiān)督一般是基于行政隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的，而專門監(jiān)督則是以法律的特別授權(quán)為監(jiān)督依據(jù)。

由上下級行政隸屬關(guān)系所帶來的權(quán)力影響和人情觀念等，有時會使這種監(jiān)督遇到很大障礙和干擾，難以達到行政監(jiān)督的目的。這就需要通過加強外部行政監(jiān)督和專門行政監(jiān)督來彌補。（二）、外部行政監(jiān)督行政外部監(jiān)督系統(tǒng)：是指除行政機關(guān)以外的監(jiān)督主體所構(gòu)成的對行政機關(guān)及其工作人員行政行為的遵紀守法情況進行督查、督導(dǎo)的監(jiān)督體系。1、法制監(jiān)督（1）．立法監(jiān)督：主要指各國的議會（我國是人大）對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。立法權(quán)、財政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)、條約權(quán)，這些權(quán)力構(gòu)成對政府的直接的立法監(jiān)督。（2）．司法監(jiān)督：司法部門對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，帶有明顯的裁決性、處置性和一定的消極性。具體方式：行使違憲審查權(quán)、審理和判決行政訴訟案件（３）．檢察監(jiān)督：指代表政府追究責(zé)任和提起公訴的檢察機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。2、社會監(jiān)督社會監(jiān)督是社會輿論、公民、公民團體、社會組織等社會行為主體，依據(jù)法定權(quán)力，必要時經(jīng)過法定的程序，對政府及其官員實施的監(jiān)督特征是一種政治權(quán)利是一種法律制度是一種社會責(zé)任是一種民主意識社會監(jiān)督的類型社會輿論監(jiān)督主要通過各種傳播媒體和手段，在社會中形成對某一問題或現(xiàn)象的群體性評價，促使政府及及其工作人員依法行政，合理行政權(quán)力。社會團體監(jiān)督指由社會公民組成的各種非政府組織，針對某一特定問題或從整體上對政府及其工作人員所做監(jiān)督，最主要的是利益團體的監(jiān)督。公民監(jiān)督指公民通過申訴、檢舉、控告、建議、批評等方式對行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行和遵守法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督。主要有公民批評、全民公決等。3、政黨監(jiān)督一般指包括執(zhí)政黨、在野黨、參政黨的監(jiān)督。在我國指以執(zhí)政黨和其他民主黨派為監(jiān)督主體，對國家行政機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督的有機結(jié)合的統(tǒng)一體。1.中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督：黨對國家行政管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督2.民主黨派的監(jiān)督：國家憲法與法律、法規(guī)的實施情況；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算執(zhí)行情況；國家機關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)、遵守法紀、為政清廉等方面的情況。1、我國當代行政監(jiān)督存在的問題（1）監(jiān)督主體缺乏必要的獨立性除黨的監(jiān)督外，絕大多數(shù)監(jiān)督機構(gòu)均隸屬各級政府，屬于各級政府的“內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)”。這些監(jiān)督機構(gòu)受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受同級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)受到的控制較多，難以從全社會和宏觀上實現(xiàn)監(jiān)督，往往從地方或部門利益出發(fā)實施監(jiān)督，從而使監(jiān)督處于“兩難”境地。在組織上，監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，不是由同級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，就是由行政機關(guān)任命。在經(jīng)濟上，監(jiān)督機構(gòu)一般都從同級行政部門領(lǐng)取經(jīng)費。（三）、我國當代行政監(jiān)督存在的問題及對策（2）監(jiān)督措施消極化目前強化行政監(jiān)督的措施偏重于追懲糾錯的事后監(jiān)督，監(jiān)督的目標是廉政反腐敗而不是如何促使或確保有關(guān)部門和人員有效履行職責(zé)，實現(xiàn)行政組織的既定目標，忽略了監(jiān)督的預(yù)防和調(diào)控功能。如果監(jiān)督體系健全和完善的結(jié)果就是壞事的減少，那只能屬于消極的、低層次的追求。消極監(jiān)督措施導(dǎo)致的另一個結(jié)果就是忽視對非最優(yōu)行為和非最優(yōu)效率的制約。許多公職人員形成了不求有功但求無過的職業(yè)心態(tài)和行為習(xí)慣，給國家的行政管理和社會發(fā)展造成了巨大的隱形損害。（3）法律制度保障不健全近年來，我國立法機關(guān)在建立健全行政監(jiān)督規(guī)則方面做了大量工作，但是這些行政監(jiān)督規(guī)則還很不健全、不配套；有的問題重復(fù)規(guī)定，有的方面又沒有規(guī)定；缺乏明確的監(jiān)督標準和具體的實施細則，從而難以準確判斷和及時糾正監(jiān)督對象的違法行為，使具體的監(jiān)督活動無法可依、無章可循缺乏可操作性，無法行使監(jiān)督權(quán)力，同時又會造成對監(jiān)督權(quán)力缺乏有效約束的現(xiàn)象。（4）運行過程及結(jié)果缺乏透明度和公開性政務(wù)公開即權(quán)力運作過程公開，是行政監(jiān)督制約的前提，也是貫徹行政監(jiān)督制約機制運行始終的一項基本原則。由于我國政治公開化程度較低，各級行政監(jiān)察機構(gòu)的運行過程及結(jié)果處于一種不公開或部分公開的狀態(tài)。普通群眾對監(jiān)督的具體運行程序及其結(jié)果知之不多或根本不知。客觀事實是公開的辦事程序是一套，還有一套拿不到桌面上來，但確實在起作用的“潛規(guī)則”。（1）行政監(jiān)督機關(guān)保持相對獨立性首先，在組織上，監(jiān)督部門應(yīng)從行政機關(guān)獨立出來，不隸屬于行政部門領(lǐng)導(dǎo)，并使其與同級行政部門地位平等。其次，干部的任免由上級進行，只對上級負責(zé)，不受行政部門的約束。在經(jīng)濟上獨立，監(jiān)察部門應(yīng)有自己獨立的經(jīng)濟預(yù)算，下級監(jiān)察部門從上級監(jiān)察部門領(lǐng)取經(jīng)費。（2）強化監(jiān)督體系的政策措施建設(shè)第一，實施多樣化監(jiān)督舉措，防患于未然。第二，在行政監(jiān)督過程中引入績效管理措施，通過績效指標的設(shè)定，把監(jiān)督措施引向提高組織效率的方向。（3）建立和完善行政管理監(jiān)督法律機制從總體上說，要在行政管理監(jiān)督立法、守法和執(zhí)法三個環(huán)節(jié)齊抓共管。具體來說，就要制定一系列專門用于監(jiān)督的法律，既要制定實體法規(guī)，還有制定行政監(jiān)督程序法。2、完善我國行政監(jiān)督的措施（4）完善輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用一是要加強新聞立法，以法律形式明確規(guī)定輿論的監(jiān)督權(quán)、審稿權(quán)、批評權(quán)和采訪、報道程序、方法以及侵權(quán)責(zé)任等，使輿論工作者能更好地依法履行監(jiān)督職責(zé)。二是要切實保障上述立法的執(zhí)行，做到有法必依。充分發(fā)揮人民監(jiān)督的作用一是要強化人民監(jiān)督的法律保障，二是要建立更廣泛的公開辦事制度，三是要繼續(xù)完善信訪舉報工作，四是要科學(xué)推進群眾評議制、領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示等制度。第三節(jié)行政責(zé)任行政責(zé)任及其特征行政責(zé)任的確定行政責(zé)任的實現(xiàn)一、行政責(zé)任及其特征（一）責(zé)任及其相近概念1．責(zé)任的內(nèi)涵“責(zé)任”可以從兩個方面來加以理解：其一，意味著份內(nèi)應(yīng)做之事；其二，是指未做好份內(nèi)之事而所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁。2.角色與責(zé)任每一位社會成員都會因擔(dān)任不同的角色而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任角色是人為設(shè)計的；責(zé)任是一種在現(xiàn)代化社會中重建義務(wù)的方法3.責(zé)任與義務(wù)二者都是權(quán)利所保障的必須且應(yīng)該付出的利益（從倫理學(xué)的角度講）義務(wù)更強調(diào)“應(yīng)該”；責(zé)任更強調(diào)“必須”行政責(zé)任包括兩層含義：第一，是指行政人員在一定的崗位和職務(wù)上開展行政管理活動時所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，這也就是職責(zé)。第二，是指由于行政人員在沒有積極有效地履行職責(zé)而受到的追究，往往表現(xiàn)為受到否定性的批評、懲罰和制裁。行政責(zé)任是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，是國家行政管理制度的重要組成部分（二）行政責(zé)任的含義1.行政責(zé)任是一個責(zé)任體系行政責(zé)任體系——行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的有機統(tǒng)一（它改變了在以往的行政責(zé)任體系中，行政責(zé)任和法律責(zé)任被條塊分割作為獨立考察對象的缺陷。）行政責(zé)任：基于權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生的，行政人員一經(jīng)任用就必須遵守誓言、忠誠努力、忠于職守、承擔(dān)義務(wù)、完成任務(wù)的責(zé)任。它主要存在于公共行政主體之中（政治責(zé)任、任務(wù)）。法律責(zé)任則更多地存在于公共行政主體與客體之間，是以行政組織形式出現(xiàn)的行政管理主體或行政組織中相對獨立的機構(gòu)、部門作為一個相對完整的整體而承擔(dān)的責(zé)任（行政法律責(zé)任）。道德責(zé)任是滲透于權(quán)力和法律作用范圍之中的主觀意識到的責(zé)任。道德責(zé)任成為聯(lián)結(jié)行政責(zé)任、法律責(zé)任的中心，成為行政責(zé)任最終實現(xiàn)的準則。（三）行政責(zé)任的特征2.行政責(zé)任是一個結(jié)構(gòu)整合體行政責(zé)任結(jié)構(gòu)——行政組織體系的責(zé)任制度、行政人員的責(zé)任意識以及他的負責(zé)任的行為的綜合統(tǒng)一。行政責(zé)任制度：行政責(zé)任是國家政治法律制度的一部分；也是一處內(nèi)部工作制度。是依據(jù)道德理念和道德原則而做出的制度設(shè)計和制度安排，同時，它又對行政人員關(guān)于行政責(zé)任的道德自覺有著提供保障的意義。行政責(zé)任意識：仁愛、公正、求實、寬容、節(jié)制。行政人員在行政管理這一特殊職業(yè)活動中所應(yīng)擁有的職業(yè)意識，行政倫理學(xué)要求通過增強行政人員的行政責(zé)任意識去提高行政管理活動的道德水平。行政人員的責(zé)任行為：對行政人員而言，行政責(zé)任是他在行政管理這一特殊職業(yè)活動中的責(zé)任，屬于職業(yè)責(zé)任，它表現(xiàn)為對行政人員從事行政管理工作的職業(yè)要求和應(yīng)盡的義務(wù)。（三）行政責(zé)任的特征3.行政責(zé)任是一種監(jiān)督機制行政責(zé)任的核心在于保障國家權(quán)力主體對行政機關(guān)及其管理行為的有效的監(jiān)督和控制。為確保行政機關(guān)及公務(wù)人員根據(jù)國民的意志和法律的規(guī)定開展行政活動，必須通過一定的機制來防止行政機關(guān)及其公務(wù)人員肆意追求權(quán)力和特殊利益，這就產(chǎn)生了建立行政責(zé)任監(jiān)督機制的必要性和重要性。從這個意義上說，行政責(zé)任實際上就是對行政機關(guān)及其公務(wù)人員起監(jiān)控作用的一種監(jiān)督機制。凡違反法律或失職的行政機關(guān)及其公務(wù)人員，都是違背行政責(zé)任的，理應(yīng)受到法律制裁或行政懲處。行政責(zé)任既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須對社會和民眾的基本需求作出回應(yīng)并積極采取行動加以滿足，必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé)，必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任。作為一種制度安排，行政責(zé)任要求建立一套保證政府責(zé)任實現(xiàn)的控制機制。（三）行政責(zé)任的特征美國首任總統(tǒng)華盛頓曾對一位前來求取官職的好友說：“您是我非常要好的朋友，但是，這恐怕無助于您。我不是華盛頓，我是美國總統(tǒng)。就華盛頓個人而言，我可以為您做任何事；但是就總統(tǒng)職位而言，我無能為力”。行政責(zé)任意識的價值行政責(zé)任的履行取決于行政人員的態(tài)度、價值觀和信仰，取決于行政人員對客觀的行政責(zé)任的認同和接受程度。在培養(yǎng)行政人員的責(zé)任意識的過程中，需要重視行政人員職業(yè)價值觀的功能。行政人員職業(yè)價值觀的基本內(nèi)容就是對公共行政公共性（包括公正、民主、合法和服務(wù)四種價值觀念）的信仰。華盛頓體現(xiàn)著一種強烈的行政責(zé)任意識，而這種責(zé)任意識是以責(zé)任制度為保障的。案例：行政責(zé)任意識據(jù)《羊城晚報》2005年3月25日報道3月7日夜，29歲的張衡生在湖南湘潭被車撞傷，導(dǎo)致雙腿骨折。當?shù)卮迕裣群蟠螂娫捊o湘潭縣110指揮中心、湘潭縣交警大隊、茶恩寺鎮(zhèn)民政所尋求幫助，均無人理睬。5天后，張衡生被一場大雪凍死在路邊。事后，鎮(zhèn)民政所所長解釋說：“按照工作規(guī)定是要去過問，但是我實在太忙了，抽不出時間?！笨磥?，這位所長還知道自己的職責(zé)，還知道“是要去過問”！那么，到底是什么事情這么緊急，以致于比自己的工作職責(zé)還重要，比救人這樣的火燒眉毛的事情更急迫呢？這個案例所反映的是有關(guān)行政人員行政職責(zé)意識的缺失。在他們眼中，只要自己忙，就可以不顧老百姓的死活；只要自己“抽不出時間”，管它職責(zé)不職責(zé)，一切都可以不管。要不然，就不會出現(xiàn)110指揮中心、縣交警大隊相互推諉，民政所不為民的事情了。案例：還有什么比救人更忙（一）行政責(zé)任制度的確立西方國家行政責(zé)任的歷史發(fā)展西方國家行政責(zé)任制度的全面確立行政責(zé)任在西方各國普遍得到憲法和法律的肯定，政府責(zé)任和官員責(zé)任并存。國家過錯責(zé)任、嚴格責(zé)任即國家無過錯責(zé)任開始廣泛適用于政府及其官員的行政行為。行政責(zé)任發(fā)展成為一種完善的政治法律體系，并與整體國家責(zé)任相聯(lián)系，成為現(xiàn)代民主政治體制國家制度的重要組成部分。我國行政責(zé)任制度的正式建立。二、行政責(zé)任的確定。

（二）行政責(zé)任的歸責(zé)原則

指在法律上確定行政責(zé)任所依據(jù)的某種標準過錯責(zé)任原則：行政機關(guān)的行政行為存在著故意或過失的過錯(主觀過錯和公務(wù)過錯)，從而成為承擔(dān)行政責(zé)任的根據(jù)。

無過錯責(zé)任原則：危險責(zé)任原則指在國家行政機關(guān)的公務(wù)活動中，只要有損害結(jié)果發(fā)生，國家行政機關(guān)就要承擔(dān)行政責(zé)任，而無須考慮行政機關(guān)及其公務(wù)人員是否有過錯（實現(xiàn)責(zé)任社會化）。違法責(zé)任原則：指以國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員職務(wù)行為違法作為責(zé)任標準，而不問侵權(quán)的機關(guān)或公務(wù)人員過錯的有無。1．行政責(zé)任主體一般為國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員2．行政行為違法行政責(zé)任必須是由國家行政機關(guān)或其公務(wù)人員的違法行政行為所產(chǎn)生。行政責(zé)任的這一要件實際上包括兩個內(nèi)容：第一，承擔(dān)行政責(zé)任的行政行為必須是執(zhí)行公務(wù)的行為。第二，承擔(dān)行政責(zé)任的行政行為必須是違法的執(zhí)行公務(wù)的行為。3．有法律、法規(guī)的規(guī)定第一，行政責(zé)任由有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定和確認。第二，沒有法的規(guī)定不產(chǎn)生行政責(zé)任。第三，由法律、法規(guī)規(guī)定的例外情況不產(chǎn)生行政責(zé)任。4．損害事實的存在。即行政責(zé)任必須有特定的行為后果存在。第一，行政機關(guān)或其公務(wù)人員的行政行為造成了特定的可引起行政責(zé)任的損害后果。第二，損害性后果與行政機關(guān)或其公務(wù)人員的行政行為存在直接的因果關(guān)系。（三）行政責(zé)任的構(gòu)成要件案例：交警救人成被告2001年12月24日晚，遼寧省莊河市交警大隊接到一起交通事故報警：一輛轎車與一輛貨車迎面相撞，轎車駕駛員被夾在車內(nèi)生死不明。交警迅速趕到現(xiàn)場，立即展開營救行動。開始，交警開著車用繩子拉車門，結(jié)果沒有奏效。行動失敗后，又借來撬杠和鐵鍬想把車門打開，但也未成功。而此時，嚴重受傷的駕駛員夾在車內(nèi)已經(jīng)兩個多小時了，生命危在旦夕。在這種情況下，交警決定用氣焊割門救人。為防止起火，交警又準備了滅火器。就在車門即將被割開時，火星將車內(nèi)漏出的汽油點燃。由于火勢兇猛，滅火器一時無法將火撲滅。交警冒著危險，奮力將傷者從車內(nèi)救出，急忙送往醫(yī)院救治。但傷者終因傷勢過重不治身亡，而轎車也被大火徹底地?zé)龤Я?。傷者家人認為，正是由于交警用氣焊切割車門的行為導(dǎo)致轎車燒毀，所以向法院提起訴訟，要求交警大隊賠償損失。交警